何興強

3月6日，來自肯塔基州的共和黨參議員蘭德·保羅在參議院進行了近13個小時的馬拉松式發(fā)言，以反對中情局長布倫南的任命，抨擊奧巴馬政府的無人機政策違反憲法。保羅這次近年少見的老派“議事阻礙”轟動一時，引發(fā)公眾極大關注。

“議事阻礙”的歷史沿革

傳統(tǒng)上，美國參議員通過冗長發(fā)言阻撓議事的行為被稱為“議事阻礙”（filibuster），中文有個形象的音譯稱“費力把事拖”。發(fā)展到今天，“議事阻礙”包括了所有“處于少數(shù)派的參議員為阻止議案通過所進行的拖延和阻礙行為”，如故意缺席而使得參議院因為未達到法定人數(shù)而無法運作、提出各種議事程序問題進行拖延和阻礙等，而老式的馬拉松演講已經(jīng)難得一見，在當今網(wǎng)絡時代尤其如此。

按照美國國會的傳統(tǒng)，議案在表決之前都要進行辯論，每位議員都有發(fā)言權。眾議院每位議員的發(fā)言時間限制在一小時，且簡單多數(shù)即過半數(shù)票就可以結束辯論，因此不存在“議事阻礙”。參議院則不同，議員發(fā)言無時間和內容限制，理論上可以一直進行下去；根據(jù)參議院規(guī)則第19條的規(guī)定，“在辯論中，任何參議員不得未經(jīng)正在發(fā)言的參議員的同意打斷其發(fā)言”?？梢哉f，對無限制的發(fā)言權利的實踐或濫用成為“議事阻礙”的根源。

19世紀中期以來，“議事阻礙”開始被更多使用，時常導致議事出現(xiàn)問題。1917年，在威爾遜總統(tǒng)的壓力下，參議院設立了結束辯論的程序和規(guī)則，規(guī)定只要在參議院取得2/3多數(shù)票（67票）就可以通過結束辯論動議從而結束辯論，打破“議事阻礙”。1975年，結束辯論所需的2/3多數(shù)票降至3/5的超級多數(shù)（60票），降低了打破“議事阻礙”的門檻。這意味著少數(shù)派議員只要能夠爭取到41票就可以在許多重要議案表決前將其阻止，即便達不到41票，少數(shù)派參議員也可以通過連續(xù)的冗長發(fā)言來拖延，直至參議院多數(shù)派在議程壓力下被迫讓步，從而達到阻礙法案通過的目的，由此形成“議事阻礙”。

20世紀50～60年代，“議事阻礙”的使用在范圍和數(shù)量上達到了第一個歷史高峰，多次出現(xiàn)長達十幾小時甚至20多小時的發(fā)言。到60年代后半期，頻繁的“議事阻礙”使得參議院里法案大量堆積，無法正常運作，經(jīng)常處于事實上的癱瘓狀態(tài)。于是參議院多數(shù)黨領袖帶頭創(chuàng)立了“雙軌制”程序。在此新程序下，如果一個法案被“議事阻礙”所阻止，多數(shù)派領袖能夠在取得全體一致的情況下宣布凍結此法案。這樣，被“議事阻礙”的法案得以帶離參議院全院會場，使參議院能夠繼續(xù)其立法議程，并就被“議事阻礙”的法案進行幕后談判以期取得突破。雙軌制既從技術層面上保持了參議院無限制辯論的傳統(tǒng)，也能防止參議院里立法阻塞現(xiàn)象的發(fā)生。

老式“議事阻礙”：體力與意志的考驗

老派的“議事阻礙”是個苦差事。根據(jù)參議院規(guī)則，進行“議事阻礙”的參議員必須一直站著發(fā)言，不能離開會場，一旦讓出發(fā)言權就不能再要回來，因為參議員不允許在同一立法日就單一議案演說兩次。1932年，路易斯安那州參議員朗連續(xù)發(fā)言15個小時30分鐘，反對羅斯?？偨y(tǒng)新政法案的部分條款，當時他逐條分析憲法條款，背誦沙士比亞的詩，朗讀他最喜歡的炸牡蠣及肉湯制作食譜，看到有同事在打盹還要求參議院主席強制他們聽他發(fā)言（但被拒絕），直到凌晨4點由于要上廁所才不得不停止，對手們才得以通過了他試圖阻礙的法案。

參議院多數(shù)派領袖有時會通過“消耗”的方法挫敗老式的“議事阻礙”。即通過整日整夜連續(xù)開會，直到進行“議事阻礙”的參議員無法堅持而自行退出?！跋摹睉?zhàn)術一般來說不會取得太多成效，只會使每位參議員十分疲憊，很難達成一致，法案就更難通過。當然也有例外情況。1957年，參議院多數(shù)黨領袖林登·約翰遜為了擊敗參議員瑟蒙德對《民權法案》的“議事阻礙”，利用其多數(shù)黨領袖的地位，不再將其他事項列入?yún)⒆h院日程。于是，瑟蒙德被迫長時間地占據(jù)發(fā)言席，創(chuàng)下單個參議員24小時18分鐘的最長“議事阻礙”記錄。為了減少體內水分，以盡可能長時間不上廁所，他在發(fā)言前日在桑拿房里蒸了一整天。他的連續(xù)發(fā)言包括朗讀《獨立宣言》、《權利法案》、華盛頓告別演說及其他歷史文獻，甚至他祖母如何做烤餅等等。許多參議員實在熬不住，就從附近的旅館里找來簡易帆布床在會場內睡覺。憑借強壯的身體（瑟蒙德活了101歲，任職參議員48年）和精心的準備，瑟蒙德連續(xù)講了一天一夜還不打算停止，后來在醫(yī)生警告他的腎即將衰竭后才停了下來。兩個小時后，1957年《民權法案》最終獲得通過。

