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效率與公平:論城市房屋拆遷中利益沖突下的價值選擇

2013-04-29 19:49:23李劍平
西江月·上旬 2013年9期
關(guān)鍵詞:利益沖突

李劍平

【摘 要】房屋拆遷不斷引發(fā)流血死亡事件,反映了我國當(dāng)前民權(quán)保障理念的缺失和房屋拆遷制度的缺陷。本文試圖在審視房屋拆遷制度的弊端基礎(chǔ)上,透視城市房屋拆遷中各個主體利益,并為構(gòu)建我國城市房屋拆遷制度的提出若干設(shè)想,以期對未來城市房屋拆遷制度的完善有所裨益。

【關(guān)鍵詞】房屋拆遷;流血死亡;利益沖突;價值選擇;拆遷制度

隨著城市建設(shè)進程的加速,因房屋拆遷導(dǎo)致的流血死亡事件頻頻上演,直接影響到了社會的穩(wěn)定和諧。2013年8月,財新傳媒記者陳寶成“死磕”強拆事件,再一次引發(fā)了公眾對強拆的反思。反觀德國歷史上有名的“磨坊案”,德意志皇帝威廉一世在其行宮登高遠眺,視線被緊挨宮殿的一座磨坊擋住。于是派人買下這座磨坊,不料磨坊主是“釘子戶”,德皇大怒,下令拆除了磨坊。磨坊主不服,將德皇告上法院,法院受理了這狀告本國君主的案子并判決德皇在原址上重建磨坊,由此形成了“風(fēng)能進,雨能進,國王不能進”的憲政寓言?!澳シ话浮比缤活w耀眼的流星,數(shù)百年后仍給今天法治社會建設(shè)的我們以啟示。房屋拆遷不斷引發(fā)流血死亡事件,反映了我國當(dāng)前民權(quán)保障理念的缺失和房屋拆遷制度的缺陷,本文試圖在審視房屋拆遷制度的弊端基礎(chǔ)上,透視城市房屋拆遷中各個主體利益,并為構(gòu)建我國城市房屋拆遷制度的提出若干設(shè)想,以期對未來城市房屋拆遷制度的完善有所裨益。

一、對我國城市房屋拆遷制度的審視

(一)傾聽:拆遷中憤激之音

自房地產(chǎn)業(yè)成為地方經(jīng)濟的支柱后,因拆遷問題誘發(fā)的社會矛盾變得十分尖銳,野蠻拆遷屢見不鮮,“釘子戶”往往會獲得社會的廣泛同情和支持,從另一個層面看,也說明了政府與開發(fā)商的行為引發(fā)了人民群眾的不滿。事實上,在開發(fā)商與被拆遷人的拆遷博弈中,被拆遷人一般不會占據(jù)上風(fēng),更何況在房屋拆遷中流血事件的背后??吹降氖钦驹陂_發(fā)商的身后,在一次次的拆遷中,地方政府都可能在開發(fā)商拆遷遇阻的情況下,通過公權(quán)力促使拆遷的順利進行。眾多的被拆遷者遭受不公正的待遇后,并不可能聯(lián)合起來對抗現(xiàn)行制度,但借助于網(wǎng)絡(luò)表達出來不滿的聲音融合起來了,一個偶爾的暴力拆遷足以使民眾的憤激之聲載道。在構(gòu)建和諧社會的背景下,拆遷引發(fā)的問題不應(yīng)該被忽視,它已成為影響我國社會穩(wěn)定的重要因素。

(二)直面:現(xiàn)行拆遷制度的弊端

2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然有較大的進步,但仍有諸多不完善之處。

1.《條例》適用范圍不全面。物權(quán)法中房屋征收的對象既可以是國有土地上的房屋,也可以使集體土地上的房屋,這樣的規(guī)定無疑為“城中村”的拆遷提供了法律依據(jù),但遺憾的是《條例》只調(diào)整國有土地上的房屋拆遷,沒有將集體土地上的房屋納入其中,導(dǎo)致“城中村”中被拆遷戶的權(quán)益無法得到切實保障。

