宋國濤

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，我國各級政府開展的行政權(quán)力運(yùn)行體制改革和機(jī)制建設(shè)也逐漸升溫，而近年來深受地方政府青睞的行政權(quán)力清理成為熱門選擇。概括而言，行政權(quán)力清理是行政機(jī)關(guān)對自身具有的執(zhí)行法律、管理國家事務(wù)的各項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、整理并進(jìn)行合法性判斷，經(jīng)法制部門審核確認(rèn)后決定或取消、或調(diào)整、或保留并向社會(huì)公開的一系列活動(dòng)的總稱。其目的是通過對行政權(quán)力的匯總、效力判決并分情況予以處理來規(guī)范行政權(quán)力的行使。本文擬就湖北省“清理規(guī)范省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行”活動(dòng)（以下簡稱“權(quán)力清理”）為研究對象，從法理角度對其加以多維檢視，以鏡得失。

一、“權(quán)力清理”概況

（一）活動(dòng)的背景、目的與原則。

在我國，隨著“依法治國”、“國家尊重和保障人權(quán)”憲法原則的確立和國務(wù)院一系列有關(guān)依法行政與建設(shè)法治政府決定文件的發(fā)布推動(dòng)了我國法治建設(shè)的進(jìn)程。而在依法治國建設(shè)法治政府成為公民和社會(huì)普遍訴求的形勢下，我國各級行政機(jī)關(guān)對行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范改革和制度建設(shè)來回應(yīng)時(shí)代要求也成為常態(tài)。正如學(xué)者所指出的，“法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于政府法治,全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府”是我國改革開放30年來法治建設(shè)的一大規(guī)律。[1](p24)于是，為了推進(jìn)行政權(quán)力公開規(guī)范運(yùn)行、加快法治政府建設(shè)，湖北省政府開展了“權(quán)力清理”。

“權(quán)力清理”在推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的總體目標(biāo)指導(dǎo)下遵循三項(xiàng)原則。第一，職權(quán)法定原則。即“權(quán)力清理”根據(jù)權(quán)力是否具備法律依據(jù)①“權(quán)力清理”中的“法律依據(jù)”具體包括：一是現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章；二是部門“三定方案”；三是省級規(guī)范性文件或上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)文件；四是經(jīng)省政府同意由部門制定的文件，以下統(tǒng)稱“清理依據(jù)”。、行政權(quán)限是否清晰和權(quán)力事項(xiàng)是否符合改革發(fā)展要求的標(biāo)準(zhǔn)，分別采取取消、調(diào)整、下放和保留規(guī)范的處理措施。第二，行政程序正當(dāng)高效原則?！皺?quán)力清理”要求行政權(quán)力的行使程序必須正當(dāng)高效。具體措施包括：規(guī)范行政程序，使其明確、公正、高效；健全行政監(jiān)督程序和提高其服務(wù)品質(zhì)。第三，權(quán)力公開運(yùn)行原則?！皺?quán)力清理”力圖將規(guī)范后的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一編制為行政權(quán)力庫向社會(huì)公開，以推進(jìn)省級行政權(quán)力公開透明運(yùn)行。

（二）“權(quán)力清理”的內(nèi)容與結(jié)果。

1.“權(quán)力清理”的內(nèi)容。

從宏觀上來看，“權(quán)力清理”的對象是湖北省省直部門行使的所有行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，其中以行政主體實(shí)施的行政許可、行政處罰、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等十二類行政權(quán)力為主要內(nèi)容；同時(shí)包含行政機(jī)關(guān)實(shí)施的其他三類行政活動(dòng)，如行政備案、專項(xiàng)資金分配等。從微觀上來看，“權(quán)力清理”規(guī)范的內(nèi)容主要是各項(xiàng)行政權(quán)力或政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的名稱、法律依據(jù)、行使主體、行使程序、收費(fèi)與否及其依據(jù)、種類、行使條件以及具體承辦機(jī)構(gòu)等。

