齊衛(wèi)平　王可園　唐興軍

摘要：政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)從三個(gè)維度加以認(rèn)識(shí)：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)，共同致力于“效率”的實(shí)現(xiàn)；社會(huì)主義民主政治的生長(zhǎng)要求轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府績(jī)效，為民主生長(zhǎng)與鞏固提供前提和基礎(chǔ)：中國(guó)公民社會(huì)的特殊生成經(jīng)歷要求政府轉(zhuǎn)變職能，為公民社會(huì)的發(fā)展成熟提供必要的條件。政府職能轉(zhuǎn)變不僅僅是從政治體制改革一個(gè)層面上來探討的問題，而應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三位一體全方位的視角去關(guān)注，單獨(dú)認(rèn)識(shí)某一方面都是有失偏頗的。為此，政府職能轉(zhuǎn)變的方向也應(yīng)由全能型、管制型、權(quán)力型轉(zhuǎn)向有限型、服務(wù)型、法治型，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治與公民社會(huì)的全面發(fā)展為總體目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：政府職能；現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)；民主政治；公民社會(huì)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2013）09-0107-05

轉(zhuǎn)變政府職能不是新提出的任務(wù)，從改革開放初黨中央提出“理順各級(jí)政府職能部門之間的關(guān)系”，并明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能”的要求，30多年來的深入實(shí)踐使人們的認(rèn)識(shí)不斷提升。黨的十八大產(chǎn)生的新一屆黨中央以堅(jiān)定的決心和鮮明的態(tài)度，顯示了加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變的新路向。在新的歷史條件下，需要從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)維度加深對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)。

一、政府職能轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展

政府與經(jīng)濟(jì)如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，反映的是生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的關(guān)系問題。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，圍繞著“手”的形象比喻長(zhǎng)期進(jìn)行著“看得見”和“看不見”的爭(zhēng)論，并常常成為學(xué)者們分析政府職能的學(xué)理依據(jù)。

古典自由主義時(shí)期，人們相信“管得最少的政府就是最好的政府”。此時(shí)，資產(chǎn)階級(jí)處于上升時(shí)期，他們要求政府能夠保障他們的生命、財(cái)產(chǎn)和自由權(quán)利，以保障財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)建立自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。古典經(jīng)濟(jì)理論家由此出發(fā)，為政府規(guī)定了一個(gè)“守夜人”的角色，并以此確定政府的職能。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，君主或國(guó)家應(yīng)當(dāng)為人們提供國(guó)防服務(wù)、司法服務(wù)以及建立并維持一些公共機(jī)關(guān)和公共工程。這樣做的原因在于，“這些機(jī)關(guān)和工程，對(duì)于一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是很有益的，但就其性質(zhì)來說，設(shè)由個(gè)人或少數(shù)人辦理，那所得利潤(rùn)決不能償其所費(fèi)。所以這種事業(yè)，不能期望由個(gè)人或少數(shù)人出來創(chuàng)辦或維持”。斯密用他那著名的面包師和屠夫的例子告訴人們，政府不需要參與到經(jīng)濟(jì)中去，任由市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行即可帶來最優(yōu)結(jié)果。斯密諄諄告誡人們，“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠夫、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算”。但正是這種“人人為自己”的過程，給社會(huì)帶來了好處。因此，古典經(jīng)濟(jì)理論家沒有為政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中安排太多的位置。

古典自由主義理論家堅(jiān)持以市場(chǎng)這只“看不見的手”為主導(dǎo)，政府只承擔(dān)提供法律和秩序的“守夜人”角色，二者共同推動(dòng)資源優(yōu)化配置、國(guó)民財(cái)富增長(zhǎng)、社會(huì)福利增加，并認(rèn)為自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才是最有效率的經(jīng)濟(jì)。此后100多年，資本主義經(jīng)濟(jì)狂飆突進(jìn)，似乎也證明了古典自由主義理論的正確性。但20世紀(jì)二三十年代的經(jīng)濟(jì)大恐慌，徹底粉碎了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的神話。自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅不能確保資源的合理利用，也不能保證充分就業(yè)。1936年，凱恩斯發(fā)動(dòng)了他的“革命”，在《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中，凱恩斯將經(jīng)濟(jì)大蕭條的根本原因歸結(jié)為人們因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而日益提高的儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)水平與沒有足夠的投資機(jī)會(huì)之間的矛盾，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣需要政府更多地介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程。斯蒂格利茨研究了“市場(chǎng)失靈的普遍性”。并分析了“政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)”，他認(rèn)為“市場(chǎng)失靈至少可能地界定了政府活動(dòng)的范圍”。因此，隨著20世紀(jì)30年代羅斯福新政而來的，是戰(zhàn)后國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)逐步達(dá)到頂峰，福利國(guó)家出現(xiàn)。

