黃治文

新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定以法律的形式開(kāi)啟了我國(guó)民事公益訴訟制度。據(jù)此筆者認(rèn)為，我國(guó)的公益訴訟制度是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵犯社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。但由于我國(guó)法律對(duì)公益訴訟制度規(guī)定過(guò)于原則，目前尚未出臺(tái)相應(yīng)的配套司法解釋，導(dǎo)致實(shí)踐中存在諸多不好操作、不便操作的問(wèn)題。因此，深入研究相關(guān)問(wèn)題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

（一）誰(shuí)作公益訴訟制度的起訴主體

對(duì)于公益訴訟起訴主體，世界各國(guó)的規(guī)定各不相同。英美法系規(guī)定較寬，美國(guó)的《清潔空氣法》《清潔水法》等法律規(guī)定，“任何人”都可以依照本法就企業(yè)、政府等損害環(huán)境的行為提起公益訴訟，“任何人”既包括公民個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體，也包括政府和檢察機(jī)關(guān)；在英國(guó)，檢察長(zhǎng)、政府機(jī)關(guān)可提起公益訴訟，社會(huì)團(tuán)體或公民個(gè)人經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后，也可提起公益訴訟；大陸法系普遍禁止公民個(gè)人提起公益訴訟，并嚴(yán)格規(guī)定提起公益訴訟的組織。如德國(guó)、日本只允許消費(fèi)者組織對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提起公益勝訴。我國(guó)的公益訴訟起訴主體采取的是基本法（民事訴訟法）+單行法的制度模式，只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”才能成為公益訴訟的起訴主體。按照現(xiàn)行模式，目前能確定的主體只有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門（《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條規(guī)定“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”），其它機(jī)關(guān)和組織尚不是公益訴訟起訴主體，如果出現(xiàn)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)利益的行為，目前還沒(méi)有合法的起訴主體，長(zhǎng)此以往，將會(huì)造成社會(huì)公共利益得不到法律的有效維護(hù)。因此，有必要及時(shí)修改環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、文物保護(hù)法等單行法律，增加相關(guān)的公益訴訟起訴主體的規(guī)定，做到司法實(shí)踐中有法可依，切實(shí)保護(hù)公共利益，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）哪些情形屬于受案范圍

“公共利益”（“社會(huì)利益”）包括各種公共資源利益、公共設(shè)施利益、公共財(cái)產(chǎn)利益和各種環(huán)境利益等，是一個(gè)和私人利益相對(duì)應(yīng)的概念，是一個(gè)經(jīng)常出現(xiàn)但立法上又無(wú)具體規(guī)定的用語(yǔ)，具有抽象性、動(dòng)態(tài)性和不確定性的特點(diǎn)。我國(guó)對(duì)公益訴訟的受案范圍采取列舉式+概括式的方式加以規(guī)定，列舉的是污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類最典型的案件，“損害社會(huì)利益的行為”是一個(gè)概括性的規(guī)定，這一規(guī)定明確了公益訴訟的受案范圍包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類案件，其它損害社會(huì)公共利益的行為同樣可以納入公益訴訟的范圍，但到底其它哪些損害社會(huì)公共利益的行為同樣可以納入公益訴訟，目前還不明確，不便于在司法實(shí)踐中操作，筆者建議通過(guò)立法解釋或者司法解釋作出具體規(guī)定，界定哪些行為屬于損害社會(huì)公共利益的行為，如可明確公益訴訟的受案范圍，包括污染環(huán)境案件、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件、嚴(yán)重的破壞自然資源案件、國(guó)有資產(chǎn)流失案件、社會(huì)保障案件、公共衛(wèi)生案件等。

（三）與普通民事訴訟的程序有何區(qū)別

1.關(guān)于案件管轄問(wèn)題。按照民事訴訟法的一般規(guī)定，公益訴訟可由損害行為地的基層人民法院管轄，損害行為發(fā)生在幾個(gè)人民法院轄區(qū)的，有關(guān)的人民法院都有管轄權(quán)，但后立案的人民法院應(yīng)當(dāng)將案件移送先立案的人民法院。鑒于有些公益訴訟案件損害面寬、涉及面廣、社會(huì)影響重大，必要時(shí)，最高人民法院、高級(jí)人民法院可以指定中級(jí)人民法院或有條件的基層人民法院管轄特殊類型的公益訴訟案件。