2.“權(quán)力清理”的結(jié)果。

“權(quán)力清理”于2011年8月4日中共湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳發(fā)布“省委辦公廳省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省監(jiān)察廳關(guān)于清理規(guī)范行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的實(shí)施方案》通知”正式啟動(dòng)。湖北省政府專門成立了由監(jiān)察廳、政府法制辦公室、人力資源和社會(huì)保障廳、編制辦公室和經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)等部門組成的省清理規(guī)范行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)工作辦公室（以下簡稱“專項(xiàng)辦公室”）。“專項(xiàng)辦公室”根據(jù)十五類省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的性質(zhì)分別設(shè)置了不同的清理規(guī)范要求，制定了“《省級行政權(quán)力與政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)登記表（1—15）》及填表說明”（以下簡稱登記表）。根據(jù)該登記表，清理后各類行政權(quán)力或政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)載明的事項(xiàng)包括權(quán)力編碼、權(quán)力名稱、實(shí)施主體、權(quán)力依據(jù)、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、行使條件、辦理期限、需提交材料、部門處理意見①“權(quán)力清理”要求，負(fù)責(zé)首先自行清理行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的省直部門對其行使的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)可采取“保留規(guī)范、取消、下放、調(diào)整”四種處理意見，最終處理意見由湖北省人民政府法制辦公室進(jìn)行擬定，因此在該項(xiàng)登記事項(xiàng)之后均有“法制辦審查意見”的登記項(xiàng)一欄。、承辦機(jī)構(gòu)及聯(lián)系電話等，但各類行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)因?qū)傩缘牟煌诘怯泝?nèi)容上存在差異?！皩ｍ?xiàng)辦公室”經(jīng)過舉辦清理規(guī)范工作培訓(xùn)班、部署省直機(jī)關(guān)自行清理、省政府法制辦審核確認(rèn)、行政權(quán)力運(yùn)行流程再造、權(quán)力公開和網(wǎng)上試運(yùn)行等階段，②其中在行政權(quán)力自行清理和省政府法制辦公室審核確認(rèn)的過程中因清理和規(guī)范活動(dòng)的復(fù)雜性和個(gè)別行政權(quán)力的處理涉及對法律的理解等問題而往往需要多次反復(fù)清理和多次審核的過程，這也是整個(gè)清理活動(dòng)中最為重要和復(fù)雜的內(nèi)容。力圖建立“一庫三平臺”③“一庫三平臺”是湖北省政府為了推進(jìn)省政府電子政務(wù)建設(shè)而力圖建立的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺的簡稱，具體包含“省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄庫”、“省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上公開運(yùn)行平臺”、“法制監(jiān)督平臺”、“電子監(jiān)察平臺”。的省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)綜合服務(wù)系統(tǒng)，并在省直機(jī)關(guān)推廣應(yīng)用?？傮w而言，湖北省“權(quán)力清理”圍繞建設(shè)法治政府的總體目標(biāo)，經(jīng)過繁雜而審慎的行政權(quán)力清理規(guī)范工作，將省直60多個(gè)部門原來行使的8000余項(xiàng)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清理規(guī)范為5000多項(xiàng)。目前，“權(quán)力清理”已經(jīng)形成了省級行政權(quán)力目錄，整個(gè)活動(dòng)處于網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)階段。因“權(quán)力清理”涉及權(quán)力種類復(fù)雜且數(shù)目龐大，對每項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行逐一分析并不現(xiàn)實(shí)，筆者在此僅從權(quán)力依據(jù)、實(shí)施主體等方面做些具體分析。

（1）關(guān)于“權(quán)力依據(jù)”的清理。

“權(quán)力清理”堅(jiān)持職權(quán)法定、行政權(quán)力依法設(shè)定的原則，要求省直機(jī)關(guān)行使的所有行政權(quán)力都必須具有法定的依據(jù)，且應(yīng)細(xì)化到具體條款項(xiàng)目并載明在登記表中，內(nèi)容須涵蓋所行使權(quán)力的授權(quán)依據(jù)或委托依據(jù)，最后報(bào)湖北省人民政府法制辦公室審核確認(rèn)。省政府法制辦公室遵照“清理依據(jù)”對上報(bào)的行政權(quán)力分別作出或保留規(guī)范、或取消、或下放或調(diào)整的處理措施。經(jīng)過清理，不僅保證了每項(xiàng)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)均有法可依，而且其職權(quán)依據(jù)、權(quán)限范圍以及權(quán)限種類等均得以明確。具體來看，清理前后各項(xiàng)行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)的“權(quán)力依據(jù)”主要有如下變化：

第一，行政權(quán)力因欠缺法定依據(jù)而被取消。如湖北省發(fā)展與改革委員會(huì)上報(bào)的28項(xiàng)行政許可經(jīng)審核確認(rèn)后，“國家規(guī)定必須由地方政府核準(zhǔn)的農(nóng)林水利項(xiàng)目”等23項(xiàng)行政許可權(quán)力因缺乏《行政許可法》等法定依據(jù)而被取消。