20世紀(jì)七八十年代。西方各福利國(guó)家紛紛陷入經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)與通貨膨脹并存的困境。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過多，財(cái)政赤字不斷增加。要求減少政府干預(yù)的呼聲越來越高。人們逐漸認(rèn)識(shí)到政府與市場(chǎng)并不是非此即彼的對(duì)抗關(guān)系，它們可以發(fā)揮各自的功能，即政府的目標(biāo)在于保障宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、充分就業(yè)以及提供法律和秩序等公共產(chǎn)品，而將配置資源的功能留給市場(chǎng)。人們談?wù)摰恼@只“看得見的手”，不再局限于要還是不要的問題。而是希望政府不要控制太多也不要控制太少，不要倡導(dǎo)太多也不要倡導(dǎo)太少。

縱觀近300年政府與經(jīng)濟(jì)交織的歷史，有學(xué)者指出，這二者“交互發(fā)展路徑的指向性目標(biāo)”正是效率?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)對(duì)效率的追求表明，掌握權(quán)力資源的政府與運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)資源的市場(chǎng)協(xié)調(diào)一致。是合理確定政府職能的核心問題?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要杠桿，要求政府必須按照客觀規(guī)律來扮演好自身的角色，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的特征決定了政府必須合理確定自己的職能。首先，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，其特性要求政府不能越位。斯蒂格利茨指出，“只要信息是不完全的，或市場(chǎng)是不完全的——基本上是如此——那么市場(chǎng)就達(dá)不到約束條件下的帕累托效率”。盡管如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自有政府所不能介入的領(lǐng)域，否則“政府失靈”在所難免。因此，他認(rèn)為市場(chǎng)失靈的幾個(gè)原因也是公共失靈的原因。這就要求政府嚴(yán)格遵守自己的活動(dòng)范圍，將政府不該管的微觀事項(xiàng)堅(jiān)決放給市場(chǎng)，政府職能此時(shí)要“看不見”。其次，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的法制特征，決定了市場(chǎng)參與者應(yīng)當(dāng)遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，也就是說要有一定的規(guī)則。政府是規(guī)則最主要的提供者，這就決定了政府在法制經(jīng)濟(jì)條件下不得出現(xiàn)職能缺位，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，適時(shí)制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的法律規(guī)范，否則必然造成市場(chǎng)的無序，此時(shí)的政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持要讓人們“看得見”。法律規(guī)范之外，制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的保障，有效的制度供給能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，制度供給的缺乏則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的混亂。盡管諾思提出，作為一種制度安排，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，但他仍然堅(jiān)持認(rèn)為，制度可以降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的交易成本，并且，“制度在社會(huì)中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它們是決定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的根本因素”。最后，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是全球經(jīng)濟(jì)。當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化已是大勢(shì)所趨，任何一個(gè)國(guó)家都不可能孤立于世界經(jīng)濟(jì)體系之外，都會(huì)受到其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的影響。全球化對(duì)一國(guó)來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。一國(guó)政府如果能正確發(fā)揮其職能，則可能抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，否則就會(huì)在經(jīng)濟(jì)全球化條件下被邊緣化?；蛘弑恢匦轮趁窕Ｕ\(chéng)如亨廷頓所說，“各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”。全球經(jīng)濟(jì)要求各國(guó)政府積極承擔(dān)自己的職能，制定合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，做好市場(chǎng)的裁判者、政策的制定者和執(zhí)行者，提高本國(guó)經(jīng)濟(jì)抵御全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。此時(shí)，政府不能缺位。

概而言之，從經(jīng)濟(jì)維度看，政府職能轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中并不是要么“看得見”要么“看不見”，政府這只手應(yīng)當(dāng)是“看得見”與“看不見”的辯證統(tǒng)一。這就要求政府將自己定位在本位職能上，以科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、合理的公共政策制定、公正的政策執(zhí)行、公平的機(jī)制提供、規(guī)范的管理行為，為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和秩序。

