羅敏輝

摘要：公共政策的制定，首要條件就是公民參與，文章主要以公共政策制定中公民參與這一極具現(xiàn)實(shí)意義的話題作為研究對象，著眼于“怎樣制定好代表公民意愿的公共政策”，通過深入分析公民參與公共政策的一般理論，討論了我國公共政策制定中公民參與現(xiàn)狀及障礙分析，提出加強(qiáng)我國公共政策制定中公民參與的可參考途徑。

關(guān)鍵詞：公共政策；制定過程；公民參與；途徑；現(xiàn)存問題

公共政策的基軸是公共權(quán)力與公民的關(guān)系。政府作為公共權(quán)力的正式代表，在法理上被設(shè)定為全體公民委托管理國家公共事務(wù)的組織。因此，政府的政策必須以公民為服務(wù)對象并對全體公民負(fù)責(zé)。公共政策制定的整個(gè)過程就是多種力量相互博弈的過程，無論從縱向維度還是從橫向維度上看，每個(gè)主體以及主體內(nèi)部的各個(gè)層面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整個(gè)過程。公民參與公共政策制定過程是為了直接表達(dá)自己的利益與要求。

公共政策制定中公民參與的必要性

公共政策整個(gè)運(yùn)行過程都需要以公民為基礎(chǔ)，公共政策制定過程更是是吸納民意的重要階段。公共政策制定包含四個(gè)環(huán)節(jié)：公共政策問題的形成、公共政策問題的確認(rèn)、公共政策目標(biāo)的確定、公共政策方案的規(guī)劃和抉擇。下文將具體分析政策制定過程中四個(gè)環(huán)節(jié)中的公民參與。

一、政策針對公共問題環(huán)節(jié)

公共政策針對公共問題的形成與提出是公共政策制定過程的起點(diǎn)，也是它的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)。公共政策制定的第一環(huán)節(jié)中尤其需要公民參與，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政策的實(shí)際需求信息總是來自公民，只有在充分考慮到公民的利益訴求，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的政策。

二、政策問題確認(rèn)環(huán)節(jié)

公共政策問題的確認(rèn)過程實(shí)質(zhì)是公眾偏好的表達(dá)過程或者說是被發(fā)現(xiàn)，確認(rèn)的過程。公共政策問題就是公眾問題，沒有普通公民的廣泛參與，個(gè)人偏好無法得到準(zhǔn)確表達(dá)。因此公民應(yīng)該積極參與公共政策過程以確保公共利益和個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。在公共政策過程中，公民通過影響公共政策制定以及公共政策的全過程來表達(dá)自己的意愿，以獲得最大的利益滿足。這主要表現(xiàn)在公共政策問題確認(rèn)中的參與。

三、政策目標(biāo)確定環(huán)節(jié)

就公共政策的目標(biāo)而言，謀求公共利益的實(shí)現(xiàn)是公共政策的靈魂和目的，雖然事實(shí)上每一項(xiàng)政策的實(shí)施的結(jié)果總是一部分公民受益而另一部分公民受損。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。只有公民參與分享公共政策制定過程，表達(dá)自己的意愿，所制定的公共政策在吸收了廣大公民的集體智慧后，才能真正體現(xiàn)出其公共性從而達(dá)到謀求公共利益實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

四、政策方案規(guī)劃和抉擇環(huán)節(jié)

政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評估政策方案與行動步驟的過程。包括公民個(gè)人及社會組織有能力就公共政策問題提出自己的見解、方案供決策者參考，必要時(shí)與之協(xié)商。作為公共政策抉擇的主體，并不完美，并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因此，如果排除公眾對重大決策的參與，必然造成政策上的失誤。

由于上述原因，公民參與公共政策的制定過程就顯得十分必要。公共政策制定中引入公民參與可以促進(jìn)民眾對公共政策的理解，從而增加他們配合政策運(yùn)行的自覺性，提高公共政策的效率和效益。

中國大陸公共政策制定潛在的問題

我國公共政策制定存在著民意基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)象，公民事實(shí)上是只是政策的執(zhí)行者、服從者。政治現(xiàn)代化促進(jìn)公眾主體意識的覺醒，經(jīng)濟(jì)市場化導(dǎo)致利益多元化格局使公共政策過程向利益平衡方向發(fā)展以及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使公民參與問題將成為一個(gè)突出問題顯現(xiàn)出來。

