張定軍

摘要：政府審計(jì)機(jī)關(guān)從事的對(duì)行政事業(yè)單位的非財(cái)務(wù)審計(jì)稱為政府績(jī)效審計(jì)，政府部門應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，將公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系中既可以促進(jìn)政府工作績(jī)效，也可提升國(guó)民滿意程度。通過(guò)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等公眾滿意度指標(biāo)全方位反映、評(píng)價(jià)政府績(jī)效，使得群眾對(duì)政府工作效率與效果有更深了解，政府的公信力得到提升。對(duì)瑞典、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家公眾滿意度評(píng)價(jià)方法進(jìn)行比較分析，探討適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)公眾滿意度評(píng)價(jià)模式。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；公眾滿意度；比較

中圖分類號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2013）09-0119-01

0引言

政府審計(jì)機(jī)關(guān)從事的對(duì)行政事業(yè)單位的非財(cái)務(wù)審計(jì)稱為政府績(jī)效審計(jì)。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為：“審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”，政府部門應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，其績(jī)效也與公眾滿意狀況息息相關(guān)，將社會(huì)公眾的滿意指數(shù)——公眾滿意度引入政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系中既可以促進(jìn)政府工作績(jī)效，也可以提升國(guó)民滿意程度。將通過(guò)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性等公眾滿意度指標(biāo)全方位反映、評(píng)價(jià)政府績(jī)效，使得群眾對(duì)政府工作效率與效果有更深了解，政府的公信力得到提升，社會(huì)和諧發(fā)展。同時(shí)，堅(jiān)持以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，堅(jiān)持以人為本對(duì)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本，“人”是人民群眾，“本”是人民群眾的根本利益。簡(jiǎn)而言之，政府績(jī)效審計(jì)要體現(xiàn)以人為本的根本目的，要保證人們獲得滿意的公共物品和服務(wù)，從而使得社會(huì)公共需要得以良好實(shí)現(xiàn)。將公眾滿意度引入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系刻不容緩。本文通過(guò)對(duì)各國(guó)不同公眾滿意度評(píng)價(jià)方法進(jìn)行比較分析，探討適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)公眾滿意度評(píng)價(jià)模式。

1英、美政府績(jī)效審計(jì)公眾滿意度評(píng)價(jià)方法

20世紀(jì)70年代末80年代初，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，西方國(guó)家開(kāi)展了新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)和顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的價(jià)值理念。強(qiáng)調(diào)政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。作為服務(wù)提供者，其服務(wù)質(zhì)量如何，應(yīng)如何加以改進(jìn)，當(dāng)然得聽(tīng)取服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)與建議。這就促成了政府績(jī)效評(píng)估以顧客即公眾滿意度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了服務(wù)和顧客至上的市場(chǎng)化管理理念。因此政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)必須以顧客即公眾為中心，以公眾的需要為導(dǎo)向。最后，“回應(yīng)性政府”、“回應(yīng)性國(guó)家”得以流行；傾聽(tīng)公眾聲音，按公眾要求服務(wù)得以施行。關(guān)于政府績(jī)效公眾滿意度的研究，許多國(guó)家構(gòu)建了適合其國(guó)情及體制的政府績(jī)效評(píng)估體系，設(shè)計(jì)了公眾滿意度評(píng)估政府績(jī)效的模型與方法。如瑞典學(xué)者提出的SCSB模型，美國(guó)學(xué)者提出的ACSI滿意模型，德國(guó)學(xué)者提出的DK模型，韓國(guó)學(xué)者提出的KCSI模型等。

1.1英國(guó)模式

英國(guó)政府注重授權(quán)于地方政府，授權(quán)于民，建立參與型的、民主的治理模式。建立了以顧客為導(dǎo)向的，能夠及時(shí)回應(yīng)公眾需求，提供公眾滿意公共產(chǎn)品，努力追求公正，富有效率和活力的政府。其公共政策的制定采用新型的自下而上的模式，強(qiáng)調(diào)政策制定過(guò)程中與公眾的對(duì)話與協(xié)商，保障了政府與公眾之間的信任。