第二，對法律規(guī)范未明確規(guī)定省級政府部門行使的行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)，從轉(zhuǎn)變政府職能的角度將其下放。如湖北省地方稅務(wù)局在自行清理后對其之前行使的“印花稅票代售許可”行政許可權(quán)的處理意見為“下放”，經(jīng)省政府法制辦公室審核后予以下放。

第三，對有職權(quán)交叉、重疊或歸類錯(cuò)誤的行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)依法進(jìn)行調(diào)整。如湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳將“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督人員崗位資格認(rèn)定”的行政審批權(quán)力擬調(diào)整為“行政確認(rèn)”，經(jīng)省政府法制辦審核后將其歸為行政確認(rèn)。

第四，因法定依據(jù)的修改或新法出臺而增加行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)。如湖北省發(fā)展與改革委員會(huì)在自行清理后根據(jù)《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《湖北省實(shí)施＜中華人民共和國節(jié)約能源法＞辦法》的規(guī)定擬增加“固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估審查”的行政許可權(quán)力，經(jīng)省政府法制辦公室審核后予以確認(rèn)。

（2）關(guān)于“實(shí)施主體”的清理。

“權(quán)力清理”對行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)實(shí)施主體的登記區(qū)分為授權(quán)機(jī)關(guān)和委托機(jī)關(guān)。清理后，明確了各項(xiàng)行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)施主體和具體承辦機(jī)構(gòu)及其聯(lián)系方式。如藥品生產(chǎn)許可證核發(fā)的行政許可權(quán)的實(shí)施主體為湖北省食品藥品監(jiān)督管理局，具體承辦機(jī)構(gòu)為湖北省食品藥品監(jiān)督管理局的行政審批辦公室。

（3）關(guān)于“收費(fèi)與否及其標(biāo)準(zhǔn)”④“權(quán)力清理”方案中的“收費(fèi)”是指工本費(fèi)、材料費(fèi)等。的清理。

“權(quán)力清理”對各項(xiàng)行政權(quán)力或事項(xiàng)是否收費(fèi)及其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了清理。清理的標(biāo)準(zhǔn)為凡是需要進(jìn)行收費(fèi)的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)必須有法律依據(jù)或省物價(jià)局的批準(zhǔn)決定。清理后，各項(xiàng)行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)行使時(shí)是否收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其依據(jù)得以明確。如湖北省民政廳自行清理后上報(bào)的結(jié)果中無一項(xiàng)行政權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)收費(fèi)；湖北省計(jì)劃生育委員會(huì)提供“衛(wèi)生系列計(jì)劃生育專業(yè)高級職務(wù)評審”的收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是省物價(jià)局、省財(cái)政廳《關(guān)于調(diào)整專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審費(fèi)收費(fèi)的通知》（鄂價(jià)費(fèi)[2011]302號）：“具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：高級400元?！?/p>

（4）關(guān)于行政權(quán)力內(nèi)容“種類”的清理。

“權(quán)力清理”要求行政處罰、行政強(qiáng)制和行政獎(jiǎng)勵(lì)必須登記具體權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)的內(nèi)容種類。如行政處罰中的警告、沒收違法所得、罰款等，行政強(qiáng)制中的行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制措施，行政獎(jiǎng)勵(lì)中的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)金等。清理后各項(xiàng)權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)的法定種類得以細(xì)化和明確。

（5）關(guān)于行政權(quán)力“行使條件”的清理。

“權(quán)力清理”要求，行政許可、行政審批、行政征收等行政權(quán)力的行使均需具備法定條件。清理后，各項(xiàng)行政權(quán)力的行使條件均依照“清理依據(jù)”的效力位階順序依次清楚列舉。有的省直機(jī)關(guān)列舉了行政權(quán)力行使的法定條件，有的將行使條件所應(yīng)遵守的法定標(biāo)準(zhǔn)予以明確。如湖北省人力資源與社會(huì)保障廳在其“設(shè)立人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)范圍審批”行政許可權(quán)的行使條件中明確列舉了五項(xiàng)內(nèi)容。①五條內(nèi)容是《人才市場管理規(guī)定》第六條的規(guī)定，即“設(shè)立人才服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備下列條件：（一）有與開展人才中介業(yè)務(wù)相適應(yīng)的場所、設(shè)施，注冊資本（金）不得少于10萬元；（二）有5名以上大專以上學(xué)歷、取得人才中介服務(wù)資格證書的專職工作人員；（三）有健全可行的工作章程和制度；（四）有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；（五）具備相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。”

