郭蕊

摘 要 我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍管理制度，以明顯的城市戶(hù)籍特權(quán)為特點(diǎn)，造成了公民公民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等各領(lǐng)域的基本權(quán)利的不平等及遷徙自由的限制，與憲法所確立的公民基本權(quán)利的平等性存在沖突。為保障公民的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平，我國(guó)戶(hù)籍制度改革應(yīng)完善人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，實(shí)現(xiàn)公民身份平等；構(gòu)建城鄉(xiāng)一元格局，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利平等；消除遷移障礙，恢復(fù)遷徙自由，并逐步取消戶(hù)籍制度上附加的利益和特權(quán)。

關(guān)鍵詞 戶(hù)籍制度 戶(hù)籍改革 基本權(quán)利 權(quán)利保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近年來(lái)，由于我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的戶(hù)口登記管理制度所導(dǎo)致公民在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活等領(lǐng)域的各個(gè)方面享有各項(xiàng)基本權(quán)利的不平等及遷徙自由的限制，引發(fā)的相關(guān)矛盾糾紛越來(lái)越多，其缺陷遭受到了廣大民眾的議論和批評(píng)；在引起社會(huì)普遍關(guān)注的同時(shí)，戶(hù)籍制度改革的呼聲也愈發(fā)強(qiáng)烈。2010年底溫家寶在經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，反復(fù)要求要重視并努力解決在城市中外來(lái)務(wù)工人員以及相關(guān)人口的戶(hù)籍問(wèn)題。在2012年黨的十八大工作報(bào)告上，胡錦濤提出了“加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的有關(guān)戶(hù)籍制度改革的方針和目標(biāo) 。

一、我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度

戶(hù)籍制度作為最基本社會(huì)制度之一，其主要內(nèi)容是以對(duì)人民的職業(yè)、財(cái)力等基本狀況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為依據(jù)，劃分身份階層并完成控制，以方便國(guó)家對(duì)人口的管理。自新中國(guó)成立以來(lái)，戶(hù)籍制度是國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)所管轄人口的生老病死、婚姻、血緣關(guān)系、居住地址等主要方面進(jìn)行申報(bào)、確認(rèn)、登記，利于數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)、控制居民遷徙并實(shí)施人口管理和配置資源的一項(xiàng)基本國(guó)家行政管理制度。

（一）我國(guó)戶(hù)籍制度的確立。

新中國(guó)成立后，為鞏固新生政權(quán)，中央政府把維護(hù)社會(huì)治安，保障人民的安全當(dāng)作管理城鎮(zhèn)人口的重要內(nèi)容，明確規(guī)定了居民的生老病死、居住地址變遷等狀況以及其他相關(guān)事項(xiàng)必須向公安機(jī)關(guān)報(bào)告的準(zhǔn)則，并為此制定了一系列在福利上偏向城市的人口管理?xiàng)l例。

上世紀(jì)50年代初，新中國(guó)實(shí)行的《城市戶(hù)口管理暫行條例》，宣告戶(hù)口登記機(jī)制的確立并首先在城市中施行，這在當(dāng)時(shí)對(duì)于新政府掌握城市人口的基本信息起到了積極作用。隨后，1953年新中國(guó)的首次人口普查，則為全面的人口登記管理制度的確立提供了前提。

1954年，全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)的新中國(guó)首部憲法規(guī)定公民享有自由居住和遷徙的權(quán)利。繼后，國(guó)務(wù)院通過(guò)相關(guān)條例，在原先的人口登記管理制度中增加了農(nóng)村部分，解決了農(nóng)村人口的登記問(wèn)題。

1958年戶(hù)籍管理制度出現(xiàn)根本變化。該年1月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，確定了當(dāng)代戶(hù)口登記制度的法律地位，賦予戶(hù)口登記的法律效力；條例對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的限制，使我國(guó)城鄉(xiāng)戶(hù)籍登記出現(xiàn)差別，誘發(fā)我國(guó)特有的現(xiàn)行的二元戶(hù)籍制度的形成。該制度既是中國(guó)城鄉(xiāng)居民利益矛盾和利益沖突的結(jié)果，也是城鄉(xiāng)利益格局固定化的表現(xiàn) 。

