金 鷹

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進和城鎮(zhèn)國土面積的日漸供不應求，近年來城市房地產價格呈持續(xù)走高之勢，與此同時，對一些產權不甚明確的房地產附屬單位的確權要求也變得越來越迫切。在實踐中涌現(xiàn)出了越來越集中的訟爭和糾紛，例如，關于人防地下車庫的權屬之爭，即是這方面的一個非常典型的代表。

人防地下車庫的產權歸屬，在相關的法律法規(guī)上一直沒有明確規(guī)定，由此導致了各地在司法實踐上莫衷一是，給相關使用方、善意受讓方及管理部門都帶來了諸多的困難和不便，甚至轉化為大量難以化解的民商事法律糾紛。如此局面，既不利于保障人防設施在《國防法》上應當實現(xiàn)的本質性效能，也不利于實現(xiàn)在和平時期提高資源使用效率、為社會經濟服務的綜合性效能。本文試就此問題提出一些解決思路和立法建議。

一、討論從兩個案例開始

案例1：2004年5月28日，原告樓某與被告寧波華泰股份有限公司簽訂《華泰劍橋二期地下車位買賣合同》一份，合同約定：雙方就買賣地下汽車位使用權達成協(xié)議；原告向被告購買位于華泰劍橋二期地下K1庫編號為123的車位一個；車位的價款為9.8萬元；原告應于2004年5月28日前支付價款；被告應于2005年2月28日前將車位交付給原告。原、被告均按約履行了付款及交付車位的義務。

原告稱于2008年發(fā)現(xiàn)該地下車位屬于人民防空工程的一部分，而被告在出賣時從未提到過這個情況。原告認為該地下車位的買賣無效，將被告告上法庭。

庭審中，爭議集中在以下幾個方面：（1）是否允許屬于人民防空工程的地下車位的買賣？（2）買了此類地下車位，轉讓方是否必須履行相關的告知義務？（3）訟爭發(fā)生時，對該車位系人防工程不知情或存在重大誤解，是否可以要求變更或者撤銷合同？

法院判決認為：法律和行政法規(guī)未禁止作為人民防空工程的車位使用權的買賣，故原、被告之間簽訂的《華泰劍橋二期地下車位買賣合同》合法有效。但作為人民防空工程的車位的使用權的確有一定的限制，如發(fā)生戰(zhàn)爭時必須作為人民防空工程使用，如果原告在購買訟爭車位的使用權時，對該車位系人民防空工程不知情，存在重大誤解的，原告可以提出要求變更或撤銷合同。①《人民法院報》：《地下人防車位：姓“公”還是姓“私”》，載寧波法院網(wǎng)，http://www.nbcourt.org/html/mtdj/jpbd/20091016/187.html，2013年1月17日訪問。

案例2：2004年3月，廣州白云區(qū)華興苑小區(qū)，因開發(fā)商欠債無法償還，廣州原東山區(qū)法院委托拍賣公司將開發(fā)商改建的人防地下車庫予以拍賣，引發(fā)業(yè)委會的反對。業(yè)委會認為人防地下室應歸全體業(yè)主所有，不應確權給開發(fā)商，也不能拍賣過戶給私人。此后，業(yè)委會將廣州市國土房管局告上法庭。

庭審辯論中，除了爭論人防地下車庫的權屬究竟應姓“國”還是姓“私”之外，更令業(yè)委會擔憂的是：人防工程變成可以隨意轉讓的私有財產是否會損害其國防目的與國防功能？一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，小區(qū)居民是否可以當然主張入內躲避的權利呢？

廣州白云區(qū)法院在一審判決中認為：涉案房產原是開發(fā)商的物業(yè)，因開發(fā)商欠款被原東山區(qū)法院裁定拍賣。而行政機關根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行為，是行政機關必須履行的法定義務，不屬于法院行政訴訟的受案范圍，駁回原告的起訴。②《廣州小區(qū)拍賣人防地下室引起15場官司》，載新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2007-11-12/143414288974.shtml，2013年1月17日訪問。

