李玉倩 伍輝延

[摘 要] 行政許可范圍內(nèi)存在著自由裁量權(quán)。行政許可中的自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力。但是，如何行使行政許可中的自由裁量權(quán)以及如何有效防范和控制行政許可中自由裁量權(quán)的濫用，卻是一個比較難解決的問題。本文試圖從行政許可自由裁量權(quán)的定義著手，分析了行政許可自由裁量權(quán)存在的原因，以及對如何防范和控制行政許可中自由裁量權(quán)的濫用進(jìn)行論述。

[關(guān)鍵詞] 行政許可；自由裁量權(quán)；比例原則

行政許可作為行政主體對國家社會事務(wù)進(jìn)行管理的一種重要法律手段，被應(yīng)用于行政管理的許多領(lǐng)域，成為國家管理行政事務(wù)的一種不可缺少的措施。在行政許可過程中，由于法律本身及其公共行政主客體的原因，存在著大量行政許可自由裁量權(quán)。如何對行政自由裁量權(quán)施加有效而適度的控制，是當(dāng)前深化行政許可改革的重要課題之一，為此，筆者試圖對行政許可中的自由裁量權(quán)有關(guān)問題進(jìn)行略作探討。

一、相關(guān)概念的釋義

1、行政許可。對于行政許可概念的理解，不同學(xué)者有不同的看法。一般認(rèn)為，行政許可存在廣義和狹義兩種說法。廣義上的行政許可包括行政機(jī)關(guān)的一般許可、特許、核準(zhǔn)、登記、批準(zhǔn)等在內(nèi)的實(shí)施許可行為，也包括行政許可的設(shè)定、監(jiān)督等方面的內(nèi)容。而狹義上的行政許可只包含了行政許可實(shí)施和監(jiān)督，排除了立法層面上許可設(shè)定方面的內(nèi)容。我國現(xiàn)行的《行政許可法》對行政許可的概念進(jìn)行了界定，該法第2條規(guī)定：“本法所稱的行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！备鶕?jù)《行政許可法》和上述規(guī)定，筆者認(rèn)為：行政許可是指行政許可主體依據(jù)行政相對人的申請，依法進(jìn)行審查，并作出是否準(zhǔn)予其從事特定活動的行政行為。

2、行政自由裁量權(quán)和行政許可自由裁量權(quán)。不同的學(xué)者對行政自由裁量權(quán)有不同的認(rèn)識與理解。概括的講，行政自由裁量權(quán)是指行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)選擇實(shí)施行政行為的自由和權(quán)力。行政許可幅度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，必然產(chǎn)生行政許可的選擇問題，而選擇又必然要在認(rèn)知下的行政主體的理性決策來進(jìn)行，于是就形成了行政許可自由裁量權(quán)的問題。因此有人認(rèn)為自由裁量權(quán)就是選擇權(quán)。綜上所述，筆者認(rèn)為，行政許可自由裁量權(quán)就是行政主體依據(jù)法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和其理性認(rèn)識，依據(jù)行政相對人的許可申請，在職權(quán)范圍內(nèi)，對行政許可申請的有關(guān)事項(xiàng)行使行政許可決定選擇的權(quán)力。

二、行政許可中存在自由裁量權(quán)的原因

1、我國行政許可法規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)有依法細(xì)化行政許可規(guī)范的權(quán)力，在通過細(xì)化這些行政許可規(guī)范的過程中，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對上位法規(guī)則會有一定的取舍，在行政許可規(guī)范細(xì)化的行政立法中存在一定的自由裁量權(quán)。另外，現(xiàn)行的行政許可法只是作為法律規(guī)范的抽象性和概括性，而且現(xiàn)行的法律也僅僅是對行政許可法作了一些原則性規(guī)定。因此，行政許可主體在法律規(guī)范的條件下和自己職權(quán)范圍內(nèi)，留有一定的行政許可自由裁量權(quán)的機(jī)會。

2、行政主體認(rèn)識的主觀性和局限性。作為行政許可管理，由于行政許可執(zhí)法者在認(rèn)定行政許可的事實(shí)過程中，對事實(shí)的性質(zhì)，準(zhǔn)確程度與法律規(guī)則實(shí)用相關(guān)性，以及評估和取舍相互沖突的事實(shí)問題也仍然需要作出自由判斷與選擇。即使存在著指導(dǎo)行政許可權(quán)力行使的原則和規(guī)則，由于執(zhí)法人員素質(zhì)不同，對法律和政策法規(guī)的理解也存在著差異。另外，由于受執(zhí)法人員價值觀、倫理道德以及行政主體執(zhí)法資源有限性等因素的影響，在行政許可的過程中結(jié)果也往往存在差異，這也導(dǎo)致了在行政許可中存有一定的自由裁量權(quán)。

3、客觀現(xiàn)實(shí)中行政許可管理社會公共事務(wù)的繁雜多樣性。隨著社會事務(wù)的迅速增加和社會關(guān)系日益復(fù)雜化，政府功能也迅速強(qiáng)化，大大增強(qiáng)了干預(yù)社會生活的力度，這里面當(dāng)然也包含了政府以行政許可方式管理社會公共事務(wù)功能的強(qiáng)化，行政許可自由裁量權(quán)的機(jī)會也會隨著增加和擴(kuò)大，絕對的羈束權(quán)力行為幾乎是不可能的。

三、行政許可中自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)

