馮軍 杜悅英

6月下旬，全國人大常委會(huì)對《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》進(jìn)行二審。在二審稿中，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定為：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟。”

此條立法建議立刻引來如潮水般的質(zhì)疑。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)（下稱中環(huán)聯(lián)）被指“獨(dú)家壟斷公益訴訟主體”，立刻被推至輿論的風(fēng)口浪尖。

一條還在審議中的法律條文，為何引發(fā)如此大的爭議？中環(huán)聯(lián)又是一個(gè)什么樣的機(jī)構(gòu)？本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其構(gòu)成十分復(fù)雜，在社團(tuán)的外衣之下，身上還有濃重的行政色彩，官商一體、面目模糊。

風(fēng)波驟起

最先提出異議的是民間組織。

6月26日，正參與公益訴訟的環(huán)保組織自然之友緊急發(fā)出公開信，認(rèn)為上述規(guī)定有“倒退”之嫌，呼吁委員慎重考慮《環(huán)保法》（草案）相關(guān)條款。

這封公開信稱，草案二審稿單獨(dú)針對環(huán)保聯(lián)合會(huì)予以授權(quán)，違反了立法抽象、立法普適性、“法律面前人人平等”等眾多法律原則。

6月27日，民間環(huán)保人士馮永鋒火速起草《人人都有權(quán)發(fā)起公益訴訟》的公開信。這封信在網(wǎng)上聯(lián)署了一天，就有超過112個(gè)組織、360位個(gè)人在上面簽名。公開信指出，“所有中國人都是環(huán)境難民”，“人人都有發(fā)起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利”。

馮永鋒憂心忡忡：公益訴訟實(shí)踐本來就困難重重，如果擬限制原告主體，排除民間環(huán)保組織，將更不利于民眾監(jiān)督企業(yè)污染現(xiàn)象。

民間抗議的聲浪迭起。公益人士、九三學(xué)社中央委員、珠海市政協(xié)常委陳利浩也在7月3日下午，以EMS形式上書全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，要求廢除“訴權(quán)壟斷”，把“具備資質(zhì)能力的其他環(huán)保組織都列入訴訟主體”。

“中環(huán)聯(lián)及各省市地區(qū)下面的環(huán)保聯(lián)合會(huì)的主管單位都是環(huán)保部門，而環(huán)境公益訴訟很多情形下可能涉及環(huán)保主管部門的不作為，請問它敢起訴自己的主管單位嗎？”陳利浩認(rèn)為，在此背景下，中環(huán)聯(lián)很難保證此類公益案件的起訴效果和社會(huì)公信。

此外，陳利浩擔(dān)心，鑒于我國地域遼闊，環(huán)境污染態(tài)勢嚴(yán)重，環(huán)境公益訴訟的跨度、取證等難度都較之普通案件大，“獨(dú)享訴權(quán)極可能嚴(yán)重耽誤環(huán)境公益訴訟?！?/p>

中國公益訴訟網(wǎng)主編李剛也認(rèn)為，雖然中環(huán)聯(lián)有政府支持，資金實(shí)力雄厚，但“從專業(yè)角度來說，在公益訴訟這一塊，中環(huán)聯(lián)不一定做得最好、最專業(yè)?！?/p>

面對質(zhì)疑，中環(huán)聯(lián)副主席兼秘書長曾曉東向媒體表示，如果草案通過，確定中環(huán)聯(lián)為唯一的訴訟主體，他們會(huì)迅速在全國各地組建二級(jí)機(jī)構(gòu)，設(shè)立分會(huì)；會(huì)迅速組建專門經(jīng)營公益訴訟的部門；在全國范圍內(nèi)建立環(huán)境公益訴訟律師事務(wù)所；同時(shí)也愿意“聯(lián)合全國各地的同行”，一起推進(jìn)環(huán)境公益訴訟。

而馮永鋒對曾曉東的上述表態(tài)不甚樂觀：“估計(jì)（他的）意思是，全國的同行都先得加入環(huán)保聯(lián)合會(huì)，才可能以會(huì)員的資格申請參與環(huán)境公益訴訟?！?/p>

“躺著中槍”？

自然之友在公開信中指出，《環(huán)保法》（草案）的規(guī)定與已經(jīng)加入公益訴訟條款的民訴法形成沖突。我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。