雙軌制實現(xiàn)后，參議院領袖們一般很少運用“消耗”戰(zhàn)術來挫敗“議事阻礙”行為，雙軌制的實行使得少數(shù)派們進行“議事阻礙”更容易了，從而鼓勵了更多“議事阻礙”的出現(xiàn)。他們不再需要耗費體力地連續(xù)多個小時占據(jù)參議院發(fā)言席，只要通知參議院領袖自己反對某法案或某官員任命就可以了。通常情況下，參議院多數(shù)黨領袖們得知有多位議員提出保留、反對某法案或某位官員任命，而且確定不能湊足打破“議事阻礙”所需的60票時，“議事阻礙”就已經(jīng)成功了，該法案或者官員任命暫時無法通過。此時多數(shù)派們只有通過別的措施去爭取得到更多議員支持，拿到60票，再發(fā)起投票挫敗“議事阻礙”。

但雙軌制只是個慣例，并非強制性規(guī)定，因此老式的“議事阻礙”偶爾還是會出現(xiàn)。2007年民主黨人控制的參議院為了通過撤軍伊拉克的法案，連續(xù)24小時開會，“挑燈夜辯”，試圖拖垮少數(shù)派共和黨人，但最終也未能達到目的。1988年時任參議院多數(shù)黨領袖伯德派出佩槍的國會警察持逮捕令抓捕缺席的共和黨參議員，強制他們到會場，以保證會場里有足夠法定數(shù)量的議員，以便連續(xù)整夜開會，挫敗共和黨人的“議事阻礙”，參議員派克伍德更是被強行拖進參議院會場，上演了令人瞠目結舌的一幕。

此次保羅參議員13小時的“議事阻礙”時長排名參議院第九，他更多的是為了高調表明姿態(tài)和觀點，吸引政界和公眾眼球，并不在于阻撓布倫南任命。當天華盛頓發(fā)出暴雪警告，參議院里并無什么其他議程，參議院民主黨領袖里德也樂得讓保羅滔滔不絕地講，反正也產(chǎn)生不了實質影響，大不了第二天再表決。

保羅在上午11點47分開始發(fā)言，前三個小時，整個參議院會場除了幾名警衛(wèi)、實習生和速記員外，只有他一人，另外就是在會場上方參觀的30名游客。在空蕩的會場里孤獨地連續(xù)講了三個多小時后，保羅的幾個“哥們兒”到場“打氣”，通過所謂“提問”的方式，發(fā)表長篇看法，使得保羅能夠休息一下，在會場里走動一下，活動一下站麻痹了的腿。在參議院規(guī)則下，被“提問”是保羅惟一能夠既不交出發(fā)言權、又能暫時停止發(fā)言進行休息的方式。下午6點半，參議員科克給保羅帶來了一個蘋果和一杯熱茶，這是1939年經(jīng)典電影《史密斯先生到華盛頓》里主角進行20幾小時的“議事阻礙”時曾經(jīng)吃過的東西。7點半，參議員克魯茲把推特上網(wǎng)民們的留言給他念了幾段。深受鼓舞的保羅此后又連續(xù)講了5個小時，期間更多議員前來“打氣”，此前空蕩蕩的會場熱鬧起來，美國各大電視臺的晚間新聞也爭相報道保羅的“壯舉”，推特上對他的支持多達110萬條。到午夜12點多，疲憊不堪、聲音嘶啞的保羅微笑表示想再講12個小時，以打破瑟蒙德參議員的記錄，但由于要上廁所，他不得不停下來，最終結束了這場13個小時的表演。

決定參議員們進行老式“議事阻礙”時長的通常是他們的身體狀況和意志力，特別是憋尿的能力。由于規(guī)則規(guī)定不能離開會場，必須站著發(fā)言，只能吃點會場里的小點心，也不敢多喝水，主動停下來就意味著失去發(fā)言權。正如里德所說：“我的經(jīng)驗是要成功進行議事阻礙，你需要強大的信念和強大的膀胱，保羅兩者都有。”

“議事阻礙”為何一直存在

“議事阻礙”發(fā)展的進程中一直存在要求改革、甚至是譴責的聲音，認為它是一個純粹的阻礙策略，違反了民主制度中少數(shù)服從多數(shù)的神圣原則，威脅到了美國的民主，并造成了參議院無法議事、功能失靈。但是“議事阻礙”能夠長期存在，歷經(jīng)改革仍然沒有實質性變化，就在于保護參議院扮演對總統(tǒng)權力進行制衡的關鍵角色，體現(xiàn)了參議院運作的核心原則。此次保羅參議員在解釋其阻撓行為時也稱，他不是針對布倫南，而是反對無人機在美國本土可能被用來射殺無辜美國公民，保護憲法對總統(tǒng)權力的限制?！白h事阻礙”的存在反映了美國參議院乃至美國國會里一個基本的力量，即一直以來對保護少數(shù)人權利、相互制衡的基本原則的珍視。如果沒有“議事阻礙”，簡單多數(shù)原則即可結束辯論的規(guī)則通過，那么參議院的運作會發(fā)生根本改變，監(jiān)督功能就不可能得到發(fā)揮，美國政府的特征就會發(fā)生深刻的改變。