從上述兩個案例可見，由于對人防地下車庫權屬的模糊不清，已嚴重影響到利害關系人的生產生活秩序，妨礙了對爭議資產的有效交易與利用，同時也使其附有的國防效能無法得到切實保障。由此，很有必要盡快形成統(tǒng)一的規(guī)范，以期恢復社會正常交往秩序并保障國防安全。

二、人防地下車庫的范疇界定

首先，本文所指稱的“人防地下車庫”，是“人民防空工程地下車庫”的簡稱?！叭嗣穹揽展こ痰叵萝噹臁笔恰叭嗣穹揽展こ獭钡钠渲幸环N形式。根據(jù)《人民防空法》第18條的規(guī)定，人民防空工程包括單獨修建的地下防護建筑以及結合地面建筑修建的地下室。而“人防地下車庫”即屬于第二種情況——結合地面建筑修建的地下室。只是該類地下室后被開發(fā)商改作為車庫的用途。

在我國，對人防工程實行多元化投資，即人防地下車庫的建設資金來源有政府投資和民間投資兩大類③農村村集體及其投資設立的公司修建的人防地下車庫應屬于民間投資的范疇。。政府投資包括中央政府投資及地方政府投資；民間投資的來源則多種多樣，其中由開發(fā)商進行投資建設是最為多見的方式。由政府投資建設的人防地下車庫，其產權理應歸屬國有。爭議較大的是開發(fā)商投資建設的人防地下車庫（包括開發(fā)商投資建設自用的以及開發(fā)商投資建設后流通的）。本文所探討的人防地下車庫所有權歸屬爭議，即限于開發(fā)商投資建設的人防地下車庫。

（一）人防地下車庫權屬爭議的由來

1．相關法律法規(guī)及各地的規(guī)定。目前，我國與人防地下車庫相關的法律法規(guī)主要有：《人民防空法》、《國務院、中央軍委關于進一步推進人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》、《中共中央、國務院、中央軍委關于加強人民防空工作的決定》等。有的部門規(guī)定人防地下車庫的所有權屬于國家，如財政部、國家人防委員會發(fā)布的《關于平時使用人民防空工程收費的暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“人防工程及其設備設施是國家的財產，平時使用時應本著有償使用的原則，由人防部門收取使用費?！庇行┑胤絼t規(guī)定人防地下車庫的所有權歸屬于投資者，如《上海市民防工程建設和使用管理辦法》第20條規(guī)定：“民防工程的投資者可以按照房地產管理的有關規(guī)定取得民防工程的所有權。民防工程的所有權登記，按照本市房地產登記的有關規(guī)定執(zhí)行?！薄吨貞c市人民防空條例》第7條規(guī)定：“人民防空設施建設及開發(fā)利用，享受國家、市人民政府規(guī)定的優(yōu)惠政策。鼓勵企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和個人，以多種方式投資建設和利用人民防空設施，其所有權和收益歸投資者?！?/p>

對于地方性法規(guī)是否應確定人防工程的產權登記程序，全國人大常委會法制工作委員會的答復是，“關于人民防空工程設施的登記問題，如屬不動產產權登記，則涉及民事法律基本制度。此外，這個問題比較復雜，各地情況也不完全一致，尚需中央有關部門統(tǒng)一研究解決，以不在地方性法規(guī)中規(guī)定為宜”④《地方性法規(guī)能否規(guī)定人防工程產權登記》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004-12/24/content_363199.htm，2013年1月18日訪問。。

由此可見，現(xiàn)階段在法律法規(guī)層面雖然有所涉及到人防地下車庫的權屬，但部門規(guī)章和各地規(guī)定對此并不統(tǒng)一，其所有權歸屬問題還是亟需在立法層面上予以完善。