英國(guó)政府建立了全面績(jī)效考核框架結(jié)構(gòu)，政府、民間組織、社會(huì)團(tuán)體、公民共同參與評(píng)估。其評(píng)價(jià)內(nèi)容主要如下：（1）資源利用評(píng)價(jià)；（2）服務(wù)評(píng)價(jià)；（3）市政當(dāng)局評(píng)價(jià)。其中服務(wù)評(píng)價(jià)，主要包括對(duì)地方政府環(huán)境服務(wù)、住房服務(wù)、文化服務(wù)以及消防服務(wù)的評(píng)價(jià)等。對(duì)市政當(dāng)局的評(píng)估，包括抱負(fù)、優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、能力、內(nèi)部績(jī)效管理、成就等。

2002年英國(guó)審計(jì)委員會(huì)開(kāi)發(fā)出綜合績(jī)效評(píng)估（CPA）指標(biāo)體系，對(duì)公共服務(wù)全方位的綜合的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，該體系總共包括了10個(gè)一級(jí)指標(biāo)，59個(gè)二級(jí)指標(biāo)。對(duì)于其中的一級(jí)指標(biāo)“質(zhì)量與服務(wù)的績(jī)效”中，采用了公眾滿意度作為其評(píng)價(jià)指標(biāo)。主要考慮了以下幾個(gè)問(wèn)題：市政委員會(huì)在普遍性的服務(wù)提供方面的質(zhì)量水平如何？在優(yōu)先的服務(wù)領(lǐng)域取得高水平的質(zhì)量如何？社區(qū)與用戶對(duì)他們所獲得的服務(wù)質(zhì)量的滿意度如何？滿意程度主要有：顧客的滿意度、抱怨的程度、市政委員會(huì)的調(diào)查以及監(jiān)督的狀況。

1.2美國(guó)模式

美國(guó)非常重視政府績(jī)效審計(jì)，前總統(tǒng)克林頓于1993年簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號(hào)行政命令，責(zé)令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段。2005年Claes Fornell 運(yùn)用顧客滿意度指數(shù)（AC-SI）測(cè)量了聯(lián)邦政府23個(gè)部門1999-2005年滿意度的變化趨勢(shì)及其原因等。美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中有公民和服務(wù)對(duì)象的廣泛參與，并且已由單純的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)估發(fā)展到社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，美國(guó)民間機(jī)構(gòu)錫拉舊茲大學(xué)坎貝爾研究所與美國(guó)《政府管理》雜志合作，每年對(duì)各州或者市的政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布評(píng)估報(bào)告，引起了政府和民眾的廣泛關(guān)注。另外，不管是民間機(jī)構(gòu)或是政府機(jī)構(gòu)評(píng)估時(shí)，都將公眾滿意度作為政府績(jī)效評(píng)估的終極標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)著名行政學(xué)家馬克·霍哲強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效評(píng)估中應(yīng)重視公眾參與，他設(shè)計(jì)了一整套具體績(jī)效評(píng)估流程。該流程包括7個(gè)步驟：（1）鑒別要評(píng)估的項(xiàng)目；（2）陳述目標(biāo)并界定所期望的結(jié)果；（3）選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)；（4）設(shè)置績(jī)效和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)；（5）監(jiān)督結(jié)果；（6）績(jī)效報(bào)告；（7）使用結(jié)果和績(jī)效信息。針對(duì)各步驟，公民與政府部門一起制定出具體決策內(nèi)容：（1）共同決定是否實(shí)施績(jī)效評(píng)估；（2）共同制定政府

部門使命、工作規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則等；（3）確定評(píng)估指標(biāo)，包括投入產(chǎn)出比、效率、生產(chǎn)力等；（4）共同確定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)級(jí)量化；（5）系統(tǒng)地、持續(xù)地、周期性地對(duì)政府服務(wù)、產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督；（6）績(jī)效報(bào)告應(yīng)立足于公民角度，并且予以公開(kāi)化；（7）根據(jù)結(jié)果和績(jī)效信息，提出改進(jìn)措施，不斷促進(jìn)政府部門工作績(jī)效的提高。

