倪靜瑤

摘 要 公訴制度是由國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)就違法行為向法院提起的訴訟。我國(guó)只建立了刑事公訴制度，在行政訴訟發(fā)面有所缺失。建立行政公訴制度有著必要性和可能性。

關(guān)鍵詞 行政公訴 檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟

中圖分類(lèi)號(hào)：D916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

公訴是與私訴相對(duì)的概念，指的是由國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而代表國(guó)家對(duì)違法行為人提起訴訟。

一、行政公訴制度概述

（一）行政公訴概念。

行政公訴是借鑒刑事公訴制度而建立的，指為維護(hù)公共利益而由國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)就行政違法行為向法院提起的訴訟。由此來(lái)看，行政公訴的原告就局限于“國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”——在我國(guó)即表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)。

（二）行政公訴制度的性質(zhì)。

行政公訟的誕生是隨著立法從個(gè)人本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，對(duì)公共利益的保護(hù)日益加重而出現(xiàn)的，從性質(zhì)上講屬于公益訴訟制度，是指當(dāng)行政違法行為或行政機(jī)關(guān)不作為對(duì)公共利益造成損害或?qū)⒃斐蓳p害時(shí)，由同被訴行政行為無(wú)法律上的直接利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)，為了公益的考慮，而向法院提起行政訴訟的制度。行政公訴所關(guān)注的是違法行為，即無(wú)論是否在實(shí)際上對(duì)國(guó)家利益和公共秩序造成了損害，只要有違法行為的出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)便可起訴。這是因?yàn)閲?guó)家利益或公共秩序一旦被破壞，結(jié)果很可能是無(wú)法彌補(bǔ)的，抑或是需要付出極大代價(jià)的，如造成環(huán)境污染等。

關(guān)于行政公訴制度，有兩點(diǎn)是需要注意的：

1、行使行政公訴權(quán)的主體應(yīng)該是行政爭(zhēng)議主體之外的、專(zhuān)門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)或獲得法律授權(quán)的組織，這使其區(qū)別于行政公益訴訟。一般情況下，承擔(dān)此項(xiàng)職能的主體是檢察院，但也有例外：如香港地區(qū)的平等機(jī)會(huì)委員會(huì)，雖然其僅是依法設(shè)立的民間組織，卻得到法律的許可而有權(quán)提起公訴；

2、行政公訴的目的是為了監(jiān)督行政權(quán)力的行使和維護(hù)公共利益，這使其區(qū)別于一般的行政訴訟。在行政權(quán)日益強(qiáng)大的現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)的行政救濟(jì)體系已不足以制約行政權(quán)的濫用，而公民個(gè)人的力量往往難以對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生影響，因此急需一個(gè)代表公共利益的、相對(duì)超脫于行政機(jī)關(guān)的，而又有足夠強(qiáng)大力量以及豐富的資源的主體來(lái)抗衡行政機(jī)關(guān)。

二、建立行政公訴制度的必要性

（一）維護(hù)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但其監(jiān)督范圍、領(lǐng)域僅限于司法領(lǐng)域和訴訟領(lǐng)域，也可以說(shuō)訴訟是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)監(jiān)督職能的根本手段和途徑。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域發(fā)回的監(jiān)督作用有目共睹，但在行政訴訟這一領(lǐng)域卻幾乎毫無(wú)建樹(shù)。在我國(guó)，行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于司法權(quán)之上。

實(shí)踐中行政訴訟出現(xiàn)四大難題：告狀難、受理難、審理難、執(zhí)行難。很多本應(yīng)該由法律來(lái)解決的問(wèn)題，最終卻被行政權(quán)力所解決。實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)因無(wú)人告訴、告訴不能而逃避了法律的制裁，從而變本加厲。長(zhǎng)此以往，行政訴訟的目的——維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益便會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)的地位也有可能從監(jiān)督行政權(quán)淪落為維護(hù)行政權(quán)行使的工具，因此迫切需要建立行政公訴制度來(lái)糾正這種傾向。

（二）擴(kuò)大行政訴訟違法行為的追究范圍。

我國(guó)行政訴訟法規(guī)定了行政相對(duì)人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為，可以提起行政訴訟，它對(duì)糾正侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的違法具體行政行為，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，積極保障公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益。

設(shè)立行政公訴制度的目的就是就是要將破壞公共利益的行政行為納入司法審查的范圍，以行政訴訟的方式對(duì)應(yīng)項(xiàng)社會(huì)公共利益的行政行為事實(shí)法律監(jiān)督，完善監(jiān)督制約機(jī)制。

（三）為行政公益訴訟奠定基礎(chǔ)。

建立行政公訴制度還有一項(xiàng)益處：即為行政公益訴訟的建立奠定基礎(chǔ)。前文提到過(guò)，行政公訴實(shí)質(zhì)上是行政公益訴訟中由檢察機(jī)關(guān)提起的那一部分訴訟。目前在學(xué)術(shù)界，關(guān)于是否建立行政公益訴訟的觀念未達(dá)成統(tǒng)一；行政訴訟法的修改也仍未有定論，行政公益訴訟制度的建立也還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。因此，不妨先建立起行政公訴制度作為緩沖，正好可以緩解當(dāng)下行政行為引起的公共利益破壞而無(wú)人保護(hù)的困境。同時(shí)，可以在行政公訴實(shí)踐中摸索出建立行政公益訴訟的道路。

（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）

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