1964年和1977年，公安部先后出臺(tái)的關(guān)于戶(hù)口遷徙的條例規(guī)定，明確限制農(nóng)村戶(hù)口居民向城市遷徙。1975年，我國(guó)實(shí)行的第二部憲法，廢除了首部憲法對(duì)公民自由權(quán)在遷徙居住方面的規(guī)定，并對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格限制。兩項(xiàng)規(guī)定的出臺(tái)及1975年憲法的實(shí)施，使公民公民自由權(quán)在遷徙居住方面毫無(wú)法律支撐。

改革開(kāi)放后，隨著我國(guó)城市和農(nóng)村日新月異的發(fā)展，戶(hù)籍制度的缺陷漸漸暴露，政府也嘗試對(duì)其進(jìn)行改革。以1985年規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)個(gè)人身份證制度為主要內(nèi)容的改革，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有利于我國(guó)人口的現(xiàn)代化管理。

（二）現(xiàn)行戶(hù)籍制度的主要內(nèi)容。

形成于建國(guó)初期的戶(hù)籍制度，以1958年國(guó)家通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》（以下文段簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）為核心內(nèi)容，根據(jù)《條例》及政府制定的相關(guān)戶(hù)口政策，把全國(guó)人口依據(jù)地域居住地劃分為城鎮(zhèn)戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口，并實(shí)行相應(yīng)的公共資源配置偏向城市的國(guó)家行政管理制度。

1、《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》。該《條例》不僅在許多條款中對(duì)新生人口登記、身份信息證明以及其他基本數(shù)據(jù)的綜合作了明確規(guī)范，而且還詳細(xì)規(guī)定了對(duì)人口遷移登記、居住期限登記及違反《條例》的處理和懲罰。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度是在統(tǒng)計(jì)人口數(shù)量、家庭戶(hù)口信息等基本情況的基礎(chǔ)上達(dá)到證明公民身份目，并依據(jù)提供的人口相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)出臺(tái)相關(guān)國(guó)家政策，來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序的重要職能。但是，《條例》第十款中農(nóng)村公民遷入城市戶(hù)口必須需要有相關(guān)機(jī)關(guān)單位簽發(fā)證明的規(guī)定，限制了居住在農(nóng)村的廣大農(nóng)民的自由。這明顯與我國(guó)首部憲法所規(guī)定的自由、平等精神相沖突，并與國(guó)際社會(huì)對(duì)基本人權(quán)的肯定有出入。

2、準(zhǔn)入審批制度。對(duì)戶(hù)口的變更批準(zhǔn)制度，是政府掌控并束縛農(nóng)村居民向城市流動(dòng)、居住的主要手段。《條例》用明確的法律條文規(guī)定了戶(hù)口登記體制，并且以此來(lái)控制農(nóng)村居民的遷徙，達(dá)到農(nóng)村、城鎮(zhèn)在人口方面的“均衡”。相伴改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)和深化，我國(guó)戶(hù)籍制度也在與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)生變革，居民遷徙所致的戶(hù)口變更標(biāo)準(zhǔn)也漸漸的降低，雖然各地政府嘗試著制定相關(guān)戶(hù)籍改革政策，但對(duì)于一般普通民眾而言，落戶(hù)門(mén)檻的條件依然苛刻，讓人望而生畏，遷徙自由仍是空談。

3、城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度。我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度在形成之初就是國(guó)家識(shí)別和證明個(gè)人有效信息的高效手段，也是國(guó)家對(duì)居民身份信息進(jìn)行管理的有效措施。在我國(guó)，國(guó)家根據(jù)居民所處不同地域的居住地和從事的工作范疇，把全國(guó)戶(hù)口分割成從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)村戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)的城市戶(hù)口。并基于此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家和政府制定了相應(yīng)的配套設(shè)施，在本就存在缺陷的戶(hù)籍制度上附加了不同的公共社會(huì)福利。由此，基于兩種差距的社會(huì)結(jié)構(gòu)分層，新中國(guó)居民也產(chǎn)生了城里人與鄉(xiāng)下人、市民與農(nóng)民的思想觀念和身份差距思想；另外，這也造成了今后三農(nóng)問(wèn)題的產(chǎn)生。這也成為導(dǎo)致我國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)構(gòu)成的主要原因。

