王廷勇

摘 要：黨的十八大報告提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。針對領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維方面存在的問題，提出培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的對策：一是建立健全權(quán)力運行機制；二是將“法制狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部考核和選拔中；三是加強法制文化建設(shè)；四是加強法治教育。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法律思維；對策

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0007-02

國務(wù)院2010年發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》提出領(lǐng)導(dǎo)干部要切實提高運用法治思維和法律手段解決問題的能力。黨的十八大報告又提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。在法治時代，領(lǐng)導(dǎo)干部的決策和行為總會直接或間接地與法律發(fā)生關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)干部只有具備法治思維和運用法治思維的能力，才能依法履職、依法決策，才能推進經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展。而法治思維是建立在法治理念基礎(chǔ)上的，“在一個人能夠獲得它的認識之前，需要長期的學(xué)習(xí)和實踐?！盵1]平時不具備法治理念的領(lǐng)導(dǎo)干部，遇到問題時不可能運用法治思維的方法去解決遇到的問題，由此可見，學(xué)會運用法治思維的方法來處理各種社會矛盾和促進社會發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前各級領(lǐng)導(dǎo)干部迫切研究的課題，加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部法律思維的培養(yǎng)也越來越重要。

一、法治思維的內(nèi)涵

“法治思維”是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。法治思維是以合法性為判斷起點而以公平正義為判斷重點的一種邏輯推理方式。法治思維首先表現(xiàn)為心中有法，也就是說要養(yǎng)成處理問題時遵循法律至上，堅持公平、公開、公正的法治原則的法律意識。法治思維還表現(xiàn)為一種行為的選擇，也就是當(dāng)我們面臨有多種問題的解決方式時，是否能夠選擇符合法律規(guī)定的方式來解決問題。具體來說法治思維包含以下四個方面。

第一，“合法性思維”，它是法治思維的邏輯前提，即任何行政措施的采取、任何重大決策的做出都要合乎法律，包括：目的合法，即公權(quán)力行使者做出某一決策，實施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)的目的和宗旨。權(quán)限合法，即職權(quán)法定、越權(quán)無效規(guī)則。它是指做出某一決策，實施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)為之確定的權(quán)限。內(nèi)容合法，即指做出某一決策，實施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則、精神。手段合法，即公權(quán)力行使者做出某一決策，實施某一行為，其運用的方式、采取的措施應(yīng)符合法律規(guī)范以及法律的原則、精神。第二，“程序思維”，它是法治思維的邏輯路徑，即要求權(quán)力必須在既定程序及法定權(quán)限內(nèi)運行即程序合法。正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)。程序是看得見的正義，也是實體正義的根本保障，因此，程序合法即公權(quán)力行使者做出某一決策，實施某一行為，其過程、步驟、方式、時限等應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定，是法治的基本理念。所謂“程序合法”，是指公權(quán)力行使者作出某一決策，實施某一行為，其過程、步驟、方式、時限等應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定（即法定程序）和正當(dāng)程序的要求。第三“權(quán)利義務(wù)思維”，即以權(quán)利義務(wù)作為設(shè)定人與人關(guān)系及人與公共權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)則。第四“公平正義思維”，即公權(quán)力要以追求、維護公平與正義為價值尺度。

二、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維方面暴露出的主要問題

1.缺乏法治思維的意識，存在人治思維

這里具體表現(xiàn)為：有的領(lǐng)導(dǎo)干部對依法治國錯誤地理解為依法治“民”而不是依法治“權(quán)”、依法治“官”；有的領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中奉行“擺平就是水平，穩(wěn)定就是搞定”的人治思維，認為“有法（律）無（辦）法，無法（律）有（辦）法”，采取非法律手段解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的矛盾和問題，為追求“穩(wěn)定”而犧牲“法治”；還有的領(lǐng)導(dǎo)干部認為GDP是衡量政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，因此一味地追求GDP的增長，并且只對GDP有動力，還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了“政績”，不惜侵犯群眾權(quán)益而大搞形象工程，有的甚至以犧牲“法治”的方式來換取經(jīng)濟的發(fā)展。因為這些人治思維的存在，所以直接影響我們有的領(lǐng)導(dǎo)干部在做決策時不能做到依法決策、科學(xué)決策和民主決策。

2.運用法律解決問題的能力不足

雖然有的領(lǐng)導(dǎo)干部已具備一定的法律知識，但運用法律武器解決復(fù)雜的社會矛盾的能力還很不足，對一些本來可以遵循法律原則和法律精神做出決策的事情，卻只是機械地按法律條文辦事；還有的領(lǐng)導(dǎo)干部在實際工作中有選擇地適用法律，有利于自己的就執(zhí)行，不利于自己的就不執(zhí)行，尤其是在對突發(fā)事件的處理上，由于法治思維的欠缺，不能正確把握運用法治原則和精神，靈活處置，導(dǎo)致惡性群體性事件的發(fā)生，如2008年貴州甕安事件處置中就暴露了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部駕馭法律解決突發(fā)事件能力的欠缺。

