廖卓嫻

（湖南省社會科學院 國際所，湖南 長沙 410003）

地方外事工作服務于地方經(jīng)濟發(fā)展有著不可取代的優(yōu)越性，政策導向、參謀協(xié)調、鋪路架橋、信息傳遞、宣傳引導、綜合服務是其獨特的功能，節(jié)約公關成本、成功機率大、容易接近有決策權力的人物、信息靈通為其 “天生”優(yōu)勢。國際友好城市是地方政府開展對外友好交往的重要渠道，是兩國地方政府之間加強了解、友誼，開展經(jīng)濟、科技、文化等各方面的交流合作，推動雙邊或多邊城市繁榮發(fā)展的重要平臺。

一、湖南國際友好城市發(fā)展的整體概況

國際友好城市 （International Friendship City）是世界各國地方政府 （省、州、市、縣）之間通過協(xié)議形式建立起來的一種國際聯(lián)誼與合作關系，國外稱 “姐妹城市”（Sister City）或 “雙胞城市”（Twin City）。自1982年長沙市與剛果布拉柴維爾市建立湖南的第一對友城關系以來，湖南地方政府的國際友好城市網(wǎng)絡迅速擴大，開啟了湖南城市對外交往的歷史。到2012年12月，湖南已與世界五大洲25個國家建立了63對友好城市關系，111對友好交流和合作關系，400多所友好院校關系，友城建設取得了很大的成績。

1.友城布局日趨合理。“友城布局”，就是根據(jù)不同時期發(fā)展的不同需求，靈活、動態(tài)地把握友城的國際分布和合作領域布局。

湖南大部分友城分布在亞洲、歐洲和美洲三個地區(qū)，其中亞洲以日本、韓國為主，美洲以美國居多，歐洲則比較分散。其中亞洲24對，占38%；歐洲17對，占26.9%；美洲15對，占23.8%；非洲4對，占6.3%；大洋洲3對，占4.7%。近些年來，湖南根據(jù)發(fā)展需要調整友城國際分布，一些經(jīng)濟結構調整的重點領域，如新農村建設、自主創(chuàng)新、現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)等在友城合作中的比重明顯上升，文化等社會事業(yè)的對外交流大大加強。再次，湖南根據(jù)開放的梯次推進調整省內友城發(fā)展布局。積極研究如何進一步調整友城布局，以便更好服務于湖南省委省政府提出的 “四化兩型”戰(zhàn)略。

2.友城建設不斷創(chuàng)新?！坝殉墙ㄔO”，就是根據(jù)友城雙方的需求和優(yōu)勢，采取靈活、務實的合作策略，培植不同的合作 “增長點”，引導合作關系走向全面和深化。湖南在締結友城的基礎上，多渠道、多形式開展國際交流，加大友好院校、友好協(xié)會、友好經(jīng)貿關系等多種形式的國際交流合作。近兩年，湖南省與法國中央大區(qū)，美國圣保羅市、安納波利斯市、圣塔菲市、莫爾郡，韓國抱川市、南?？?，斯里蘭卡艾麗亞市等友城互訪頻繁，交往密切，在經(jīng)貿、教育、文化等領域都開展了實質性交流合作。

3.友城品牌影響增強。 “友城品牌”，就是利用友好城市渠道，提升地方在國際上的知名度、美譽度、影響度。多年來，湖南各市縣根據(jù)各自的特點和實際情況，打造了 “兩型社會”建設、偉人故里韶山、世界自然遺產張家界、雜交水稻以及芷江和平文化等五張國際交流與合作的 “魅力名片”；舉辦了各具特色的友城交流活動，如長沙的 “歷史文化名城”和 “創(chuàng)業(yè)之都”活動、湘潭的 “偉人故里”行、株洲的 “炎帝”祭祀活動；策劃了 “國際旅游節(jié)”、 “資源節(jié)約與環(huán)境友好國際合作高層論壇”、“芷江和平文化節(jié)”、“雜交水稻國際推廣與培訓中心”等多種節(jié)會慶典活動，積極向國際社會推介湖南、宣傳湖南。湖南通過與友城的交流，借助友城官方媒體和民間團體平臺，廣泛宣傳湖南經(jīng)濟社會發(fā)展取得的巨大成就和良好的投資環(huán)境，增進了國際友好城市人民對湖南的了解，大大提高了湖南在國際上的知名度和美譽度。