4、居民身份制度。20世紀(jì)80年代中期，改革開(kāi)放之初，我國(guó)制定了《居民身份證條例》，規(guī)定中國(guó)所有居民進(jìn)行統(tǒng)一的身份認(rèn)證，并發(fā)給法律認(rèn)可的全國(guó)通用的個(gè)人身份證。通過(guò)這項(xiàng)主要措施和法規(guī)政策，我國(guó)確定了居民身份證的價(jià)值意義，賦予其證明公民身份的功能。通過(guò)該證件，國(guó)家有關(guān)部門(mén)可以更好的統(tǒng)計(jì)、管理人口信息，方便政府職能的順利實(shí)現(xiàn)。這也同時(shí)讓公民有了證明身份的的憑證，保障了公民權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)?？傊?，實(shí)行和完善居民身份證制度，為戶(hù)籍制度的完善起到了根本性作用。

二、現(xiàn)行戶(hù)籍制度對(duì)公民基本權(quán)利的限制

（一）政治權(quán)利的限制。

公民在政治方面的基本政治權(quán)利，以平等的享有選舉權(quán)、實(shí)現(xiàn)政治自由等權(quán)利為主要構(gòu)成。在我國(guó)，因?yàn)槭芏獞?hù)籍制度的影響，農(nóng)村居民的政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)受到了嚴(yán)重的制約。1958年頒布的《條例》規(guī)定了全國(guó)人口在傳統(tǒng)職業(yè)上“農(nóng)與非農(nóng)”兩種戶(hù)口的劃分及城鄉(xiāng)居民不平等的權(quán)利義務(wù)。在選舉權(quán)和被選舉權(quán)方面，盡管我國(guó)憲法一直強(qiáng)調(diào)公民平等的享有該項(xiàng)權(quán)利，但《選舉法》第16條卻規(guī)定：“省級(jí)人大代表的名額，由全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)按照農(nóng)村四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！痹谖覈?guó)人大代表組成方面，其構(gòu)成比率嚴(yán)重失衡。例如，從第一屆到第十屆農(nóng)民代表占代表總數(shù)的比例依次為5.14%、5.46%、6.87%、29.4%、20. 9%、11. 7%、23% （包括工人代表）、9.4%、8%、18% （包括工人代表） 。這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)沒(méi)有具體根據(jù)社會(huì)實(shí)際人口分層的比例來(lái)推選和組成人大代表數(shù)，這同時(shí)表明部分農(nóng)村居民的政治權(quán)利沒(méi)有正當(dāng)實(shí)現(xiàn)，物質(zhì)需要和經(jīng)濟(jì)要求不能順利實(shí)現(xiàn)，國(guó)家在利益分配及資源配置上也很容易造成差距。

（二）經(jīng)濟(jì)權(quán)利的限制。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利是公民權(quán)利順利有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，體現(xiàn)著憲法所賦予公民物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益的享有。它要求政府承認(rèn)公民的合法、有效身份，提供民眾所需的物質(zhì)利益，進(jìn)而保證公民合法權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)。