3.決策程序不合法

做決策，不僅要做到?jīng)Q策結(jié)果合法，而且還要做到?jīng)Q策程序合法。沒有程序的正當(dāng)，就不會有實體的公正?，F(xiàn)實工作中還存在著由領(lǐng)導(dǎo)干部幾個人或主要領(lǐng)導(dǎo)一個人“說了算”，或者搞所謂的“三拍式”（拍腦袋、拍胸脯、拍屁股）決策的現(xiàn)象。例如有的地方違法拆建，任意侵犯公眾財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，引發(fā)自焚、自殺等慘劇或者暴力對抗致人死亡的惡性事件；還有一些地方違反環(huán)境保護法律法規(guī)，大量興建對自然環(huán)境破壞嚴重的高污染、高耗能企業(yè)，以致造成嚴重生態(tài)災(zāi)難事件。導(dǎo)致發(fā)生這些問題的一個很重要原因，就是我們有的領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時沒有依照法律程序做出決策，導(dǎo)致決策缺乏法律基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

三、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的對策

領(lǐng)導(dǎo)干部自覺運用法治思維決策，是建立在良好法治思維理念基礎(chǔ)之上的。法治思維理念的養(yǎng)成，是一種“習(xí)慣成自然、潤物細無聲”的陶冶過程，因此要通過各種途徑來培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維理念。筆者認為應(yīng)該從以下幾方面入手。

1.建立健全相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵2]不受制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致行使者法律素質(zhì)低下。不受監(jiān)督的權(quán)力必然腐敗，而腐敗則必然是違法行為。為了培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，必須加強對權(quán)力的監(jiān)督制約，而監(jiān)督和問責(zé)是促進領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的重要保障。因此，我們要注重行政監(jiān)督和問責(zé)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法輿論評價機制，將領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法情況置于社會公眾監(jiān)督之下，使社會評價和社會監(jiān)督真正成為領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的“推進器”；加強問責(zé)制度的完善與實施工作，不斷健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，要按照有權(quán)就有責(zé)、濫權(quán)應(yīng)擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償?shù)囊?，強化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識。對那些不依法辦事的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴肅進行批評教育；對給國家利益、社會公共利益和公民權(quán)益帶來重大損失，并造成嚴重社會影響的領(lǐng)導(dǎo)干部，要嚴格追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。保證對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有力有效。

2.將“法治狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中

我們在對領(lǐng)導(dǎo)干部考核時要考核領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職水平。依法履職水平，是衡量一個領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的重要指標(biāo)，也是考量一個領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政、依法決策的重要因素。要把依法執(zhí)政、依法行政、依法決策納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，建立健全考核評價機制。在領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升過程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)對他們的法治意識、運用法治方式解決問題的能力考察，推行領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識任職資格制度、任前法律知識考試制度，把具備必要的法律知識和相應(yīng)的法律素質(zhì)作為提拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要標(biāo)準(zhǔn)和條件，對在規(guī)定時間內(nèi)未獲法律知識任職資格者不予提名。要提拔和使用法治思維意識強、善于用法治方式解決問題和推動社會發(fā)展的優(yōu)秀干部擔(dān)任重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)，只有將“法治狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中，才能讓法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部主動自覺的慣性思維方式。領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維增強了，自然促進其法律手段的運用；法律手段運用多了和運用有效了，又會反過來影響和促進領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維的形成。

3.加強行政機關(guān)的法治文化建設(shè)

法治文化是法律思維的重要精神支柱。通過法治文化的建設(shè)，強化領(lǐng)導(dǎo)干部主動按照法律的邏輯，思考、分析、解決問題，并使這種法律思維演化成一種自覺和習(xí)慣，促進領(lǐng)導(dǎo)干部深入學(xué)法用法，進一步激發(fā)法治建設(shè)的活力，從而解決領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法“入耳、入腦、入心”難的問題。加強行政機關(guān)法治文化建設(shè)的具體措施如給領(lǐng)導(dǎo)干部配發(fā)學(xué)法教材、學(xué)法筆記本、法制宣傳臺歷和開通手機法治新聞報、辦公樓宇法治動漫、電子雜志新型法治文化傳播平臺，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常性地受到法治文化的熏陶，使法治思維實實在在內(nèi)化到領(lǐng)導(dǎo)干部的行為準(zhǔn)則和日常工作中去，從而潛移默化地提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力。

4.加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的培訓(xùn)

雖然我們有關(guān)部門采取了一些辦法，組織不同層次領(lǐng)導(dǎo)干部的法制培訓(xùn)，但效果往往不太理想，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的熱情和興趣不高。主要的原因很大程度上是對領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)內(nèi)容和形式相對比較單一，我們往往偏重于對領(lǐng)導(dǎo)干部進行法律知識的傳授，而忽視對領(lǐng)導(dǎo)干部進行法律原則和法治精神的培養(yǎng)。因此，我們要不斷研究和創(chuàng)新對領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)的方式與方法。在法治教育培訓(xùn)的形式上，我們可以采取黨委常委會、政府常務(wù)會議會前學(xué)法、舉辦法制講座、舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政和依法行政專題研討班、定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部參加專門法律知識輪訓(xùn)和新法律法規(guī)專題培訓(xùn)、采取案例教學(xué)等形式來組織領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律；在法治教育培訓(xùn)的內(nèi)容上，我們既要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)憲法、通用法律知識以及與履行職責(zé)相關(guān)的法律知識的培訓(xùn)力度，又要重視對領(lǐng)導(dǎo)干部法律原則、法治精神等法治思維能力方面的學(xué)習(xí)培養(yǎng)，使領(lǐng)導(dǎo)干部最終形成一種思維定式：“解決社會問題，法律思維當(dāng)先”。

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