（6）關(guān)于行政權(quán)力行使程序的清理。

“權(quán)力清理”要求每項(xiàng)行政權(quán)力的行使既要符合法定程序，又要突出高效便民，還要簡明清晰、制約有效?！皺?quán)力清理”對行政權(quán)力行使程序的清理內(nèi)容包括行使期限、需要提交的材料、運(yùn)行流程圖②“權(quán)力清理”要求，各自行政清理部門對省政府決定保留的行政權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)以處（室）為單位參照“權(quán)力清理”流程圖（樣式）進(jìn)行流程再造，分別編制內(nèi)部和外部流程。流程圖的內(nèi)容包括行政權(quán)力的啟動(dòng)、承辦崗位、運(yùn)行程序及相關(guān)接口、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對人的權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑和方式、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)。等內(nèi)容。就行使時(shí)限而言，清理后行政許可、行政審批、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政裁決、行政監(jiān)督檢查、行政服務(wù)等行政權(quán)力的行使期限分為法定期限和承諾期限，其中承諾期限均短于法定期限。如經(jīng)湖北省政府法制辦公室確認(rèn)的省衛(wèi)生廳共計(jì)14項(xiàng)行政許可權(quán)行使的法定期限均為20個(gè)工作日（現(xiàn)場審核、專家評審的時(shí)間不計(jì)算在內(nèi)），該機(jī)關(guān)辦理各項(xiàng)行政許可的承諾期限均為14個(gè)工作日（現(xiàn)場審核、專家評審的時(shí)間不計(jì)算在內(nèi)）。就權(quán)力行使“需要提交的材料”而言，清理后的行政許可、行政審批、行政確認(rèn)等權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)中“需要提交的材料”均明確予以列舉。如經(jīng)湖北省政府法制辦公室確認(rèn)的省測繪局“測繪成果質(zhì)量監(jiān)督檢查結(jié)果審定”的在行使中相對人需要提交的材料為“測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)部門提交的測繪成果質(zhì)量監(jiān)督檢查報(bào)告”。此外，“權(quán)力清理”要求各項(xiàng)行政權(quán)力的行使部門必須將所有權(quán)力或事項(xiàng)運(yùn)行的內(nèi)外部流程圖通過箭頭將多個(gè)文本框所代表的不同程序環(huán)節(jié)進(jìn)行連接并注明彼此之間的運(yùn)行順序與關(guān)系。其中外部流程圖要依據(jù)“清理依據(jù)”進(jìn)行編制，并向社會(huì)公開；內(nèi)部流程圖需在法定程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，主要用于規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作運(yùn)行。

二、“權(quán)力清理”的特征與本質(zhì)探析

（一）基本特征。

行政主體主動(dòng)開展行政權(quán)力清理活動(dòng)，是近年來各地方政府日益青睞的推進(jìn)依法行政、改善區(qū)域行政環(huán)境和增強(qiáng)政府競爭力的改革方式。湖北省“權(quán)力清理”具有以下基本特征：

1.內(nèi)部性。

“權(quán)力清理”的內(nèi)部性主要體現(xiàn)在：首先，“權(quán)力清理”的啟動(dòng)者為省級行政機(jī)關(guān)，清理對象為湖北省政府及其職能部門的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。這一過程既不涉及立法和司法權(quán)力事項(xiàng)，也無公眾或其他機(jī)關(guān)的參與和監(jiān)督。其次，省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的審核確認(rèn)和行政權(quán)力目錄編制均由省政府法制工作部門負(fù)責(zé)，表明這是行政系統(tǒng)內(nèi)部開展的規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的活動(dòng)。

2.合法性。

“權(quán)力清理”不僅在總體上遵照“清理依據(jù)”，而且針對各項(xiàng)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的清理標(biāo)準(zhǔn)也是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。

3.結(jié)果公開性。

“權(quán)力清理”的一個(gè)重要目標(biāo)是推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，因此清理規(guī)范后的行政權(quán)力目錄及各項(xiàng)行政權(quán)力或事項(xiàng)的運(yùn)行程序等內(nèi)容均通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公開，供公眾查閱，接受社會(huì)監(jiān)督。