事實(shí)上，各地已經(jīng)開展了眾多司法效果和社會(huì)效果俱佳的維權(quán)實(shí)踐。包括中環(huán)聯(lián)同貴陽市公眾環(huán)境教育中心共同提起的貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠公益訴訟案，自然之友、重慶綠聯(lián)和曲靖市環(huán)保局共同提起的曲靖鉻渣污染公益訴訟案等。如果按照《環(huán)保法》（草案）的新規(guī)定，上述案件連訴訟主體都不存在，將沒辦法繼續(xù)進(jìn)行。

那么，《環(huán)保法》（草案）為何要將公益訴訟主體限定于一家？有不少人指責(zé)中環(huán)聯(lián)希望先行壟斷，而后方便權(quán)力尋租、擴(kuò)張勢力。

曾曉東在接受新華社采訪時(shí)矢口否認(rèn)，稱此事沒有背后運(yùn)作，聯(lián)合會(huì)不會(huì)權(quán)力尋租，接受賄賂。中環(huán)聯(lián)媒體宣傳部的一名工作人員也向本刊記者訴“苦”：中環(huán)聯(lián)“躺著中槍”。

據(jù)一位熟悉《環(huán)保法》修法過程內(nèi)情的人士介紹，2011年初，全國人大常委會(huì)決定將該法的修改納入年度立法工作。全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)將修法草案工作委托環(huán)保部進(jìn)行。同年，環(huán)保部向環(huán)資委提交環(huán)保法《修改建議稿》。在該建議稿中，涵蓋環(huán)境公益訴訟內(nèi)容。

環(huán)保部2011年提交環(huán)資委的修法建議稿中，對公益訴訟表述為：

“因污染環(huán)境造成損害的，受害人以外并經(jīng)依法登記的社會(huì)團(tuán)體，可以申請環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法予以查處。環(huán)境保護(hù)行政主管部門自收到申請之日起超過六十日，沒有依法開展調(diào)查處理的，提出申請的社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟，要求污染者停止侵害，賠償損失。

人民檢察院可以代表國家向人民法院提起訴訟，要求污染者停止侵害，賠償損失。

國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門設(shè)立的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)，對于跨省級(jí)行政區(qū)域的重大環(huán)境污染損害案件，可以代表國家向人民法院提起訴訟，要求污染者停止侵害，賠償損失?！?/p>

但2012年8月，在環(huán)資委提交全國人大常委會(huì)審議的《環(huán)保法》（草案）一審稿中，對環(huán)境公益訴訟卻并未提及。

一審稿審議完畢后，曾向社會(huì)公開征求意見。當(dāng)年10月，環(huán)保部向全國人大法工委報(bào)送《對環(huán)保法修正案草案意見和建議的函》，環(huán)保部強(qiáng)調(diào)，公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)納入二審稿。

6月下旬，草案再度提交全國人大常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行二審。讓業(yè)界倍感振奮的是，在一審草案中被刪除的公益訴訟、按日計(jì)罰等條款重新出現(xiàn)在了二審草案中。不過，對公益訴訟主體的限定引起巨大爭議。

據(jù)悉，二審稿準(zhǔn)備過程中，環(huán)保部與立法機(jī)構(gòu)討論多次。最后決定，先授權(quán)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家。前述知情人士說，對于環(huán)境公益訴訟主體，二審稿先這樣規(guī)定，有試水之意，聽取全國人大常委會(huì)審議意見，再進(jìn)一步修改完善。

背靠官方，內(nèi)納污企

被推上輿論風(fēng)口浪尖的中環(huán)聯(lián)，究竟是一家怎樣的機(jī)構(gòu)？對其治理結(jié)構(gòu)及利益關(guān)聯(lián)，本刊記者進(jìn)行了調(diào)查。

中國公益訴訟網(wǎng)主編李剛律師將中環(huán)聯(lián)定性為一個(gè)“官方機(jī)構(gòu)”。他說：“環(huán)保部不僅僅是它的業(yè)務(wù)主管單位，還給了財(cái)政資金支持，它的人財(cái)物都沒有獨(dú)立，不是真正的NGO?！?/p>

實(shí)際上，作為社團(tuán)，中環(huán)聯(lián)屢被國家審計(jì)署曝出財(cái)務(wù)問題。2005年4月22日，中環(huán)聯(lián)成立大會(huì)在京召開，由當(dāng)時(shí)的國家環(huán)?？偩种鞴堋?006年至2009年間，前國家環(huán)保總局、國家環(huán)保部連續(xù)多年為中環(huán)聯(lián)違規(guī)申請中央財(cái)政1690萬元。

