傅國(guó)云

民事檢察監(jiān)督若干焦點(diǎn)問題
——以修改后的民事訴訟法為對(duì)象

傅國(guó)云*

修改后的民事訴訟法對(duì)民事檢察制度進(jìn)行重構(gòu)，是民事檢察制度一次重要的變革。一方面強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)作為公權(quán)力的民事審判權(quán)的法律監(jiān)督，使監(jiān)督手段和范圍有了新的拓展；另一方面，又對(duì)私法領(lǐng)域保持理性和謙抑，讓當(dāng)事人盡最大可能通過普通訴訟程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，最大限度地由法院救濟(jì)來解決當(dāng)事人之間的民事糾紛，檢察監(jiān)督在一審、二審和再審程序之后嵌入，體現(xiàn)尊重當(dāng)事人意思自治及檢察權(quán)的理性監(jiān)督。本文就民事檢察監(jiān)督理念、抗訴前置程序、一審直抗、舉證責(zé)任、執(zhí)行監(jiān)督、基層檢察院民事檢察職責(zé)定位等焦點(diǎn)問題提出可行性的意見，以期對(duì)司法實(shí)踐和民事訴訟立法有所裨益。

民事檢察 監(jiān)督理念 抗訴程序 執(zhí)行監(jiān)督 基層職責(zé)

一、關(guān)于民事行政檢察監(jiān)督理念問題

檢察實(shí)踐中，受傳統(tǒng)“有錯(cuò)必糾”觀念的影響，相當(dāng)一部分民行檢察人員的觀念、理念滯后，職權(quán)主義色彩明顯,一部分檢察機(jī)關(guān)忽視“不告不理”的司法規(guī)則，認(rèn)為只要法院生效裁判錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)監(jiān)督，糾正錯(cuò)誤裁判，維護(hù)司法公正和法律權(quán)威。如在當(dāng)事人未提起申請(qǐng)的情況下，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)出擊，依職權(quán)提出抗訴，勢(shì)必會(huì)造成檢察權(quán)對(duì)私法領(lǐng)域和私權(quán)糾紛的過度干預(yù)。這有違民事訴訟的基本價(jià)值，也浪費(fèi)了有限的司法資源。

1.公權(quán)力監(jiān)督和公力救濟(jì)優(yōu)先（國(guó)家利益、公共利益優(yōu)先原則）。為什么民事檢察監(jiān)督始終以對(duì)民事審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)公權(quán)力的監(jiān)督為中心，這從民事訴訟法規(guī)定可見一斑，如檢察機(jī)關(guān)對(duì)法官審判活動(dòng)中的違法行為的調(diào)查在任何時(shí)候都可以介入，對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益的民事調(diào)解書有權(quán)提出抗訴等。又如民事督促起訴涉及的往往與行政監(jiān)管不力有關(guān)，或涉及國(guó)有資產(chǎn)、公共利益，而不宜介入國(guó)有企業(yè)正常的債權(quán)債務(wù)糾紛，以及集體財(cái)產(chǎn)糾紛。民事督促起訴是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政監(jiān)管權(quán)的一種監(jiān)督方式。行政執(zhí)法監(jiān)督是對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益的行政違法行為的監(jiān)督，而對(duì)一般的行政違法行為主要通過行政復(fù)議、行政訴訟以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督來制約，檢察機(jī)關(guān)一般不介入監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)探索環(huán)保公益訴訟雖然不是對(duì)公權(quán)力的直接監(jiān)督，但它是以公力救濟(jì)優(yōu)先這個(gè)原則為基礎(chǔ)的，即當(dāng)環(huán)境公益受到損害，而又無人起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟原告的名義提起民事訴訟，給予環(huán)境公益以法律救濟(jì)。