二、政府職能轉(zhuǎn)變與民主政治成長(zhǎng)

當(dāng)代世界，民主儼然成為任何想獲得政治合法性的政權(quán)不能回避的話題。許多人堅(jiān)持認(rèn)為?！懊裰魇莻€(gè)好東西”。西方資本主義國(guó)家中，統(tǒng)治者喜歡民主，他們用“民主的程序”將自己推上統(tǒng)治地位，用所謂的民主來為自己的統(tǒng)治正當(dāng)性作證明。熊彼特將民主從一種價(jià)值追求降格為某種方法，認(rèn)為“民主方法就是那種為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭(zhēng)取人民選票取得作決定的權(quán)力”。熊彼特為民主所下的定義，表明了資產(chǎn)階級(jí)所謂民主的虛偽性。社會(huì)主義民主是對(duì)資本主義民主的超越。它強(qiáng)調(diào)的是人民當(dāng)家作主，追求的是人民享有參與和管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，是對(duì)人民權(quán)利的尊重和保障。正是如此，社會(huì)主義才能得到人民的認(rèn)同和信奉?！懊裰魇巧鐣?huì)主義的本質(zhì)要求，因此，社會(huì)主義與民主政治有深刻的內(nèi)在一致性”。鄧小平也曾深刻指出，沒有民主就沒有社會(huì)主義。民主的重要意義不言而喻，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們并沒有很好地把握什么是社會(huì)主義民主。如何建設(shè)社會(huì)主義民主這些根本性問題。有的時(shí)候，我們甚至鼓吹那種大鳴大放式的所謂“大民主”，表面看起來尊重每個(gè)人的主動(dòng)性和參與精神，實(shí)際上，最終結(jié)果是個(gè)人的基本權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重，甚至受到嚴(yán)重?fù)p害。這種民主背棄了自己的初衷，成為損害人們利益的手段。

社會(huì)主義民主政治建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要組成部分。在我國(guó)，政府作為行政權(quán)力的載體，不僅擔(dān)當(dāng)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，而且還具有政治建設(shè)的職責(zé)。改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能問題之所以逐漸顯現(xiàn)出必要性和重要性，一方面是因?yàn)榇饲皩?shí)踐中的全能型政府使政府職能泛化，另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型形成了政府職能對(duì)應(yīng)性的改革需求。實(shí)踐證明，科學(xué)定位政府職能。才能有效發(fā)揮政府推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的作用。

首先，社會(huì)主義民主政治生長(zhǎng)要求推進(jìn)政治體制改革，規(guī)范行政權(quán)力，從全能型政府走向有限政府，合理配置政府職能。全能型政府不僅職能范圍沒有邊界，政治權(quán)力同樣沒有邊界。在全能型政府條件下，政治權(quán)力觸及每個(gè)角落，社會(huì)和個(gè)人沒有獨(dú)立的空間。國(guó)家或政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面主導(dǎo)，甚至出現(xiàn)“國(guó)家與社會(huì)的合一”。在這種政社不分、國(guó)社不分的情況下，社會(huì)和個(gè)人的權(quán)利難以得到保障，其參與國(guó)家或社會(huì)事務(wù)的積極性也很難發(fā)揮，社會(huì)主義民主政治生長(zhǎng)也就無從談起。有限政府的核心內(nèi)涵在于以憲法及相關(guān)法律規(guī)約政治權(quán)力的具體運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)憲政制度對(duì)政治權(quán)力的界定以及政治權(quán)力對(duì)這些界定的遵從。在全能型政府條件下。不僅政府職能和政治權(quán)力沒有范圍或邊界，政府行為正當(dāng)與否也沒有清晰的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而在有限政府條件下，政府的所作所為都有明確的法律規(guī)范可依。同時(shí)，一個(gè)有效的政府是民主的前提條件，“沒有人會(huì)否認(rèn)一個(gè)高效政府存在的重要意義，尤其是在社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜、更加需要一個(gè)超然于社會(huì)之上的‘利維坦式的公共權(quán)威來協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、實(shí)施公共管理的當(dāng)今時(shí)代”。而就政府如何才能更加有效地組織社會(huì)管理而言，基于對(duì)政府能力有限性的認(rèn)識(shí)，有限政府逐漸成為政府的基本理念和原則。只有有限政府才能成為民主政治生長(zhǎng)所需要的有效政府。

