劉小俊

摘要：在古代社會，除最高統(tǒng)治者之外，中央與地方之間及中央政府內(nèi)部關(guān)于權(quán)力的制衡本質(zhì)是服從于個人或極少數(shù)人統(tǒng)治的需要。近代權(quán)力的運行制衡，包括最高統(tǒng)治者在內(nèi)的權(quán)力，體現(xiàn)主權(quán)在民的原則。因此，古代社會的權(quán)力漸趨集中，呈現(xiàn)出專制的特點；近代社會權(quán)力逐漸下移，呈現(xiàn)出民主的特點。

關(guān)鍵詞：中央與地方；中央政府內(nèi)部；權(quán)力運行機制；政治制度變遷

中圖分類號：G427文獻標識碼：A 文章編號：1992-7711（2013）09-081-1

政治制度是指在特定社會中，統(tǒng)治階級通過組織政權(quán)以實現(xiàn)其政治統(tǒng)治的原則和方式的總和。這一概念有兩層含義：第一，政治制度是階級社會的產(chǎn)物，具有鮮明的階級性；第二，政治制度是統(tǒng)治階級通過權(quán)力運行達到維護其統(tǒng)治的政治目的?；诖耍P者從權(quán)力運行的角度分析人類政治制度的演變過程。

自從有了人，人的活動范圍不斷擴大，出現(xiàn)中心區(qū)域與周邊地區(qū)。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，私有財產(chǎn)和私有觀念的出現(xiàn)。一個階級就要占有另一個階級的財富，統(tǒng)治階級便要加強中心地域?qū)χ苓叺貐^(qū)的統(tǒng)治。以中國來講第一個階級社會——奴隸社會的政治制度，一般選取其重要階段周朝來講，即西周的分封制?！胺獍罱▏?，以蕃屏周”，由天下共主給王室成員、貴族和功臣授民、授疆土，形成一種嚴格的等級從屬關(guān)系。這一制度加強了中央對地方的統(tǒng)治，國家政權(quán)逐漸由松散趨向嚴密。但分封制下，諸侯在自己的封國內(nèi)擁有行政、軍事、財政、司法等一切大權(quán)，而且可以世襲，具有極強的獨立性。春秋戰(zhàn)國時，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，擁有相當(dāng)大實權(quán)的諸侯逐漸成為地方割據(jù)勢力。這表明分封制下中央的間接管理，地方全面高度自治，其本身在政治制度設(shè)計上就存在致命的缺陷。

到了封建社會，作為統(tǒng)一中國的秦朝必須要解決這一時代命題：中央如何加強對地方的有效管理，避免尾大不掉局面的再度出現(xiàn)。在一番激烈辯論后，秦始皇下令在全國范圍內(nèi)普遍推行郡縣制，郡、縣的長官統(tǒng)一由皇帝直接任免?？な?、縣令只有行政管理權(quán)，軍權(quán)、財權(quán)、司法權(quán)等都直屬中央。由此，實現(xiàn)了中央對地方的垂直管理，建立起中央集權(quán)制度。但秦亡后，漢初實行封國制和郡縣制并存，又出現(xiàn)“七國之亂”，當(dāng)時“有叛國而無叛郡”，“秦制之得亦明矣”，再次印證分封制，地方權(quán)力過大，容易形成地方割據(jù)勢力。隋唐宋在秦制的基礎(chǔ)上不斷調(diào)整。元朝時，地方設(shè)行中書省，行省長官由朝廷任命，“有諸侯之鎮(zhèn)而無諸侯之權(quán)”，實際上繼承完善了秦朝以來的郡縣制。宋朝趙匡胤為避免“黃袍加身”再度上演，通過分化事權(quán)等方式，進一步分割地方官員的政治權(quán)力。由此，地方對中央的威脅不復(fù)存在，故元明清三朝都是國家一統(tǒng)。

此外，政治制度還涉及到中央政府內(nèi)部權(quán)力的運行。秦朝時，通過全面推行郡縣制，已達到中央對地方的集權(quán)統(tǒng)治。為了避免群臣對中央政府核心權(quán)力的覬覦，秦始皇又通過丞相、御史大夫、太尉三者之間的權(quán)力分工配合，把中央政府的權(quán)力集中于皇帝手中。隋唐確立并完善了三省六部制度，三省長官都是丞相，丞相的權(quán)力進一步分散，并相互牽制和監(jiān)督，確保了皇權(quán)的獨尊。宋元時期，中央機構(gòu)有所調(diào)整，但皇帝集權(quán)的實質(zhì)不變。明朱元璋更是為了保證皇權(quán)的高度集中，廢除丞相制度，分權(quán)于六部，直接對皇帝負責(zé)。清初雖出現(xiàn)皇權(quán)受到很大牽制的情況，雍正時設(shè)立軍機處，軍機大臣不能議政和參與決策。至此，全部的國家大權(quán)完全集中于皇帝一人之手。

