[摘要]民辦高校學生教育公平問題是民辦高校發(fā)展和高等教育大眾化過程的產(chǎn)物。文章以胡森的教育公平理論為基礎(chǔ)，分析了民辦高校學生入學、培養(yǎng)過程和就業(yè)及職業(yè)發(fā)展過程中的不公平問題，并在此基礎(chǔ)上提出了政府對民辦高校管理政策和資助政策建議。對民辦高校的管理政策包括：對民辦高校分類管理，建立民辦高校辦學水平認證制度，調(diào)整部分民辦高校招生錄取批次。對民辦高校的資助政策包括：設立對民辦高校學生的專項資助，加大對民辦高校的財政資助，建立對民辦高校教師的資助體系。本研究將各類政策置于一個系統(tǒng)中，強調(diào)了各類政策之間的關(guān)聯(lián)與協(xié)同。

[關(guān)鍵詞]教育公平 民辦高校 資助政策 管理政策

[作者簡介]畢振力（1965- ），男，吉林松原人，廣東第二師范學院教務處副處長，教授，博士，研究方向為管理科學與工程、高等教育管理。（廣東 廣州 510303）

[課題項目]本文系全國教育科學“十一五”規(guī)劃2010年度立項課題“政府對民辦高校及其學生財政資助政策研究”的階段性研究成果。（課題編號：DFA100214）

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2013）11-0015-03

民辦高等教育的快速發(fā)展推進了我國高等教育大眾化進程，同時在促進高等教育辦學體制改革和高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了重要的作用。但民辦高校學生的教育公平問題受到學者和社會的關(guān)注。實現(xiàn)民辦高校學生的公平價值，不僅關(guān)系到高等教育和諧發(fā)展，也決定我國民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

一、民辦高校發(fā)展過程中的教育公平問題

瑞典學者托爾斯頓·胡森對教育公平做了較為全面、系統(tǒng)的闡述。他通過對“平等”和“機會”的定義來揭示教育公平的內(nèi)涵。平等包括三個方面：一是個體起點的平等，即每個人都有不受任何歧視開始其學習生涯的機會；二是中介性階段的平等，即教育過程中受到平等的對待；三是目標的平等，即受教育者的經(jīng)濟收入水平和參與決策以及其他方面取得更大的平等。三個方面與效率、公正和自我實現(xiàn)三種社會價值相對應。胡森的教育均等理論為我們提供了一個分析我國民辦高校學生教育公平問題的理論框架。起點平等與民辦高校學生入學相對應，過程公平與民辦高校學生在校期間所得到的教育服務質(zhì)量相對應，結(jié)果公平與民辦高校學生就業(yè)和職業(yè)生涯前景相對應。而胡森所列舉的“機會”所包含的變量，大部分體現(xiàn)為民辦高校人才培養(yǎng)質(zhì)量的評價標準。

（一）民辦高校學生入學中的公平問題

民辦高校學生進入體現(xiàn)在民辦高校錄取批次設計和收費標準上。由于民辦高校辦學資金來于社會資本，政府為民辦高校收費設置了與公辦高校不同的標準，并在高考錄取時將民辦高校和公辦高校放在不同錄取批次，其實質(zhì)是降低了民辦高校學生進入該學歷檔次的分數(shù)標準。民辦高校實行全額收費或高收費會影響中低收入家庭學生接受高等教育的機會，從而加劇了高等教育機會的不公平。民辦高校學生付出2～3倍的學費，獲得的是同于甚至低于公辦高校的學習條件，這也是一種不公平。

（二）民辦高校學生培養(yǎng)過程中的公平問題

1.辦學經(jīng)費不足和由此導致的辦學條件與公辦高校存在差距。劉頌對北京地區(qū)民辦高校的研究表明，北京地區(qū)普通高等學校生均教育經(jīng)費支出為33591.5元，而北京地區(qū)民辦大學學費平均在1.1萬元左右。民辦高校的運營經(jīng)費普遍來自于學費收入。也就是說公辦高校和民辦高校的生均經(jīng)費相差超過2萬元。經(jīng)費緊缺直接制約了民辦高校辦學條件的改善，影響了民辦高校的教育質(zhì)量。民辦學校的硬件設施建設的整體水平仍然低于公辦學校。一般民辦高校從總體上看，教學質(zhì)量不如公辦高校。特別是大多數(shù)民辦高校作為高等職業(yè)技術(shù)院校，對實訓教學設施的要求很高， 但大多數(shù)設備陳舊或缺乏，因而其質(zhì)量問題主要表現(xiàn)為實踐技能培訓不足。