其次，社會(huì)主義民主政治生長(zhǎng)要求轉(zhuǎn)變政府職能，從管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府理念也在逐漸發(fā)生變化。管理型政府強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)享有的主導(dǎo)地位，政府是主要的甚至是唯一的管理主體，社會(huì)或個(gè)人沒有發(fā)揮作用的余地和空間。這種做法窒息了社會(huì)的活力，破壞了民主政治生長(zhǎng)的環(huán)境。治理強(qiáng)調(diào)主體的多元性，“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者”。治理型政府強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)多元主體共同參與到國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的治理中去，在這種“參與式治理”中提高人們參與公共事務(wù)的技巧，增強(qiáng)人們的效能感和民主觀念或態(tài)度。阿爾蒙德和維巴在研究穩(wěn)定民主的文化心理基礎(chǔ)時(shí)發(fā)現(xiàn)，某種類型的政治文化或政治態(tài)度有利于民主的穩(wěn)定。而我們知道，人們的政治態(tài)度是在政治實(shí)踐中逐漸形成的，受到具體政治實(shí)踐的影響。因此，政府職能轉(zhuǎn)變所形成的治理型政府，有利于民眾參與到社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中來，從而形成有利于民主穩(wěn)定的政治文化心理基礎(chǔ)，為社會(huì)主義民主政治提供可能的生長(zhǎng)空間。

再次，社會(huì)主義民主政治生長(zhǎng)要求轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建透明責(zé)任政府?！柏?zé)任政府的建設(shè)，是政府民主管理實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化的重要保障，并已成為新一輪民主政治建設(shè)與政治體制改革的重要一環(huán)”。從政治學(xué)角度看，世界各國(guó)的政府在職能規(guī)范上具有共通性，其內(nèi)在的涵義、實(shí)踐路徑和作用范圍并無根本的區(qū)別。但國(guó)家性質(zhì)和社會(huì)制度的不同，決定著政府職能在價(jià)值取向上的差異。社會(huì)主義制度下人民當(dāng)家作主，規(guī)范政府職能和踐履政府職能必須體現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的要求，必須自覺接受人民監(jiān)督，建設(shè)透明、責(zé)任、廉潔政府。政府職能的轉(zhuǎn)變只有與社會(huì)主義民主政治的生長(zhǎng)相適應(yīng)，才能真正符合社會(huì)主義制度實(shí)現(xiàn)人民利益的本質(zhì)要求。

總之，從政治維度看，政府職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治生長(zhǎng)的必然要求。政府職能轉(zhuǎn)變所建構(gòu)的有限政府，提高了政府的有效性，促進(jìn)了政府的政治合法性，從而為社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了優(yōu)良的政治環(huán)境；治理型政府的建構(gòu)為社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了生活實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，人民群眾通過參與到國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的共同治理中，實(shí)現(xiàn)了政治態(tài)度由被動(dòng)保守向積極主動(dòng)的轉(zhuǎn)變，培育了民主政治所需要的政治文化和政治技巧：透明責(zé)任型政府的構(gòu)建，有利于人民對(duì)政府的監(jiān)督，真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)。