2.當(dāng)事人意思自治和公權(quán)力有限干預(yù)。民事法律關(guān)系所涉及的領(lǐng)域大多為當(dāng)事人意思自治的范圍，其中相當(dāng)一部分屬于市場(chǎng)主體的交易活動(dòng)，按照市場(chǎng)法則進(jìn)行自由交易，實(shí)現(xiàn)高度的意思自治，國(guó)家對(duì)此表現(xiàn)為最大限度的包容，盡可能避免公權(quán)力干預(yù)。在民事訴訟中，當(dāng)事人才是糾紛的最終主宰。只要不涉及國(guó)家利益、公共利益及第三人的利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循私法自治原則，奉行契約自由精神，相信當(dāng)事人能夠?qū)ψ约旱睦孀鞒鲞x擇、判斷。對(duì)私法領(lǐng)域的自治權(quán)、處分權(quán)的行使，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重。不能以法律規(guī)則的適用者和監(jiān)督者自居，隨意以公權(quán)力介入，啟動(dòng)抗訴程序，激活已經(jīng)處于休眠狀態(tài)的矛盾，引發(fā)當(dāng)事人之間新的對(duì)立情緒和利益沖突。要遵循有限監(jiān)督的原則，一是期限上的有限性，民事訴訟法對(duì)當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徠谙拮髁?個(gè)月的限制，一般情況下，這對(duì)檢察監(jiān)督也有拘束力，即當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，被法院駁回后又向檢察機(jī)關(guān)申訴的，除有《民事訴訟法》第200條第1、3、12、13項(xiàng)規(guī)定的情形（有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是偽造的；據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；審判人員審理該案件時(shí)有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的）之外，檢察機(jī)關(guān)不予受理；二是監(jiān)督次數(shù)的有限性，除涉及損害國(guó)家利益、公共利益及審判人員違法犯罪之外，當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴；三是職能創(chuàng)新工作要遵循有限監(jiān)督原則，如檢察機(jī)關(guān)一般不介入現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行監(jiān)督。

3.民行檢察謙抑性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立新的理念：在民事訴訟中，依法由當(dāng)事人決斷權(quán)益的歸屬，充分行使“自治權(quán)”，將糾紛的化解作為訴訟的一個(gè)重要價(jià)值目標(biāo)，保持監(jiān)督的謙抑性，理性克制，不輕易介入法院的審判程序?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人為了節(jié)省訴訟成本，放棄上訴，尋求檢察機(jī)關(guān)抗訴，對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)往往予以受理，并未甄別當(dāng)事人的申訴是否合理和正當(dāng)，有悖民事訴訟規(guī)則和檢察監(jiān)督的謙抑性原則。針對(duì)各方面反映的一些當(dāng)事人反復(fù)纏訴、終審不終的問題，修改后的《民事訴訟法》第209條規(guī)定，人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的抗訴申請(qǐng)作出提出或不予提出檢察建議或抗訴的決定，當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或抗訴。這一方面體現(xiàn)了對(duì)生效裁判的既判力的尊重，防止民事糾紛長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)，終審不終，無限再審；另一方面避免檢察機(jī)關(guān)陷入當(dāng)事人無休止的纏訟之中。相對(duì)于民事檢察對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督來說，檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的私權(quán)利的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)處于從屬地位，監(jiān)督者在兩造之訴中平等地對(duì)待當(dāng)事人，并給予相應(yīng)的尊重,否則，將難以在訴訟監(jiān)督中保持客觀、中立，甚至?xí)x監(jiān)督的重心。顯然，檢察權(quán)介入私法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)有明確的法律邊界，民事抗訴制度對(duì)于當(dāng)事人獲得再審權(quán)利的保障也應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格限制。

法律監(jiān)督權(quán)宜保持審慎和謙抑，應(yīng)以公權(quán)力行使中的違法、失職、濫權(quán)為監(jiān)督重點(diǎn)，特別是加強(qiáng)對(duì)審判人員職務(wù)違法犯罪的監(jiān)督，提高對(duì)此類案件線索的發(fā)現(xiàn)能力和調(diào)查水平，及時(shí)移送相關(guān)案件線索，體現(xiàn)對(duì)作為審判權(quán)的公權(quán)力監(jiān)督為核心，從源頭遏制司法腐敗的精神。而對(duì)公民、法人或其他組織的一般違法行為一般不予介入監(jiān)督，減少國(guó)家干預(yù)，以免偏離檢察權(quán)的定位，違背訴訟規(guī)律，偏離法律監(jiān)督的方向。