2010年之后，中環(huán)聯(lián)就再?zèng)]有出現(xiàn)在國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告中。去年國家審計(jì)署也對中環(huán)聯(lián)的財(cái)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審查，但環(huán)保部已經(jīng)停止了對其直接的財(cái)政劃撥，改為安排一些研究、調(diào)研課題項(xiàng)目。中環(huán)聯(lián)與環(huán)保部之間這種牽扯不清的關(guān)系，讓陳利浩對中環(huán)聯(lián)的獨(dú)立性產(chǎn)生質(zhì)疑。

另外，中環(huán)聯(lián)的官網(wǎng)介紹，該聯(lián)合會(huì)常務(wù)理事、理事中擁有一大批社會(huì)各界的中高級(jí)政要，其中正部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)40 人，副部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)155 人。

陳利浩上書全國人大要求廢除“中環(huán)聯(lián)對公益訴訟權(quán)的壟斷”，其理由之一就是，公益案件成本大、耗時(shí)長、復(fù)雜難辦，“弄不好就會(huì)影響幾百位部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，“甚至影響黨和國家的聲譽(yù)”。

被“盯上”的中環(huán)聯(lián)，還被曝出收取污染企業(yè)的會(huì)費(fèi)。

中環(huán)聯(lián)的《聯(lián)合會(huì)章程》規(guī)定，該會(huì)采取單位和個(gè)人兩種會(huì)員形式。單位會(huì)員為熱心環(huán)境事業(yè)的企事業(yè)單位和有關(guān)社會(huì)組織。

《中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)關(guān)于會(huì)員會(huì)費(fèi)收取與使用管理辦法》規(guī)定，單位會(huì)員會(huì)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是：一般會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)1萬元；理事會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)5萬元；常務(wù)理事會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)10萬元；副主任委員會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)15萬元；主任委員會(huì)員每屆繳納會(huì)費(fèi)30萬元。個(gè)人會(huì)員暫不繳納會(huì)費(fèi)。

本刊記者統(tǒng)計(jì)，中環(huán)聯(lián)目前有主任委員單位會(huì)員1家，副主任委員單位會(huì)員7家，常務(wù)理事單位會(huì)員25家，理事單位會(huì)員100家，一般會(huì)員單位會(huì)員157家。如此計(jì)算，中環(huán)聯(lián)每屆收取單位會(huì)員會(huì)費(fèi)共計(jì)1042萬元。

值得注意的是金光紙業(yè)（中國）投資有限公司、玖龍紙業(yè)（控股）有限公司、深圳能源集團(tuán)股份有限公司等屬于副主任委員單位，貴州紫金礦業(yè)股份有限公司屬于理事單位會(huì)員。然而，這些企業(yè)中不少都有違規(guī)排污的“案底”。

據(jù)新華社報(bào)道，2006年12月27日，貴州紫金公司貞豐水銀洞金礦尾礦庫發(fā)生子壩滑脫，約20萬方含有劇毒氰化鉀等成分的廢渣廢水溢出，流入下游水庫。

檢索公眾環(huán)境研究中心的“污染地圖”可發(fā)現(xiàn)，2008年、2009年，玖龍紙業(yè)（重慶）有限公司分別因?yàn)榕盼蹎栴}受到處罰；2013年，玖龍紙業(yè)（太倉）有限公司被江蘇環(huán)保廳監(jiān)控到有超標(biāo)排放行為；2006年，東莞玖龍紙業(yè)有限公司被東莞市環(huán)保局要求加強(qiáng)污染防治設(shè)備的整改。以上3家企業(yè)均隸屬于玖龍紙業(yè)。

“中環(huán)聯(lián)的經(jīng)費(fèi)來自收取會(huì)費(fèi)，收了會(huì)費(fèi)就要為會(huì)員服務(wù)，有很多污染企業(yè)都是中環(huán)聯(lián)的會(huì)員。它敢起訴這些會(huì)員嗎？”陳利浩認(rèn)為，將環(huán)境公益訴訟權(quán)授予一家，實(shí)在是違背常理。

作為半官方性質(zhì)的公益組織，中環(huán)聯(lián)卻一直被指責(zé)“為企業(yè)會(huì)員服務(wù)”。

《中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)單位會(huì)員服務(wù)需求調(diào)查問卷》中，全是征詢單位會(huì)員對中環(huán)聯(lián)服務(wù)的意見和建議。例如調(diào)查問卷中問道：“貴單位希望通過聯(lián)合會(huì)向政府部門爭取哪些方面的支持？”選項(xiàng)分別是“政府扶持政策、政府部門的指導(dǎo)、與政府部門更多的合作機(jī)會(huì)、融資問題、其他”。