2.公共利益界定不明確。《國有土地征收與補償條例》中規(guī)定:“為了公共利益的需要,可由市、縣級人民政府作出房屋征收決定?!笨珊沃^“公共利益”未予明確。法律規(guī)定含混不清,公共利益的的抽象化導(dǎo)致地方政府往往為了眼前利益濫用行政權(quán)力強拆。

3.司法救濟途徑不暢。首先,拆遷中的糾紛常常是由于商業(yè)拆遷引起的,而商業(yè)拆遷其實屬于民事法律關(guān)系,法院應(yīng)該按照民事訴訟法來處理這樣的糾紛,《條例》第26條規(guī)定,“被征收人對補償決定不服的,可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法提起行政訴訟。”這意味著,被拆遷人無法通過民事訴訟維護自身權(quán)益。其次,征收補償由政府作出,而司法處于弱勢地位,裁決時難以做到不偏不倚。最后,征收補償決定進入訴訟階段程序后是否需要繼續(xù)執(zhí)行,未予明確。

二、城市房屋拆遷中的利益分析

(一)開發(fā)商的逐利—市場規(guī)律

在任何一種經(jīng)濟制度中,必需把稀缺資源配置到競爭性用途中來。市場經(jīng)濟利用供給與需求的力量來實現(xiàn)這個目標,供給和需求共同決定了市場經(jīng)濟中許多不同物品與勞務(wù)的價格。i如此說來,作為稀缺資源的土地,它的價格也要也要在市場中進行調(diào)整,直到土地供給量和需求量平衡。但商人始終遵循著它的商業(yè)規(guī)律,那就是賺盡量多的錢,不會放過任何機會去利用市場的缺陷去牟取利益。土地作為一種稀缺資源,已經(jīng)成為了房產(chǎn)開發(fā)最為主要的成本支出,開發(fā)商要在房產(chǎn)開發(fā)中為獲得更大的利益,想方設(shè)法降低房屋拆遷成本,已成為一種必然。

(二)被拆遷人漫天要價—人性使然

在每一次的拆遷補償商討中,不難想象,被拆遷人總會渴望補償盡可能的多,通常情況下,哪一方在談判中處于有利地位,這一方就能迫使對方滿足自己的條件。開發(fā)商欲購得的土地使用權(quán)是稀有資源,是開發(fā)商所必需的。在房屋所有人還未處于貧困饑寒的地步,沒有人會賤賣自己本可以發(fā)家致富的房屋,在這場價格爭議中,任何一個拒絕與開發(fā)商合作的普通業(yè)主稍作遲延就會使得開發(fā)商的整個開發(fā)計劃進展停滯,由此看來,開發(fā)商購買土地使用權(quán)的愿望遠遠比業(yè)主出賣自己房屋的愿望更為迫切,于是,正常人的本能驅(qū)使著業(yè)主漫天要價,去分得城市建設(shè)進程的一杯羹。

