朱科蓉

根據(jù)教育部相關(guān)統(tǒng)計，1990-2005年，中國有1072所學(xué)校（包括普通本科高校、普通?？茖W(xué)校和職業(yè)大學(xué)等）合并為424所高校。[1]由于高校合并，我國形成了一大批多校區(qū)高校。這些多校區(qū)高校在治理結(jié)構(gòu)方面，不僅存在單一校區(qū)高校的共性問題，還存在自身的特殊問題，對這些特殊問題進(jìn)行探討，是構(gòu)建科學(xué)合理有效的多校區(qū)高校治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

一利益相關(guān)者視角的高校治理結(jié)構(gòu)

關(guān)于高校治理結(jié)構(gòu)的研究，國內(nèi)外有不同的視角。如制度變遷的視角，認(rèn)為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷的核心是制度變遷；[2]利益相關(guān)者視角，張維迎認(rèn)為大學(xué)治理必須平衡所有利益相關(guān)者的利益，必須以社會價值為目標(biāo)，而不能以現(xiàn)有的教員或?qū)W生的利益為目標(biāo)；[3]另外還有法學(xué)視角、第三部門視角和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角等。本文主要從利益相關(guān)者視角來研究合并型多校區(qū)高校治理結(jié)構(gòu)問題。

什么是高校的利益相關(guān)者？1963年斯坦福研究中心的研究人員首次給“利益相關(guān)者”概念下定義。隨后，利益相關(guān)者研究日益受到重視，發(fā)展成一種理論。弗里曼是國外研究利益相關(guān)者的集大成者，在1984年給出利益相關(guān)者的經(jīng)典定義：“利益相關(guān)者是能夠影各個組織目標(biāo)的實現(xiàn)或能夠被組織實現(xiàn)目標(biāo)的過程影響的人?！标P(guān)于高等教育利益相關(guān)者，美國哈佛大學(xué)文理學(xué)院前院長享利·羅索夫斯基就是其中的代表，他在《TheUniversity———AnownersManual》一書中，提出了大學(xué)“擁有者”概念，大學(xué)的“擁有者”顯然不同于公司的所有者，或者說這種擁有不是經(jīng)濟(jì)利益上的擁有，而是社會利益上的擁有，是與大學(xué)有密切利益關(guān)系的人。因此，享利·羅索夫斯基所說的大學(xué)擁有者是指與大學(xué)有密切利益關(guān)系的人，即利益相關(guān)者。

國內(nèi)學(xué)者也對大學(xué)利益相關(guān)者進(jìn)行了界定，如胡子祥博士認(rèn)為利益相關(guān)者是指他們要么受到高等教育的影響，要么有能力對高等教育施加影響，或者二者皆有。[4]潘海生博士認(rèn)為大學(xué)利益相關(guān)者是任何可以確認(rèn)的大學(xué)組織持續(xù)自下而上所依賴的群體和個人。[5]胡赤弟博士則認(rèn)為，利益相關(guān)者是由“利益”和“相關(guān)者”兩個概念構(gòu)成?！袄妗贝砝嫦嚓P(guān)者的質(zhì)規(guī)定性，“相關(guān)者”代表利益相關(guān)者的量或程度規(guī)定性，兩者缺一不可。因此，他認(rèn)為高等教育的利益相關(guān)者，是指對大學(xué)有一定“投入”基礎(chǔ)上，能從大學(xué)獲得一定利益并產(chǎn)生一定影響的各類主體（個人或群體）。[6]本文將高校的利益相關(guān)者簡單地劃分為內(nèi)部利益相關(guān)者和外部利益相關(guān)者。內(nèi)部利益相關(guān)者主要包括行政人員、教師和學(xué)生；外部利益相關(guān)者主要包括政府和社會力量（包括家長、用人單位、捐資者、媒體、畢業(yè)校友等）。

