丁欣雨

(青島理工大學(xué)臨沂校區(qū)，山東 臨沂 273400)

“高校行政化”是指高等學(xué)校在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作上，與行政機(jī)關(guān)在體制上有著大體相同的屬性。在大學(xué)內(nèi)部，行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，行政機(jī)構(gòu)成為學(xué)校主導(dǎo)部門，大學(xué)內(nèi)部的所有資源配置，無論是經(jīng)費(fèi)來源、專業(yè)設(shè)置、招生計劃、職稱評定、研究課題、教學(xué)方案等，一律由行政官員主導(dǎo)的行政管理系統(tǒng)控制。

近年來，高校行政化現(xiàn)象越演越烈，對外表現(xiàn)為高校依附于政府，喪失獨(dú)立性，成了政府的附屬;對內(nèi)表現(xiàn)為高校內(nèi)部管理行政化傾向嚴(yán)重，高校采取了與政府機(jī)關(guān)相同的管理體制，高校內(nèi)部已經(jīng)不再是學(xué)術(shù)的圣地，學(xué)術(shù)權(quán)力已經(jīng)淪為行政權(quán)力的附庸。高校按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式來建構(gòu)和運(yùn)行，儼然成了官場，這就嚴(yán)重偏離了大學(xué)作為以道德和知識育人的場所，必須以追求知識和學(xué)術(shù)為目的，以科學(xué)精神為核心凝聚力，并且應(yīng)有某種對絕對精神追求的本質(zhì)要求。

國內(nèi)諸多學(xué)者針對我國高校行政化現(xiàn)象的實(shí)際，借鑒其他國家高校運(yùn)作實(shí)踐，對高校去行政化問題提出了自己的看法和觀點(diǎn)。概括而言，主要包括以下幾個方面:一是建立服務(wù)型行政管理;二是改變學(xué)在官府的狀態(tài)，讓高校獨(dú)立自主、法人化;三是重視學(xué)術(shù)權(quán)力，主張教授治校;四是規(guī)范行政權(quán)力，重視學(xué)術(shù)自由;五是加強(qiáng)制度構(gòu)建，界定政府和高校職能，等等。上述觀點(diǎn)都為高校去行政化提出了自己的建議和思考，但是在去行政化方面，政府應(yīng)該扮演什么角色，政府和高校如何定位，還需要我們作出進(jìn)一步的討論和思考。

一、高校行政化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

高校行政化導(dǎo)致行政權(quán)力泛化而學(xué)術(shù)權(quán)力邊緣化，學(xué)術(shù)領(lǐng)域成為行政活動的延續(xù)和擴(kuò)張，使高校偏離了大學(xué)學(xué)術(shù)自由、民主管理的軌道。具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)行政化

現(xiàn)在我國高校在進(jìn)行核心決策時是行政主導(dǎo)，學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)組織的作用微乎其微。科長、處長可以官員身份對教師進(jìn)行行政管理，按行政規(guī)則運(yùn)作，不再是服務(wù)者，而是管理者、管人者。官僚機(jī)構(gòu)似乎變得更有權(quán)力，行事也更獨(dú)斷［1］?；魻柊秃罩赋?“中國普通的行政人員，在其他國家應(yīng)該是給專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員做輔助工作的，而在中國卻常常能領(lǐng)導(dǎo)和指揮專家?！保?］

(二)高校學(xué)術(shù)管理行政化

在高校中，學(xué)術(shù)事務(wù)由不懂學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律的外行來管理，廣大學(xué)術(shù)人員參與管理的最主要形式是座談會，教師提出的意見大多只此一種形式，往往不了了之，決策權(quán)在行政人員方面。最能體現(xiàn)大學(xué)學(xué)術(shù)民主管理的組織形式——學(xué)術(shù)委員會，但其成員也幾乎都是學(xué)校、主要職能部門與院系的領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)傾向于從行政的角度看問題，或傾向于自己部門的利益，從而導(dǎo)致表面上看起來是專家治校，制度完善，實(shí)質(zhì)上還是領(lǐng)導(dǎo)說了算?！霸诖髮W(xué)里，一個科長就能決定大事，一個處長就握有大權(quán)，導(dǎo)致一些高校行政部門背離了為教師、學(xué)生服務(wù)的本意?！睆亩谝恍└咝２煌潭鹊卮嬖凇皩W(xué)者謀官、官謀學(xué)術(shù)”的現(xiàn)象［3］。有些校、院領(lǐng)導(dǎo)者的學(xué)術(shù)水平并不高，但依靠行政特權(quán)，可以獲得專業(yè)高級職稱，可以做學(xué)科帶頭人、研究生導(dǎo)師、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，而真正有學(xué)術(shù)水平的教授、專家常常被排除在外。