本刊記者從中環(huán)聯(lián)網(wǎng)站上還了解到，該會(huì)開展了一項(xiàng)名為“節(jié)能環(huán)保信用等級(jí)評(píng)價(jià)”活動(dòng)，規(guī)定企業(yè)的參評(píng)條件必須是“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)會(huì)員單位”，非會(huì)員要先申請入會(huì)才能參評(píng)。

“一方面宣傳自己是個(gè)環(huán)保公益組織，代表公眾向污染企業(yè)提起公益訴訟；另一方面，又收取會(huì)費(fèi)接受大量污染企業(yè)入會(huì)，這兩者的定位是矛盾的。前者是代表公眾利益的NGO，后者是代表企業(yè)利益，這兩者是無法統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)身上的。但中環(huán)聯(lián)就這么做了，完全就是奇葩啊?！敝先酥荏阙S是最早質(zhì)疑中環(huán)聯(lián)的人士之一。

官商一體

公眾質(zhì)疑的還有中環(huán)聯(lián)開辦了一家名為“中環(huán)聯(lián)（北京）環(huán)境保護(hù)有限公司”的商業(yè)公司，為企業(yè)提供環(huán)保咨詢服務(wù)。

中環(huán)聯(lián)的官網(wǎng)上如此介紹該公司：作為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門審核批準(zhǔn)，于2005年獲得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)乙級(jí)資質(zhì)證書，2008年6月獲得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)甲級(jí)資質(zhì)證書。

通過北京市企業(yè)信用信息網(wǎng)查詢得知，中環(huán)聯(lián)（北京）環(huán)保公司成立于2005年8月30日，法定代表人是馮曉星，經(jīng)營范圍為技術(shù)咨詢；技術(shù)培訓(xùn)；技術(shù)開發(fā)；銷售機(jī)械設(shè)備、電子產(chǎn)品。注冊資本為500萬元。

中環(huán)聯(lián)的官網(wǎng)上顯示，馮曉星是中環(huán)聯(lián)副秘書長、環(huán)保部機(jī)關(guān)服務(wù)中心服務(wù)處處長。

本刊記者走訪得知，中環(huán)聯(lián)（北京）環(huán)保公司和中環(huán)聯(lián)在一起辦公，都在北京市朝陽區(qū)和平里14區(qū)青年溝東路華表大廈6層。

“公益組織進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，如果邊界不清，又怎么讓人辨別哪些是商業(yè)行為，哪些又是公益行為呢？”中國公益訴訟網(wǎng)主編李剛律師認(rèn)為，既然中環(huán)聯(lián)獲得了中央財(cái)政支持，公眾可以依據(jù)《政府信息公開條例》向環(huán)保部、中環(huán)聯(lián)申請信息公開，中央財(cái)政資金如何使用、商業(yè)公司收支如何、會(huì)員會(huì)費(fèi)用在了哪里。

“中環(huán)聯(lián)自身存在那么多問題，難以取得公信力。從現(xiàn)在開始應(yīng)向公眾說清楚問題，把該剝離的商業(yè)行為剝離，它還有機(jī)會(huì)避免成為紅會(huì)第二?！崩顒偮蓭熣J(rèn)為。

7月4日，本刊記者來到該公司了解相關(guān)情況，被告知公司宣傳公關(guān)事務(wù)歸屬于中環(huán)聯(lián)。而中環(huán)聯(lián)媒體宣傳部的一名匡姓工作人員表示，有關(guān)中環(huán)聯(lián)的任何問題都以此前新華社通稿為準(zhǔn)，中環(huán)聯(lián)不再對外進(jìn)行公開回應(yīng)。

7月5日，一項(xiàng)4714人參與的課題調(diào)查顯示，54.8%的受訪者直言將環(huán)境公益訴權(quán)只給中環(huán)聯(lián)一家“不合理”。將環(huán)境公益訴權(quán)只給一家會(huì)帶來什么后果？78.4%受訪者最為擔(dān)心的后果是“形成一家機(jī)構(gòu)壟斷局面，容易產(chǎn)生尋租、腐敗”，26.7%的受訪者擔(dān)心“中環(huán)聯(lián)有大量企業(yè)會(huì)員，容易產(chǎn)生包庇行為”。

中環(huán)聯(lián)風(fēng)波的背后，更值得深思的是，我們究竟需要怎樣的環(huán)境公益訴訟制度，才能助力中國環(huán)境問題的解決。