“大學(xué)合并不可避免地要觸動相關(guān)大學(xué)師生員工的切身利益，……合并方案通常是平衡、妥協(xié)的產(chǎn)物，是多個學(xué)校意志的綜合，從本質(zhì)上說，它力圖反映合并各方的利益訴求，但又不能完全反映任何一方的利益訴求?！盵7]因此，從利益相關(guān)者視角來看，合并型多校區(qū)高校的一個重要問題就是利益群體更加復(fù)雜。不僅傳統(tǒng)意義上的教師群體、學(xué)生群體、行政管理人員群體之間存在利益差異與沖突，機(jī)構(gòu)重組后來自不同校區(qū)的人員之間也存在利益沖突。在這種情況下，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)不僅要把統(tǒng)一和效率作為主要管理目標(biāo)，還應(yīng)該把協(xié)調(diào)不同群體的利益沖突，實現(xiàn)不同群體的利益和諧作為重要目標(biāo)，只有這個目標(biāo)實現(xiàn)了，才能真正實現(xiàn)大學(xué)的融合共享。由于傳統(tǒng)的集權(quán)制或分權(quán)制都沒有充分考慮不同群體的利益，因此有必要從利益相關(guān)者視角重新構(gòu)建多校區(qū)大學(xué)的治理模式。

了解一所高校的治理結(jié)構(gòu)，一方面需要了解誰（公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或個人）是相關(guān)的權(quán)力主體，另一方面需要了解它們在有關(guān)的高校事務(wù)上有沒有或者有多大的決策權(quán)。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指高校內(nèi)部各個權(quán)力主體之間的決策權(quán)配置模式和利益實現(xiàn)模式。高校外部治理結(jié)構(gòu)是關(guān)于政府和社會力量如何參與大學(xué)管理的制度安排，以及政府和社會各方的利益如何通過高校來體現(xiàn)。

二合并型多校區(qū)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的特殊問題及改革策略

在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，合并型多校區(qū)高校和普通單一校區(qū)高校一樣，都存在校院兩級權(quán)力失衡、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡、學(xué)生作為重要利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的缺失等共性問題。但除此之外，合并型多校區(qū)高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面還存在一些特殊問題。

（一）合并型多校區(qū)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的特殊問題

一是合并前后縱向比較的權(quán)力與利益失衡。各校區(qū)在合并之前都是獨立的院校，擁有獨立的人事、財務(wù)、干部任免、教學(xué)和科研方面的權(quán)力。合并后，這些原先獨立的院校只是高校的一個校區(qū)，上述權(quán)力在很大程度上都被削弱了。一些領(lǐng)導(dǎo)干部原來身居要職，合并后有的權(quán)力小了，有的權(quán)力沒了，都會引起當(dāng)事人的心理失衡。學(xué)科專業(yè)調(diào)整也會打破原有的利益均衡。特別是弱勢學(xué)科的領(lǐng)導(dǎo)層，他們的職位和其他利益很可能被取代。而廣大教職工最關(guān)心的是物質(zhì)方面的變化。合并后，教職工的工資、獎金和各種福利總會有一些變化，一旦比過去差，或者相差甚遠(yuǎn)，人們的積極性就會受影響。高校合并同樣會影響到學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境和就業(yè)前景等切身利益。

二是合并后各校區(qū)之間橫向比較的權(quán)力與利益失衡。高校合并后總會將某一校區(qū)作為主校區(qū)，主校區(qū)一定是新大學(xué)的行政中心、學(xué)術(shù)中心和管理服務(wù)中心，學(xué)校建設(shè)的重點和許多大型活動也會集中在主校區(qū)。相反，其他校區(qū)相對于主校區(qū)而言，就會有很大的反差，由此會使非主校區(qū)的教職工產(chǎn)生抵觸情緒和失落感。由于高校合并而導(dǎo)致權(quán)力與利益比較的失衡，這就要求多校區(qū)高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計和治理過程當(dāng)中，不能僅僅以效率和效益為唯一追求目標(biāo)，還應(yīng)該充分考慮各校區(qū)的利益，尤其是分校區(qū)的利益。

（二）合并型多校區(qū)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革策略

在利益相關(guān)者看來，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就本質(zhì)而言，體現(xiàn)的是權(quán)力、責(zé)任和利益在高校內(nèi)部各利益相關(guān)者之間的分配，以及它們相互間的權(quán)力作用和責(zé)任分擔(dān)關(guān)系。[8]為此，要實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的合理重構(gòu)，必須從權(quán)力的合理配置入手。