4.友城交流取得實效。湖南友好城市關系的建立和發(fā)展，配合了國家總體外交和雙邊關系的發(fā)展，推動了友城雙方在經(jīng)貿、科技、文教、環(huán)保等方面的合作交流，促進了湖南對外開放和經(jīng)濟社會的發(fā)展。目前，經(jīng)湖南省級友城途徑為企業(yè)牽線搭橋引進經(jīng)貿項目16個，項目資金2.85億美金①。湖南通過與德國黑森州的友城交往，推動了兩省州在經(jīng)貿、環(huán)保、教育、金融等領域開展合作和交流，促成了長沙黃花機場和德國法蘭克福機場簽署的 《友好機場戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》；衡陽市通過與日本友城栗東市的交往，促成了衡陽市福泰醫(yī)藥股份有限公司與日本栗東市T·E·S株式會社合資興建總投資1.5億人民幣的 “湘南藥材物流中心”；長沙市在美國友城安納波利斯市的協(xié)助下，與美國國際城市管理協(xié)會簽署 《長沙和國際城市管理協(xié)會開展技術合作框架協(xié)議》，達成合作項目和意向17個，目前雙方已在低碳減排、環(huán)境保護、教育培訓等領域開展多項合作。通過友城平臺，達成教育、文化、旅游等交流合作項目30多個；通過友城平臺，推動企業(yè) “走出去”步伐進一步加快，中聯(lián)收購sifa，成為世界最大混凝土機械制造商，三一投資一億歐元在北威州設立了分廠，長豐汽車與廣汽合作引進菲亞特汽車生產。

二、湖南發(fā)展國際友好城市存在的問題

湖南對外友城關系的建立與發(fā)展在促進湖南的對外開放中發(fā)揮了重要的作用。但是分析湖南的友城工作現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)其中也存在著不少問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.友城數(shù)量偏少，發(fā)展不平衡。就中部五省而言，湖南2011年經(jīng)濟總量位居中部城市第二，然而友城數(shù)量處于第四。如表：

中部六省經(jīng)濟總量與國際友城數(shù)量對比表

友好城市關系發(fā)展的數(shù)量、速度和該省開放型經(jīng)濟發(fā)展的水平呈正相關關系；友好城市關系的密切程度與開放型經(jīng)濟發(fā)展程度亦呈正相關關系②。友好城市關系作為一種關系型契約，是一種促進地區(qū)間經(jīng)濟交易關系有力的制度安排，有力地降低了發(fā)展地區(qū)之間經(jīng)貿關系的交易成本，促進了開放型經(jīng)濟的發(fā)展。因此，友城發(fā)展與湖南經(jīng)濟發(fā)展還具備很大的發(fā)展空間。

湖南友城發(fā)展較不平衡，主要有兩點：一是縣區(qū)發(fā)展不平衡。湖南已有的63對友好城市中，省級11對，長株潭占21對，省級友城和長株潭三市友城數(shù)占全省友城數(shù)的51%③。湘西自治州還沒有一對友城。二是友城交流不平衡。有的友城人員往來頻繁，交流領域豐富而有成效，有的卻只有友城之名，而無友城之實。在全省結好關系中，現(xiàn)階段雙方關系密切，交流活動活躍的約有23對；雙方有往來，但交流活動不夠活躍的約有29對；雙方交往較少，或者處于停滯狀態(tài)的約8對④。

2.友城 “橋梁”地位還未得到社會認可，較大影響力的平臺還沒有形成。在定義友城地位上，由于歷史的原因和視野的局限，不少部門、領導個人沒有認識到友城在交往中的橋梁作用，友城渠道的窗口功能，停留在 “建友城是政府行為，是由業(yè)務主管部門開展交往”的片面認識上；在結交友城的動機上，存在著急功近利的傾向，希望對方多來投資，只注重己方的利益，而忽略了“互利雙贏”的原則；在界定友城的功能上，存在只熱衷互訪，忽略了對友城實質溝通、深度交往的支持的現(xiàn)象，對友城交流中的投入，包括資金、人力等非常有限；在友城工作方法上，不斷重復著開拓新窗口，初步接觸，深層次探討直至實質性交往這一過程，由此造成了極大的人力、物力、財力的重復浪費，加重了財政負擔，卻沒有產生相應的價值；在友城交往內容上，重經(jīng)貿交流而輕人文交流；在處理友城關系上，過多地強調對等原則，按照我方的接待方式，要求對方也能整齊劃一地保持一致。但由于體制、文化上的差異往往會帶來實際交流中的不對等，過分強調對等只能使交流無法開展下去。