2．從司法實踐中的判決來看。近年來，各地屢有案例涉及到人防地下車庫的所有權問題。不過，法院在判決中少有實質性認定人防車庫的所有權歸屬，而是盡可能地回避直接由所有權歸屬所產生的爭議。較詳細的判決解釋，可參考北京華清嘉園9業(yè)主訴海淀區(qū)人防辦財產權屬糾紛一案。該案的一、二審法院均認為：首先，購房者不具備《人民防空法》上所指的“投資者”資格，購房者在確立買賣合同關系時應明知其所支付的購房款的對價并不包括防空地下室，因此即使修建該防空地下室的成本確為各業(yè)主所分擔，但其在出資時處于缺乏主動性的消極狀態(tài)，也就并非法律意義上的“投資”行為。其次，即使購房者確為《防空法》上所指的“投資者”，其亦不能由此被確認對爭議的防空地下室享有所有權。因為，依照《防空法》的相關規(guī)定，人防工程的收益應歸投資者所有。而收益權為所有權的四大權能之一。在通常的狀況下，享有所有權，即應當享有收益權；但是反過來，享有收益權，卻并不能必然地推導出其享有所有權。因此，購房者所主張的所有權關系最終未獲法院支持。再如前引寧波樓某與某開發(fā)商車位買賣合同糾紛一案中，法院也是以法律法規(guī)未明確禁止買賣車位使用權為由認定合同有效，進而駁回了原告主張合同無效的訴訟請求。

（二）人防地下車庫確權的必要性

如上所述的這種所有權歸屬不清的狀況，直接影響到了人防地下車庫的合法使用。雖然《人民防空法》規(guī)定了“誰投資，誰使用，誰收益”的總體原則，一定程度上確立了人防地下車庫的使用規(guī)則，然而在具體操作中還是會產生諸多困難。

首先，開發(fā)商投資建設的人防地下車庫一般與小區(qū)建筑緊密相連，且通常情況下此類地下室可以停放大量的車輛，從資源優(yōu)化利用的角度講，要開發(fā)商一家獨自使用如此大面積的地下車位，不但不經濟也浪費了寶貴的停車位資源。因此，明確開發(fā)商對地下停車庫有轉讓的權利，是必要的。其次，如果可轉讓，那么問題在于：轉讓的是所有權還是一定年限內的使用權呢？如果明確開發(fā)商享有人防地下車庫的所有權，則應按照所有權轉讓的方式，辦理不動產過戶登記。如果明確開發(fā)商不享有所有權，則應保障開發(fā)商依據(jù)“誰投資，誰使用，誰收益”的原則能夠將車位的一定年限的使用權轉讓給購房者。但在目前的法律法規(guī)中，不但沒有明確開發(fā)商是否應對人防地下車庫享有所有權，也沒有明確開發(fā)商是否可以轉讓人防地下車庫的使用權。當然，法律實務中有法院以“法無明文禁止即可行”的理由確認開發(fā)商可以轉讓人防地下車庫的使用權⑤同注①。，但是使用權作為物權的其中一項重要權能，其轉讓的方式、程序和限制也應當依據(jù)“物權法定”的原則，在法律層面上予以明確規(guī)定為宜。

三、關于人防地下車庫所有權歸屬的法理探討

（一）既有的主要觀點

在提出本文的主要觀點之前，我們首先來了解和分析一下學界既有的主要代表性觀點。

1．國家所有說。第一種觀點認為，首先，在對以人防地下車庫為代表的人防設施的修建問題上，國家往往是“不僅減讓土地出讓金，減免了有關稅費，還給予了種種優(yōu)惠條件。因此，人防地下車庫的產權應歸國家，使用管理權應歸人民防空主管部門”⑥引自北京市人防辦給北京市人大代表高揚的《關于人大代表對人防工程產權問題的回復》，載（2005）海民初字第10827號判決書。。其次，“人防工程是關系到國家安全，人民存亡的保命工程，是戰(zhàn)爭中保護有生力量的物質基礎……對于該類人防工程的出資，屬于法律強制規(guī)定的義務”。因此，其性質也應當屬于國家所有的資產。⑦合肥市人防辦：http://www.hfrfb.gov.cn/renfang/6005_1206_2011/05/15/3529.html，2013年1月17日訪問。