2.民辦高校師資數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理。廣東省公立高校生師比平均為13：1，而民辦高校的比例僅為18∶1。民辦高校老年教師多，年輕教師少；兼職教師多，專職教師少，缺乏專業(yè)的師資力量和獨立的科研力量。

3.民辦高校在辦學理念和管理水平上的差距。部分民辦高校功利性較強，導致教學投入不足、教學管理不夠嚴謹、教學計劃和大綱不齊全、缺少有效的教學質(zhì)量監(jiān)控體系等。 目前，民辦高校在內(nèi)部管理上大多數(shù)還是“家族式”“家長式”，缺乏一套嚴格的法人治理機制，沒有建立科學、民主的管理方式和透明的管理制度，缺乏高等教育辦學的基本理論和先進的經(jīng)營理念，使學校難以獲得可持續(xù)發(fā)展的動力。

4.民辦高校學生在享受國家資助方面不如公辦高校學生。一般而言，列入“985 工程”和“211工程”學校的學生更容易申請到貸款，高職高專和民辦高校學生申請貸款的難度還比較大。

（三）民辦高校學生就業(yè)和職業(yè)發(fā)展中的公平問題

社會大眾對民辦高校的認同感不高對民辦高校學生就業(yè)和職業(yè)發(fā)展具有負面影響。人們（包括家長、學生和用人單位）在心理上普遍把公辦普通高校視為正規(guī)的高等教育，而把民辦高?？醋鞣钦?guī)的、較低層次的高等教育。在認同學校文憑方面，社會大眾普遍認為民辦高校的文憑含金量不高，畢業(yè)生所獲得的人力資本不夠。這種歧視使得民辦高校文憑的信號功能減弱，使得民辦高校的畢業(yè)生在人才市場上處于弱勢地位。社會大眾認為民辦高校的學生不如公辦高校的學生， 即使這些學生已經(jīng)取得了國家承認學歷的文憑。民辦高校給人一種不穩(wěn)定感、不正規(guī)感、不優(yōu)質(zhì)感。受中國文化傳統(tǒng)的影響，民眾很難接納民辦高校這類“草根大學”，對民辦高校的認可度偏低，政府的態(tài)度和民眾的心理交融互攝，相互強化，很難形成一個真正有利于民辦高校健康發(fā)展的社會環(huán)境。

賈東榮就民辦高校畢業(yè)生的就業(yè)質(zhì)量進行了研究。此研究用就業(yè)率、人職匹配率、薪酬水平、社會保障、職業(yè)穩(wěn)定性、職業(yè)結(jié)構(gòu)和心理滿意度七個方面來體現(xiàn)就業(yè)質(zhì)量，研究匯總了上述方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。其中涉及的數(shù)據(jù)和結(jié)論包括：就2009年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，獨立設置民辦高校畢業(yè)生平均就業(yè)率低于同類公辦高校，專業(yè)對口率明顯低于普通本科院校和高職高專院校的平均水平，民辦高校畢業(yè)生半年后平均收入高于全國非示范性高職高專院校的平均水平，低于全國示范性高職高專院校的平均水平。近幾年，民辦高校畢業(yè)生主要在民營和個體企業(yè)就業(yè)，從事中高級管理和技術(shù)、輔助技術(shù)工作的學生的比例低于全國平均水平，民辦高校畢業(yè)生就業(yè)結(jié)構(gòu)不如同類公辦高校的畢業(yè)生。民辦高校學生的教育公平問題是由政府對民辦高校的定位和管理體制造成的，解決民辦高校學生教育公平問題依靠政府對民辦高校管理政策的調(diào)整，同時應加大對民辦高校學生的資助力度。

二、民辦高校的管理政策

本研究中，將不涉及資金支持的政府對民辦高校的管理制度，包括對民辦高校進行分類管理、建立辦民高校辦學水平認證制度和調(diào)整部分民辦高校招生錄取批次。這些政策有助于促進民辦高校之間的競爭，提高優(yōu)質(zhì)民辦高校的社會聲譽，并成為對民辦高校資助的依據(jù)。

（一）對民辦高校進行分類管理

對民辦高校進行分類管理已經(jīng)在政策上得到確認并在實踐中有序推進。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”。上海、浙江、陜西等省市已經(jīng)開始進行民辦教育分類管理試點。

筆者認為，實行民辦高校的分類管理為民辦高校的性質(zhì)界定創(chuàng)造了條件，可以將非營利性民辦高校登記為事業(yè)單位法人，將營利性民辦高校登記為企業(yè)單位法人。在此基礎(chǔ)上，確立各自的法律地位和應享受的優(yōu)惠政策。對非營利性民辦高校應加大扶持和資助的力度，對營利性民辦高校應加強規(guī)范管理。通過實施高水平公益性民辦高校建設工程，促進一部分民辦高校進入名校和示范校行列，帶動整個民辦高校發(fā)展。