(三)政府對高校管控全面化

大學(xué)行政化有著濃厚的歷史根源和社會基礎(chǔ)，其中之一是政府對高校進(jìn)行的全面管理和控制。具體表現(xiàn)在:各級政府都設(shè)立了機(jī)構(gòu)龐大的高校行政管理機(jī)關(guān)。高校實(shí)際上成為政府教育行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu);高校正副校長都由上級黨政機(jī)關(guān)任命;高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由上級行政機(jī)關(guān)下?lián)埽▽ｍ?xiàng)費(fèi)、重大科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)等;高校的學(xué)位授予權(quán)、博士點(diǎn)、碩士點(diǎn)、新專業(yè)設(shè)置、教師編制、高級職稱比例，以及高校升格、更名，都要經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)審批;對高校的考核、評估，是由上級行政機(jī)關(guān)操辦的?？傊?，在我國，政府行政機(jī)關(guān)對大學(xué)擁有絕對的辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、考評權(quán)。

二、高校行政化的原因分析

觀念因素和利益因素是我們分析問題的兩大基本因素。對高校行政化的原因，從觀念和利益的維度分析具有較好的現(xiàn)實(shí)性和科學(xué)性。

從觀念角度來看，中國的學(xué)校以官辦學(xué)校為基礎(chǔ)，官本位思想在高校中根深蒂固。中國是一個強(qiáng)調(diào)行政級別文化的國度，從歷史傳統(tǒng)來說，當(dāng)下中國“教授官員化”“官員教授化”實(shí)在是有著特殊的歷史背景和民族心理的［4］。特別是建國后，計劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國仿效蘇聯(lián)的模式，對高校采取了集中管理的模式，造成我國大學(xué)行政色彩過于濃厚已是不爭的事實(shí)。與此同時，高校作為黨和國家進(jìn)行思想教育的主要陣地，也需要對高校進(jìn)行管控。

從利益角度分析，政府是高校的出資者、舉辦者，誰出資、誰定調(diào)是高等教育領(lǐng)域的金科玉律。政府提供了財政支持，自然不會放棄對高校的管控;同時，行政權(quán)力還代表真切的利益和特權(quán)，代表著既得利益，高校行政權(quán)力不僅掌握科研項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)分配，還可以判定學(xué)術(shù)水平的高低。由此，高校的行政權(quán)成為稀缺的資源，甚至?xí)霈F(xiàn)幾十位教授爭取一個處長位置的現(xiàn)象。

三、從管制到監(jiān)管:高校去行政化問題的路徑分析

高校去行政化改革并不是不要行政，而是剔除大學(xué)的行政色彩、官僚作風(fēng)，消除我國大學(xué)治理中行政權(quán)力的過度擴(kuò)張，回歸大學(xué)本旨。《高等教育法》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》明確提出:“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式。”這為我們對高校去行政化改革指明了方向，那就是協(xié)調(diào)政府和高校的關(guān)系，從全面管制轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠ㄒ?guī)制度的監(jiān)管和服務(wù)上來，找準(zhǔn)位、定好位，處理好政府與高校以及高校內(nèi)部管理者與專家學(xué)者的關(guān)系。作為政府要收放結(jié)合，強(qiáng)化制度建設(shè)，為高校的健康發(fā)展提供制度土壤，確立高校辦學(xué)的主體性地位、辦學(xué)自主權(quán)，確定政府的監(jiān)管和服務(wù)角色;作為高校確定教授、專家在學(xué)校發(fā)展中的角色，讓高校成為辦學(xué)的主體并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(一)尊重教育規(guī)律，強(qiáng)化人本理念

