張自然

日前，本市出臺了《引進社會資本推動市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)試點項目實施方案》（簡稱《實施方案》），以期引進社會資本尤其是民間資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運營。這一試點方案的總體思路和政策要點是什么？政策的創(chuàng)新點和亮點是什么？具體在哪些領(lǐng)域哪些項目上擬引進社會資本？記者請市發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人對這一政策進行了詳細解讀。

《實施方案》總體思路和

主要措施

市發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，《實施方案》的總體思路是：按照市場化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的基本方向，對具備一定經(jīng)營條件的市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，放開增量、盤活存量，分類推進、試點先行、建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，完善投資、建設(shè)與運營的市場化體系，不斷提升市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展水平。

這位負責(zé)人表示，此次出臺方案的最大特點是具有很強的可操作性，不僅明確了改革的方向和原則，且提出了具體、可操作的路徑。對每個領(lǐng)域都詳細設(shè)定了市場化建設(shè)運營的實施模式、政策條件，以及具體的技術(shù)經(jīng)濟指標。在領(lǐng)域內(nèi)部，也分類做了細化說明，如增量項目如何操作、存量資源如何盤活；經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目分別采取什么模式、享受什么政策等。企業(yè)參與市場化建設(shè)時，行業(yè)主管部門進行管理和服務(wù)時，都可照著這份方案來“對號入座”，有利于政策最終落到實處。

《實施方案》的主要措施主要包括四個方面：

一是拓展空間，分類推進市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資建設(shè)運營體制改革。對于增量項目。對經(jīng)營性領(lǐng)域（包括燃氣、電力和非基本公共服務(wù)等），依法放開建設(shè)和經(jīng)營市場，積極推行投資運營主體招商，政府不再直接投入。對準經(jīng)營性領(lǐng)域（包括軌道交通、收費公路、熱力、污水處理和垃圾焚燒等），以公共私營合作制（PPP）、股權(quán)合作等方式，通過建立投資、補貼與價格的協(xié)調(diào)機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。對非經(jīng)營性領(lǐng)域（包括基本公共服務(wù)、排水管線、普通公路及城市道路、垃圾轉(zhuǎn)運站、堆肥填埋場，滲瀝液處理廠、交通樞紐等），采取捆綁式項目法人招標等方式由社會投資人組織實施，也可由政府回購或購買服務(wù)。

市發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，《實施方案》將市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域分為經(jīng)營性領(lǐng)域、準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域，具體的界定標準是：經(jīng)營性領(lǐng)域是指一定期限內(nèi)經(jīng)營收入能覆蓋建設(shè)和經(jīng)營成本，并能形成合理利潤的領(lǐng)域，如燃氣、電力和非基本公共服務(wù)等領(lǐng)域。準經(jīng)營性領(lǐng)域是一定期限內(nèi)雖有一定經(jīng)營收入，但無法完全覆蓋建設(shè)和經(jīng)營成本，或是雖可基本實現(xiàn)“保本微利”，但前期投入較大、投資回報期較長的領(lǐng)域。這些領(lǐng)域僅靠市場配置無法達到供需均衡。如軌道交通、收費公路、熱力、污水處理和垃圾焚燒等領(lǐng)域。非經(jīng)營性領(lǐng)域指基本無經(jīng)營收入的領(lǐng)域，如基本公共服務(wù)、排水管線、普通公路及城市道路、垃圾轉(zhuǎn)運站、堆肥填埋場、滲瀝液處理廠、交通樞紐等。

二是完善政策，建立投資、補貼與價格的協(xié)調(diào)機制。穩(wěn)步推動價格市場化改革。按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會可承受的原則，加強投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，建立定期審價制度，逐步調(diào)整理順價格收費水平，建立科學(xué)的價格形成機制。多渠道完善投資回報補償機制。通過合理的政府投入，減少部分企業(yè)投資；通過引入市場競爭機制，推動投資運營公開透明，壓縮部分企業(yè)成本；通過將財政運營補助轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I服務(wù)，增加部分企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入；通過依法依規(guī)配置企業(yè)一定的土地開發(fā)權(quán)，以及符合監(jiān)管要求的廣告、商鋪、冠名等經(jīng)營權(quán)，增加一部分企業(yè)其他經(jīng)營收入。