2．開發(fā)商所有說。此種觀點認為，鑒于人防車位的特殊性，既然法律尚無明確規(guī)定，依據(jù)“誰投資誰受益”的原則，人防車位的產權歸屬房地產開發(fā)商并無不妥。開發(fā)商可以單獨轉讓給業(yè)主，由業(yè)主取得人防車位的專有所有權。但是在《關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》實施之后，若開發(fā)商對人防車位不能夠取得初始登記，該人防車位就無法通過移轉登記而成為特定業(yè)主所有權的客體，此時人防車位應歸全體業(yè)主共同所有。⑧程建樂、朱章程：《論建筑物區(qū)分所有形態(tài)之下小區(qū)停車位的權屬》，載《法律適用》2009年第7期?！半m然地下人防車位的財產權受到很大程度的限制，但是只要人防車位建設費用是由建設單位籌措并列入建設項目投資，開發(fā)商作為住宅小區(qū)地下人防車位的投資人和所有人，就應享有使用、收益權?！雹帷缎^(qū)人防車位能否轉讓》，載寧波法院網(wǎng)，http://www.nbcourt.org/html/pfjt/yaxf/20090916/54.html，2013年1月17日訪問。

3．業(yè)主共有說。此種觀點認為，住宅小區(qū)的地下人防工程是由全體業(yè)主投資建設的，應當為小區(qū)業(yè)主共有。國家并沒有投入任何資金，也沒有經過國有化征收或征用程序，更沒有給予補償，因此不應歸國家所有。并且，認為國家減免人防工程的土地使用費和其他稅費只是國家取得戰(zhàn)時人防工程使用權的對價，但不是取得所有權的對價。⑩高圣平：《住宅小區(qū)車位、車庫的性質及其權利歸屬研究——兼評〈物權法〉第74條》，載《法學家》2008年第6期。

4．約定歸屬說。此種觀點認為，在目前現(xiàn)行法律沒有對車庫的歸屬作出明確規(guī)定的情況下，要求當事人在合同中約定車庫的歸屬是必要的。通過約定來解決人防地下車庫的產權歸屬，這種方式充分體現(xiàn)了私法自治的原則。既符合市場經濟的內在要求，有利于對車庫的有效利用和管理，同時也有利于鼓勵開發(fā)商修建車庫。?王利明：《論物權法中車庫的歸屬及相關法律問題》，載《現(xiàn)代法學》2006年第5期。

5．以是否計入公攤面積決定說。最后一種觀點認為，如果開發(fā)商在銷售商品房時，將地下車庫計入公攤，顯然是采取分攤銷售的方式，地下車庫的所有權就應當屬于全體業(yè)主。如果開發(fā)商沒有將地下車庫計入公攤，車庫所有權究竟屬于開發(fā)商抑或全體業(yè)主，則需要依法律進行推定。這種制度安排可以促進或保障開發(fā)商采取住宅單元和地下車位分別銷售的交易方式。?陳甦：《小區(qū)地下車庫的權屬須依是否計入公攤而定》，載中國法學網(wǎng),http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=5025，2013年1月17日訪問。

（二）對上述觀點的分析和重構

首先，從民法的基本原理來講，所有權的取得包括生產、孳息、轉讓、繼承、遺贈、遺失物、所有人不明的埋藏物和隱藏物、添附及國有化和征收等方式。而在未經國有化或征收途徑之前，物權法的一般理論是優(yōu)先認可通過生產的方式創(chuàng)造出新的所有權，即原始取得所有權的，生產者當然成為原始所有權的享有者。因此，物的創(chuàng)造者被賦予最為優(yōu)先的權屬順位并受到更為優(yōu)越的法律保護。也即在物權法的意義上講，當缺乏具體法律依據(jù)的時候，應當根據(jù)“付出者受益”的物權法基本精神和“損益相抵”的法律原則來尋找最合理的解決方案。

前述的“開發(fā)商所有說”、“業(yè)主所有說”和“計入公攤者所有說”的共同特點，是看到了生產者和投資者的巨大付出，區(qū)別主要在于關注的階段不同而已。在對地下車庫的興建問題上，開發(fā)商是承擔第一期投資和生產的主體，而且這種投資往往是規(guī)模比較大的，甚至要承擔相當大的市場風險。因此在將此種第一期的投資與風險轉嫁給他人之前，應當可以肯定開發(fā)商具有物權法意義上的對所興建不動產的優(yōu)先受益權。即使對于人防地下車庫這種按照法定強制性義務而興建起的房地產附隨單位，也必須充分體現(xiàn)出“投資者受益”的基本法律原則。