(三)政府讓利于民—民心所盼

在開發(fā)商和被拆遷人的博弈中,既然被拆遷人往往會出于優(yōu)勢地位,那大多數(shù)開發(fā)商會屈服選擇再讓一點,但事實上并非總是如此,因為博弈中的開發(fā)商開始向地方政府求助,而地方政府也往往會選擇傾向開發(fā)商,甚至充當(dāng)開發(fā)商暴力拆遷的幫兇。原因在于地方政府要追求GDP、要增加財政收入。個別地方政府甚至低價從農(nóng)民手中征收土地,接著再轉(zhuǎn)手高價賣出去。暴力拆遷發(fā)生后,地方政府常常保持沉默,因為很多的地方財政就是靠地產(chǎn)在支撐。這種背景下,釘子戶成為了一個不顧大局的人,拆遷補償開始遠遠低于真正的市場價格。當(dāng)前中央政府執(zhí)政為民的政治要求是顯而易見的,但上層的良好愿望和下層具體的實際無法相適應(yīng),可以說,中央政府的執(zhí)政理念超出了當(dāng)前地方政府實現(xiàn)這種愿望的技術(shù)手段。于是對規(guī)定程序的背離成為一種當(dāng)然的做法,對法律的濫用在不可避免。但被拆遷人為了自己的權(quán)利和利益去進行抗爭本應(yīng)得到尊重,就是說政府在行使權(quán)力的過程中必須考慮人民的權(quán)利,在發(fā)展經(jīng)濟的過程中保護弱勢群體的利益,這樣才是社會所期盼的。

三、尋求公正與效率的衡平—城市房屋拆遷中的價值選擇

城市房屋拆遷中存在私權(quán)保護與效率的矛盾,具體看來就是,拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益保護與追求“城市建設(shè)項目順利進行”的目的之間存在著公平與效率的矛盾。追求城市建設(shè)速度必然在拆遷過程中傾向“破舊陳新”,房子要迅速拆除,讓萬丈高樓取而代之,這無疑損害到被拆遷人的合法權(quán)益。反之,重視私權(quán)的保護,在房屋拆遷中任由當(dāng)事人充當(dāng)“釘子戶”的角色與開發(fā)商對抗,自然會大大影響城市建設(shè)順利進行。

美國著名的經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·奧肯認為,公平與效率之間存在著一種互為代價的替換關(guān)系,難以兩全,只能顧其一端,有所側(cè)重。為了強調(diào)平等,就得犧牲效率,如果為了強調(diào)效率,就需要允許不平等的現(xiàn)象存在。ii一般看來,公平與效率之間存在不可消除的矛盾,我們必須在這種沖突中作出價值選擇?!芭晾弁懈倪M”理論強調(diào),一部分人財富可以增加,可是其他人財富不能減少。從《憲法》和《物權(quán)法》看來,我國越來越強調(diào)對私權(quán)的保護,這體現(xiàn)了當(dāng)前的社會價值,公平才是這個社會首先應(yīng)該倡導(dǎo)的價值追求。在當(dāng)前我國公權(quán)力對私權(quán)的過分制約的情況下,“私權(quán)保護”應(yīng)當(dāng)放到更加重要的地位,這無疑符合我國國情,任由私權(quán)不受保護,將鑄成中華民族歷史性的災(zāi)難。在此關(guān)頭,政府應(yīng)恪守全心全意為人民服務(wù)的宗旨,對任何侵害人民合法權(quán)益的行為,要不惜一切代價加以制止。那些表面上是維護了城市建設(shè)順利進行的需要,引發(fā)的矛盾問題已成為嚴重影響社會和諧安定的重要源頭,也在法律的制度價值判斷上也喪失了其應(yīng)有的定位。

四、構(gòu)建我國城市房屋拆遷制度的設(shè)想

(一)界定公共利益

私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到嚴格的保護,但對私有財產(chǎn)的保護也不應(yīng)當(dāng)擴張到公共福利政策之外。法律作出“國家為了公共利益,可以征收任何土地”的規(guī)定無可厚非,但是,任何一項出于“公共利益”目的的公共政策可能甚至必然會侵害個體利益?,F(xiàn)實中,極大部分拆遷、強拆活動都被冠以“公共利益”之名而行。因此對“公共利益”作出嚴謹?shù)姆山忉岋@得尤為重要,判斷公共利益應(yīng)當(dāng)考慮國家發(fā)展目標、事業(yè)的公益性、受益對象的數(shù)量、效益與損害的比較、正當(dāng)法律程序等等因素。iii公共利益的判斷具有較大的彈性,為了法律適用的簡便性和避免征收對象的合理懷疑,必須引入嚴格程序方法去界定什么才是“公共利益”,惟有在程序上達到公平、公正、公開,“公共利益”正確界定才是可能的,出于對私權(quán)的保護,加上我國公權(quán)力的強勢地位,我們可以參照刑法上的無罪推定原則,對公共利益可以引入類似規(guī)則:即未經(jīng)正當(dāng)程序的論證與裁決,不得認定為“公共利益”,惟有“公共利益”在這樣的制度下誕生,才能獲得人民廣泛的認同。