營造公平透明的政策環(huán)境。根據(jù)行業(yè)特點和經(jīng)營屬性，行業(yè)主管部門進一步加強行業(yè)監(jiān)管，分行業(yè)設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標準、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細則，保障城市公共安全；政策管理部門分類明確土地、規(guī)劃、財稅、金融等重點政策，細化支持標準；專業(yè)公司要打破壟斷，配合落實市政配套條件，按管理體制和協(xié)議約定分擔(dān)成本。

三是培育主體，做優(yōu)做強市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)運營企業(yè)。重點扶持一批社會投資骨干企業(yè)引導(dǎo)和支持行業(yè)內(nèi)骨干企業(yè)參與本市市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)運營。對于民營企業(yè)，《實施方案》強調(diào)了“同等待遇、公平擇優(yōu)”的原則。其和國有企業(yè)享受同樣的土地、價格、投資回報、市政配套等政策，公平地參與各領(lǐng)域的競爭。當然，一些民營企業(yè)特別是中小企業(yè)，在資金、規(guī)模等方面競爭優(yōu)勢不明顯，對于這種情況，政策鼓勵采取股份制、委托運營、合資組建項目公司、設(shè)立股權(quán)基金、債轉(zhuǎn)股等方式，吸引社會資本進行股權(quán)投資和項目投資。

四是明確路徑，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。明確經(jīng)濟技術(shù)指標。對向社會招標、招商的項目，應(yīng)事先明確項目名稱、內(nèi)容，經(jīng)營期限，產(chǎn)品或服務(wù)數(shù)量（設(shè)計能力和基本服務(wù)量），質(zhì)量和標準，投資概算構(gòu)成，投資回報方式，價格確定及調(diào)整機制，必要的政府投資、財政補貼及政府承諾等事項，向社會公布，方便企業(yè)公平參與。

規(guī)范招商方式。可采取公開招標、競爭性談判等多種方式公平擇優(yōu)確定社會投資人。

實行清單預(yù)告制度。重大項目建設(shè)信息提前向社會公布。項目推介實行集中推介與分散談判相結(jié)合的方式，前期廣泛發(fā)布招商信息，項目啟動后選定重點意向投資人，成熟一個，推進一個。

試點主要領(lǐng)域和試點項目

市發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，近期，本市選擇軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處理和鎮(zhèn)域供熱等6個條件相對成熟的領(lǐng)域，開展市場化試點。下一步，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步擴大市場化建設(shè)的規(guī)模和領(lǐng)域。結(jié)合“十二五”規(guī)劃，此次6個領(lǐng)域共推出試點項目126個，總投資3380億元，擬引進社會資本1300億元。具體內(nèi)容包括：

軌道交通：新建線路，主要采用PPP模式；在建線路，采用“股權(quán)融資”或“股權(quán)融資+委托運營”模式；已開通線路，可采用融資租賃、資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式進行盤活。軌道交通共12個項目，首期地鐵14號線等3個項目擬引社會投資約490億元，后續(xù)地鐵7號線等9個項目擬引社會投資390億元。

城市道路：對符合規(guī)定的國道等重要普通公路及城市快速路，可采用BT模式建設(shè)。支持有條件的項目，按市場化原則綜合建設(shè)與公共交通相關(guān)的經(jīng)營設(shè)施。國道110二期等3個項目，擬引社會投資約60億元。

綜合交通樞紐：對于周邊土地資源豐富的樞紐項目，在交通允許的情況下，采取將公益性的交通樞紐和經(jīng)營性開發(fā)作為整體捆綁實施的一體化建設(shè)模式，通過項目法人招標或土地帶條件招標等公開競爭方式，確定綜合開發(fā)單位。綜合交通樞紐領(lǐng)域共7個項目，首期蘋果園交通樞紐項目擬引進社會投資約30億元，后續(xù)望京西等6個項目擬引進社會投資超過50億元。