2.關(guān)于訴訟時(shí)效問(wèn)題。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)于一般的民事訴訟案件，訴訟時(shí)效為2年，如果不在規(guī)定的期限內(nèi)起訴，將會(huì)喪失勝訴權(quán)；但對(duì)于“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制”。公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的，本應(yīng)和國(guó)家利益一樣，不受訴訟時(shí)效的限制，但為了確保社會(huì)公共利益得到及時(shí)有效的保護(hù)，可以統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)較長(zhǎng)不宜過(guò)長(zhǎng)的訴訟時(shí)效，如5年，也可以根據(jù)違法行為損害利益的不同，分別確定2至5年的訴訟時(shí)效，以追究違法行為者的法律責(zé)任。

3.關(guān)于舉證責(zé)任問(wèn)題。公益訴訟按被訴對(duì)象的不同，可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。對(duì)于行政公益訴訟，被告是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，應(yīng)遵從行政訴訟原則，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于民事公益訴訟，一般的民事訴訟實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，但考慮公益訴訟的特殊性，可以由法律作出規(guī)定，實(shí)行舉證責(zé)任的特殊分配，對(duì)于法律規(guī)定的免責(zé)事由及其加害行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系等特殊問(wèn)題，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，就原告提出的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，如因環(huán)境污染案件引起的損害賠償訴訟，現(xiàn)行的舉證責(zé)任分配就是如此。

4.關(guān)于判決執(zhí)行問(wèn)題。一般來(lái)講，對(duì)人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定，當(dāng)事人必須履行，一方拒絕履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，也可由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行。但對(duì)公益訴訟案件，人民法院作出判決、裁定生效后，當(dāng)事人拒絕履行的，可由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行。

5.關(guān)于法院的調(diào)查審理問(wèn)題。人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查取證，不受當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查范圍的限制，對(duì)于當(dāng)事人沒(méi)有主張的事實(shí)，如果涉及公共利益的保護(hù)，人民法院也可主動(dòng)審理，不受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的限制。

6.關(guān)于其它問(wèn)題。公益訴訟的訴訟程序，還涉及受理標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)產(chǎn)保全擔(dān)保、原告放棄訴訟請(qǐng)求、承認(rèn)對(duì)方請(qǐng)求、和解、調(diào)解、撤訴、裁判效力等訴訟行為，建議由司法解釋作出嚴(yán)格的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。

二、完善公益訴訟的配套措施

第一，建立“公益訴訟基金”。公益訴訟作為一種特殊的訴訟行為和制度，需要一定的經(jīng)費(fèi)作保障?？捎蓢?guó)家財(cái)政撥款解決，但最好還是建立“公益訴訟基金”，資金來(lái)源上，可由國(guó)家財(cái)政撥款、社會(huì)捐助、被告敗訴后無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的賠償金和其它資金組成。“公益訴訟基金”主要用作公益訴訟原告敗訴的起訴費(fèi)用、鑒定費(fèi)用和其它費(fèi)用開(kāi)支，由原告在提起公益訴訟之前向公益訴訟基金會(huì)申請(qǐng)。有“公益訴訟基金”作保障，可消除原告怕承擔(dān)敗訴費(fèi)用的顧慮，避免放棄公益訴訟的行為發(fā)生。

第二，建立獎(jiǎng)勵(lì)制度。作為提起公益訴訟的法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，都是為社會(huì)公共利益而不是為個(gè)人利益，他們提起公益訴訟需要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和費(fèi)用，需要落實(shí)專門人員，甚至還要聘請(qǐng)專業(yè)人員和律師。為了激勵(lì)他們更好的維護(hù)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)司法公正，對(duì)于勝訴的原告，可由國(guó)家給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)費(fèi)可在“公益訴訟基金”中列支，也可以由國(guó)家財(cái)政直接解決。

第三，建立公益訴訟監(jiān)督管理制度。公益訴訟利國(guó)利民利社會(huì)，要由各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)涉及公益訴訟的法律執(zhí)行情況的監(jiān)督，由各級(jí)人民政府、上級(jí)主管部門加強(qiáng)對(duì)承擔(dān)起訴職責(zé)的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的管理，建立健全相關(guān)的監(jiān)督制度和考核管理辦法，落實(shí)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織及其法定代理人的職責(zé)，對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)的單位、組織和個(gè)人從嚴(yán)追究，對(duì)失職瀆職構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

第四，加大宣傳教育力度。應(yīng)將公益訴訟制度納入“六.五”普法的內(nèi)容，采取多種形式，加大宣傳教育力度，形成全社會(huì)都關(guān)心、重視、支持公益訴訟制度的良好氛圍，為公益訴訟制度的順利實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

第五，加強(qiáng)理論研究。借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，豐富我們的公益訴訟制度，推進(jìn)我國(guó)公益訴訟的不斷成熟完善。