4.監(jiān)督合乎比例。比例原則①比例原則又稱必要性原則，為現(xiàn)代法治國(guó)家行政法的重要原則，它原本是立法者或行政機(jī)關(guān)針對(duì)同一目的之達(dá)成，有多種適合之手段可供選擇者，應(yīng)選擇對(duì)人民損害最小之手段，亦即在不違反或減弱所追求之目的或效果之前提下，面對(duì)多數(shù)可能選擇之處置，應(yīng)盡可能擇取對(duì)人民權(quán)利侵犯最輕或最少不良作用之方法（參見城仲模：《行政法之一般法律原則》，臺(tái)灣三民書局1999年版，第142頁(yè)）。借鑒該公法原則，民事檢察監(jiān)督可以理解為：在監(jiān)督手段上，如果有多種監(jiān)督方式可以行使的話，應(yīng)選擇有利于訴訟經(jīng)濟(jì)（節(jié)省監(jiān)督成本）、審判權(quán)運(yùn)作的主動(dòng)、審判機(jī)關(guān)及其人員能動(dòng)性的發(fā)揮；程序上，民事檢察監(jiān)督只有窮盡法院審判救濟(jì)之后才介入；實(shí)體上，涉及到私法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意思自治、契約自由的原則，盡可能地減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，以確保交易秩序的穩(wěn)定。要求檢察監(jiān)督的方式、手段、力度與所監(jiān)督的對(duì)象、監(jiān)督的目標(biāo)等相應(yīng)，監(jiān)督所付出的成本與取得的效果相稱。最高人民檢察院《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》第11條第3項(xiàng)規(guī)定：“注重運(yùn)用再審檢察建議強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督……應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形，合理運(yùn)用提請(qǐng)抗訴和再審檢察建議：提請(qǐng)抗訴一般適用于案件比較重大或者裁判確實(shí)明顯不公、發(fā)生了重大錯(cuò)誤的情形；再審檢察建議主要適用于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定雖有錯(cuò)誤，但實(shí)體處理上錯(cuò)誤并不嚴(yán)重或突出等情形?！边@就體現(xiàn)了監(jiān)督合乎比例的原則。當(dāng)然，重大錯(cuò)誤、錯(cuò)誤并不嚴(yán)重等概念相對(duì)模糊，辦案中要綜合案件各要素科學(xué)合理地行使裁量權(quán)。

民事訴訟檢察監(jiān)督的重心是監(jiān)督民事審判權(quán)及公力救濟(jì)。要防止機(jī)械執(zhí)法、孤立辦案、為監(jiān)督而監(jiān)督，以免造成新的矛盾沖突。如果有多種監(jiān)督方式可以行使的話，應(yīng)選擇最有利于節(jié)省訴訟資源，發(fā)揮審判救濟(jì)能動(dòng)性的方式。首先，只有當(dāng)事人窮盡了普通訴訟程序后，即通過當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徍头ㄔ鹤孕屑m錯(cuò)程序仍然未能解決，當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴，檢察機(jī)關(guān)才啟動(dòng)監(jiān)督，確保監(jiān)督的必要性和合理性。其次，采用的監(jiān)督手段與監(jiān)督目標(biāo)要合乎比例。如對(duì)民事審判中一般違法或標(biāo)的較小、影響不大的案件錯(cuò)判，盡可能采取寬緩的監(jiān)督手段——以檢察建議的方式糾正生效裁判的瑕疵和不當(dāng)。同時(shí)，提高再審檢察建議的質(zhì)量，增強(qiáng)再審檢察建議的說理性，做到以理服人，力促法院改判糾錯(cuò)。再次，民事檢察監(jiān)督的內(nèi)核始終是對(duì)民事審判權(quán)的監(jiān)督，原則上不干預(yù)當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)處于中立、超然的立場(chǎng)。只有當(dāng)事人的訴訟行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、公共利益，檢察機(jī)關(guān)才主動(dòng)介入監(jiān)督。最后，盡管生效裁判存在瑕疵或不當(dāng)，但無法通過抗訴啟動(dòng)再審解決的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能通過協(xié)調(diào)、平衡當(dāng)事人雙方利益，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解。對(duì)涉及群體事件的案件，更要充分考慮利益協(xié)調(diào)平衡。

