張自然

日前，市十四屆人大常委會第五次會議審議了《北京市大氣污染防治條例（草案）》（簡稱《條例（草案）》）。在北京市環(huán)保局局長陳添向市人大常委會所作的《條例（草案）》說明中，對該法進行了詳盡介紹。

立法的必要性

《條例（草案）》說明中提到，現(xiàn)行《北京市<實施中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》（簡稱《實施辦法》），自2001年實施以來，為本市大氣污染防治提供了重要法律支持。本市在經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人口數(shù)量快速增長的情況下，主要污染物年均濃度不斷下降，空氣質(zhì)量得到持續(xù)改善。

但居高不下的大氣污染物排放總量及不利的地理氣象條件、周邊地區(qū)區(qū)域傳輸?shù)龋贡臼写髿馕廴痉乐涡蝿菀廊粐谰?，特別是2013年國家實施了新的空氣質(zhì)量標準，提出了更嚴格的要求。與新標準相比，本市有5項污染物超過標準，其中PM2.5超標一倍多，與國家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加嚴格的大氣污染防治措施，已成各界共識。特別是今年，國務院常務會議制定了《大氣污染防治行動計劃》（“國十條”），進一步加大治理力度。為全面落實國務院要求，本市也及時制定了《北京市2013年—2017年清潔空氣行動計劃》，采取更加嚴格的措施，以更大力度推動大氣治理工作。

《條例（草案）》說明中指出，目前，本市大氣污染防治工作進入了以治理PM2.5為重點的新階段，在人口和機動車數(shù)量持續(xù)高位增長、工地開復工面積不斷擴大的情況下，大氣污染治理難度不斷增加，并已成制約本市經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸?，F(xiàn)行《實施辦法》的相關制度措施卻難以滿足新階段大氣污染防治工作的實際需要：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未與大氣污染防治有效結(jié)合、機動車污染防治制度滯后等。因此，迫切需要通過立法完善上述制度。

另一方面，《實施辦法》所依據(jù)的《大氣污染防治法》正在修訂中，短期內(nèi)不能出臺，且國家法針對的是全國情況。鑒于此，本市迫切需要根據(jù)實際情況，制定相對獨立的地方大氣污染防治立法，解決大氣污染防治中具有地方特色的問題。所以，有必要制定新的地方法規(guī)《北京市大氣污染防治條例》，替代現(xiàn)行的《北京市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》。

立法的主要思路

《條例（草案）》說明中指出，要著重構(gòu)建政府主導、排污單位具體實施、社會共同參與的大氣污染防治體系，在制度構(gòu)建上，以改善空氣質(zhì)量為目標，以實施大氣污染物排放總量減排為主線，以控制PM2.5污染為重點，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，由濃度控制為主向濃度與總量控制并重轉(zhuǎn)變，由注重企業(yè)治理向企業(yè)治理與區(qū)域、行業(yè)治理并重轉(zhuǎn)變。特別是近期“國十條”的出臺，及《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》的制定，涉及許多新的政策措施。在立法條款的設計上，《條例（草案）》充分考慮了與國家相關政策措施的對接，力求使本市的大氣條例更具操作性，為大氣環(huán)境治理提供有力的法律支持。

此次立法過程中，《條例（草案） 》著重從可操作性上把握以下四個方面：一是把握大氣污染的形成原因、對應措施、治理目標的關系；二是理清大氣污染防治方面政府、企業(yè)、民眾、第三方機構(gòu)之間的法律關系：三是注意對相關制度進行綜合考量，爭取做到目標科學、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容適當、效果可控；四是理清社會關系和技術(shù)手段的關系，通過規(guī)范社會關系，促進技術(shù)手段的進步和使用。

立法的重點和亮點

《條例（草案）》共八章96條，主要內(nèi)容包括：

一是明確大氣污染防治責任。構(gòu)建大氣污染防治責任體系，明確了政府、企業(yè)、社會主體相互關系。政府負總責，制定環(huán)境質(zhì)量和污染減排的目標、政策和標準，明確不同部門的管理職責，對企業(yè)行為進行監(jiān)管。企業(yè)和社會主體承擔減排主體責任，負有減排義務，采取各種污染減排措施，落實減排任務。社會主體有義務保護大氣環(huán)境，遵守法律法規(guī)的規(guī)定，自覺踐行綠色生產(chǎn)、生活方式，減少向大氣排放污染物。