2英、美政府績(jī)效審計(jì)公眾滿意度評(píng)價(jià)方法分析

英國(guó)政府不僅考核體系公開(kāi)透明，考核結(jié)果也是高度透明。公眾可以在政府部門或網(wǎng)站上獲取政府部門在績(jī)效考核中的各項(xiàng)成績(jī)及最終結(jié)果；公眾可以查詢政府業(yè)績(jī)，協(xié)助并監(jiān)督政府部門加強(qiáng)管理，提高服務(wù)；地方政府之間可以相互了解彼此管理動(dòng)態(tài)，互相學(xué)習(xí)，共同進(jìn)步。政府績(jī)效考核的公開(kāi)化，使得公眾參與積極性強(qiáng)，滿意度高。

英、美兩國(guó)均有效地將公眾滿意度運(yùn)用于政府績(jī)效評(píng)估中，注重公眾滿意度，各評(píng)價(jià)內(nèi)容指標(biāo)劃分細(xì)致，考核體系公開(kāi)透明，且均注重對(duì)結(jié)果的追蹤，找出缺點(diǎn)與不足，不斷改善服務(wù)。

3我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)公眾滿意度評(píng)價(jià)方法的構(gòu)建

我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)又稱為經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，仍處于比較基礎(chǔ)的階段。不同于西方國(guó)家的立法型政府審計(jì)體制，我國(guó)仍屬于行政體制，相比較而言，獨(dú)立性、權(quán)威性稍弱。我國(guó)民主意識(shí)也沒(méi)有西方國(guó)家強(qiáng)，公民參與度低，缺乏強(qiáng)有力的和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的民主，仍停留在自上而下、強(qiáng)制型審計(jì)模式上。

無(wú)論其工作效率多高，其技術(shù)多先進(jìn)，一旦缺乏公眾參與，不受外部評(píng)價(jià)與影響，該政府將失去公共意義。不管其服務(wù)態(tài)度多好，提供的產(chǎn)品多優(yōu)良，其行為也會(huì)導(dǎo)致公眾的不屑。一個(gè)人、一個(gè)政府的政績(jī)的好壞，并不是可以通過(guò)他的自我評(píng)價(jià)來(lái)判斷的，而應(yīng)由第三方來(lái)評(píng)判。中國(guó)政府往往選擇內(nèi)部導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估模式，截取較易獲得和準(zhǔn)確測(cè)量的考核指標(biāo)。隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)稅收入與支出迅速增長(zhǎng)，政府行為公開(kāi)化已成趨勢(shì)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)改革，不斷加強(qiáng)公民參與。

目前，深圳市政府正在展開(kāi)其2012年績(jī)效公眾滿意度網(wǎng)上調(diào)查活動(dòng)，針對(duì)深圳市各區(qū)委局辦進(jìn)行評(píng)價(jià)。深圳市政府績(jī)效評(píng)估包括客觀指標(biāo)評(píng)估和滿意度評(píng)估。其中滿意度評(píng)估由市委市政府領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、公眾滿意度抽樣調(diào)查和公眾滿意度網(wǎng)上調(diào)查3種方式組成。公眾滿意度網(wǎng)上調(diào)查面向全體市民，是公眾參與政府績(jī)效管理、反映社情民意的重要渠道。

我國(guó)政府應(yīng)擴(kuò)大民主公開(kāi)，堅(jiān)持社會(huì)公認(rèn)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度實(shí)績(jī)的認(rèn)定，要進(jìn)行民主評(píng)議或民主測(cè)評(píng)，看群眾的認(rèn)可程度；同時(shí)采取更廣泛的群眾性評(píng)價(jià)辦法，如城市建設(shè)與管理滿意度的考核，通過(guò)隨機(jī)抽樣、問(wèn)卷調(diào)查的形式讓廣大居民直接填寫意見(jiàn)。并且要征求上級(jí)主管部門的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，如主要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要以統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)；黨風(fēng)廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)、精神文明建設(shè)要分別征求紀(jì)檢委、組織部、宣傳部和機(jī)關(guān)黨工委的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。同時(shí)還要征求主管領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，并聽(tīng)取領(lǐng)導(dǎo)班子正職對(duì)其他成員的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。這種由群眾、領(lǐng)導(dǎo)、主管部門、被考核對(duì)象等做的多層面、多角度的考核評(píng)價(jià)，使民主和社會(huì)公認(rèn)程度得到較大提高。

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