3.缺乏對友城及時、深度的宣傳，友城民間交往的力度不大。友城工作作為民間外交的重要組成部分，“民”應該占據(jù)相當?shù)姆萘浚殉情g的交流必須根植于民間，這樣基礎才會牢固和長久?，F(xiàn)階段，在湖南友城工作中，相對于 “民”，“官”的份量更重些，主要側重于政府高層及各對口行政部門的互訪與交流，從而削弱了友城在地方對外交往中的影響力。特別是友城渠道對于友城企業(yè)之間、社會團體之間、民眾之間開展交流合作的作用還沒有充分發(fā)揮出來。市民群眾、企業(yè)以及一些社會性組織對友城活動知之甚少，參與度不高。

三、湖南發(fā)展國際友好城市的對策建議

湖南開創(chuàng)國際交流新格局，就是要構建順應全球化進程持續(xù)推進的新形勢，適應湖南對外開放新要求，引領和推動湖南 “四化兩型”建設進程的全方位、多層次、寬領域的國際交流格局。

1.加強領導：一把手抓友城。一把手高度重視是做好友城工作的首要前提，友城工作只有得到各級最高領導的充分認可與足夠重視，才能形成凝聚力，取得實效。因此，湖南外事部門各級黨委、政府從思想上重視友城工作，形成一把手親自抓、外事部門歸口管、相關單位積極參與的工作格局，友城工作中存在的各種難題才會迎刃而解。一把手抓友城工作要做到六抓：一抓規(guī)劃。重視友城工作科學合理的規(guī)劃，制定具體實施方案，有計劃、有目的地開展友城對外合作關系。二抓分工。主動參與明確各級外事部門在友城工作中職責的工作。三抓聯(lián)系。重視與各部門、各單位的協(xié)調、溝通工作。四抓研究。重視聯(lián)合學術機構、科研單位、高校和咨詢公司對友城工作運作效果、規(guī)律、機制分析評估，采納建議。五抓活動。主動介入各類以友城為主題的綜合性國際交流活動，跟蹤落實有關事項。六抓人才。重視人才的培訓工作，把好進人關，防止人才的流出。

2.創(chuàng)新機制：建設立體聯(lián)動機制，完善友城運作機制。友城工作是一個系統(tǒng)工程，需要各級外事部門通力協(xié)作，密切配合。因此，對內須建立一套既有利于歸口管理、又便于協(xié)調各方參與友城交流合作的立體聯(lián)動工作機制；對外須倡導友城雙邊交往機制與多邊合作交流機制并存。一是建立省市縣三級聯(lián)動機制。省級外辦作為友城工作的主管部門，代表湖南省政府對友城工作進行宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調。同時，每一個基層外事部門都是友城建設的主體，要結合本市州實際，制定友城工作計劃，積極利用各自的對外交往渠道，為全省的友城工作牽線搭橋，形成友城工作的整體合力。二是打造友城聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議可由省政府分管領導主持，省直有關部門、重點院校、科研院所、大型企業(yè)以及市州外辦參加，對部門分工協(xié)調進行部署。聯(lián)席會議制度的核心是加強統(tǒng)籌、協(xié)調與配合，其關鍵是明確相關部門在友城工作中的定位和職責，其內容是制定年度友城計劃、信息收集發(fā)布、合作成果統(tǒng)計等。三是建立友城多邊合作機制。要開展以友城為紐帶的多邊和區(qū)域合作，創(chuàng)新友城合作模式，搭建雙邊、多邊國際合作平臺。在友城交往中，把友城關系看作是一個整體，突破友城交往中“一對一”單一交往模式，探討 “一對多、多對多”的多邊友城合作新模式，建立友城資源共享機制，建立全方位的 “大友城”格局，開展多種形式的多邊國際區(qū)域經(jīng)濟合作，并與國際或區(qū)域性組織建立高層次協(xié)調機制或聯(lián)系，為友城各方提供更多的相互了解和合作的機會。