一是確立強有力的校級權(quán)力核心：是校區(qū)而不是分校。著名高等教育專家伯頓·克拉克認(rèn)為，越是新大學(xué)，就越需要有一個強有力的治理權(quán)威。只有具有一個堅強的權(quán)力核心，才能帶領(lǐng)高校成功應(yīng)對不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境所帶來的挑戰(zhàn)。確立強有力的校級權(quán)力中心，意味著各校區(qū)僅僅是學(xué)校的一個“校區(qū)”，而不是一所“分校”。校區(qū)不同于分校，一般來講，分校有相對獨立的辦學(xué)自主權(quán)，而校區(qū)則沒有。如美國的多校區(qū)大學(xué)系統(tǒng)中，各分校作為一個相對獨立的辦學(xué)實體，在社會上有自己的聲譽，各分校形成各自的辦學(xué)特點，并在高等學(xué)校分類統(tǒng)計中被單獨統(tǒng)計。而校區(qū)必須在學(xué)校實行“五個統(tǒng)一”基礎(chǔ)上實施相對的自主。

二是實行學(xué)院實體化運作。高校合并后，校區(qū)增多，實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”是多校區(qū)大學(xué)內(nèi)部治理必須遵循的政策界限，但“五個統(tǒng)一”并不等于“五個集中”。確立強有力的校級權(quán)力中心，也并不意味著事事實行集權(quán)管理。學(xué)校應(yīng)以學(xué)科相近為原則，重新組織學(xué)院，并使各學(xué)院擁有相對獨立的辦學(xué)自主權(quán)，使各學(xué)院在“五個統(tǒng)一”的學(xué)校宏觀政策下分權(quán)實施。校級權(quán)力中心重在負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，組織協(xié)調(diào)，調(diào)查監(jiān)督和考核評估等宏觀管理。學(xué)院在具體的行政、教學(xué)、科研管理事務(wù)方面應(yīng)該擁有較大管理權(quán)力。

三是強化學(xué)術(shù)權(quán)力，使行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力實現(xiàn)平衡。尋求行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、民主與效率之間的平衡成為構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。而學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間不是上下級關(guān)系，是一種平行的、合作的關(guān)系，應(yīng)該各司其職，在各自的專屬領(lǐng)域發(fā)揮作用，才能使內(nèi)部利益相關(guān)者的控制權(quán)在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中達(dá)到最優(yōu)配置。[9]對于多校區(qū)高校來說，重點要完善學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、教職工代表大會等決策機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成。不僅要保證不擔(dān)任任何行政職務(wù)的教授、教師比例，還要保證不同校區(qū)的教授、教師比例。使每個校區(qū)的利益都有代表，都能有聲音。

四是調(diào)動不同校區(qū)學(xué)生支持學(xué)校發(fā)展的民主參與性，確保不同校區(qū)學(xué)生能享受均等的利益。學(xué)生作為大學(xué)的核心利益相關(guān)者，要充分體現(xiàn)學(xué)生在大學(xué)治理中的作用。對于多校區(qū)高校來說，還應(yīng)該為非主校區(qū)的學(xué)生參與學(xué)校治理提供機(jī)會、途徑和經(jīng)費等支持。在我們對多校區(qū)高校的學(xué)生調(diào)研中，多數(shù)分校區(qū)的學(xué)生都表示校本部的學(xué)生活動多、活動環(huán)境好，能更直接、更清楚地了解學(xué)校的各種信息。

三合并型多校區(qū)高校外部治理結(jié)構(gòu)存在的特殊問題

在外部治理結(jié)構(gòu)方面，合并型多校區(qū)高校與普通單一校區(qū)高校都存在政府對高校的過度管制、社會力量參與高校治理的缺失等方面的共同問題，同時還存在自身的特殊問題。