二、關(guān)于申請(qǐng)抗訴前置程序與依職權(quán)抗訴問題

修改后的《民事訴訟法》第209條規(guī)定,當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)檢察建議或抗訴的有三種情形：一是人民法院駁回再審申請(qǐng)的；二是人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；三是再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。顯然，當(dāng)事人不服人民法院生效判決、裁定的，應(yīng)先向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛荒苤苯酉驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴。這是基于民事抗訴是一種非常程序，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判的法律監(jiān)督程序，是對(duì)作為公權(quán)力的民事審判權(quán)的監(jiān)督，通過啟動(dòng)再審程序，維護(hù)司法公正和法制統(tǒng)一。修改后的民事訴訟法對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徱?guī)定了更嚴(yán)格的條件，體現(xiàn)審判救濟(jì)優(yōu)先的原則。當(dāng)然，前置程序也不是必然的。浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于民事抗訴案件審查工作的紀(jì)要》第8條規(guī)定：判決、裁定、調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；審判人員審理該案時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為且導(dǎo)致判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的，不受前置程序的影響，當(dāng)事人可直接向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)。

作為公權(quán)力監(jiān)督的民事抗訴應(yīng)遵循事后監(jiān)督的原則，應(yīng)在原審判決、裁定生效后才介入，從對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益救濟(jì)看，應(yīng)當(dāng)盡可能通過普通的民事訴訟程序窮盡救濟(jì)，即當(dāng)事人通過一審、二審、再審程序?qū)崿F(xiàn)自己的正當(dāng)利益。原則上，只有經(jīng)過這些程序后仍然無法實(shí)現(xiàn)自己的訴訟目的，才可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴。與以往不同的是，修改后的民事訴訟法確立了窮盡審判救濟(jì)的原則，要求當(dāng)事人通過一、二審之后，還須向法院提出再審申請(qǐng)，原則上不得直接向檢察機(jī)關(guān)申訴，即當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴應(yīng)當(dāng)經(jīng)過前置程序，以便利當(dāng)事人申訴，畢竟通過檢察機(jī)關(guān)抗訴啟動(dòng)再審周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，容易造成當(dāng)事人訴累。且當(dāng)事人的多頭申訴重復(fù)審查，會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。當(dāng)事人一方既向法院申訴，又向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴，檢法分別立案審查，均認(rèn)為申訴理由成立，則檢察機(jī)關(guān)會(huì)通過抗訴要求法院?jiǎn)?dòng)再審，同樣法院也會(huì)依當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)入再審。但實(shí)際上法院只能按照其中的一種方式啟動(dòng)再審。

然而，對(duì)公權(quán)力監(jiān)督始終是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)核。同時(shí)，按照憲法的定位，對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益的一切訴訟活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)公力救濟(jì)優(yōu)先。首先，民事檢察監(jiān)督的重心在于監(jiān)督民事審判權(quán)和民事執(zhí)行權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法官違反職業(yè)操守的應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)督，尤其是審判人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等嚴(yán)重違法犯罪的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)必須依法嚴(yán)肅查處。如果民事案件裁判尚未生效的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)審判活動(dòng)提出糾正意見；如果原判決、裁定已經(jīng)生效，包括一審生效判決、裁定，檢察機(jī)關(guān)均有權(quán)依職權(quán)提出抗訴，無須經(jīng)過前置程序。其次，遵循公力救濟(jì)優(yōu)先的原則，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于違反國(guó)家利益、公共利益的民事訴訟活動(dòng)有權(quán)直接進(jìn)行監(jiān)督，一旦判決、裁定生效，即便在當(dāng)事人不愿申訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)依職權(quán)提出抗訴，不受當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹彽那爸贸绦蛳拗?。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)、交易過程中的一切損害國(guó)家、社會(huì)公益的民事行為均會(huì)被法律否定，體現(xiàn)在民事訴訟中，法院通過裁判確認(rèn)民事行為無效，判令當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任，這就是法律對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益保護(hù)的優(yōu)位。因此，公權(quán)力監(jiān)督和公共利益保護(hù)是依職權(quán)抗訴的重要基礎(chǔ)。