污水處理：新建再生水廠按照“企業(yè)建廠、政府配網(wǎng)”的原則，主要實行建設(shè)-經(jīng)營-移交（BOT）方式。在建和已建成的新城、鎮(zhèn)鄉(xiāng)污水廠，可采取委托運營或移交-經(jīng)營-移交（TOT）方式，在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)規(guī)模化運營。污水處理領(lǐng)域共79個項目，首期鄭王墳再生水廠等10個項目擬引進社會投資約80億元，后續(xù)新城、鎮(zhèn)鄉(xiāng)再生水廠等69個項目擬引進社會投資約40億元。

固廢處理：新建生活垃圾和餐廚垃圾處理設(shè)施，主要以公共私營合作制（PPP）、股權(quán)合作等方式建設(shè)；新建建筑垃圾處理設(shè)施項目，主要采取企業(yè)直接投資方式建設(shè)運營；新建轉(zhuǎn)運站、填埋場、滲瀝液處理廠、糞便處理設(shè)施等非經(jīng)營性項目，可采用社會投資人出資建設(shè)，政府采購并分期付款的方式；在建和已建成項目可采用TOT或委托運營方式。固廢處理領(lǐng)域共11個項目，首期海淀區(qū)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園再生能源發(fā)電廠等4個項目擬引進社會投資約32億元，后續(xù)首鋼建筑垃圾處理廠等7個項目擬引進社會投資約30億元。

鎮(zhèn)域供熱：熱源由企業(yè)以BOT模式投資建設(shè)，一次管網(wǎng)原則由區(qū)屬專業(yè)公司投資建設(shè)，二次管網(wǎng)由產(chǎn)權(quán)單位建設(shè)。熱網(wǎng)系統(tǒng)由委托運營商運營、管理和維護，實行規(guī)?；?jīng)營。鎮(zhèn)域供熱領(lǐng)域共13個項目，首期門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)供熱工程等7個項目擬引進社會投資約5億元，后續(xù)6個項目擬引進社會投資約5億元。

有擔(dān)心市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會資本放開，實行市場化建設(shè)后，是否意味著價格也會隨之放開？市發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，價格是市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革政策中的關(guān)鍵一環(huán)，既關(guān)系著企業(yè)能否獲得合理的投資回報，又與人民生活息息相關(guān)。因此，對于價格在方案中有詳細的設(shè)計，一方面特許經(jīng)營項目應(yīng)執(zhí)行由價格主管部門制定的政府定價或政府指導(dǎo)價，其他項目執(zhí)行行業(yè)統(tǒng)一價格政策，另一方面，政府將按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會可承受的原則，加強投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，建立定期審價制度，逐步調(diào)整理順價格收費水平，建立科學(xué)的價格形成機制。

該負責(zé)人同時表示，之所以選擇市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作為市場化的重點改革領(lǐng)域，主要有三個原因。首先，本市民間投資約占全社會投資30%左右，9成左右集中在房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、信息服務(wù)業(yè)及商貿(mào)流通業(yè)等行業(yè)，市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍以政府投資為主，市場化程度相對較低，因此吸引社會投資的空間也較大。其次，在發(fā)展新階段，首都城市功能完善和人民日益增長的多樣化、多層次需求對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給提出了更高的要求。再次，市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化建設(shè)涉及的方面較多，改革難度也較大。正因如此，通過推進過程中不斷地解決問題，總結(jié)經(jīng)驗，形成的積累也就更有價值，為更大規(guī)模地進行市場化改革，鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展打下有利基礎(chǔ)。此外，本市其他領(lǐng)域（如養(yǎng)老、醫(yī)療、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、體育、旅游等）吸引民間投資的政策研究也在同步展開，各領(lǐng)域可相互借鑒，相互促進。