4.控權(quán)性。

行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的公權(quán)力改革，能夠在直面行政權(quán)力行使中存在的依據(jù)混亂、程序制約缺乏、低效率與腐敗等問題的基礎(chǔ)上，洞悉立法“高空控權(quán)”與司法的“有限審查”存在的漏洞，抓住控權(quán)的要害并對癥下藥，因此更能發(fā)揮直接控權(quán)的優(yōu)勢。與司法審查的事后控權(quán)模式不同，立法控權(quán)體現(xiàn)了事前制約行政權(quán)力來源的預(yù)防性優(yōu)勢，但在行政職能日益廣泛、行政活動(dòng)專業(yè)化不斷增強(qiáng)和行政服務(wù)需求強(qiáng)勁的趨勢下，立法權(quán)的預(yù)防性優(yōu)勢被逐漸稀釋。而由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)開展的權(quán)力行使規(guī)范改革則大大補(bǔ)強(qiáng)了預(yù)防性控權(quán)的功能。相對于立法與司法的靜態(tài)控權(quán)模式，行政權(quán)力清理將行政權(quán)力行使的每個(gè)環(huán)節(jié)置于一種動(dòng)態(tài)化的內(nèi)外銜接的監(jiān)督和制約機(jī)制中，進(jìn)而充分發(fā)揮過程性控權(quán)的優(yōu)勢。

（二）本質(zhì)。

在現(xiàn)代法治國家中，行政必須受法律的約束，這是法治的必然要求，而依法行政是行政機(jī)關(guān)所普遍遵守的一項(xiàng)法治原則。[2](p1)依法行政和依法治國的根本問題，是行政權(quán)力的制約問題，是公權(quán)力的合法性和有效性的問題。[3](p6)

然而，傳統(tǒng)上廣為推崇的立法控權(quán)模式和司法控權(quán)模式并未達(dá)到人類預(yù)期的理想效果。就立法控權(quán)模式而言，王名揚(yáng)先生曾對立法控權(quán)的不足作了精辟透徹的分析，[4](p108)即以議會(huì)為代表的權(quán)力機(jī)關(guān)的立法實(shí)際上難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和急劇變遷的客觀需求，更難以強(qiáng)求其通過立法的方式來達(dá)到完全規(guī)制行政權(quán)的目標(biāo)。立法控權(quán)理想的破滅逐漸推動(dòng)人類向司法控權(quán)模式的轉(zhuǎn)移和青睞，而司法審查更多的是通過解決具體行政爭議來發(fā)揮監(jiān)督和制約行政權(quán)的功能，其本質(zhì)上是一種事后的監(jiān)督方式，且主要監(jiān)督行政行為的合法性。而在現(xiàn)代行政國家的背景下,立法者授予行政機(jī)關(guān)廣泛自由裁量權(quán)的情形已經(jīng)司空見慣，且行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)導(dǎo)致行為明顯失當(dāng)?shù)默F(xiàn)象也可謂家常便飯。因此，立法對行政權(quán)規(guī)制密度的降低連鎖性地引發(fā)了司法審查的疲軟，依靠立法制約和司法審查“傳送帶”的控權(quán)模式已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)行政權(quán)依法運(yùn)行的目標(biāo)。于是，現(xiàn)實(shí)的需要催生了行政自我規(guī)制控權(quán)模式的誕生。

行政自我規(guī)制理論是我國學(xué)者崔卓蘭所提出的一項(xiàng)行政法學(xué)理論。這一理論認(rèn)為，行政主體有可能通過其自身的組織架構(gòu)和運(yùn)行、內(nèi)部規(guī)則的設(shè)置和運(yùn)用、借助行政倫理道德的影響，源于公務(wù)員內(nèi)心的服務(wù)惠民觀念，自覺自發(fā)地約束規(guī)范行政行為，消減行政權(quán)的負(fù)面效應(yīng)，將之限制在合法合理且符合比例原則的范圍內(nèi)，進(jìn)而也可在此基礎(chǔ)上，對正確的行政政策予以自我推進(jìn)，對行政正義和行政文明的實(shí)現(xiàn)展開自覺的追求。[5](p36)縱觀我國學(xué)界對行政自我規(guī)制的理論觀點(diǎn)，可將行政自我規(guī)制（又稱行政自我規(guī)范、行政自我控制或行政自制）界定為，一般是指行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列內(nèi)設(shè)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)行政法治的一種途徑。這一理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，立法控權(quán)和司法控權(quán)不足以達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)依法運(yùn)行的目標(biāo)，行政主體自主的自我規(guī)制能夠彌補(bǔ)立法和司法控權(quán)的不足，它以立法等外在控權(quán)制度為基礎(chǔ)。至于行政自我規(guī)制的表現(xiàn)，有學(xué)者從政府發(fā)布依法行政文件、建立行政規(guī)則制定程序及其合法性審查和行政立法備案審查制度以及制定行政裁量基準(zhǔn)等方面對我國行政自我規(guī)制的實(shí)踐進(jìn)行了初步的探討。[6](p14)