三、關(guān)于一審直抗問題

一審直抗是指檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)法院一審生效裁判提出的抗訴，即地方各級(jí)人民法院第一審民事判決、裁定作出后，當(dāng)事人未在法定期限內(nèi)行使上訴權(quán)，待一審判決、裁定生效后，當(dāng)事人直接申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)抗訴，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類未經(jīng)法院二審審理的案件提出抗訴。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為只要法院生效裁判錯(cuò)誤，當(dāng)事人申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)提出抗訴，至于當(dāng)事人放棄上訴權(quán)是否有正當(dāng)理由在所不問。隨著司法體制改革的推進(jìn)，最高檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為一審直抗須理性回歸，曹建明檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二次民行檢察工作會(huì)議上，著重強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格限制一審直抗，對(duì)當(dāng)事人無正當(dāng)理由放棄上訴轉(zhuǎn)而直接申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)抗訴的，不應(yīng)受理。②曹建明檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二次民行檢察工作會(huì)議上指出，我國(guó)民事訴訟法和行政訴訟法均規(guī)定了兩審終審制，當(dāng)事人不服一審判決應(yīng)當(dāng)先行上訴，如果怠于或規(guī)避行使上訴權(quán)而轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)動(dòng)用抗訴權(quán)，不僅耗費(fèi)有限、寶貴的司法資源，也使兩審終審制失去應(yīng)有的作用。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要逐步調(diào)整抗訴案件結(jié)構(gòu)，把辦案重點(diǎn)放在不服二審生效裁判的申訴上。當(dāng)事人在一審判決生效前到檢察機(jī)關(guān)申訴的，應(yīng)當(dāng)明確告知其依照法律規(guī)定的程序提出上訴。參見曹建明：《堅(jiān)持法律監(jiān)督屬性準(zhǔn)確把握工作規(guī)律努力實(shí)現(xiàn)民事行政檢察工作跨越式發(fā)展》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2010年7月26日。兩高《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》也作了明確規(guī)定，要求一審直抗必須有正當(dāng)理由。③2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合會(huì)簽的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第4條規(guī)定：“當(dāng)事人在一審判決、裁定生效前向人民檢察院申請(qǐng)抗訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)告知其依照法律規(guī)定提出上訴。當(dāng)事人對(duì)可以上訴的一審判決、裁定在發(fā)生法律效力后提出申訴的，應(yīng)當(dāng)說明未提出上訴的理由；沒有正當(dāng)理由的，不予受理?！边@主要基于民事抗訴是作為公權(quán)力的檢察權(quán)對(duì)民事審判權(quán)的監(jiān)督，其中盡管也有對(duì)當(dāng)事人私權(quán)的救濟(jì)成分，但這種監(jiān)督的核心依然是對(duì)公權(quán)力的法律監(jiān)督。民事訴訟解決的是當(dāng)事人的私權(quán)糾紛，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，由當(dāng)事人通過正常的訴訟程序解決糾紛，如當(dāng)事人不服法院一審裁判，應(yīng)當(dāng)通過正常的上訴程序?qū)で笏痉ň葷?jì)，否則有違民事訴訟法“兩審終審”的立法初衷。原則上，對(duì)不服一審民事裁判的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人通過上訴程序解決，只有當(dāng)事人有正當(dāng)理由的直接申請(qǐng)抗訴，檢察機(jī)關(guān)才予以受理。而對(duì)何為正當(dāng)理由至今缺乏明確規(guī)定，我們認(rèn)為，正當(dāng)理由主要包括以下幾種情形：1.一審終審的小額訴訟案件。修改后的《民事訴訟法》第162條規(guī)定：“基層人民法院和它派出的法庭審理符合本法第157條第1款規(guī)定的簡(jiǎn)單的民事案件，標(biāo)的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下的，實(shí)行一審終審?！贝祟惏讣徊媒K審，法律沒有賦予當(dāng)事人上訴權(quán)。該條款的立法宗旨主要是節(jié)約司法成本，減輕上級(jí)法院審判工作的壓力。對(duì)于這類案件裁判錯(cuò)誤的，若不予抗訴，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較差的當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)顯然不利。最高人民檢察院《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》第11條第2段，明確將小額訴訟案件作為一審直抗工作的重點(diǎn)。2.據(jù)以作出生效判決、裁定的法律文書被撤銷或變更的。3.審判人員在審判活動(dòng)中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法犯罪行為的，檢察機(jī)關(guān)在訴訟任何階段均可實(shí)施法律監(jiān)督。此類案件屬于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督（抗訴或再審檢察建議）的范圍。同樣，當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)抗訴。4.法院違法送達(dá)法律文書，影響當(dāng)事人上訴權(quán)的。如法院違法進(jìn)行公告送達(dá)，導(dǎo)致當(dāng)事人無法行使上訴權(quán)，對(duì)此類一審生效裁判，當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為該類一審生效裁判確有錯(cuò)誤，可依法抗訴或提出再審檢察建議。5.自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致無法行使上訴權(quán)的。6.當(dāng)事人因嚴(yán)重疾病等客觀原因無法行使上訴權(quán)的。7.當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)困難無法繳納上訴費(fèi)的。對(duì)此，域外立法經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，如《德國(guó)基本法》第19條第4款規(guī)定，經(jīng)濟(jì)困境不能成為訴訟的障礙。④根據(jù)《德國(guó)基本法》第19條第1款，經(jīng)濟(jì)困境不能成為訴訟的障礙。因此，經(jīng)濟(jì)條件差的公民有權(quán)要求訴訟費(fèi)用救助，以保證訴訟的進(jìn)行；通常還會(huì)給他指派一名律師。參見InWEnt德國(guó)國(guó)際繼續(xù)教育與發(fā)展協(xié)會(huì)、最高人民法院行政審判庭、國(guó)家法官學(xué)院：《中德行政法與行政訴訟法實(shí)務(wù)指南——中國(guó)行政法官實(shí)踐手冊(cè)》，中國(guó)法制出版社2008年版，第320頁(yè)。

