易軍　呂維華　劉學(xué)軍　李衛(wèi)華

摘 要 加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀要求，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要舉措，是擺在各級(jí)黨委、政府面前的一項(xiàng)重要工作。完善二輪土地承包制度以來，荊門市東寶區(qū)牌樓鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成效，對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定起到了積極的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

東寶區(qū)牌樓鎮(zhèn)共有農(nóng)戶6006戶，21018人，耕地面積42695畝。在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)以前，該鎮(zhèn)土地經(jīng)營(yíng)為傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，土地分散、小塊經(jīng)營(yíng)，缺乏規(guī)?；?、集約化，效益低下，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)展緩慢。45歲以下的青壯年農(nóng)民幾乎全部進(jìn)城打工，農(nóng)村勞動(dòng)力匱乏。自2012年以來，該鎮(zhèn)圍繞“中國(guó)農(nóng)谷”建設(shè)和“四化”同步發(fā)展，拓展思路、培育主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)“兩優(yōu)化”，農(nóng)村土地快速向龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)村能人“三流轉(zhuǎn)”。截止2013年6月底，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積16509.46畝，占全鎮(zhèn)耕地總面積42695畝的38.7%，按流轉(zhuǎn)方式分：（1）轉(zhuǎn)包15478.93畝，（2）轉(zhuǎn)讓890.53畝，（3）租賃70畝，（4）入股70畝；按去向分：（1）流入農(nóng)戶4733.15畝，（2）流入合作社349.31畝，（3）流入企業(yè)10015畝，（4）流入大戶1412畝。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)以后，該鎮(zhèn)農(nóng)民收入明顯增加，2012年人均收入為9510元。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式得到了一定改善，土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，部分土地克服了傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式的弊端，土地及投入土地的各種資源的綜合生產(chǎn)效率提高，農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力有所增強(qiáng)。有效耕地面積增加，土地連片后，田埂也復(fù)為耕地。

二、土地流轉(zhuǎn)的主要形式

1、代耕代種型。由于該鎮(zhèn)緊鄰城區(qū)，大部分青壯年勞力在外地或者城區(qū)打工，部分農(nóng)戶以口頭約定方式，將自己的承包土地交由親戚、鄰居耕種，耕種期限、費(fèi)用等由雙方口頭約定，一般不收取費(fèi)用、不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同書。這種流轉(zhuǎn)方式簡(jiǎn)單、便捷，但也容易產(chǎn)生土地承包糾紛，2005年完善二輪農(nóng)村土地二輪承包以來，該鎮(zhèn)因代耕代種無流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的糾紛達(dá)12起。

2、委托發(fā)包型。由村組牽頭，在征得承包農(nóng)戶同意的情況下，與農(nóng)戶簽訂租賃協(xié)議書后，把農(nóng)戶土地集中連片后，對(duì)外發(fā)包。如該鎮(zhèn)荊鐘村，2012年由村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)整連片后，集中將103戶農(nóng)戶的2314畝土地發(fā)包給緣盟園生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司承包，今年該村委托發(fā)包面積達(dá)到了7672畝，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

3、股份合作型。在承包期內(nèi)，農(nóng)民可以拿自己的承包土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，實(shí)行保底租金和年底租金相結(jié)合的辦法。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如該鎮(zhèn)泗水橋村15戶農(nóng)民將近70畝承包土地作價(jià)入股加入泗水緣科技有限公司，每1畝田為1股，每股每年保底租金600元，到年底結(jié)算，取得了良好的成效。

4、大戶承包型。種糧大戶是近年來新形勢(shì)下涌現(xiàn)出來的新群體，通過土地流轉(zhuǎn)，集中了部分土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以種植糧食作物為主，進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)，是改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效載體。截止2013年6月，該鎮(zhèn)種植面積超過100畝以上的大戶達(dá)6戶，其中500畝以上2戶。

三、土地流轉(zhuǎn)的做法

1、加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。一是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)工作。全鎮(zhèn)每年印發(fā)近4000份宣傳單、刷寫宣傳標(biāo)語30余幅，設(shè)立16處公開欄，大力宣傳有關(guān)土地承包、土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。二是開展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。主要是結(jié)合溫州模式開展土地流轉(zhuǎn)，主要內(nèi)容為農(nóng)戶把承包田有償轉(zhuǎn)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)、大戶集中經(jīng)營(yíng)，方式包括“招投標(biāo)式轉(zhuǎn)包”、“中轉(zhuǎn)站式轉(zhuǎn)包”和“中介機(jī)構(gòu)合同轉(zhuǎn)包”等三種。成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作小組和農(nóng)村土地承包糾紛仲裁小組，制定了土地流轉(zhuǎn)工作的方案，開展了業(yè)務(wù)指導(dǎo)、審批備案等工作，積極引導(dǎo)了農(nóng)民合理地流轉(zhuǎn)土地。