以社會(huì)保障權(quán)為例。根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定以及現(xiàn)有的政府政策，在實(shí)際生活中，從社會(huì)保險(xiǎn)、福利、救助和優(yōu)撫四個(gè)方面共同構(gòu)成了我國(guó)特有的社會(huì)保障體制。在我國(guó)，因?yàn)榫哂辛撕戏ㄉ矸莸娜魏喂瘢紦碛邢硎芟硎車(chē)?guó)家提供的社會(huì)公共福利的法律資格，而且也不會(huì)因?yàn)榉N族、民族、職業(yè)、性別和年齡等因素的不同而干擾到這種資格的擁有。但是，由于我國(guó)的社會(huì)保障制度跟隨二元制的戶(hù)籍制度配套實(shí)施，所以這就導(dǎo)致了前者也變?yōu)槌青l(xiāng)分割的二元制度。在我國(guó)，農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，而城市的則以照顧本地居民為主，因此憲法規(guī)定的公民“在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助”這一權(quán)利無(wú)法平等地實(shí)現(xiàn) 。目前，雖然政府已經(jīng)把解決“三農(nóng)”問(wèn)題放在當(dāng)前工作的中心，并宏觀調(diào)整資源配置，利益逐步傾向于農(nóng)村，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和支持養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)立，但是效果卻不明顯在，尤其是城鎮(zhèn)中務(wù)工的外來(lái)人員，他們根本無(wú)法同等的擁有和實(shí)現(xiàn)同本地居民一樣水準(zhǔn)的社會(huì)保障權(quán)利。因此，完成社會(huì)保障權(quán)的全面覆蓋負(fù)重致遠(yuǎn)，其公平性問(wèn)題亟待解決。

（三）文化權(quán)利的限制。

受教育權(quán)是我國(guó)憲法所肯定的公民基本權(quán)利的重要內(nèi)容之一。受教育權(quán)為社會(huì)新生成員接受知識(shí)教育創(chuàng)造了條件。在我國(guó)新修改的《義務(wù)教育法》中，對(duì)適齡主體受教育權(quán)的平等性作了明確規(guī)定。但是，由于二元戶(hù)籍制度的存在，利益附加在戶(hù)籍制度上的中國(guó)現(xiàn)有的教育機(jī)制也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元化的特點(diǎn)。國(guó)家制定的發(fā)展教育政策和實(shí)行的相關(guān)舉措，大都向城市傾斜，而對(duì)農(nóng)村的教育照顧和投入有所輕視，利益不均衡，相差加大。加之農(nóng)村發(fā)展相對(duì)落后，各項(xiàng)教育資源薄弱，農(nóng)村少年接受教育所面臨的困難更多、機(jī)遇也更少。

近年來(lái)，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速前進(jìn)的步伐，雖然我國(guó)在綜合國(guó)力提高的同時(shí)，逐年增加了在教育方面的資金支持，并且重點(diǎn)照顧貧困地區(qū)和農(nóng)村，但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異、城鄉(xiāng)戶(hù)籍差別等各個(gè)因素的影響，在教育領(lǐng)域內(nèi)國(guó)家公共教育資源分配不平衡的現(xiàn)象依然存在。懸殊的差距引起了民眾的廣泛關(guān)注和議論。在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會(huì)的環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)教育資源分配均衡成為國(guó)家有關(guān)部門(mén)工作的重要內(nèi)容。

另外，“高考移民”現(xiàn)象值得深思。造成這種現(xiàn)象的原因主要在于國(guó)內(nèi)不同省份招生分?jǐn)?shù)相差懸殊，高考招生中存在嚴(yán)重的不平等。重點(diǎn)大學(xué)的招生標(biāo)準(zhǔn)從招生指標(biāo)和錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)上明顯照顧當(dāng)?shù)匾约按蟪鞘?、文化發(fā)達(dá)地區(qū)的考生，而歧視外地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的考生。差異懸殊的招生指標(biāo)和錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)使不同省區(qū)考生沒(méi)有平等的接受高等教育的機(jī)會(huì)。