二是實施主要污染物總量控制制度?！稐l例（草案）》明確提出對主要污染物實行總量控制，并規(guī)定了總量控制的主要制度和措施。一是確定總量控制的基本內(nèi)容和原則。對主要大氣污染物排放和機動車數(shù)量實施總量控制。二是核定企業(yè)排放總量，實施排污許可證制度。三是明確總量指標來源渠道，確定排污交易制度。規(guī)定已建成項目通過環(huán)保部門核定取得，新建項目可通過市場購買或企業(yè)自身減排取得。四是實施建設項目總量控制前置審批制度。規(guī)定新建項目的總量指標取得辦法由環(huán)保部門制定，改建、擴建項目的總量指標必須在環(huán)評審批前取得。同時規(guī)定環(huán)保部門審批環(huán)評文件時，必須遵循減量替代原則，即企業(yè)取得的指標量大于實際排放量。五是實施區(qū)域限批制度。對未完成總量控制任務的區(qū)域和行業(yè)暫停審批建設項目環(huán)評文件及其他相關文件。

三是針對不同污染物來源，設定相對應的控制措施。針對固定污染源的特點，規(guī)定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化工業(yè)布局。一是工業(yè)企業(yè)集中治理?！稐l例（草案）》規(guī)定，新建工業(yè)項目應按照規(guī)劃進入相應的工業(yè)園區(qū)。二是控制燃煤總量，消減燃煤總量。繼續(xù)規(guī)定對燃煤實行總量控制，通過劃定和嚴格管理禁止使用燃煤區(qū)，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等手段控制燃煤增量，減少現(xiàn)有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企業(yè)。規(guī)定制定高污染行業(yè)調(diào)整、工藝和設備淘汰名錄時，應綜合考慮城市功能定位和本市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。

針對揮發(fā)性有機物污染特征，加強對使用行為的監(jiān)管。一是規(guī)定產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務活動，應在密閉空間或設備中進行。二是對石化和加油站等企業(yè)和單位，要求采取措施防止泄露和揮發(fā)。三是著重強調(diào)了含揮發(fā)性有機物的原輔材料的使用情況的記錄。

針對機動車和非道路移動機械的特點，實行從生產(chǎn)到報廢全過程監(jiān)管。一是把好新車準入關，明確汽車生產(chǎn)廠商對新車的質(zhì)量保證責任。規(guī)定了汽車生產(chǎn)廠家在本市銷售的機動車應當符合新車準入的環(huán)境保護標準，并保證在規(guī)定的耐久性期限內(nèi)穩(wěn)定達標，對不能達標的，取消其在本市的銷售資格。二是確保在用車達標排放，規(guī)范定期檢測等行為。明確了機動車檢測機構(gòu)、機動車所有者和使用者在定期檢測中應承擔的義務、遵守的規(guī)范。三是減少高排放車輛，淘汰老舊機動車。規(guī)定對超標排放、不符合在用車強制性規(guī)定的車輛，應當依法強制報廢。四是增加非道路移動機械排放污染防治規(guī)定。規(guī)定了在本市使用非道路移動機械的污染控制制度。

針對揚塵污染特征，實施行為控制。一是明確揚塵控制范圍，將房屋建筑、市政基礎設施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料運輸?shù)然顒泳{入控制范圍。二是細化污染控制措施，按照來源，分別明確了各類產(chǎn)生揚塵的活動應當采取的措施。三是明確建設單位在防治揚塵污染中的責任，要求建設單位應當將防治揚塵污染的費用列入工程造價，并在工程承發(fā)包合同中明確施工單位防治揚塵污染的責任。

四是完善監(jiān)測技術(shù)體系。環(huán)保部門負責統(tǒng)一監(jiān)測、發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。排污企業(yè)必須自行監(jiān)測，排放量大的企業(yè)還必須安裝在線監(jiān)測并自行發(fā)布污染物監(jiān)測信息。環(huán)保部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡進行監(jiān)測，并公開監(jiān)督監(jiān)測的數(shù)據(jù)信息。