當(dāng)今公共政策學(xué)發(fā)展表明，公民參與已經(jīng)不僅僅關(guān)心政治上的民主，也注重行政上的民主，而且公民只有參與到體現(xiàn)社會公平的公共政策的制定中才能更好地協(xié)調(diào)政府與公民之間利益、成為社會民主的手段。

目前各國公民都有不同程度地參與到公共政策制定中，市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家由于市場規(guī)則制定比較完善，表現(xiàn)在政治管理的法律規(guī)則也相對規(guī)范化。其投射在政策制定中的公民參與在制度和程序上也日臻完善，公共政策中公民參與的方式也日趨多元化。在我國建立健全市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，如何才能從制度上、程序上保障公民參與公共政策的制定，拓寬公民參與方式以真正讓公民有效地參與到公共政策的制定中是一個(gè)值得深入研究的問題。

加強(qiáng)我國公共政策制定中公民參與

一、 拓寬公民參與的形式和渠道

隨著多元化社會的發(fā)展，不同背景的公民都希望參與公共政策制定過程，為適應(yīng)這一發(fā)展的新形式，公民參與的方式應(yīng)該具有動態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性，途徑采取多元的形式，以解決對不同性質(zhì)政策問題的參與。

要擴(kuò)大參與形式，保障渠道暢通，在我國應(yīng)該充分發(fā)揮人民代表大會和政治協(xié)商會議的相關(guān)職能，積極發(fā)展公眾參與的新渠道。如，積極培育非政府組織、增加辯論會、充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)積極發(fā)展公民參與公共政策制定的“賽博”式參與，比如：組建有關(guān)公共政策議題“公民咨詢委員會”、公民系列論壇，推進(jìn)社區(qū)自治建設(shè)、建立政策咨詢等參與途徑。

二、 健全公民參與制度

參與的實(shí)現(xiàn)必須靠具體的制度來保證。亨廷頓認(rèn)為制度是指穩(wěn)定的、受重視的和反復(fù)的行為模式，具有適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性、一致性等幾方面的特征，“制度化是組織和程序借以取得重要性和穩(wěn)定性的過程?！币虼四芊駥?shí)現(xiàn)公共政策制定中公民的有效參與，制度是關(guān)鍵。公民參與公共政策的制度化建設(shè)就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，作到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)?；?、制度化。

公眾參與政策制定的方式和程序多種多樣民意調(diào)查制度、專家咨詢制度、信息公開制度、公示制度、論證制度、聽證會制度、協(xié)商談判制度、公民請?jiān)负凸裢镀敝贫榷际菍?shí)現(xiàn)政策制定民主化與科學(xué)化的基本制度。

三、 培育非政府組織

政府在制訂公共政策時(shí)主要有三種形式：精英參與模式、團(tuán)體參與模式、民眾參與模式。公民個(gè)人的力量不足以影響公共政策，只有通過團(tuán)體的模式才能達(dá)到表達(dá)利益的目的。公共政策制定過程中的政府和社會之間的互動主要由有組織的利益團(tuán)體來進(jìn)行。各利益團(tuán)體介于國家政權(quán)和人民大眾之間，它們使分散的、潛在的公民利益和要求轉(zhuǎn)化為明確、集中的政策要求，是人民群眾參與公共政策制定的重要組織形式，因此，必須大力發(fā)展非政府組織，發(fā)揮其利益綜合與利益凝聚的樞紐作用。國家通過完善法律制度和政策支持為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，解除各種外在限制，獲得外部合法性資源。推動非政府組織的蓬勃發(fā)展，從而在我國構(gòu)建真正意義上的市民社會，拓寬制度參與渠道之外的非正式參與渠道。

新公共管理將國家治理視為一個(gè)上下互動的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。因此只有公眾有效地參與到公共政策制定中來，才能真正參與公共事務(wù)的管理。

經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的轉(zhuǎn)變使我國管理模式轉(zhuǎn)變成為必然，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，制度是稀缺的，制度創(chuàng)新活動要耗費(fèi)大量的成本，而制度的擴(kuò)散或移植可以降低設(shè)計(jì)成本，因此我們應(yīng)當(dāng)完善已有的公眾參與制度和方式，根據(jù)我國的實(shí)際情況引進(jìn)國外成功的公眾參與經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)我國公共政策制定中的公眾參與。（作者單位：南京航空航天大學(xué)）