（四）遷徙自由的限制。

遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)各國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享有的且不可忽視的最基本權(quán)利之一，與公民人身自由密切相關(guān)。在我國(guó)法律體系發(fā)展史上，中華民國(guó)在臨時(shí)約法中就規(guī)定人民有居住遷徙之自由。隨后訓(xùn)政時(shí)期施行的約法及中華民國(guó)憲法也規(guī)定有關(guān)于遷徙自由的內(nèi)容。建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行的首部社會(huì)主義憲法中明確對(duì)居民在居住、遷徙方面擁有自由權(quán)進(jìn)行了確定；但是這款條文卻在1975年全國(guó)人大會(huì)議上被廢除；此后，我國(guó)相繼頒布的憲法及憲法修正案都沒(méi)有相關(guān)條文的記載，使遷徙自由在法律上失去支撐，成為空白。在我國(guó)失去了憲法保障的公民的遷徙自由權(quán)，意味著公民尤其是帶著農(nóng)業(yè)戶(hù)口的農(nóng)民在實(shí)際的社會(huì)生活中失去了自由遷徙的權(quán)利。目前，雖然國(guó)家和政府在戶(hù)籍制度改革上做了許多嘗試和努力，但是在多次修憲時(shí)，都沒(méi)有提到或恢復(fù)公民自由遷徙權(quán)利這一條款，讓不少學(xué)者感到遺憾。

三、戶(hù)籍制度改革對(duì)我國(guó)公民基本權(quán)利保障的舉措

時(shí)至今日，我國(guó)現(xiàn)行的二元戶(hù)籍制度的缺陷日漸突出，對(duì)其進(jìn)行改革迫在眉睫，而我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)、政策的出臺(tái)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)為解決現(xiàn)行戶(hù)籍制度的缺陷提供了基礎(chǔ)，并指明了方向。

（一）完善人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。

統(tǒng)計(jì)國(guó)內(nèi)人口數(shù)據(jù)和證明公民身份信息是自我國(guó)戶(hù)籍登記管理制度實(shí)施以來(lái)的重要職能和目的。該制度通過(guò)提供準(zhǔn)確、完備的人口信息，使政府各部門(mén)對(duì)所轄區(qū)域的人口數(shù)量和構(gòu)成情況了如指掌，進(jìn)而提供合理規(guī)模和必要質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù) 。由于戶(hù)口登記管理制度統(tǒng)計(jì)的是包含公民的家庭身份、教育程度、婚姻狀況、職業(yè)等在內(nèi)的個(gè)人的基本信息，受“二元戶(hù)籍制度”及利益附加在戶(hù)籍制度上的其他系列社會(huì)管理制度的長(zhǎng)期影響，使在地域上不同的居民分割成農(nóng)民和市民兩個(gè)利益不平衡的階層，形成了地位不對(duì)等的身份觀念，這導(dǎo)致戶(hù)籍登記管理制度混淆了本位職能。

戶(hù)籍登記管理恢復(fù)本職，就是要在不違背法律賦予公民的基本權(quán)利前提下，準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)和記錄公民的基本信息，使其能夠符合國(guó)家職能部門(mén)工作的需要，為政府各項(xiàng)行政管理工作提供相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，制定可行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，在實(shí)際社會(huì)生活中，為公民提供便利，并滿(mǎn)足社會(huì)各領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)資源的需求。尤其是，我們要抓住我國(guó)實(shí)行以個(gè)人終生代碼制為主要內(nèi)容的二代身份證制度的機(jī)遇，高效利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，對(duì)我國(guó)人口實(shí)行現(xiàn)代化管理，摒棄傳統(tǒng)戶(hù)籍制度的戶(hù)口劃分，形成并推行任何人都把自己和他人都放在同等的身份地位上并視為同等公民，并不注重他們的家庭出身、民族、性別等方面的差異的新時(shí)代公民身份的觀念，保障公民人格權(quán)、生命權(quán)的平等，實(shí)現(xiàn)公民“人人平等”的權(quán)利，以此也會(huì)促進(jìn)社會(huì)關(guān)系的和諧和社會(huì)秩序的改善。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)一元格局，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利平等。