（一）多校區(qū)高校外部治理結(jié)構(gòu)存在的特殊問題

一是個別高校存在多個法人現(xiàn)象。合并型多校區(qū)高校的概念界定為“由兩所或兩所以上行政獨立的院校合并而成的一所具有單一法人資格的高等學(xué)?！薄Ｓ纱烁拍羁芍?，高校合并后，只能有一個法人，這是保證由多所高校變成一所高校的根本界限。但北京聯(lián)合大學(xué)是個特例，至今仍然處于多法人辦學(xué)狀態(tài)。北京聯(lián)合大學(xué)是由北京12所大學(xué)分校于1985年合并建成的，12所大學(xué)分校分別成為北京聯(lián)合大學(xué)的12個學(xué)院（校區(qū)）。合并初期，聯(lián)合大學(xué)12所學(xué)院均為相對獨立的實體。后來，雖幾經(jīng)調(diào)整，取消了一些學(xué)院的獨立法人資格，但至今仍然有5個學(xué)院保留獨立法人資格。多法人的長期存在，不僅使上級教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系比較混亂，也使社會對北京聯(lián)合大學(xué)的身份存在諸多置疑。

二是校友、用人單位、公眾等社會力量對高校認(rèn)同受到影響。校友、用人單位、公眾大眾等社會力量是高校發(fā)展的重要資源。高校合并后，由于校區(qū)調(diào)整、學(xué)科專業(yè)調(diào)整、人員變動等原因，使很多校友對學(xué)校的認(rèn)同感也有所降低。對于“強弱合并型”多校區(qū)高校來說，用人單位和社會大眾對學(xué)校的認(rèn)同感可能會降低，因為在合并過程中，一些成績較弱的學(xué)生、教學(xué)科研水平較低的教師都進(jìn)來了，使學(xué)校表現(xiàn)出參差不齊的狀況。

（二）多校區(qū)高校外部治理結(jié)構(gòu)改革策略

大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)必須處理好大學(xué)、政府和社會在大學(xué)治理中的關(guān)系問題，弄清各自擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?，明確各自職責(zé)和權(quán)利，形成分工合作又相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一是轉(zhuǎn)變政府對高校的作用方式。高校外部治理結(jié)構(gòu)是關(guān)于政府和社會力量等外部利益相關(guān)者如何行使控制權(quán)的制度安排，其關(guān)鍵在于“去中心化”，即轉(zhuǎn)變政府控制權(quán)對大學(xué)的作用方式，變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理，同時賦予社會力量參與大學(xué)管理的控制權(quán)，尋求政府與社會力量的控制權(quán)的協(xié)調(diào)與平衡，建立多元化的外部治理格局。當(dāng)然在外部治理結(jié)構(gòu)中，政府控制權(quán)還是處于主導(dǎo)的作用，只不過由于社會力量的介入，使政府在參與大學(xué)管理時必須考慮其他利益相關(guān)者的意愿，與其進(jìn)行協(xié)調(diào)，并最終達(dá)成各利益相關(guān)者共同治理大學(xué)的局面。

二是明確高校的唯一法人地位，確保高校的辦學(xué)自治權(quán)。“大學(xué)的法人地位問題可謂是大學(xué)治理的關(guān)鍵問題，它不僅僅決定了大學(xué)與政府、社會之間的關(guān)系，同時也是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)的前提條件。”大學(xué)法人地位是構(gòu)筑大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的前提。只有真正確立大學(xué)的法人地位，明晰大學(xué)法人的合法疆域，才能徹底改變以往大學(xué)對于政府的行政隸屬關(guān)系及其附庸地位。而對于合并型多校區(qū)高校來說，除了明確大學(xué)的法人地位，確保高校的辦學(xué)自主權(quán)外，還應(yīng)確保大學(xué)的唯一法人地位，使學(xué)校成為唯一的辦學(xué)實體。

三是加強社會力量參與治理。“在現(xiàn)代社會里，隨著大學(xué)從社會的邊緣走向社會的中心，大學(xué)必然會與大學(xué)內(nèi)部的各種利益相關(guān)者發(fā)生千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，而這些利益相關(guān)者也會將自己的利益、愿望和旨趣訴諸大學(xué)，并通過政治過程的博弈與互動，使其自身利益最大化?！睂τ诙嘈^(qū)高校而言，應(yīng)樹立全校一盤棋的意識，以更加開放的心態(tài)，更加勤奮的態(tài)度，并付出更多的努力，充分吸收社會各方力量來參與學(xué)校建設(shè)。