“業(yè)主所有說”考慮到了業(yè)主通過交付售房款的方式，已經填補了由開發(fā)商先期所承擔的一切建設資金，因此對開發(fā)商而言的“付出者受益”原則已經實現(xiàn)。此時需要滿足和抵消的是這一系列權利的繼受取得者——即小區(qū)業(yè)主的投資付出。因此，允許業(yè)主將所購買的房產連同附隨的配套設施上的權利一并主張，才能保障新的“損益平衡”目標得以實現(xiàn)。

第三種“計入公攤者所有說”，實際上只是對“業(yè)主所有說”的一種精確化的解釋，它們強調的核心都是要確定出真實的“付出者”，即投資者究竟是誰的問題。如果可以證明這些人防地下車庫的建設費用已經由業(yè)主分攤了，那么業(yè)主就自然繼受了對人防地下車庫的相關一系列權屬。而如果無法證明這一點，則“計入公攤者說”認為還是要回轉到第一種“開發(fā)商所有說”的邏輯當中去，即優(yōu)先保護原始物權取得者的受益之權利。

接下來的“約定歸屬說”，也是在房產銷售合同的公攤項目未列明地下車庫歸屬時的一種考量方式。因為如果已經能夠像“計入公攤者所有說”中所希望的那樣，能夠明確舉證公攤中已列明了地下車庫的歸屬事項，就可以相應地直接確定享有權利的主體而無需再另行加以約定。因此，“約定歸屬說”，可以說是在解決無法證明投資人（即付出人）的情況下為爭議雙方提供的一種協(xié)調利益的機會而已，其實質上并非一種獨立的權屬安排主張或觀點。

由此可知，真正留給我們值得探討的問題，實質上在于“開發(fā)商所有說”和“業(yè)主所有說”中所共同體現(xiàn)出的“投資人受益”之私法原理，與“國家所有說”所依憑的公法的保護原則之間的法理沖突。在綜合了上述幾種爭議觀點的背后支撐性理念后，問題的焦點已經完全可以用“投資者所有論”和“國家所有論”這兩大學說的分歧予以替代了。

那么，究竟應當是物權法的“損益相抵”原則優(yōu)先，還是公法的“國家利益保護”原則優(yōu)先呢？我們認為，這兩者均代表了從某一個立場所看到的合理性?！皣宜姓f”，主要強調了國家人防部門的利益和國民作為整體的對國防目的的追求；而“投資者所有論”，則主要體現(xiàn)出作為私人主體的市場交易需求和對利益目標的追求。兩者在各自的領域中都分別具有其合理性，只是在人防地下車庫權屬這一特殊的具體問題上，需要決策者從立法層面上作出綜合性權衡，并最終進行一種高度的價值立場抉斷。

四、本文的觀點：人防地下車庫應屬國家所有

在綜合考量了各種因素的基礎之后，筆者認為在我國現(xiàn)階段，最適宜采取的方案是：人防工程的所有權屬于國家，同時在能夠保證戰(zhàn)時使用效能的前提下，由建設單位（投資人）按照“誰投資、誰使用、誰收益”的原則在人防部門核發(fā)的《人防工程使用證》規(guī)定的時間和范圍內行使權利。對于這個結論，需要從以下幾點來具體闡釋。

1．在立法規(guī)定的層面看。根據(jù)《國防法》第37條第1款規(guī)定，“國家為武裝力量建設、國防科研生產和其他國防建設直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設備設施、物資器材、技術成果等屬于國防資產”。因此，應首先區(qū)分出兩種情況，即第一種：如果是國家直接投入資金的或直接劃撥了土地等資產予以興建的各類國防設施，均應當明確屬于國有資產的范疇。而第二種：國家只是給予了一定的優(yōu)惠和支持政策卻未進行直接投資的，這是目前立法空白階段下的“投資者所有”與“國家所有”的爭議焦點。