《條例（草案）》分三種情況分別加大處罰力度；一是針對現(xiàn)行規(guī)定罰款額度過低的問題，對上位法沒有規(guī)定的行為，提高了罰款額度，最高可罰50萬。二是對需要立即停止排污的，規(guī)定了查封排污設施的措施。三是對屢犯不改的情形，規(guī)定了加倍處罰制度。

《條例（草案）》說明中說，《條例（草案）》與現(xiàn)行實施辦法相比，理念有所轉(zhuǎn)變，制度有所創(chuàng)新，更加符合本市新階段大氣污染防治的實際需要：一是針對大氣污染物排放總量居高不下的現(xiàn)狀，設置總量控制專章，明確了對機動車數(shù)量和燃煤總量進行控制。二是針對顆粒物污染突出的實際，細化機動車污染防治規(guī)定，增加防治揮發(fā)性有機物污染、非道路移動機械污染的防治內(nèi)容，專章設置“污染物揚塵污染”。三是針對違法成本普遍偏低的現(xiàn)實情況，加大處罰力度，提高處罰額度，增加加倍處罰、查封等措施。

市人大常委會提出

十方面意見和建議

市人大常委會審議認為，《條例（草案）》以改善空氣質(zhì)量為目標，以實施大氣污染物排放總量減排為主線，將大氣污染防治同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機結(jié)合，由注重末端治理向注重源頭治理轉(zhuǎn)變，重點規(guī)定了主要污染物總量控制制度、排污許可制度，并針對燃煤、揮發(fā)性有機物、機動車、工地揚塵等不同污染源，設定了相應控制措施。《條例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有較強的針對性和可操作性。同時，市人大常委會提出了以下修改意見和建議：

一是關于基本原則。市人大常委會認為，首都經(jīng)濟和社會發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價，必須兩者兼顧，如不能兼顧，應明確環(huán)境保護優(yōu)先的發(fā)展原則。此外，部分專家提出，應當增加“污染者擔責”和“公眾參與”的原則。在防治方法上，應對污染物排放實施從源頭到末端全過程控制。

二是關于政府職責。市人大常委會認為，加大政府財政投入力度，是大氣污染防治工作的重要保障。本市大氣污染防治設施建設和升級改造、老舊機動車淘汰等，均需要市和區(qū)縣人民政府加大財政投入，發(fā)揮財政資金的引導作用，應當在法規(guī)中增加保障財政投入的內(nèi)容。

三是關于環(huán)境影響評價。市人大常委會認為，為使環(huán)評制度在大氣污染防治工作中切實發(fā)揮作用，確保建設項目符合本市大氣環(huán)境要求，應依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，明確環(huán)境影響評價作為其他行政許可前置條件的法律地位，增強其制度剛性。

四是關于重污染天氣應急措施。市人大常委會認為，為了保護居民身體健康，應對重污染天氣帶來的不利影響，本市應加強重污染天氣監(jiān)測預警體系建設，制定應急預案，增加土石方作業(yè)和露天停工等重污染天氣應對措施，完善應急預警和應急管理相關內(nèi)容。

五是關于總量控制。市人大常委會認為，要對主要污染物排放實施總量控制，是本市實現(xiàn)大氣污染物總量減排、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段，應對相關內(nèi)容予以完善，增強可操作性。在調(diào)研中，部分專家學者提出，應明確實施總量控制的主要污染物種類。有專家學者還提出，總量控制制度作為本市大氣污染防治基本制度，其具體目標、要求和排放總量指標取得途徑，應向社會公開，并應明確逐年減少排放總量的要求。

