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公共利益界定的困境及協(xié)商民主理論的啟示

2013-04-11 17:41:19寧有才
湖北社會(huì)科學(xué) 2013年8期
關(guān)鍵詞:界定公共利益協(xié)商

寧有才

(濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,山東 濟(jì)南 250022)

何為公共利益,無(wú)論在理論上還是在實(shí)務(wù)上都尚未定論。正如有學(xué)者所言,“公共利益是一個(gè)古老而又常新的話題,是一個(gè)高度抽象、易生歧義和弊端的概念,是一個(gè)奇特、混亂且無(wú)法丟棄的筐”。[1](p6-11)尤其在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì),公共利益更是一個(gè)被誤傳濫用最多的概念之一,有學(xué)者甚至用“公共利益萎縮”[2](p26-28)試圖喚醒人們對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注和警惕。作為一種民主決策機(jī)制,20世紀(jì)80年代興起于西方的協(xié)商民主理論對(duì)界定、理解和實(shí)現(xiàn)公共利益具有啟發(fā)意義。

一、公共利益界定的困境

目前學(xué)界在“公共利益”的定義與解釋上,仍然爭(zhēng)論不休,缺乏共識(shí)。公共利益界定的困境主要表現(xiàn)在:

1.公共利益界定觀點(diǎn)上的多元性。在法哲學(xué)論著中,主要有以下幾種觀點(diǎn):(1)不存在說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益是不存在的,社會(huì)生活中只存在個(gè)體利益或集團(tuán)利益。(2)私人利益總和說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益是一種個(gè)人利益的總和。(3)公民全體利益說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益是公民中的普遍利益而不是特殊利益,是整體利益而不是局部利益。(4)大多數(shù)人利益說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)中大多數(shù)人的共同利益就是公共利益,而不一定非是全體成員的利益。(5)目的性價(jià)值說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益是一種抽象的目的價(jià)值,就像公平、公正等一樣,難以具體描述和概括。(6)工具價(jià)值說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為,“從概念功能角度,公共利益實(shí)際上是在不同主體的利益發(fā)生沖突的情況下幫助公共管理者進(jìn)行利益取舍的工具”。[3](p1-14)

2.公共利益界定多學(xué)科視角的歧義性。公共利益是政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科都關(guān)注的一個(gè)理論問(wèn)題,但各個(gè)學(xué)科卻很難對(duì)公共利益在概念和內(nèi)涵上形成統(tǒng)一的意見(jiàn),集中表現(xiàn)在學(xué)科之間以及學(xué)科內(nèi)部的歧義性。其主要表現(xiàn)在:(1)政治學(xué)視角。政治學(xué)強(qiáng)調(diào)如何保證公共利益存在與實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)性、合法性。在公私利益的關(guān)系及政府作用的問(wèn)題上,不同政治哲學(xué)有不同理解:自由主義主張個(gè)人自由和個(gè)人利益優(yōu)先;而社群主義主張公共利益優(yōu)先,強(qiáng)調(diào)政府在公共利益實(shí)現(xiàn)中應(yīng)扮演積極角色。(2)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。公共利益更多體現(xiàn)為具體的物質(zhì)形態(tài),主要是表現(xiàn)為公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供上。功利主義認(rèn)為公共利益就是最大多數(shù)人的最大的利益和幸福;福利經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)社會(huì)福利的最大化;公共選擇理論觀點(diǎn)認(rèn)為除了個(gè)人利益外,根本就不存在什么公共利益。(3)法學(xué)視角。從法理上看,公共利益既是一種價(jià)值取向也是一種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)為某種普遍利益。從憲法學(xué)視角,認(rèn)為公共利益價(jià)值的合理認(rèn)定首先回歸到憲法文本,從文本的角度提供解釋公共利益的價(jià)值基礎(chǔ)、基本原則與具體規(guī)則,使公共利益的實(shí)現(xiàn)獲得憲法基礎(chǔ),避免對(duì)公共利益理解上的隨意性與主觀性。[4](p5-9)還有行政法視角的公共利益解釋。(4)公共管理學(xué)視角。從公共管理學(xué)角度,不管采取什么樣的立場(chǎng)和價(jià)值取向,公共管理都應(yīng)該以公共利益為核心和價(jià)值歸宿。公共管理必須服務(wù)于公共利益而達(dá)到善治,公職人員必須以服務(wù)于公共利益為己任。公共利益的維護(hù)和促進(jìn)是公共管理體系存在合理性和合法性的基礎(chǔ)。