四合并型多校區(qū)高校治理結(jié)構(gòu)改革構(gòu)想

（一）多校區(qū)高校治理結(jié)構(gòu)改革構(gòu)想的邏輯起點：協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益訴求

大學(xué)是多元利益相關(guān)者共同控制的組織，不同的利益相關(guān)者在大學(xué)有著不同的利益訴求，不同的利益相關(guān)者還通過不同的途徑、方式對大學(xué)產(chǎn)生影響。利益相關(guān)者之間互相影響、相互牽制，形成了大學(xué)的利益結(jié)構(gòu)。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)利益結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，不同的利益結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致出現(xiàn)不同的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。與以往某一利益相關(guān)者占主導(dǎo)地位的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不同，現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是要建立一個平衡機(jī)制，使各方面力量在一個協(xié)商氛圍下能夠充分表達(dá)自己的意志。對于多校區(qū)高校而言，不僅校內(nèi)存在教師、行政人員、學(xué)生三大核心利益群體之間的利益沖突和矛盾，校外存在政府、社會力量與大學(xué)之間的利益沖突和矛盾，校區(qū)之間還存在諸多的利益沖突和矛盾。大學(xué)的決策應(yīng)當(dāng)權(quán)衡各種利益相關(guān)者的利益，大學(xué)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)所有利益相關(guān)者的整體利益最大化，而不能以某一部分利益相關(guān)者的利益最大化為目標(biāo)，否則就會顧此失彼。

（二）結(jié)合學(xué)校特點制訂大學(xué)章程

大學(xué)章程是依法治教的重要組成部分，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)涵。大學(xué)章程的本質(zhì)是對大學(xué)內(nèi)外部教育主體利益的調(diào)整和分配。大學(xué)章程的目標(biāo)在于規(guī)范大學(xué)利益相關(guān)者的行為，協(xié)調(diào)主體間的權(quán)利和利益沖突，從而合理地安排大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)。無論是從現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)還是從高校治理實踐的角度來說，一所高校沒有章程是一個很大的問題，但有章程沒有人重視則是更大的問題。多校區(qū)高校在制定章程時不能僅僅參照別的學(xué)校的樣本，而不顧本校的特點，而應(yīng)該對本校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做出更為清晰、具體的規(guī)定，明確不同校區(qū)、不同利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（三）構(gòu)建利益相關(guān)者參與的共同治理模式

大學(xué)利益相關(guān)者共同治理是尋求一種利益相關(guān)者參與共同決策和相互制衡的機(jī)制。在這種模式下，大學(xué)的決策不是由政府或其代理人校長主導(dǎo)，而是交給利益相關(guān)者委員會。利益相關(guān)者委員會一般由政府、學(xué)校政策管理人員、教師、學(xué)生、校友、社區(qū)公正人士、捐資人等利益相關(guān)者代表組成，該委員會在資源配置、財政預(yù)算、人事決策、專業(yè)設(shè)置以及其他事務(wù)方面參與大學(xué)的決策及管理。大學(xué)的各方利益相關(guān)者根據(jù)他們參與大學(xué)治理的能力、責(zé)任感和意愿等，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中各得其所、各行其責(zé)，實現(xiàn)“共同治理”。多校區(qū)高校的利益相關(guān)者委員會一定兼顧不同校區(qū)的利益群體。

大學(xué)到底需要什么樣的治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是看什么樣的治理結(jié)構(gòu)最有利于釋放大學(xué)的本質(zhì)功能，最能夠激發(fā)大學(xué)的教育家精神和科學(xué)家創(chuàng)造力，最足以幫助大學(xué)用它創(chuàng)造出的物質(zhì)成果與精神成果造福人類社會，那它就是大學(xué)所需要的治理制度安排。質(zhì)言之，只有在決策活動中滿足了大學(xué)本質(zhì)屬性發(fā)展需要的治理結(jié)構(gòu)，才是能夠被大學(xué)最終認(rèn)可和接受的治理結(jié)構(gòu)。我國張維迎教授說得好：“一個好的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該保證大學(xué)始終不偏離自己的核心理念，不偏離自己的基本目標(biāo)?！?/p>

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