2、成立土地流轉(zhuǎn)中心，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。一是成立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。組建工作專班負(fù)責(zé)指導(dǎo)全鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提供土地流轉(zhuǎn)信息、解決土地糾紛、管理流轉(zhuǎn)檔案、上報(bào)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)及信息等工作。二是成立村級(jí)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站。在全鎮(zhèn)成立了15個(gè)村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，聘請(qǐng)了15名村級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息員負(fù)責(zé)各村土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、業(yè)務(wù)辦理的等相關(guān)工作。三是搭建市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。該鎮(zhèn)建立了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)和信息發(fā)布平臺(tái)，逐步形成市、區(qū)、鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，累計(jì)發(fā)布50畝以上的土地流轉(zhuǎn)供求信息16條，促成土地流轉(zhuǎn)10例，面積達(dá)7000畝。

3、狠抓調(diào)處仲裁。為及時(shí)有效地調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，該鎮(zhèn)嚴(yán)格按照省、市、區(qū)有關(guān)土地仲裁文件，并制定了各項(xiàng)管理制度，財(cái)政分局組織相關(guān)人員參加了全省農(nóng)村土地承包糾紛仲裁員培訓(xùn)，目前全鎮(zhèn)已有4人取得了仲裁員資格證，由仲裁員負(fù)責(zé)仲裁工作，為有效解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提供了保障。

4、建立土地流轉(zhuǎn)工作獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。該鎮(zhèn)把各村土地流轉(zhuǎn)業(yè)績(jī)列入年終目標(biāo)管理考核內(nèi)容，建立了土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)考核長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)新增土地流轉(zhuǎn)面積連片且合同期在5年以上的村“兩委”班子根據(jù)流轉(zhuǎn)面積進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。2012年底，全鎮(zhèn)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)工資達(dá)36300元，涉及5個(gè)村20名干部，激發(fā)了村干部土地流轉(zhuǎn)工作熱情。

四、土地流轉(zhuǎn)的制約因素

1、思想認(rèn)識(shí)不高。部分鄉(xiāng)村干部由于對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)揮土地最大效益促進(jìn)農(nóng)民增收的認(rèn)識(shí)不足，在日常工作中常常處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，加之對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策及法律、法規(guī)了解不夠，不能積極主動(dòng)的宣傳、引導(dǎo)農(nóng)村土地依法有序地流轉(zhuǎn)。 另外，大多數(shù)農(nóng)戶戀土情結(jié)較為嚴(yán)重，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。特別是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)行種糧補(bǔ)貼后，一些私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，又開始收回原有承包地自己耕種。部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策存在誤解，怕轉(zhuǎn)出土地后，政策一變失去土地承包權(quán)。

2、保障機(jī)制不夠完善。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制還不完善，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障來看待。部分農(nóng)民和村干部擔(dān)心土地轉(zhuǎn)出后，如果轉(zhuǎn)入方違約，自己無力或沒有條件返田種地，生活會(huì)沒有著落。另一方面，對(duì)土地轉(zhuǎn)入方而言，種植大戶或企業(yè)的保障機(jī)制也不健全。面對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)，很難及時(shí)作出調(diào)整，遇有災(zāi)害性天氣或市場(chǎng)產(chǎn)品過剩，必然導(dǎo)致虧損，規(guī)模越大，虧得越多。部分企業(yè)或種糧大戶缺乏專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)，整體規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)方式落后，效益不佳，信心不足，已出現(xiàn)虧損，甚至有再次流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

3、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。農(nóng)戶間多數(shù)土地流轉(zhuǎn)行為只是口頭約定，不簽訂合同，即使簽有書面合同，也存在不規(guī)范、不完善的問題，合同條款內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任，流轉(zhuǎn)土地地上附著物處置、有關(guān)賠償措施等缺乏明確具體的規(guī)定，從而造成土地承包關(guān)系混亂，土地流轉(zhuǎn)糾紛隱患增多。另外，由于二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，農(nóng)民仍把土地作為經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的退路，所以大部分采取短期轉(zhuǎn)包或代耕代種的形式流轉(zhuǎn)土地，流轉(zhuǎn)期限過短，造成轉(zhuǎn)入戶在生產(chǎn)上的短期行為和掠奪式經(jīng)營(yíng)。