四、關(guān)于舉證責(zé)任分配與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證問題

長(zhǎng)期以來，民行辦案人員受刑事辦案觀念的影響，在抗訴工作中投入過多的司法資源，費(fèi)時(shí)費(fèi)力地為查清案件真相而調(diào)查收集證據(jù)，甚至主動(dòng)依職權(quán)為當(dāng)事人重新鑒定有關(guān)書證，以期案件可以抗訴成功。這種做法不僅浪費(fèi)有限的司法資源，而且影響民事訴訟當(dāng)事人的平衡地位，導(dǎo)致訴訟機(jī)制失衡。因檢察機(jī)關(guān)為當(dāng)事人一方調(diào)查取證易造成對(duì)方當(dāng)事人在訴訟中處于不對(duì)等地位。這種調(diào)查取證的行為也常常無法證明生效裁判的錯(cuò)誤性，因?yàn)樵S多案件在原審中是由于申訴人舉證不能而承擔(dān)敗訴后果，這類判決往往符合證據(jù)規(guī)則，事后檢方以公權(quán)力取得新證據(jù)也難以證明原判不當(dāng)。⑤參見傅國(guó)云：《“上門攬案”、“主動(dòng)取證”均應(yīng)摒棄》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2003年3月21日。

修改后《民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況?！睂?shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格遵守證據(jù)規(guī)則，不能突破“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則和特殊情形下的舉證責(zé)任倒置等規(guī)則，更不能替代當(dāng)事人承擔(dān)舉證的責(zé)任。

根據(jù)兩高《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見》第3條，檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解，有以下幾種情形的，可以向當(dāng)事人和案外人調(diào)查核實(shí)：一是可能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；二是民事訴訟的當(dāng)事人或者行政訴訟的原告、第三人在原審中因客觀原因不能自行收集證據(jù)，書面申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集而未調(diào)查收集的；三是民事審判、行政訴訟活動(dòng)違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的。我們認(rèn)為，審判人員存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的以及當(dāng)事人作偽證導(dǎo)致錯(cuò)判的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)。尤其對(duì)審判人員涉及違法犯罪行為等事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。