3.公共利益的實(shí)質(zhì)解釋與程序保障之爭(zhēng)。一方面,學(xué)者們?cè)噲D抽象和概括公共利益的共同特征,構(gòu)建出公共利益的明確概念。部分學(xué)者用列舉法概括公共利益范疇,認(rèn)為諸如公共交通、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共教育等都是公共利益,然后用“以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益”這種法律兜底條款來(lái)囊括未盡內(nèi)容。另有學(xué)者認(rèn)為,公共利益即公益,指的是非私有性質(zhì)的利益。不僅具有數(shù)量上的眾多性,而且具有多主體的共享性。另一方面,認(rèn)為尋求公共利益界定和實(shí)現(xiàn)的程序保障是理性選擇。因?yàn)榇罅坷碚摵蛯?shí)踐證明,無(wú)論采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)體系,界定都是抽象的,因而不可能順理成章地導(dǎo)出何為公共利益;同樣地,無(wú)論采用多么冗長(zhǎng)的列舉,都不可能詳盡公共利益的類型和社會(huì)事業(yè)的范圍。因此,“對(duì)公共利益的形成與控制,還必須提供一種正當(dāng)合理的、具有可操作性的程序性機(jī)制。程序雖不能絕對(duì)地保障結(jié)果的正當(dāng),但程序卻是唯一能令人信服的‘看得見(jiàn)的公正’”。[5](p46-52)

4.公共利益的價(jià)值判斷與事實(shí)判斷之爭(zhēng)。關(guān)于公共利益的爭(zhēng)議還存在一個(gè)價(jià)值判斷和事實(shí)判斷相互沖突的問(wèn)題。作為價(jià)值理念,公共利益具有規(guī)范性和抽象性,它關(guān)涉政治正義性與政府合法性,政府存在的本質(zhì)在于追求和實(shí)現(xiàn)公共利益。傳統(tǒng)上,人們對(duì)公共利益的理解更多的是停留在價(jià)值層面,把公共利益視為既定的、不證自明的抽象的客觀存在。但在事實(shí)層面,公共利益則是具體的、相對(duì)的,公共利益就成為一個(gè)充滿爭(zhēng)議而又無(wú)法回避的問(wèn)題。由于人們利益需求的變動(dòng)性、復(fù)雜性和時(shí)效性,不同群體的利益取向的多樣化、差異化,以及利益立場(chǎng)的不同,很難保證人們?cè)诠怖娴木唧w內(nèi)容方面達(dá)成一致,也就無(wú)法建立保證公共利益得以完全實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

二、公共利益界定的困境所造成的不良后果

理論上的混亂和分歧在一定程度上造成公共利益實(shí)踐中的不良后果。在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面表現(xiàn)為公共利益弱化被漠視。公共利益的實(shí)施主體并沒(méi)有以公共利益為其本質(zhì)訴求,以公共利益實(shí)現(xiàn)為其價(jià)值歸宿,造成公共利益的削弱,直至萎縮,利益受益主體經(jīng)常遭受侵害而又得不到有效的救濟(jì)。當(dāng)前,在很多事關(guān)公共利益的決策中,由于缺乏民意表達(dá)和公民參與的通道,特別是民主決策程序的虛置而使公民權(quán)益遭受損害,公共利益難以落到實(shí)處。這在各種壟斷收費(fèi)、行政定價(jià)、環(huán)境污染等個(gè)案中表現(xiàn)得尤為突出。