三、政府職能轉(zhuǎn)變與公民社會(huì)培育

在西方，公民社會(huì)理論形成并流行于17-18世紀(jì)，資產(chǎn)階級(jí)作為一股新興政治勢(shì)力逐漸崛起，要求將社會(huì)和個(gè)人從重商主義和專制主義的壓制下解放出來，強(qiáng)調(diào)限制國(guó)家權(quán)力，爭(zhēng)取和堅(jiān)守社會(huì)的獨(dú)立地位以及對(duì)國(guó)家的監(jiān)控，保障個(gè)人的自由和權(quán)利?！懊鎸?duì)國(guó)家的持續(xù)膨脹帶來的社會(huì)重負(fù)和對(duì)個(gè)人構(gòu)成的威脅，國(guó)家在解決大量社會(huì)問題時(shí)表現(xiàn)出來的無能等，一些人在尋找救治的藥方時(shí)不再把目光局限在國(guó)家本身，而是轉(zhuǎn)向了公民社會(huì)，希望在公民社會(huì)的建構(gòu)中尋找出路”。之后公民社會(huì)理論一度沉寂，直到20世紀(jì)70年代，人們才在對(duì)斯大林萬能國(guó)家模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，呼吁重新找回公民社會(huì)。公民社會(huì)形成的社會(huì)力量，對(duì)國(guó)家權(quán)力形成了有力的監(jiān)督和制約。亨廷頓曾經(jīng)指出，公民社會(huì)“制約國(guó)家權(quán)力，從而為實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)國(guó)家的控制以及作為這種控制最有效方式的民主制度提供了基礎(chǔ)”。同時(shí)，公民社會(huì)有利于利益的多元表達(dá)，它為公民提供了政黨之外的利益表達(dá)渠道，并因此而與政黨一道，成為促進(jìn)政治與社會(huì)平等的動(dòng)力機(jī)制，從而提高了民主政治的合法性。有人指出，“一個(gè)充滿活力的市民社會(huì)不但提高了民主政治的責(zé)任能力。而且提高了民主政治的代表性和生命力”。

1949年新中國(guó)成立后建立起以公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為特征的高度集權(quán)的政治體制。以國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的全面控制和壟斷為基礎(chǔ)形成了某種程度上的“全能主義國(guó)家”。1978年以來實(shí)施的改革開放，重新塑造國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，實(shí)行“政事分開”、“政社分開”。國(guó)家和政府的權(quán)力從無限到有限，以政府為主導(dǎo)推動(dòng)國(guó)家一社會(huì)關(guān)系重塑。中國(guó)公民社會(huì)的生長(zhǎng)空間逐步形成。但是，中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展受到了一些不利因素的影響，如在傳統(tǒng)文化中臣民意識(shí)的影響下，人治大于法治觀念深厚，公民意識(shí)淡漠。而長(zhǎng)期以來國(guó)家權(quán)力的高壓態(tài)勢(shì)對(duì)公民意識(shí)的發(fā)展也造成了不利影響。

當(dāng)前，中國(guó)公民社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展和成熟，要求轉(zhuǎn)變政府職能，為其提供更大的空間和更好的條件。首先，公民社會(huì)的發(fā)展依賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治的發(fā)展。公民社會(huì)是政府系統(tǒng)與企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間自治組織及其關(guān)系的總和，它是政治領(lǐng)域與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制導(dǎo)致利益分化，民主政治為不同的利益主體實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和政治參與提供了政治基礎(chǔ)。就如安東尼·奧羅姆所言，“公民社會(huì)的文化系統(tǒng)將市場(chǎng)主體的自由平等意識(shí)提升為民主型政治文化，并使之成為社會(huì)和國(guó)家的普遍精神”。因此，公民社會(huì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展所帶來的利益需求與政治參與多元化的基礎(chǔ)上形成的。這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，改革原來政府權(quán)力一元化與國(guó)家一社會(huì)一體化的格局，實(shí)現(xiàn)多元化的利益群體和社會(huì)組織與國(guó)家并存，并發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理與公共服務(wù)中的能動(dòng)作用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)與政府的不足，形成市場(chǎng)一國(guó)家一社會(huì)協(xié)作與聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制。

其次，公民社會(huì)發(fā)展史表明，政府職能范圍及其規(guī)范化，直接關(guān)系著公民社會(huì)發(fā)展的成熟程度。公民社會(huì)作為與國(guó)家或政府相對(duì)的一個(gè)公民個(gè)人自組織領(lǐng)域，它所能享有的社會(huì)自治權(quán)力的范圍和程度受到國(guó)家或政府權(quán)力的影響。在全能型國(guó)家或政府條件下，沒有公民社會(huì)生存的空間。隨著政府由全能型政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，公民社會(huì)獲得的自主空間越來越大，也要求政府尊重公民社會(huì)的自主活動(dòng)范圍，堅(jiān)守自己的領(lǐng)域。同時(shí)，僅有政府職能由全能向有限轉(zhuǎn)型不足以保障公民社會(huì)順利成長(zhǎng)。還要求嚴(yán)格限制政府自身的職能范圍，也就是說，政府職能范圍要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，不可隨意更改或變動(dòng)。否則，公民社會(huì)隨時(shí)可能受到政府權(quán)力的侵?jǐn)_，也就談不上保障公民社會(huì)自主發(fā)展空間，更談不上公民社會(huì)的成熟。