五、關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督問題

修改后《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”；第235條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。爭(zhēng)論多年的檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的問題終于塵埃落定。但法律對(duì)執(zhí)行監(jiān)督的范圍和方式仍然未予以明確，目前只有2011年3月兩高《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的五種情形：（一）人民法院收到執(zhí)行案款后超過規(guī)定期限未將案款支付給申請(qǐng)執(zhí)行人的，有正當(dāng)理由的除外；（二）當(dāng)事人、利害關(guān)系人依據(jù)《民事訴訟法》第202條之規(guī)定向人民法院提出書面異議或者復(fù)議申請(qǐng)，人民法院在收到書面異議、復(fù)議申請(qǐng)后，無正當(dāng)理由未在法定期限內(nèi)作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當(dāng)執(zhí)行措施，且無正當(dāng)理由的；（四）被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請(qǐng)執(zhí)行人認(rèn)可后，人民法院無正當(dāng)理由仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益的；（五）人民法院的執(zhí)行行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年3月至2012年9月，浙江省檢察機(jī)關(guān)辦理執(zhí)行監(jiān)督案件共241件，屬于兩高會(huì)簽文件規(guī)定的五種情形的執(zhí)行監(jiān)督案件有38件，不足16%?？梢?，大多執(zhí)行監(jiān)督案件不屬于上述五種情形。在執(zhí)行中違法問題突出的查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣、裁定執(zhí)行終結(jié)等恰恰是監(jiān)督的盲區(qū)。民事訴訟法修改后，最高人民法院有關(guān)業(yè)務(wù)部門認(rèn)為，在兩高未公布新的指導(dǎo)性意見之前，兩高上述《通知》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行，且應(yīng)擴(kuò)大適用于全國(guó)范圍；目前兩高已著手制定具體的規(guī)范性指導(dǎo)意見，在發(fā)布之前，地方法院一般不應(yīng)再與檢察院聯(lián)合制定發(fā)布類似規(guī)定。主要理由在于：一是檢察監(jiān)督應(yīng)主要限定于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等情形；二是認(rèn)為檢察監(jiān)督會(huì)干預(yù)執(zhí)行，甚至?xí)划?dāng)事人不當(dāng)利用來對(duì)抗執(zhí)行；三是要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人等執(zhí)行案件，因不當(dāng)干預(yù)難以執(zhí)行的，要予以支持。此外還要求對(duì)監(jiān)督行為違法和違紀(jì)的，可以提出書面建議，予以反制。⑥參見高民智：《關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督制度的理解與適用》，載《人民法院報(bào)》2012年12月14日。而檢察機(jī)關(guān)正在制定的《民事行政檢察監(jiān)督規(guī)則（征求意見稿）》中連續(xù)3條規(guī)定了20余項(xiàng)執(zhí)行監(jiān)督的情形，大大突破了兩高會(huì)簽文件的規(guī)定。有關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的具體范圍、程序問題，亟待兩高通過聯(lián)合會(huì)簽文件加以解決。在此之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，正確處理好支持與監(jiān)督的關(guān)系，爭(zhēng)取法院的理解與配合。將民事執(zhí)行活動(dòng)中查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣、裁定執(zhí)行終結(jié)等群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)行違法問題作為監(jiān)督重點(diǎn)。在目前檢法兩家分歧較大的情況下，要善于抓住執(zhí)行中的典型違法問題，通過個(gè)案監(jiān)督取得突破，逐步拓展民事執(zhí)行監(jiān)督的空間，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，完善有關(guān)機(jī)制。特別要注重調(diào)查和發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)中的職務(wù)犯罪線索，并做好與自偵部門的配合協(xié)作。最近，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民檢察院與區(qū)人民法院聯(lián)合會(huì)簽了《關(guān)于加強(qiáng)民事執(zhí)行對(duì)外委托評(píng)估、拍賣工作法律監(jiān)督的規(guī)定（試行）》，其中第9條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)書面建議人民法院重新委托評(píng)估、拍賣：（1）評(píng)估、拍賣機(jī)構(gòu)或評(píng)估、拍賣人員不具備相應(yīng)評(píng)估、拍賣資質(zhì)；（2）評(píng)估結(jié)果明顯失實(shí)；（3）拍賣過程中弄虛作假、存在瑕疵；（4）其他嚴(yán)重影響評(píng)估結(jié)果和拍賣公正性的情形。