3.緊盯效益：數(shù)質兼顧，突出質量。友城建設中，數(shù)量是基礎，質量是關鍵，效益是靈魂。在擴大量的方面，目標是拓展友城的選擇空間，在更大范圍內加強與世界各國城市的聯(lián)系，增加友城選擇的余地。重點是要圍繞 “走出去”戰(zhàn)略，拓展與有著資源優(yōu)勢和市場潛力的拉美、非洲城市的結好。在提高質的方面，一是在選擇友城上要更加慎重，避免盲目性，增強目的性，確保友城雙方產業(yè)上與我們有互補性，在交往實力上具有同等性，以及交往的熱情上應該有同樣的高度和熱度，能把友好城市從官方交往推向社會的、全方位交往。二是要提高交往質量，激活現(xiàn)有友城，強化實質性交流。對于目前密切往來的友城，要確定與之交流的定位、目標和具體的可實施的項目，推進友好交流的持續(xù)和不斷深入；對于處于有往來但不密切的友城，要主動加強接觸，擴大交往的范疇；對于處于停滯的，又確實缺乏交往意向或有語言等方面的極大阻礙的，可以等待機會重新啟動、復活。

4.拓寬領域：以項目促交往，開拓友城工作新動力。在全球化的進程中，友城的交往形式要適應城市功能、作用的變化，要由感情型開始向重視經(jīng)濟、社會實際利益等實務型方向轉變。實現(xiàn)友城關系的可持續(xù)發(fā)展，不僅要向友城要平臺，而且要向友城要效益、要機會，以此形成友城交往的長效動力。 “向友城要平臺”，一是可根據(jù)友城雙邊或多邊的特點和長處，選擇適當時機，如兩國建交、兩市結好、慶典等時，通過舉辦系列大型綜合性活動，打造友城交往特色項目或精品項目，由友好型交流向實質性交流轉變。二是多方位發(fā)掘友城合作項目，并將重大境外合作項目與友城建設結合起來。項目在哪里，友城就建在哪里；友城建在哪里，項目帶到哪里。三是利用友城平臺，更好發(fā)揮工業(yè)園區(qū)作用。例如，揚州與韓國麗水建立友城，進而與韓國麗水市簽定了友好園區(qū)協(xié)議，蘇州通過友城渠道促成一些比較好的項目在蘇州工業(yè)園落戶生根。 “向友城要效益”，則是以項目為支撐，深化經(jīng)貿合作，取得交流實效。一是在項目開發(fā)中，將經(jīng)濟項目作為重中之重來抓，將友城互訪與各種經(jīng)貿活動有機的結合起來，通過舉辦經(jīng)貿洽談會、投資說明會等，尋求經(jīng)貿合作途經(jīng)。二是加強與友城政府經(jīng)濟部門、工商組織、行業(yè)協(xié)會與知名企業(yè)的聯(lián)系，及時提供信息服務。三是以政府友好往來推進企業(yè)間合作，吸引友城企業(yè)來湖南投資興業(yè)，也支持湖南企業(yè)到友城開展經(jīng)貿合作?！跋蛴殉且獧C會”，則是通過建立友城，尋求社會各領域合作的機會。友城間通過簽訂友城交流備忘錄的形式，推進人文社會領域項目交往。交流備忘錄可以包括經(jīng)濟、文化城市規(guī)劃和城市建設、教育和科學、旅游、衛(wèi)生、醫(yī)療保健、環(huán)境保護、審計、信息管理、市民交流等。要充分利用湖湘文化、湘繡文化、茶文化等富有特色的文化資源，開展多層次、多渠道、多形式、全方位對外文化交流活動。