1、是不正當(dāng)?shù)脑S可目的。一些行政許可主體在行使許可權(quán)時，懷有不正當(dāng)?shù)脑S可目的，所采取的方法與選擇的手段與許可法律規(guī)范相背離。在行政許可過程中以自己處于主動地位為條件，在違背社會公共利益的前提下，謀取不正當(dāng)利益和個人私利。

2、錯誤和不相干的許可原因。一些行政許可主體在審查和批準(zhǔn)相對人的許可申請過程中加入了一些與許可毫不相干的要求，甚至加入一些錯誤的許可原因。比如行政許可法禁止附帶不相關(guān)條件等。

3、錯誤的行政許可法律或事實(shí)根據(jù)。行政許可機(jī)關(guān)在受理相對人的許可申請時適用法律或法規(guī)錯誤，或者是有意歪曲事實(shí)。另外還有一些行政許可主體在明知道自己不具備某些許可權(quán)力或依附條件時，也越權(quán)審批行政相對人的行政許可申請。

4、背離許可一貫性原則。由于受個人利益驅(qū)動的影響，在行政許可審批中一些行政主體違背了公開、公平、公正、誠信等原則，對同一申請，在同等條件下卻作出了兩種不同的審批結(jié)果。

四、行政許可自由裁量權(quán)的防范與控制

1、嚴(yán)格控制行政許可條件和標(biāo)準(zhǔn)

行政許可中的規(guī)定權(quán)是指在上位階法律規(guī)范已對行政許可作出規(guī)定的前提下，作出進(jìn)一步具體規(guī)定的權(quán)力，甚至包括作出具體行政規(guī)范性規(guī)定的權(quán)力。由于法律只確定一般原則，很少涉及到具體標(biāo)準(zhǔn)和條件，因此立法機(jī)關(guān)往往把具體的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓他們自己決定許可范圍、具體條件、程序以及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予了行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大的選擇權(quán)。如果法律對許可條件規(guī)定得詳細(xì)具體，那么行政主體的自由裁量權(quán)的范圍就會縮小很多。反之，如果對許可條件規(guī)定得較籠統(tǒng)，則留給行政主體許可自由裁量權(quán)的范圍就會擴(kuò)大。自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，則可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。因此，必須嚴(yán)格規(guī)定許可條件，以防止出現(xiàn)權(quán)力濫用。在現(xiàn)有的情況下，由于立法沒有明文規(guī)定許可選擇標(biāo)準(zhǔn)，往往由行政主體在實(shí)施過程中自己決定。出于本部門或本行政機(jī)關(guān)利益，許多行政機(jī)關(guān)往往采用許可招標(biāo)、競標(biāo)等方式進(jìn)行選擇，如果這種許可標(biāo)準(zhǔn)是在實(shí)施許可過程中制定的話，就會產(chǎn)生大量的自由裁量權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)在確定許可標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)該在具體實(shí)施行政許可行為之前在規(guī)章中有所規(guī)定和公布，必要時還應(yīng)先舉行聽證。嚴(yán)格控制許可條件和標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上可以起到防范和控制行政許可自由裁量權(quán)濫用的作用。

2、加強(qiáng)對行政許可程序規(guī)定的控制

要保障行政許可公正公平，解決公務(wù)員濫用權(quán)力實(shí)施行政許可的問題，就必須對行政許可行為實(shí)施設(shè)立一定的行政許可程序。程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定非人情化，其制定的目的就是為了限制恣意、專斷和任意裁量。行政許可程序的設(shè)定，可以避免許可主體選擇不適當(dāng)?shù)氖侄?、范圍、幅度來加重行政許可相對人的義務(wù)，以防止其憑借手中的職權(quán)濫用自由裁量權(quán)，抑制其行使其自由裁量權(quán)時的主觀隨意性。根據(jù)法律是否明確規(guī)定和要求為標(biāo)準(zhǔn)，行政許可程序分為自由行政許可程序和法定行政許可程序，自由裁量權(quán)既應(yīng)受到法定行政程序的規(guī)范，也應(yīng)受到自由行政程序的合理控制。通過程序公平，公開和公正原則，適應(yīng)行政許可程序、步驟和方法，對行使自由裁量權(quán)的依據(jù)、條件、過程、結(jié)果進(jìn)行公布，使之置于公眾監(jiān)督之下。除此之外，在程序上，立法也應(yīng)不斷補(bǔ)充和完善對行政許可制度的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制。如：公開制度、回避制度、說明理由制度、聽證制度。行政主體在實(shí)施行政許可過程中舉行聽證，聽取厲害關(guān)系人的意見不僅有利于公正作出裁斷，而且還能從主觀上限制個人臆斷，聽證制度的實(shí)行可以限制行政主體一定的自由裁量權(quán)。

五、結(jié)束語

綜上所述，由于法理上和現(xiàn)實(shí)中的原因，導(dǎo)致行政許可執(zhí)行過程中存在著大量的自由裁量權(quán)。如果行政許可自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，又缺乏必要的防范和控制措施，勢必會導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用。我們一方面在充分賦予和保障行政許可主體行使自由裁量權(quán)的同時，另一方面必須建立和健全有關(guān)法律規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，防范和控制行政許可自由裁量權(quán)的濫用，以便更好的發(fā)揮行政自由裁量權(quán)在行政許可中的作用，保障和維護(hù)行政許可申請人的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅豪才.行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

作者簡介：李玉倩（1978—），女，南京郵電大學(xué)教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與評估中心。

伍輝延（1978—），男，中國檢驗(yàn)認(rèn)證集團(tuán)廣西有限公司。