尊重教育規(guī)律，認(rèn)清大學(xué)本質(zhì)，樹立現(xiàn)代大學(xué)理念，是大學(xué)去行政化的思想前提。強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，弱化行政權(quán)力，必須堅持以人為本，專家、教授治校。高校的科層化，必然導(dǎo)致教授的權(quán)力受限，不能激發(fā)起這一學(xué)術(shù)群體成員的強(qiáng)烈的參與意識［5］。政府要不斷深化教育改革，轉(zhuǎn)變教育觀念，轉(zhuǎn)變過去那種全面干預(yù)的管理模式，制定運(yùn)行規(guī)則、規(guī)范法規(guī)制度，變管理為服務(wù)，樹立以人為本的管理理念。

(二)改革內(nèi)部管理體制，構(gòu)建服務(wù)型高校

高校去行政化的實(shí)質(zhì)在于剔除行政化色彩，由行政本位、官本位轉(zhuǎn)為校本位、教授本位。因此對高校而言，必須改革現(xiàn)有管理體制，構(gòu)建以學(xué)術(shù)、學(xué)者為中心的服務(wù)性組織機(jī)構(gòu)。

1．緊緊圍繞教學(xué)科研的實(shí)際需要，對高校行政組織進(jìn)行整合，合理地設(shè)置組織架構(gòu)。實(shí)行“扁平化”管理，強(qiáng)化宏觀政策制定、監(jiān)督，過程管理、技術(shù)管理權(quán)力下移，充分利用有限的資源，搞好管理服務(wù)工作。

2．規(guī)范專職行政人員及其權(quán)力。專職行政人員應(yīng)正確的定位和認(rèn)識自己的權(quán)力，不能因?yàn)檎莆罩鞣N有形、無形的資源而自以為是，覺得應(yīng)該凌駕于專家、教授之上。學(xué)校應(yīng)通過規(guī)章制度合理界定專職行政人員的角色和職責(zé)，依靠制度對行政人員嚴(yán)格管理，規(guī)范他們的行政行為，保證行政人員和行政權(quán)力更好地為學(xué)術(shù)服務(wù)，為師生服務(wù)。

3．協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系，推行教授治校。作為國家思想政治教育的陣地，高校承擔(dān)著政治思想教育和意識形態(tài)教育的功能，這是貫徹黨和國家方針政策的一個重要環(huán)節(jié)。因此行政權(quán)力的存在具有其合法性，但是，大學(xué)本質(zhì)上在于具有獨(dú)特的靈魂，行政權(quán)力的過度化問題嚴(yán)重影響了高校的健康發(fā)展。統(tǒng)一的、格式化、行政化的管理辦法管理不同的學(xué)校，教授、專家都按學(xué)校的指令辦事，其結(jié)果只能千校一面。溫家寶總理在2010年1月26日聽取教育、科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)＜覍Α墩ぷ鲌蟾妗芬庖姇r就大學(xué)辦學(xué)存在的問題指出:一所好的大學(xué)在于有自己獨(dú)特的靈魂，這就是獨(dú)立思考，自由表達(dá)，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學(xué)，大學(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)［6］。

給學(xué)校以相對獨(dú)立的辦學(xué)主體資格，依法行使自己應(yīng)有的權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，學(xué)校的內(nèi)部要以專家教授為主體，組織要學(xué)術(shù)化而不是行政化，是要以“專家治教、學(xué)術(shù)自由”為原則，激發(fā)學(xué)校自我發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展的內(nèi)在動力。把學(xué)校建造成能充分發(fā)揮專家、教授特長、充分實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的科研實(shí)體和教育教學(xué)實(shí)體。

(三)加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制

現(xiàn)階段，我國已經(jīng)制定了《高等教育法》以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》等，在法律上確立了高校辦學(xué)的主體地位，但大都是綱領(lǐng)性條款，沒有制定出具體可行的實(shí)施意見。因此必須轉(zhuǎn)變政府職能，政府在退出大學(xué)內(nèi)部具體事務(wù)管理的同時，要加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管職能，依靠法律制度規(guī)范高校教育實(shí)踐。