2．從繳納易地建設費的強制義務來看。依據(jù)我國《人民防空法》第8條的規(guī)定：“一切組織和個人都有得到人民防空保護的權利，都必須依法履行人民防空的義務。”第22條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國家有關規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室。”《國務院、中央軍委關于進一步推進人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》和《中共中央、國務院、中央軍委關于加強人民防空工作的決定》規(guī)定，“城市新建民用建筑必須依法修建防空地下室，確因地質等原因難以修建的要按規(guī)定繳納易地建設費。對未按規(guī)定修建防空地下室、未按規(guī)定繳納易地建設費的，人民防空部門要嚴格依法處理”?《國務院、中央軍委關于進一步推進人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》規(guī)定：依法修建民用建筑防空地下室。城市新建民用建筑要依法修建防空地下室，確因地質等原因難以修建的要按規(guī)定繳納易地建設費。對未按規(guī)定修建防空地下室、未按規(guī)定繳納易地建設費的，人民防空部門要嚴格依法處理?！吨泄仓醒?、國務院、中央軍委關于加強人民防空工作的決定》規(guī)定：城市及城市規(guī)劃區(qū)內的新建民用建筑，必須依法同步建設防空地下室?！瓕ǔ煞揽盏叵率业慕ㄔO項目，未經人民防空主管部門審核批準，建設、消防等部門不能辦理相關手續(xù)。堅持以建為主，確因地質條件限制不能修建防空地下室的項目，由人民防空主管部門審核批準后，按規(guī)定交納易地建設費，具體收費標準由省、自治區(qū)、直轄市價格主管部門會同同級財政、人防主管部門按照當?shù)胤揽盏叵率业脑靸r制定。除國家規(guī)定的減免項目外，任何部門和個人不得批準減免易地建設費。。

因此，從上述規(guī)定可以看出，建設單位修建人防工程或繳納人防工程易地建設費，是履行法定的義務。那么假設我們未來的立法規(guī)定“人防地下車庫的所有權歸屬于投資人”，就可以得出“建設單位履行人防建設義務最終的權益歸屬是開發(fā)商或全體業(yè)主”的推論，那么按照這個邏輯推導下去，我們會發(fā)現(xiàn)：①建設單位履行人防建設義務最終的權益歸屬全體業(yè)主；②建設單位承擔人防法定義務有兩種方式：在項目中實物建設和繳納人防工程易地建設費；③實物建設的人防工程屬于開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主共有；④建設單位繳納的人防工程易地建設費也屬于開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主共有；⑤開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主可以對建設單位繳納給相關部門的人防易地建設費主張所有權。而這個推論結果顯然是同目前的國防管理體制相悖的，也不合乎國防設施建設的本意。

3．針對第一點中列舉的第二種情況，還需要從設施的管理層面予以探討。目前依據(jù)《人民防空法》第26、27條規(guī)定：“平時利用人民防空工程，不得影響其防空效能”；“任何組織或者個人不得進行影響人民防空工程使用或者降低人民防空工程防護能力的作業(yè)，不得向人民防空工程內排入廢水、廢氣和傾倒廢棄物，不得在人民防空工程內生產、儲存爆炸、劇毒、易燃、放射性和腐蝕性物品。”

此外，《人民防空工程平時開發(fā)利用管理辦法》第 5、8、9、15、16 條規(guī)定，人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有；人民防空工程平時開發(fā)利用實行備案登記制度。人民防空主管部門應當根據(jù)使用單位提交的備案資料，經審查合格后發(fā)給《人民防空工程平時使用證》。使用單位必須持有《人民防空工程平時使用證》，方可使用人民防空工程。使用單位利用人民防空工程進行下列活動時，應當向工程隸屬單位繳納人民防空工程使用費：①利用人民防空工程進行經營性活動；②利用人民防空工程冷風降溫；③利用人民防空工程敷設通信、電力等管線；④利用人民防空工程施工碴石等副產品，使用單位利用人民防空工程興辦非經營性的社會福利或者公共事業(yè)，可免繳人民防空工程使用費。