行政權(quán)力清理是近年來各地政府在建設(shè)法治政府過程中逐步推行的一項(xiàng)行政權(quán)力改革活動(dòng)，自2007年黑龍江省和河北省開展以來，江蘇省、遼寧省、山東省、江西省、四川省等省級政府相繼開展了此類活動(dòng)。①除了省級政府主動(dòng)開展行政權(quán)力清理外，近年來各地市級（含地級市、縣級市）政府也開始開展了部分行政權(quán)力領(lǐng)域的清理活動(dòng)。如山東省德州市于2011年4到5月份對該市60多個(gè)政府部門集中開展了行政權(quán)力清理活動(dòng)，詳見王賀、韓晶、張華銳：《我市集中開展行政權(quán)力清理審核》，德州日報(bào)，2011年4月24日。他山之石，可以攻玉。在總結(jié)考察其他省市開展行政權(quán)力清理得失的基礎(chǔ)上，湖北省以更為全面的“權(quán)力清理”形式來推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府，本質(zhì)上是地方政府在復(fù)雜背景下開展的一種更為綜合和深入的行政自我規(guī)制形式。這種背景既包括依法行政成為法治國家普遍要求、行政權(quán)力受立法權(quán)和司法權(quán)的雙重制衡，又包括公民權(quán)利意識增強(qiáng)背景下社會(huì)監(jiān)督體系日益完善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展轉(zhuǎn)型對高效快捷廉潔行政環(huán)境的需求遞增以及地方政府競爭日益發(fā)展。②有關(guān)我國地方政府競爭尤其是通過制度競爭來增強(qiáng)地方政府競爭力的文獻(xiàn)可參見馮興元、張千帆：《地方政府競爭:理論范式分析框架與實(shí)證研究》，南京：譯林出版社，2010年版；唐麗萍：《中國地方政府競爭中的地方治理研究》，上海：上海人民出版社，2010年版。它是我國特殊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下地方政府推進(jìn)依法行政的綜合性權(quán)力改革，是地方政府在從“管理型”向“管理與服務(wù)并舉型”理念轉(zhuǎn)變過程中強(qiáng)化行政自我規(guī)制的一種途徑，也是現(xiàn)代法治國家行政權(quán)規(guī)制的基本趨向。

三、“權(quán)力清理”的積極價(jià)值

“權(quán)力清理”嘗試對省級行政權(quán)開展“地毯式”的清理和規(guī)范，是集中推進(jìn)依法行政的主動(dòng)改革，是行政自我規(guī)制的規(guī)?；归_，具有多重積極價(jià)值。

（一）全面強(qiáng)化行政自我規(guī)制。

“權(quán)力清理”在本質(zhì)上是行政自我規(guī)制改革的舉動(dòng)，是行政自我規(guī)制全面加速的生動(dòng)案例。不管是“權(quán)力清理”的動(dòng)力來源、目標(biāo)追求、啟動(dòng)主體和實(shí)施方式，還是其清理對象、規(guī)范內(nèi)容以及最終結(jié)果，都表明了“權(quán)力清理”是一項(xiàng)更為全面和深入的行政自我規(guī)制活動(dòng)。這種由行政主體主導(dǎo)的行政權(quán)力清理活動(dòng)堅(jiān)持了法律保留、法律優(yōu)位等依法行政原則，立足實(shí)現(xiàn)行政法治的目標(biāo)，全面地規(guī)范省級政府及其職能部門的行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。這不僅可以預(yù)防違法或不當(dāng)行政行為的發(fā)生，而且能夠發(fā)揮行政自我規(guī)制所具有的直接性控權(quán)、預(yù)防性控權(quán)和過程性控權(quán)等價(jià)值和功能，是行政自我規(guī)制全面加強(qiáng)的典型注腳。