構(gòu)建城鄉(xiāng)一元化格局，就是要在逐步縮小農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間差距的同時(shí)，促進(jìn)兩者間交流與融合，積極鼓勵(lì)并引導(dǎo)農(nóng)民有目的、有計(jì)劃的向城鎮(zhèn)流動(dòng)、遷居，在放松對(duì)人口流動(dòng)限制的同時(shí)，取消傳統(tǒng)的兩類(lèi)戶(hù)口階層的劃分，構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)一元化的理想戶(hù)口登記制度。城鄉(xiāng)一元化，保障公民政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利的平等，其具體包括：積極加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)居民的生老病死等各方面保險(xiǎn)制度的全方位建設(shè)，并有逐步向城鎮(zhèn)化提升發(fā)展的空間；在城市社保體系中增加外來(lái)務(wù)工人員的就業(yè)、醫(yī)療保障機(jī)制，并應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的征兵、優(yōu)撫安置、公務(wù)員招收、人身?yè)p害賠償?shù)刃聶C(jī)制。國(guó)家應(yīng)及時(shí)地制定有關(guān)政策，支持農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是社會(huì)保障體系的構(gòu)建和完善，在全社會(huì)內(nèi)形成統(tǒng)一的社保制度，使城鄉(xiāng)所有居民平等的享受同等的社會(huì)福利待遇，行使國(guó)家法律賦予的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

同時(shí)，國(guó)家要取消戶(hù)籍制度上附加的利益和特權(quán)。受戶(hù)籍制度利益傾向城市的影響，其他行政管理制度在調(diào)整資源利益時(shí)，也或多或少的傾向于城市。這就造成了國(guó)家和政府在公共資源配置上，多偏向擁有城市戶(hù)口的城鎮(zhèn)居民，在戶(hù)口制度上增加了比重較大的公共福利，使擁有城市戶(hù)口的居民就相應(yīng)享有某種福利特權(quán)，并成為我國(guó)當(dāng)前有效改革該制度的難題。因此，有步驟的取消在此制度上額外的社會(huì)公共利益，減小并消滅利益分配的差距，取消戶(hù)籍特權(quán)，達(dá)成行政管理制度間利益指向均衡，是戶(hù)籍制度改革取得有效成果的基本舉措。

（三）消除遷移障礙，恢復(fù)遷徙自由。

限制公民自由遷徙權(quán)利，是我國(guó)現(xiàn)行的二元戶(hù)籍制度存在缺陷的主要方面之一。改革或取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管制制度，使居民在全國(guó)范圍內(nèi)不同城鄉(xiāng)、不同地區(qū)之間自由遷移，是保障公民的自由權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根本。人才資源的地區(qū)流動(dòng)，有利于科技文化的交流，便于融合城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，政府和地區(qū)不應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格控制、消極限制，而應(yīng)該積極鼓勵(lì)、保護(hù)和規(guī)范。

近些年來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行的政策，開(kāi)始重視人口的流動(dòng)，逐步取消相關(guān)限制，在通過(guò)調(diào)整對(duì)落后邊遠(yuǎn)地區(qū)及農(nóng)村的資源配置，增加農(nóng)村科教文衛(wèi)等設(shè)施資源建設(shè)投入的基礎(chǔ)上，以解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力為工作重點(diǎn)，鼓勵(lì)和支持其向城市轉(zhuǎn)移，并為其創(chuàng)造良好有利的就業(yè)環(huán)境，以求達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。國(guó)內(nèi)不少省市對(duì)戶(hù)籍制度嘗試并進(jìn)行了改革，主要包括制定相關(guān)法律條例，擬制試行地方規(guī)章等手段。但是，由于改革不能統(tǒng)一把握全局，缺乏步驟性、全局性的指導(dǎo)，致使制定的措施不能產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束，在實(shí)施過(guò)程中的實(shí)用性較差，達(dá)到的社會(huì)效果差強(qiáng)人意。實(shí)現(xiàn)遷徙自由，必須清楚認(rèn)識(shí)和考慮到改革戶(hù)籍制度所面臨的種種問(wèn)題，系統(tǒng)的、有計(jì)劃的清除相關(guān)不利因素的干擾，構(gòu)建與人口自由遷徙相適應(yīng)的戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)人口的自由居住和遷移。

基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社科項(xiàng)目《我國(guó)戶(hù)籍制度改革的實(shí)踐創(chuàng)新研究—基于公民基本權(quán)利保障視角》（項(xiàng)目編號(hào)：2012-GH-285）的階段性成果。

（作者：許昌學(xué)院法政學(xué)院教師，法學(xué)碩士，研究方向：憲法行政法）

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