4、區(qū)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門無土地流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障。目前區(qū)、鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費(fèi)明顯不足，鎮(zhèn)級(jí)土地流轉(zhuǎn)因經(jīng)管站合并到財(cái)政部門屬于財(cái)政部門主管，而區(qū)級(jí)屬于區(qū)經(jīng)管局主管，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)隸屬2個(gè)不同主管部門，導(dǎo)致工作脫節(jié)，即使工作有人做，經(jīng)費(fèi)也無來源，村級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作相對(duì)滯后。

5、監(jiān)管調(diào)處機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)糾紛處理難。當(dāng)前，流轉(zhuǎn)土地糾紛日益增多，流轉(zhuǎn)土地用途監(jiān)管、耕地保護(hù)存在空檔，加之實(shí)際操作中的不規(guī)范，給政府相關(guān)部門處理土地流轉(zhuǎn)糾紛帶來了困難，也使得法院審理此類糾紛的難度加大，判決生效后強(qiáng)制執(zhí)行的難度更大。

五、土地流轉(zhuǎn)的建議

為進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步代，構(gòu)筑新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，營(yíng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)新突破，必須在土地流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)上大做文章，合理配置土地資源，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

1、優(yōu)化土地資源配置，盤活土地流轉(zhuǎn)。一是推行資源整合，將零星、分散的承包土地重新整合流轉(zhuǎn)，建立規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化的特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)片區(qū)。二是推行“小塊并大塊”土地流轉(zhuǎn)模式，在條件成熟的自然灣落，鏟除在同一區(qū)域內(nèi)的田埂、田間小道和水利渠道，整合成大塊土地后，再重新分配給農(nóng)戶進(jìn)行流轉(zhuǎn)或進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)。

2、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，積極開展土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)工作?？h級(jí)經(jīng)管局要進(jìn)一步加強(qiáng)和財(cái)政部門的協(xié)調(diào)工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人辦事，有錢辦事，要積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門開展土地流轉(zhuǎn)宣傳、引導(dǎo)工作，要讓基層干部群眾認(rèn)識(shí)到，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)是增加收入的有效手段。盡可能利用電視媒體、發(fā)放宣傳材料等形式，宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，讓農(nóng)民了解政策，消除誤解，放心流轉(zhuǎn)。

3、堅(jiān)持因地制宜分類指導(dǎo)。充分發(fā)揮城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地資源，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，引導(dǎo)農(nóng)戶向龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，壯大特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；積極鼓勵(lì)外出務(wù)工又不愿放棄土地的農(nóng)民，采取各種形式把承包地流轉(zhuǎn)到種養(yǎng)大戶手中。同時(shí)，積極引導(dǎo)農(nóng)戶以互換形式加快土地連片集中，改變目前土地布局過小、過散及水利設(shè)施落后的問題，切實(shí)提高耕種效率。

4、切實(shí)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化”的要求，積極推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。承包土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行登記制度，由村委會(huì)備案。二是強(qiáng)化管理服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳應(yīng)及時(shí)向農(nóng)戶提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳要開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)工作，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場(chǎng)化軌道。

5、加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)渠道，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二要加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)力度，大力培育農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)技能，拓寬就業(yè)門路。三要繼續(xù)深化城市戶籍管理制度改革，打破農(nóng)民身份的限制，改變農(nóng)民的“戀地”觀念，鼓勵(lì)農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，進(jìn)入城鎮(zhèn)安家入戶，減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴。四要加快建立健全適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，形成有利于人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的政策環(huán)境，消除農(nóng)民離土的后顧之憂。

6、制定土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策。嚴(yán)格執(zhí)行中央1號(hào)文件，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。加快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，允許農(nóng)戶對(duì)土地依法自主流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民權(quán)益。要大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，支持種養(yǎng)大戶發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。對(duì)種養(yǎng)大戶給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)?；⒓s型方向發(fā)展。

7、穩(wěn)妥調(diào)解仲裁土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照上級(jí)政府的統(tǒng)一布置，積極開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的調(diào)解工作。凡對(duì)發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的承包土地糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極主動(dòng)地進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解成功的制作調(diào)解書，調(diào)解不成的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解委員會(huì)出面報(bào)告縣級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)。縣級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，按《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審理，符合受理?xiàng)l件的，及時(shí)仲裁，以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

（作者單位：荊門市東寶區(qū)財(cái)政局）