民辦教育的分類應遵循自愿和政府審核兩大原則。由舉辦者和出資者申請采用營利性還是非營利性辦學方式，政府相關(guān)機構(gòu)進行審核并進行登記注冊。對分類院校要定期進行審查，對不符合非營利性條件的學校進行變更和調(diào)整。

（二）建立民辦高校辦學水平認證制度

民辦高校辦學水平認證制度具有三個方面的意義：一是向社會提供可靠的民辦高校辦學信息，從而提高學生和家長選擇教育服務的效率和效益；二是為對民辦高校進行分類管理、招生錄取批次確定提供依據(jù)；三是依靠社會輿論的力量促使民辦高校努力提高自身質(zhì)量，推動民辦高校辦學質(zhì)量持續(xù)改進。

《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》（教高[2012]4號）明確了高等教育質(zhì)量評估制度。提出加強分類評估、分類指導，堅持管辦評分離的原則，建立以高校自我評估為基礎(chǔ)，以教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)常態(tài)監(jiān)測、院校評估、專業(yè)認證及評估、國際評估為主要內(nèi)容，政府、學校、專門機構(gòu)和社會多元評價相結(jié)合的教學評估制度。根據(jù)上述文件精神，開展民辦院校評估屬于院校評估的一種，具體可以采取如下兩種方式：

一是由教育部評估中心負責組織實施。教育部評估中心制定評估標準，評估標準掌握在高于同層次民辦高校的平均水平，評估通過院?？墒谟琛皟?yōu)秀民辦本科院?！被颉皟?yōu)秀民辦高職院?！?。愿意接受評估高校提出申請，教育部評估中心負責組織實施。評估結(jié)果由教育部評估中心發(fā)布。

二是由教育部評估中心委托事業(yè)單位、社會團體作為第三方評估機構(gòu)對民辦高校辦學水平進行評價。評價方式借鑒國外大學排行榜形式，定期公布全國所有民辦高校排行榜。

（三）調(diào)整部分民辦高校招生錄取批次

全國大多數(shù)省份和大部分民辦高校的錄取批次放在同一辦學層次的公辦高校后一個批次。這種制度設計產(chǎn)生三個負面影響：一是民辦高校生源質(zhì)量受到限制，從而制約了民辦高校辦學質(zhì)量的提高；二是使社會對民辦高校及其畢業(yè)生形成不良認知；三是不利于民辦高校與公辦高校之間的生源競爭。

當部分民辦高校辦學水平超過同層次的部分公辦院校時，就形成了部分達到公辦高校分數(shù)的同學愿意支付民辦高校學費標準就讀優(yōu)質(zhì)民辦高校的可能性。這部分優(yōu)質(zhì)辦民高校與公辦高校在同一錄取批次招生成為可能。2009年，陜西省將9所民辦高校在陜的全部或部分計劃放到二本招生。2011 年，山東省和福建省取消“本三批”，將原先設在本三批的招生院校與本科二批的招生院校合并到新的本科二批進行招生。上述調(diào)整為民辦高校取得優(yōu)質(zhì)生源和教學質(zhì)量“良性互動”創(chuàng)造了條件，但對部分民辦高校而言，可能產(chǎn)生生源短缺問題。從兩省本科二批的實際投檔情況看，一次性完成招生計劃的民辦高校幾乎很少，絕大多數(shù)高校生源缺口很大。

筆者認為，從高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化和民辦高校發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，對民辦高校錄取批次的調(diào)整應當平穩(wěn)進行，即在保留民辦高校錄取批次的前提下，將部分優(yōu)質(zhì)民辦高校納入公辦高校錄入批次，哪些學校可以進入公辦高校批次招生，要根據(jù)民辦高校辦學水平認定結(jié)果而定。

三、對民辦高校學生的資助政策

民辦高校學生的公平價值的實現(xiàn)最終取決于政府對民辦高校學生的資助。政府應當采取各種措施對民辦高校學生進行直接資助和間接資助，前者指設立對民辦高校學生的專項資助，后者包括對民辦高校資助和對民辦高校教師的資助。考慮到財政條件限制和資助的合理性，應根據(jù)民辦高校類別、民辦高校辦學水平認證結(jié)果、民辦高校招生錄取批次采取不同的資助措施和資助力度。各類資助政策與管理政策的關(guān)聯(lián)見下圖。