（二）加快回應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

20世紀(jì)80年代以來，我國開始進(jìn)入堪稱第二次革命的改革開放時(shí)代。改革開放既以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲匾淖兏飪?nèi)容,又以行政體制改革為實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的重要途徑和手段，而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，又為政府職能的全面轉(zhuǎn)型提供了重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[7](p25)改革開放的縱深發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，給行政管理體制的改革提出了新的挑戰(zhàn)，也是各級政府應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)課題。

“權(quán)力清理”立足現(xiàn)行法律框架體系，將積極回應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求作為重要目標(biāo)，并以實(shí)際行動(dòng)來展示轉(zhuǎn)變政府職能的改革決心。“權(quán)力清理”將各省直部門自行清理后上報(bào)的778項(xiàng)行政許可權(quán)力和340項(xiàng)行政審批權(quán)力，清理后僅分別保留283項(xiàng)和29項(xiàng)，廢止了大量缺乏法定依據(jù)的權(quán)力，下放了一大批省級行政權(quán)力或事項(xiàng)。這不僅貫徹了《行政許可法》的精神，推動(dòng)了行政審批制度的改革，也有助于理清政府與市場關(guān)系、減少政府對市場的直接管制、完善市場經(jīng)濟(jì)體制等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。同時(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，公民身份覺醒和權(quán)利意識日益高漲，公民對行政活動(dòng)的知情權(quán)需求和監(jiān)督政府依法行政的愿望也日漸強(qiáng)烈?！皺?quán)力清理”不僅將省級行政權(quán)力庫向社會(huì)公開，而且主動(dòng)公開了各項(xiàng)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)施主體、職權(quán)依據(jù)、運(yùn)行程序等內(nèi)容。這既滿足了公眾對政務(wù)信息的需求，也為社會(huì)監(jiān)督政府提供了條件。

（三）積極踐行服務(wù)行政理念。

隨著福利國家的發(fā)展和現(xiàn)代政府對公民的“生存照顧”義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，服務(wù)行政的理念得到更為普遍的認(rèn)同，相應(yīng)地有關(guān)服務(wù)行政的制度也得以逐漸發(fā)展。①有關(guān)服務(wù)行政理念及其實(shí)踐可參見莫玉川、郭慶殊：《論現(xiàn)代服務(wù)行政與服務(wù)行政法——以我國服務(wù)行政法律體系建構(gòu)為重點(diǎn)》，《法學(xué)雜志》，2007年第2期；余敏江、潘希：《服務(wù)行政的“公民”本位及其政治哲學(xué)基礎(chǔ)》，《學(xué)術(shù)界》，2010年第12期。而轉(zhuǎn)變政府職能為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)，可謂是踐行行政服務(wù)理念最為直接的表現(xiàn)?！皺?quán)力清理”后由省級部門提供的行政服務(wù)達(dá)493項(xiàng)，是除省直部門所享有的行政處罰權(quán)和其他行政權(quán)力之外數(shù)量最多的事項(xiàng)。同時(shí)，該活動(dòng)還對每一項(xiàng)權(quán)力或服務(wù)事項(xiàng)編制了對外的運(yùn)行流程圖并向社會(huì)公開，以便于公眾查詢和快捷地辦理相關(guān)事務(wù)，這對于提高行政效率、提供高效便民的行政服務(wù)來說意義重大。

此外，“權(quán)力清理”在規(guī)范各項(xiàng)權(quán)力或事項(xiàng)法定期限的同時(shí)建立了行政權(quán)力運(yùn)行的承諾期限制度，這不僅能降低行政機(jī)關(guān)和行政相對人的辦事成本，還可以為行政程序的發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。

（四）切實(shí)完善預(yù)防腐敗的機(jī)制建設(shè)。

“一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)、一定時(shí)期、一定領(lǐng)域，如果人們能建立有效的制度，采取有效的措施限制、控制和規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)作，其腐敗即可控制在相對較輕度的“度”內(nèi)，反之，其腐敗趨勢就可能發(fā)展、蔓延,甚至失控，以至構(gòu)成對人民權(quán)利、自由的嚴(yán)重威脅，對國家和社會(huì)的嚴(yán)重災(zāi)難?！盵8](p40)具有天然擴(kuò)張性的行政權(quán)力更容易落入尋租的溫床而滋生腐敗，因此更需要加以防控。而腐敗問題產(chǎn)生原因的多面向特質(zhì)決定了預(yù)防腐敗應(yīng)多管齊下、發(fā)揮多元制度的合力。