六是關于防治固定源產(chǎn)生的大氣污染。建立高污染燃料禁燃區(qū)制度是本市調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、減少燃煤總量的重要措施。市人大常委會認為，《北京市清潔空氣行動計劃（2011-2015年）大氣污染控制措施》等規(guī)定中行之有效的管理措施，可通過法規(guī)予以進一步規(guī)范和固化?！稐l例（草案）》規(guī)定了本市綜合考慮城市功能定位和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，對高污染行業(yè)進行調(diào)整。市政府相關部門建議，調(diào)整的高污染行業(yè)范圍應與國務院有關文件相協(xié)調(diào)，增加禁止新增煉焦和有色金屬冶煉項目的規(guī)定。市人大常委會認為，對產(chǎn)生揮發(fā)性有機物污染大氣環(huán)境的原料和產(chǎn)品進行源頭控制，可降低末端監(jiān)管的成本，有利于促進企業(yè)達標排放，應充實揮發(fā)性有機物產(chǎn)品標準的相關內(nèi)容。

七是關于防治機動車排放污染。調(diào)研中有市政府相關部門和專家提出，《條例（草案）》規(guī)定的機動車數(shù)量調(diào)控政策，應當單列一條。同時，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，本市目前仍有1.9萬輛在用高排放黃標車。據(jù)測算，每輛黃標車的排放量相當于14輛達到國IV排放標準機動車的排污總和。市人大常委會認為，為落實國務院統(tǒng)一部署，應在條例中明確本市將限制高排放機動車上路行駛的規(guī)定。

八是關于防治揚塵污染。市人大常委會認為，《北京市清潔空氣行動計劃（2011-2015年大氣污染控制措施》中規(guī)定將施工揚塵違法行為納入建筑企業(yè)信用管理系統(tǒng)，作為招投標的重要依據(jù)。這些行之有效的管理措施應予以固化。同時，為進一步加強建筑垃圾運輸車輛的監(jiān)督管理，應要求運輸車輛安裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)，杜絕道路遺撒。

九是關于法律責任。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市民對露天燒烤意見較大，有關政府部門建議應完善處罰方式，增加對為露天燒烤食品提供場地的單位和個人進行處罰。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，機動車檢驗機構(gòu)弄虛作假、對排放不達標的車輛違法發(fā)放監(jiān)測合格證的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，市人大常委會認為，應明確對這種嚴重故意違法的檢測機構(gòu)，可適用吊銷檢測資質(zhì)的規(guī)定。同時，有相關政府部門和市民代表提出，應加大對銷售不符合國家和本市標準車用燃料違法行為的處罰力度，增設吊銷經(jīng)營資質(zhì)的處罰。同時，有專家、市人大代表等提出，應在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，盡可能加大對違法行為的懲處力度。為此，市人大常委會建議：一是取消加倍處罰的罰款上限。二是借鑒重慶和深圳地方立法經(jīng)驗，增加“按日計罰”。三是增加對行政機關工作人員失職、瀆職等違法行為的法律責任。四是增加對嚴重違法行為追究刑事責任的規(guī)定。

十是需要進一步研究的問題。一是關于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。部分區(qū)縣人大常委會、專家和市民代表均提出，應進一步細化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施。但因京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控牽頭部門為國家環(huán)保部，生態(tài)補償?shù)认嚓P工作機制的制定部門均應為環(huán)保部，本市條例不宜規(guī)定更加具體的內(nèi)容。《條例（草案）》中關于建立重大污染事項通報制度，逐步實現(xiàn)重大監(jiān)測信息和污染防治技術(shù)共享，開展大氣污染防治區(qū)域合作的規(guī)定，能滿足目前工作需要。建議對本條內(nèi)容進行更加深入研究后再做修改。二是關于其他移動污染源排放監(jiān)管。有企業(yè)和專家學者提出，據(jù)初步測算，本市航空器每年消耗燃油400萬噸，約占全市消耗總量的40%。對大氣環(huán)境造成較大危害。有企業(yè)和市民代表提出，地鐵剎車盤片消耗、機動車輪胎與地面摩擦，均產(chǎn)生大量粉塵，影響大氣質(zhì)量。但目前國家對航空器排放污染、軌道交通排放污染和輪胎摩擦污染的監(jiān)管尚處空白，缺乏相應標準和基礎研究。此外，航空器排放監(jiān)管涉及航空安全問題，地方缺乏有效監(jiān)管手段。為此，市人大常委會建議對其他移動污染源排放監(jiān)管進行更加深入的研究。