（一）設立對民辦高校學生的專項資助

根據(jù)《國務院關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》（國發(fā)[2007]13號）文件，國家調(diào)整了對家庭經(jīng)濟困難學生的資助政策，民辦學校被納入資助體系，從而解決了民辦高校家庭經(jīng)濟困難學生的資助的“國民待遇”問題。由于民辦高校學生學費遠高于公辦高校，從解決教育公平出發(fā)，對民辦高校學生的資助應當實現(xiàn)“超國民待遇”，即設立對民辦高校學生的專項資助，通過公共財政資金轉(zhuǎn)移支付方式，由政府直接補償民辦高校學生部分教育成本，實現(xiàn)民辦高校學生部分教育成本的政府分擔。

政府直接補償民辦高校學生部分教育成本具有法律依據(jù)。我國《民辦教育促進法》將民辦教育確定為公益性事業(yè)，明確了設立政府專項資金支持民辦教育。從我國現(xiàn)實出發(fā)，政府直接補償?shù)脑瓌t應堅持相應成本的補償而不是全成本的分擔，根據(jù)政府財力和教育發(fā)展戰(zhàn)略來進行適度的成本分擔和補償。在具體的分擔方式上，部分學者提出了借鑒國外模式，采用教育券方式。

筆者建議，可以根據(jù)政府的財政情況首先針對部分民辦高校學生進行專項資助，比如先對與公辦高校同批次錄取的民辦高校學生進行專項資助。隨著政府財政經(jīng)費增長逐步擴大資助范圍和提高資助水平，實現(xiàn)部分或全部補償辦民高校學生與公辦高校學生的學費差額。這與民辦高校學生收費制度確立的基礎(chǔ)相一致，保持了政策的連續(xù)性，并最終實現(xiàn)高等教育的公平性。

（二）加大對民辦高校的財政資助

對民辦高校的財政資助包括經(jīng)費資助和政策扶持兩大類。經(jīng)費資助包括“一般性補助”和“特別補助”兩種?！耙话阈匝a助”是一種根據(jù)學生的數(shù)量來確定的高校經(jīng)費補助?！疤貏e補助”則是一種用于扶持特色教育研究的補助，如科研項目資助、實驗室項目資助等。與一般性補助相比較，特別補助更傾向于推動大學的變革、教育技術(shù)的進步。就目前我國民辦高校財政資助的實踐看，部分省級地方政府推出一些特別補助和間接扶持政策，如稅收優(yōu)惠、獎勵政策，以及建立民辦教育發(fā)展基金，而一般性補助幾乎沒有實施?？傮w而言，政府對民辦高校的資助力度有限。在我國現(xiàn)有國情下，應本著效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，以區(qū)分營利性民辦高校和非營利性民辦高校為前提，對非營利性民辦高校提供相當于公辦高校標準一定比例的“生均撥款”，同時，加大稅收優(yōu)惠等政策扶持的力度。

（三）建立對民辦高校教師的資助體系

我國民辦高校的教師隊伍一般由退休教師、兼課教師、社會招聘教師三部分構(gòu)成。外聘退休教師的資源日益稀缺，并且適應新需求時易反應“失靈”；兼職教師隊伍流動性強、穩(wěn)定性差，專業(yè)建設和規(guī)范體系難以保證。社會招聘的年輕專職教師，教學經(jīng)驗和實踐能力都顯不足。這種教師隊伍結(jié)構(gòu)情況，為民辦高校的可持續(xù)發(fā)展帶來了許多不穩(wěn)定的因素。

政府對民辦高校教師的資助可以從以下三個方面著手：一是培訓、科研立項、職稱評定等方面與公辦高校教師同等對待；二是設立對民辦高校教師的專項資助，如上海市政府啟動對民辦高校教師的專項科研立項；三是解決民辦高校教師的編制問題。對民辦高校聘用的部分教師，其中年齡、學術(shù)水平達到相應的標準，由省級教育行政部門按照公辦高校教師的管理體制予以聘用，然后派往所在民辦高校任教，即將經(jīng)費劃撥轉(zhuǎn)換為師資供給，以此方式為民辦高校保留一批骨干教師。這種師資供給僅限非營利性民辦高校。

根據(jù)我國民辦高校的管理體制，民辦高校管理政策和財政資助政策制定和實施主體主要為省級人民政府?？傊?，民辦高校自身的發(fā)展，民辦高校在整個高等教育中地位的變化，以及政府財政狀況的改善，為民辦高校管理政策和資助政策調(diào)整提供了基礎(chǔ)。當這些政策逐步得以實現(xiàn)之時，民辦高校學生公平價值和民辦高校的可持續(xù)問題就得到了解決。

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