再次，公民社會(huì)培育中的政府職能轉(zhuǎn)變要求強(qiáng)化政府責(zé)任。公民社會(huì)的成長(zhǎng)離不開政府提供良好的社會(huì)管理和公共服務(wù)。中國(guó)的公民社會(huì)與西方的公民社會(huì)有一個(gè)根本的區(qū)別，西方的公民社會(huì)是在資本主義民主與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起來的，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的獨(dú)立自主性。而中國(guó)的公民社會(huì)與國(guó)家或政府是一種合作關(guān)系，二者共同致力于提高國(guó)家和社會(huì)管理的效率。在社會(huì)主義條件下。社會(huì)成員組合成各種功能性團(tuán)體，這些功能性團(tuán)體與政府機(jī)構(gòu)密切合作，共同制定公共政策，通過協(xié)商、談判和妥協(xié)，讓公共政策反映各類團(tuán)體的社會(huì)政治利益，政府一方面為公民社會(huì)的成長(zhǎng)成熟提供法律規(guī)范等運(yùn)行規(guī)則，同時(shí)還為公民社會(huì)的日常運(yùn)行提供公共服務(wù)，為公民社會(huì)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。正處于興起之中的中國(guó)公民社會(huì)，不僅在生長(zhǎng)空間上受到政府與市場(chǎng)的雙重壓制，而且在制度環(huán)境上也極不成熟，政府仍然是公民社會(huì)成長(zhǎng)與發(fā)育的主導(dǎo)性力量。為此，政府職能轉(zhuǎn)變既要收縮對(duì)社會(huì)過多或過度的微觀干預(yù)，又要彌補(bǔ)公共服務(wù)、制度供給的不足與缺位，進(jìn)行雙向調(diào)整。

成熟的公民社會(huì)對(duì)于保障個(gè)人免受國(guó)家和政府權(quán)力的侵害有重要作用。我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展雖然已歷經(jīng)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，但受到各種因素影響，仍然不夠成熟。尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)行政權(quán)力長(zhǎng)時(shí)期主導(dǎo)社會(huì)的國(guó)度里，公民社會(huì)很難靠自身獨(dú)立發(fā)展并成熟起來，這就需要轉(zhuǎn)變政府職能，適度擴(kuò)大公民社會(huì)的成長(zhǎng)空間與職能邊界，切實(shí)將屬于社會(huì)管理的領(lǐng)域和事項(xiàng)交由公民社會(huì)去管理。同時(shí)，要為公民社會(huì)的發(fā)展和成熟建構(gòu)相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)公民社會(huì)在法制的軌道上發(fā)展和成熟。

四、結(jié)語(yǔ)

改革開放以來，人們一直呼吁轉(zhuǎn)變政府職能。但大多未能跳出政府職能范圍“大小”、“多少”的問題，即到底是要大政府還是小政府的問題和政府到底是管多還是管少的問題。這些問題都局限于政府自身，而未能將政府職能轉(zhuǎn)變置于與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治成長(zhǎng)和公民社會(huì)成熟這樣一個(gè)三維框架中來認(rèn)識(shí)，這也導(dǎo)致這些年來關(guān)于政府職能的轉(zhuǎn)變爭(zhēng)論不休。實(shí)際上，政府職能轉(zhuǎn)變，不僅僅是從政治體制改革一個(gè)層面上來探討的問題，而應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三位一體全方位的視角去關(guān)注，單獨(dú)認(rèn)識(shí)某一方面都是有失偏頗的。為此，政府職能轉(zhuǎn)變的方向也應(yīng)由全能型、管制型、權(quán)力型轉(zhuǎn)向有限型、服務(wù)型、法治型，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治與公民社會(huì)的全面發(fā)展為總體目標(biāo)。

作者簡(jiǎn)介：齊衛(wèi)平，男，1953年生，浙江慈溪人，華東師范大學(xué)政治學(xué)系主任、教授、博士生導(dǎo)師，上海，200241；王可園，男，1981年生，安徽廬江人，華東師范大學(xué)政治學(xué)系博士研究生，上海，200241；唐興軍，男，1984年生，湖北鶴峰人，華東師范大學(xué)政治學(xué)系博士研究生，上海，200241。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）