六、關(guān)于基層檢察院民行檢察職責(zé)定位問題

由于法律規(guī)定上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)生效的民事裁判有權(quán)抗訴,而基層檢察院并無直接抗訴權(quán)，從而相當(dāng)程度影響了其民事行政檢察監(jiān)督的主體地位。如果認(rèn)為基層法院一審生效裁判確有錯(cuò)誤，只能提請(qǐng)上一級(jí)檢察院抗訴，并且申請(qǐng)直接抗訴的一方當(dāng)事人必須有正當(dāng)理由。現(xiàn)階段，基層檢察院提請(qǐng)上一級(jí)檢察院抗訴的權(quán)力受到嚴(yán)格限制。這給以提請(qǐng)抗訴為“主業(yè)”的基層檢察院的確帶來較大的沖擊，少數(shù)基層檢察院由于提請(qǐng)抗訴（包括再審檢察建議）案源匱乏，辦案力量資源閑置，監(jiān)督功能萎縮。⑦浙江省曾經(jīng)做過調(diào)查，數(shù)量數(shù)十倍于省檢察院的基層檢察院廣大民行檢察人員卻有相當(dāng)一大部分資源力量閑置，其人均辦案數(shù)非常低。全省三級(jí)檢察院辦案情況可以說是“省院超負(fù)荷、市院基本負(fù)荷、基層院沒負(fù)荷”。省檢察院民行檢察人員11人，占全省民行檢察人員總數(shù)3.6%，2004年省檢察院民行檢察人員辦理民行案件423件，年人均辦案數(shù)為38.5件，而全省基層檢察院民行檢察人員總數(shù)262人，占全省民行檢察人員總數(shù)78.7%，2004年全省基層民行檢察人員共辦理民行案件854件，其年人均辦案數(shù)僅為3.25件。全省基層檢察院民行檢察人員總數(shù)為省檢察院的24倍，但其人均辦案數(shù)卻僅為省檢察院的十三分之一。參見莊建南、傅國(guó)云、宋小海：《論基層院民行檢察監(jiān)督職責(zé)》，載《浙江檢察》2005年第6期。基層民行檢察工作往何處去？不少基層檢察院存在困惑，部分民事檢察人員甚至認(rèn)為基層民行檢察工作無所作為。因此基層檢察院的提請(qǐng)抗訴（市級(jí)檢察院的一審直抗）必須理性回歸，基層民行檢察工作必須走出過去單一提請(qǐng)抗訴模式，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)訴訟規(guī)律，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，調(diào)整辦案結(jié)構(gòu)，走多元化發(fā)展之路。其中核心問題就是重構(gòu)基層檢察院民行檢察監(jiān)督職責(zé)，固化基層檢察院監(jiān)督主體地位。

根據(jù)修改后的民事訴訟法及有關(guān)規(guī)定，結(jié)合多年來的民事行政檢察實(shí)踐，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)建基層檢察院民行檢察監(jiān)督職責(zé)，確立其法律監(jiān)督主體地位：1.對(duì)一審終審的小額訴訟，以及當(dāng)事人未行使上訴權(quán)有正當(dāng)理由的案件錯(cuò)判提請(qǐng)抗訴，包括對(duì)涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書的提抗；2.建議提請(qǐng)抗訴；3.針對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，向同級(jí)法院提出檢察建議；4.針對(duì)民事行政執(zhí)行活動(dòng)中的違法問題，向同級(jí)法院發(fā)出檢察建議和糾正違法通知；5.調(diào)處民行申訴糾紛和做好服判息訴工作；6.民事督促起訴、支持起訴（高檢院《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》第14條規(guī)定，根據(jù)民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，對(duì)損害國(guó)家集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，人民檢察院可以探索支持受害單位或者個(gè)人向人民法院起訴）；7.對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益的行政違法，通過檢察建議、糾正意見的方式進(jìn)行監(jiān)督；8.承辦上級(jí)院轉(zhuǎn)辦、交辦的案件；9.調(diào)查研究?？傊裥袡z察工作應(yīng)當(dāng)順應(yīng)司法規(guī)律，根據(jù)各地工作實(shí)際，走多元化發(fā)展之路。

傅國(guó)云，浙江省人民檢察院檢察委員會(huì)專職委員、民事行政檢察處處長(zhǎng)，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家，法學(xué)博士。