1．依據(jù)《高等教育法》，牢固樹立依法治校的理念。法律是確立高校辦學(xué)主體地位和保護(hù)學(xué)術(shù)自由，排除各種阻礙因素，對抗高校不正當(dāng)干預(yù)的有效路徑。全面提高依法行政、依法治校的水平，努力實(shí)現(xiàn)教育管理和學(xué)校辦學(xué)由主要應(yīng)用行政手段向主要依靠法律手段的轉(zhuǎn)變，通過立法形式給學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力以法定的空間，并明確各自的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，明確管理職責(zé)，資源分配機(jī)制法定化，解決好高校管理中存在的“越位、錯位、缺位”等問題。

2．加強(qiáng)高校行政管理法治化?！陡叩冉逃ā返谑粭l明確規(guī)定:“高校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！边@就要求各高校要以教育法為依據(jù)，調(diào)整行政管理工作的思路，制定和完善內(nèi)部規(guī)章制度，采取積極應(yīng)對措施，把本校行政管理工作進(jìn)一步導(dǎo)入法治化、規(guī)范化軌道，依法制定校規(guī)校紀(jì)，做到校規(guī)校紀(jì)的制定主體合法、制定內(nèi)容合法、制定程序合法，嚴(yán)格高校行政管理程序，實(shí)現(xiàn)行政管理程序公開，堅持民主治學(xué)制度，促進(jìn)高校內(nèi)部管理工作的法治化進(jìn)程。

3．建立監(jiān)督約束機(jī)制。去行政化的精髓在于規(guī)范行政權(quán)力，督促行政權(quán)力恪盡職責(zé)，恪守邊界。這必須從制度設(shè)計的層面建立行政權(quán)力的監(jiān)督約束機(jī)制，將高校的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系上升到立法和規(guī)章制度層面并給予清晰的界定。尤其是政府的權(quán)限以及權(quán)力實(shí)施過程中的程序規(guī)范化問題，防止政府的行政權(quán)力在高校內(nèi)部衍生。當(dāng)然，高校的自主管理和學(xué)術(shù)自由也不是無原則的，政府要根據(jù)高校實(shí)際通過建立監(jiān)督約束機(jī)制，以法律為基礎(chǔ)，用制度指導(dǎo)高校工作，以制度約束高校行為，使高校能夠在相對獨(dú)立的環(huán)境中依法治校、依法管理，從而促進(jìn)中國高校的持續(xù)健康發(fā)展。

總之，去行政化從根本上是一個轉(zhuǎn)變思想、轉(zhuǎn)化職能定位的問題，而不是要放棄行政管理;不是不需要行政管理，不是要否定管理在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的地位和作用，而是要解決行政管理人員為誰服務(wù)、如何服務(wù)的問題。政府在回歸之后，絕不能放棄對高校的監(jiān)管，放任自流，因此如何做好對高校的監(jiān)管，如何避免一放就亂，一收就死的狀況，高校如何運(yùn)作等都是必須要解決的問題。作為政府，要尊重大學(xué)發(fā)展的規(guī)律，在去行政化改革中要有退有進(jìn)，要從高校具體的內(nèi)部事務(wù)中脫離出來，加強(qiáng)規(guī)劃與立法、評估和監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等監(jiān)督和服務(wù)職能，用制度約束高校，改變傳統(tǒng)的管理模式，從全面管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理，從“保姆”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)護(hù)人”，為高校健康發(fā)展保駕護(hù)航;作為高校，要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，處理好管理權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的關(guān)系，只有如此，去行政化才不是一句空話，才能落到實(shí)處。

［1］［美〕伯頓·克拉克．高等教育新論［M］．王承緒，譯．杭州:浙江教育出版社，2001:118．

［2］佟慶偉．行政定位準(zhǔn)確 促進(jìn)大學(xué)體制創(chuàng)新［N］．光明日報，2010－04－30．

［3］閻光才．高等學(xué)校內(nèi)部的組織特性探析［J］．清華大學(xué)教育研究，1999(1):79 －83．

［4］丁三青．大學(xué)“被行政化”與“去行政化”［J］．中國高等教育，2010(10):14．

［5］菲利普·C·阿特巴赫．大眾高等教育的邏輯［J］．高等教育研究，1999(2):1－8．

［6］溫家寶．大學(xué)一切跟錢掛鉤是個要命的問題．［EB/OL］．浙江文明 網(wǎng) http://www．zjwmw．com/07zjwm/system/2010/02/02/016288728．shtml．