以中國為代表奴隸社會的政治制度，存在著地方權(quán)力過大嚴重威脅中央政府統(tǒng)治的問題。封建社會的中國，建立并完善了中央集權(quán)制度，但中央政府過分集權(quán)后，出現(xiàn)地方唯上是從、墨守成規(guī)等現(xiàn)象，不利于地方積極性的調(diào)動。同時，中央政府的權(quán)力日益集中于個人，“主獨制于天下而無所制也”，必然帶有獨斷性和隨意性，容易滋長暴政，激化社會矛盾。

古代社會對于權(quán)力的制衡，往往是除最高統(tǒng)治者之外，中央與地方之間及中央政府內(nèi)部權(quán)力的制衡，本質(zhì)是服從于個人或極少數(shù)人統(tǒng)治的需要。到了近代，對于國家權(quán)力如何運行，英國洛克倡導(dǎo)權(quán)力的分配，他把政治權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)三種，認為立法權(quán)高于其它兩權(quán)。立法權(quán)屬于由公民選舉的代表組成的權(quán)力機構(gòu)——議會，調(diào)整了人民如何行使權(quán)力的問題；行政權(quán)和對外權(quán)屬于國王，立法權(quán)限制包括君主在內(nèi)的行政機構(gòu)的權(quán)力，調(diào)整了如何制約君主權(quán)力的問題。后來，法國孟德斯鳩繼續(xù)發(fā)展了洛克的學(xué)說，提出行政、立法、司法三權(quán)分立學(xué)說，對世界近代政治制度尤其是美國產(chǎn)生了深遠的影響。

以英國為例，光榮革命后資產(chǎn)階級找到一個擺脫革命與專制循環(huán)的道路。通過議會分掌國家的立法權(quán)，限制國王的行政權(quán)，確立議會主權(quán)的原則。18世紀隨著責(zé)任制內(nèi)閣的形成，國王成了虛位元首，行政權(quán)轉(zhuǎn)歸內(nèi)閣及其首相。后來，英國進行一系列議會改革后，規(guī)定凡年滿18周歲的公民，不論男女，都可以參加下院的選舉，國家權(quán)力逐漸下移到公民手中。英國君主立憲制形成和發(fā)展，成為西方代議制的開端。美國資產(chǎn)階級更是在面對邦聯(lián)制下地方權(quán)力過大而引起的問題，集人類社會的政治財富和自身的政治智慧，經(jīng)過費城制憲首創(chuàng)聯(lián)邦制。聯(lián)邦政府擁有國家的核心權(quán)力，各州不得染指；同時，各州在不損害國家核心權(quán)力的前提下，有一定的自治權(quán)。這實際上建立起中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的政治體制，解決了以中國代表的奴隸社會地方權(quán)力過大和以中國代表的封建社會中央權(quán)力過大的問題。這既避免了地方割據(jù)，又調(diào)到了地方的積極性。同時，為了防止中央政府權(quán)力的集中，形成新的專制。當(dāng)時美國還按照啟蒙思想找到一個能有效地控制“控制者”的辦法，把國家權(quán)力劃分為立法、司法和行政三部分，分屬國會、最高法院和總統(tǒng)。三者獨立平等，但互相制約，以防止任何一個國家權(quán)力機構(gòu)包括最高統(tǒng)治者的過分集權(quán)，避免專制現(xiàn)象的出現(xiàn)，開創(chuàng)了西方共和政體的先例。

不管政治制度如何曲折發(fā)展，呈現(xiàn)出何種形式，其本質(zhì)都是權(quán)力如何運行，維護統(tǒng)治階級的利益。總體上，古代社會的權(quán)力漸趨集中，呈現(xiàn)出專制的特點；近代社會權(quán)力逐漸下移，呈現(xiàn)出民主的特點，反映人類社會政治文明由高度集權(quán)下的人治發(fā)展為普遍選舉下的法治，并由專制走向民主的發(fā)展趨勢。