因此，可以確定的是人防工程建成后的使用、收益權均歸屬于投資者享有，這在人防工程建成后保證投資主體能夠收回投資，保證其付出的利益不受損失這一點上是與民法理論一致的。而“投資者所有”和“國家所有”的差異只在于人防地下車庫的所有權是由國家保留抑或可由投資者進行私相轉讓的問題。

針對這一問題，需要考慮和權衡的因素就必然牽涉國防安全和對人防設施的日常維護管理。

第一，相對于允許投資者進行私相轉讓的方案，如果確定了人防工程的所有權由國家予以保留而僅出讓使用、收益權的話，則人防工程在戰(zhàn)時就能夠由國家直接以所有人的地位宣布收回，而無需通過任何征收或征用的途徑，無疑將是最有利于保障國防安全這一目的的。盡管由于近幾十年來國內及周邊的國際形勢基本比較穩(wěn)定，容易使一般的民眾忽視國防安全這一領域的重要性。但是從國家立法的角度來說，應當不同于一般追逐短期經濟利益的民眾之視角，而應當以“居安思?！钡男貞岩庾R到全國的戰(zhàn)略大局和一旦發(fā)生戰(zhàn)爭的更大范圍內的民眾的利益維護。

第二，基于日常維護和管理的角度，如果規(guī)定人防地下車庫屬于開發(fā)商或小區(qū)全體業(yè)主共有的話，則該維護和管理的責任主體應如何落實？是責任落實到開發(fā)了眾多樓盤的開發(fā)商，還是具體落實到每一戶業(yè)主、抑或由業(yè)主委員會來履行該義務呢？目前比較可能的方案恐怕只有由業(yè)主委員會所選聘的物業(yè)公司來操作，因為單一業(yè)主或單一的開發(fā)商無法具體有效地來開展日常維護。那么問題又在于，目前對物業(yè)公司的服務規(guī)范中也沒有明確規(guī)定物業(yè)公司是國防工程的維護義務承擔主體。

實際上，基于國防設施的特殊目的性，其必須在保證整體的完整性和可統(tǒng)一使用的基礎上，才能夠實現(xiàn)既定的國防安全之目的。而一旦維護的義務主體不明確，不僅將給人防部門的監(jiān)管帶來巨大的困難，而且必然會帶來維護責任意識的淡化結果。因此，這些在實際操作中都會帶來一系列的復雜問題。而上述情況如果出現(xiàn)，則對于人防工程的安全性和宏觀的國防建設事業(yè)都是極為不利的。

五、立法建議

綜上所述，在前文提出的各項論證的基礎之上，我們希望立法者在立法修改的過程中著重考慮如下幾點：

（一）在一部法律中，如《人民防空法》中，直接明確非國家投資的人防工程的所有權歸屬和義務承擔主體。使人防地下車庫的所有權、使用權、收益權、維護和管理責任等問題的處理都有明確的法律依據(jù)，進而將人防地下車庫所有權歸屬的問題和糾紛在源頭上化解。有利于劃清“公私界限”，提高資源的使用和流轉效益，并預防國有資產的變相流失。

（二）明確人防工程的投資者主體資格，界定投資者的范圍，特別要明確購房者的購房行為是否屬于投資行為的問題。由于《人民防空工程平時開發(fā)利用管理辦法》第10條規(guī)定，禁止無證使用人防工程，禁止轉讓《人民防空工程平時使用證》，因此，如果排除了購房者投資者地位，也即直接排除了購房者的使用收益權，這樣既不利于對人防地下車庫的有效利用，還有可能造成人防工程的實際使用人和《人民防空工程平時使用證》記載的使用人不一致的現(xiàn)象。因此，進一步明確購房者對人防地下車庫的使用、收益的權益依據(jù)，提高人防地下車庫的資源利用率和修繕保養(yǎng)水平，有利于在司法實踐中找到開發(fā)商、購房者和國家公權力等利害相關方的利益平衡點，起到法律所應當發(fā)揮的定紛止爭、重建秩序的作用。