該負責(zé)人表示，試點項目是從本市“十二五”規(guī)劃綱要，及相關(guān)區(qū)域、領(lǐng)域的專項規(guī)劃目標及重點項目儲備出發(fā)，結(jié)合此次《試點方案》的總體思路和主要目的選擇確定的。具體說：一是完善城市功能，如軌道交通、污水處理、固廢處置等領(lǐng)域，選擇了一批重大項目作為市場化建設(shè)試點，就是為了發(fā)揮投資運營多元化帶來的優(yōu)勢，不斷完善首都城市功能。二是滿足民生需求，相對于軌道交通領(lǐng)域的大項目，還選擇了一些區(qū)縣屬的、規(guī)模較小的項目，如鎮(zhèn)域供熱項目等，這些項目雖投資額不大，但與當?shù)鼐用袂袑嵭枨笙⑾⑾嚓P(guān)。因此希望通過市場化手段，為切實改善民生進行積極探索。三是有代表性。在選擇項目時，注重其典型性和代表性，希望通過若干試點項目的推進，不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，為今后此類項目的實施積累經(jīng)驗，如蘋果園交通樞紐等。

《實施方案》提出關(guān)鍵政策

《實施方案》主要包括土地使用、價格政策、投資回報、市政設(shè)計配套、基本技術(shù)經(jīng)濟條件、政策調(diào)整與協(xié)議變更等關(guān)鍵政策。市發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，此次政策進行了分類細化設(shè)計，凡是不需要公開競爭和深入談判確定的內(nèi)容，凡是反映行業(yè)共性規(guī)律和基本要求的內(nèi)容，《試點方案》中都清晰地擺出來，為社會資本進入提供公開透明、清晰可操作的制度框架。

社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化建設(shè)享受怎樣的土地政策？該負責(zé)人表示，為保障市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革項目順利推進，《實施方案》分類詳細設(shè)計了土地供應(yīng)政策。基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項目，原則以劃撥方式供地。土地使用權(quán)期限與特許經(jīng)營期限一致，特許經(jīng)營期滿后，應(yīng)連同地上物一并無償交給政府。涉及一體化建設(shè)的項目，分情況采取協(xié)議出讓、租賃、招拍掛出讓等方式供地。鼓勵土地使用權(quán)人在符合規(guī)劃的前提下利用自有土地建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施。

在政策設(shè)計中，如何從規(guī)劃條件上保障市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化建設(shè)項目落地？該負責(zé)人表示，為保障市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化建設(shè)項目落地，市規(guī)劃委專門研究了配套政策，對市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化建設(shè)項目將優(yōu)先預(yù)留規(guī)劃條件，加快編制專項區(qū)域規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃。其中，對于軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，將進一步統(tǒng)籌規(guī)劃布局，加大協(xié)調(diào)力度，促進項目落地。

市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化項目在協(xié)調(diào)推進過程中還享受哪些優(yōu)惠政策？該負責(zé)人表示，參照本市重點工程管理辦法，《實施方案》給予市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化項目“四個優(yōu)先”的保障政策，即優(yōu)先配置資源、優(yōu)先辦理手續(xù)、優(yōu)先協(xié)調(diào)調(diào)度和優(yōu)先督查考核。尤其在方案審查、耕地占補平衡、先行用地、資金保障、安置房源、市政配套、施工保障等關(guān)鍵方面，集聚全市優(yōu)勢力量充分保障。

有擔(dān)心表示市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)對社會資本開放是否會帶來安全或供給不穩(wěn)定等問題。該負責(zé)人表示，市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ι鐣Y本開放針對的是投資人身份而言，即無論企業(yè)的規(guī)模、屬地、所有制如何，都可以公平參與。但在專業(yè)方面的準入限制依然有，為保障城市公共安全和公共產(chǎn)品的有效供給，市行業(yè)主管部門會進一步加強行業(yè)監(jiān)管，分行業(yè)設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確準入標準、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細則。對在特定市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有投資意愿，但缺乏相應(yīng)技術(shù)實力和專業(yè)經(jīng)驗的投資人，可通過與現(xiàn)有企業(yè)組成投資聯(lián)合體的方式參與相關(guān)項目，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。