“權(quán)力清理”不僅為公眾監(jiān)督政府依法行使提供了政務(wù)信息的條件，而且綜合運(yùn)用制度與科技手段預(yù)防腐敗。首先，“權(quán)力清理”將省級行政權(quán)力進(jìn)行分門別類，并以“菜單”形式將其行使主體、法律依據(jù)、法定程序等公布于眾，為社會(huì)監(jiān)督行政提供了充分的條件。其次，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部流程，在內(nèi)部流程中容易發(fā)生權(quán)力濫用或?qū)ぷ獾沫h(huán)節(jié)設(shè)置“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)”，并將權(quán)力行使程序與“法制監(jiān)督平臺”、“電子監(jiān)察平臺”相銜接，以自動(dòng)化的技術(shù)裝置“死盯”權(quán)力運(yùn)行中的腐敗現(xiàn)象，以達(dá)到不間斷預(yù)防腐敗的目的。

四、“權(quán)力清理”的局限檢視

有學(xué)者認(rèn)為，我國行政自我規(guī)制的動(dòng)力有法理型統(tǒng)治、民主法制意識形態(tài)與現(xiàn)實(shí)需求、行政的民主合法性壓力、官僚科層制的結(jié)構(gòu)等，但我國當(dāng)前促使行政自我規(guī)制的動(dòng)力，在系統(tǒng)性、持續(xù)性和有效性方面存在不足，如國務(wù)院作為行政自我規(guī)制的推動(dòng)者沒有足夠的時(shí)間和精力去監(jiān)督下級政府及其職能部門實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制的效果等。[6](p16)同時(shí)行政自我規(guī)制所仰仗的行政系統(tǒng)一體性、科層結(jié)構(gòu)等因素本身也可能轉(zhuǎn)而成為阻礙行政自我規(guī)制發(fā)揮積極作用效果的絆腳石，因此對行政自我規(guī)制本身存在的問題也應(yīng)當(dāng)客觀正視。

“權(quán)力清理”是行政自我規(guī)制的一種表現(xiàn)形式，其自身也存在行政自我規(guī)制所與生俱來的不足。如“權(quán)力清理”一個(gè)貫穿始終并且非常明顯的特點(diǎn)就是整個(gè)活動(dòng)以現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和有效規(guī)范性文件為依據(jù)進(jìn)行開展。而在現(xiàn)行有效的法律規(guī)范未修改之前，即使“權(quán)力清理”過程中發(fā)現(xiàn)了權(quán)力行使存在問題也因?yàn)楝F(xiàn)行法律的“僵化”規(guī)定而只能退而遵守，這自然導(dǎo)致“權(quán)力清理”的不徹底性。同時(shí)，清理過程中即使發(fā)現(xiàn)有“清理依據(jù)”本身違反上位法的情況，組織者也并未報(bào)送省政府依照《立法法》的規(guī)定向有權(quán)機(jī)關(guān)提出審查或裁決要求，導(dǎo)致某些行政權(quán)力的職權(quán)依據(jù)難以實(shí)質(zhì)規(guī)范。

五、結(jié)語

在法治國家原則成為當(dāng)今世界普遍發(fā)展趨勢的背景下，我國確立了依法治國的憲法原則，而依法行政是建設(shè)法治國家的核心內(nèi)容，依法行政的根本是行政權(quán)力的制約，于是監(jiān)督行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政法治就成為理論和實(shí)務(wù)界關(guān)注的共同課題。圍繞如何在行政職權(quán)不斷擴(kuò)張的背景下加強(qiáng)對行政權(quán)力的規(guī)制難題，理論界提出了立法的、司法的、社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，但并未完全解決行政權(quán)力規(guī)范行使的難題。行政自我規(guī)制在彌補(bǔ)傳統(tǒng)的立法控權(quán)、司法審查和社會(huì)監(jiān)督模式不足的基礎(chǔ)上得以建構(gòu)并不斷發(fā)展，凸顯了其深入行政決策過程、完善正當(dāng)程序和強(qiáng)化行政公開等推進(jìn)依法行政、實(shí)現(xiàn)行政法治的積極作用。但以“權(quán)力清理”為代表的行政自我規(guī)制改革難以擺脫動(dòng)力不足、執(zhí)行保障乏力、持續(xù)性差以及配套制度缺失等內(nèi)在局限，因此，這只是推動(dòng)中國行政法治發(fā)展必要而有限的動(dòng)力。

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