5.整合資源：通 “天”連 “地”形成 “大友城”格局。建設 “大友城”格局要求整合各類外事資源，形成最佳合力。一是加強聯(lián)系。外事部門要加強與經(jīng)貿部門、外宣部門、各行業(yè)之間的相互溝通，把 “搭臺”和 “唱戲”有機地銜接起來，注重協(xié)調和互動，形成積聚效應，實現(xiàn)友城工作主要由外事部門唱 “獨角戲”向各相關部門團結協(xié)作、齊頭并進的 “多元化”轉變，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、渠道共用、資訊共享，一方結好、多方受益，放大友城工作整體效應。二是通天連地。一方面注重與外交部、中國友好城市聯(lián)合會以及我國駐外使領館保持良好的工作關系，積極發(fā)展與外國駐華使領館、聯(lián)合國教科文組織協(xié)會等國際組織、外國著名公司、財團以及外國民間友好團體的友好關系；另一方面加強與省里市州縣區(qū)的聯(lián)系，開展省情調研，了解其需求。三是對癥下藥。國際友好城市工作管理有以下幾類： （1）多數(shù)西方國家實行地方自治，地方政府經(jīng)地方議會通過即可以決定對外結好，沒有國家性的協(xié)調管理機構，各自為政。 （2）東南亞一些國家須經(jīng)中央政府管理部門審批。 （3）如印度一些國家出于各種考慮，不與其他國家開展國際友好城市活動。 （4）如美國的一些西方國家主張對外結好“一對一”的原則。美國國際姐妹城協(xié)會、韓國地方政府國際化協(xié)會、地方政府國際聯(lián)盟 （IUIA）之類的國際組織的地位上升，為城市開展國際友好城市交流提供了重要的協(xié)調與組織的國際舞臺。湖南應根據(jù)不同國家管理特點，結好友城時對癥下藥，與相應的政府、機構進行聯(lián)系，開展有效互動，做好結好工作。

6.夯實基礎：加大投入，保障運行。加大投入，是推動友城工作運行的物質保障。一是要加大對友城專項活動經(jīng)費的投入。近年來，湖南省的外事接待規(guī)模較之以前有很大提高，友城專項活動也有所增加，但外事活動經(jīng)費未有增長，因此每年專項活動經(jīng)費均有缺口。為確保省市州縣友城間交流活動的開展，增加外事活動經(jīng)費預算尤其是友城專項活動經(jīng)費預算己成當務之急。二是在機構建設上，增加友城部門智力資源的投入。根據(jù)友城工作發(fā)展的需要，配備具有相應語言能力和業(yè)務拓展能力的工作人員，以保證友誠間的聯(lián)系和交往更加直接、便捷。三是要加大對信息化建設的投入。隨著政府上網(wǎng)、電子政務的開展和國際友好城市工作管理信息化的要求，投入必要的資金建立健全友城信息管理平臺，是大勢所趨。因此，一方面要加大友城部門硬件設施的投入，另一方面要加大友城工作軟件開發(fā)上的投入，將兩者有機地結合起來，為友城信息化建設提供全方位的服務。

7.公共外交：擴大力量，培養(yǎng)親善勢力。發(fā)展友城、推進友城工作需做好公共外交工作。作為傳統(tǒng)政府間外交的一種補充形態(tài)，公共外交是一國政府通過信息和語言去贏得國外民心的外交形式，其根本使命在于塑造國際形象、推行外交政策和傳播國家觀念，從而增強國家的軟實力，推動實現(xiàn)國家利益。湖南地方政府在公共外交工作上也大有可為：第一，推進 “名片”城市推介戰(zhàn)略。把湖南豐富的人文資源、優(yōu)越的經(jīng)濟條件、便利的交通設施和善良純樸的人民特質等優(yōu)勢宣傳出去，積極宣傳湖南經(jīng)濟社會發(fā)展取得的巨大成就和良好的投資環(huán)境，進一步提高湖南城市國際知名度和影響力。第二，培養(yǎng)親善勢力，有一批熱心友城工作的國際友好人士。相對沿海省份來說，湖南的僑務資源不是那么豐富。為了更好地整合僑務資源，充分借用海外湖南人力量來拓展友城渠道，可籌建海外湖南人聯(lián)合會。通過聯(lián)合會，團結在外的湖南人，聘用更多的國際知名人士和民間友好人士作為湖南的國際交流特別代表，授予他們 “榮譽公民”、 “湖南之友”乃至“名譽村長”、 “名譽縣長”等稱號，挖掘其潛力，調動積極性。深交老朋友，廣交新朋友，多做工作，不斷壯大親善的力量，建立廣泛的對外交往人脈網(wǎng)絡。

注釋：

①文中數(shù)據(jù)均來源于湖南省外事僑務辦公室友城合作處提供的資料。

② 許春、許鋒：《友好城市資源與開放型經(jīng)濟關系的經(jīng)濟學分析— —以江蘇為例》， 《南京航空航天大學學報（社會科學版）》，2006年9月。

③④ 袁樹勛：《湖南的那些 “國際姐妹們”遍及5大洲25個國家》，《瀟湘晨報》，2012年6月25日。