(二)建立嚴格的征收程序

我國法律有“重實體、輕程序”的傳統(tǒng),事實上不公開的程序必然帶來帶來暗箱操作,其結(jié)果也會讓人們不滿。法律長期運用的經(jīng)驗告我們,事實上程序公正與最終的實體公正之間具有正相關(guān)的關(guān)系,隨著程序的不斷改進,我們所能夠獲得的實體結(jié)果就會越來越經(jīng)得起歷史的檢驗,因為正是得到所有人都嚴格遵循的程序,使得人民對于自己行為的結(jié)果可以有合理的預(yù)期,依靠嚴格的程序所得到的結(jié)果更接近正義或真理?!拔唇?jīng)法律的正當(dāng)程序進行答辯,對任何財產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所,不得逮捕或監(jiān)禁,不得剝奪繼承權(quán)和生命” iv。我國房屋拆遷應(yīng)當(dāng)包括征求公眾意見、評估、科學(xué)決策、聽證等程序,確保公眾享有的參與權(quán)與知情權(quán)。

(三)建立司法救濟途徑

首先,征收機關(guān)必須勤勉參加訴訟活動。就目前我國因拆遷引發(fā)的糾紛而言,更為重要的不在于立法的正確性,而是看審判機關(guān)能不能堅守中立的司法作為正義底線,視地方政府為一個普通的訴訟主體,判決時不偏不倚。其次,在被拆遷人提起訴訟階段,為了更好地保護被拆遷人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)酌情暫停執(zhí)行拆遷決定。此外,還應(yīng)該增加民事法律救濟途徑,將商業(yè)拆遷引起的糾紛定性為民事法律關(guān)系,法院應(yīng)該按照民事訴訟法來處理此類糾紛,從而避免行政機關(guān)的干預(yù),更好地保障被拆遷人的合法權(quán)益。

結(jié) 語

在我國歷史上,由于土地是人民最重要的生產(chǎn)資料,因此土地兼并成為農(nóng)民戰(zhàn)爭的主要原因。今日之中國,土地拆遷制度不完善的情況下,開發(fā)商的房屋拆遷在合法的外衣下掠奪他人權(quán)益,也不斷引起社會矛盾迭起。這或許是因為土地交易較大程度上排斥在市場交易之外,而公權(quán)力對土地使用權(quán)存在較大限制的緣故。從國外的經(jīng)驗看來,不限制土地所有權(quán)并不意味著效率的必然降低。只要有一套行之有效的法律程序,以保證各方利益獲得公平的表達機會,并且在此基礎(chǔ)上達成各方共識,同時政府的作用不應(yīng)當(dāng)是利用手中的權(quán)力隨意剝奪所有者,也不是給財富精英階層錦上添花,而是居中成為社會福利的推進者,兼顧效率和公平的主持者,那全民福利的全面提高才成為一種可能。

注釋:

i(美)曼昆.經(jīng)濟學(xué)原理(上)[M].梁小民,譯.北京:機械工業(yè)出版社,2008:84-85.

ii王慎之.當(dāng)代西方經(jīng)濟辭典[Z].鄭州:河南人民出版社,1990:144.

iii熊文釗.論行政補償[J].行政法學(xué)研究,2005(2).

iv(英)丹寧勛爵.法律的正當(dāng)程序[M].李克強,譯.中國政法大學(xué)出版社,1999:1.

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