另一方面表現(xiàn)為公共利益泛化被濫用。很多地方政府、公共組織甚至企業(yè)經(jīng)常打著公共利益的旗號(hào)謀取部門利益、私人利益甚至集團(tuán)利益。當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期,最為典型而且矛盾也最為突出的體現(xiàn)在土地征用、房屋拆遷等領(lǐng)域和環(huán)節(jié),公共利益已經(jīng)堂而皇之地成為城市房屋拆遷的最佳理由。“這種理由已經(jīng)彌漫了口號(hào)化和形式化的濃重色彩,社會(huì)公共利益的理解和運(yùn)用成為拆遷實(shí)踐中開(kāi)發(fā)商和行政權(quán)力相結(jié)合從而謀求商業(yè)利益的幌子”。[6](p143-144)房屋拆遷以及土地征用中的所謂“釘子戶”、暴力事件,一方面是代表公權(quán)力和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)方蠶食、侵吞公共利益,另一方面又體現(xiàn)在代表弱勢(shì)方總想通過(guò)一切路徑和手段搶食、擠兌公共利益。眾所周知,這其中非常關(guān)鍵的問(wèn)題是公共利益合理界定的缺失,造成公共利益保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的缺位和越位。協(xié)商民主作為一種民主決策程序,為界定和實(shí)現(xiàn)公共利益提供了一種有效的手段和工具。

三、協(xié)商民主對(duì)公共利益界定的啟示

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)80年代西方政治哲學(xué)復(fù)興以后興起的一種新的民主理論范式。自興起以來(lái),西方學(xué)者從不同的角度給出了不同的定義,主要有以下幾種觀點(diǎn):協(xié)商民主是一種民主治理形式;協(xié)商民主是一種社團(tuán)組織或政府形式;協(xié)商民主是一種決策方式。簡(jiǎn)單地說(shuō),協(xié)商民主就是公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式,參與公共決策和政治生活的過(guò)程,是一種決策方式和治理機(jī)制。盡管對(duì)協(xié)商民主概念認(rèn)識(shí)有分歧,但協(xié)商民主的核心特征極為鮮明,即公共協(xié)商。在平等而廣泛的溝通、對(duì)話和交往中,每個(gè)人都有發(fā)言權(quán),都可以充分表達(dá)自己的切身利益,或者傾聽(tīng)他人觀點(diǎn),公共利益就在這一過(guò)程中得以產(chǎn)生、有效聚合和實(shí)現(xiàn)。

(一)協(xié)商民主有助于提升公共政策合法性,促進(jìn)政府以公共利益為依歸。

“公共協(xié)商是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過(guò)程。……公共協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地追求個(gè)人利益,而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策”。[7](p35-43)以此為邏輯,通過(guò)協(xié)商民主提升公共政策合法性主要體現(xiàn)在:一是決策體現(xiàn)參與者的意愿。協(xié)商民主理論要求,政府在制定公共政策過(guò)程中應(yīng)該通過(guò)廣泛的討論爭(zhēng)辯來(lái)容納普通公民的參與,充分聽(tīng)取利益相關(guān)者的審議,以使其更好地反映民主的訴求。二是決策是基于公共理性的反思。協(xié)商民主強(qiáng)化“觀點(diǎn)的力量”,致力于使理性在政治中凌駕于權(quán)力至上。認(rèn)為,政策之所以應(yīng)該被采納,不是代表強(qiáng)權(quán)的利益取得了勝利,掌握了話語(yǔ)權(quán),而是因?yàn)楣窕蚱浯碓趦A聽(tīng)和審視相關(guān)的理由之后,共同認(rèn)可該政策的正當(dāng)性、合理性。理性而非情緒化的訴求在表達(dá)、傾聽(tīng)和討論的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用,以提高政治決策正當(dāng)性。另外,協(xié)商民主具有制約行政權(quán)膨脹的效果,尤其是對(duì)行政自由裁量權(quán)。而且,協(xié)商民主的引入有助于創(chuàng)新公共政策議程的構(gòu)建機(jī)制,規(guī)避議程構(gòu)建中的‘隱蔽’、‘壟斷’、‘不決策’等現(xiàn)象。這些都從不同層面和角度提升了公共政策合法性,為促進(jìn)政府以公共利益為依歸提供了保障。

(二)協(xié)商民主有助于強(qiáng)化程序正義,構(gòu)建公共利益的程序保障體系。

公共利益不僅需要目的價(jià)值的正當(dāng)性,更需要倚重其形式程序的合法性。而協(xié)商民主尊重程序,并將程序看作決策獲得合法性的規(guī)范性要求。協(xié)商民主通過(guò)其參與、平等、公開(kāi)、協(xié)商等程序,充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和意見(jiàn)表達(dá)權(quán),為公共利益實(shí)現(xiàn)提供程序保障體系。

(1)參與性。在代議民主制下,公共政策的精英決策模式,意味著政策的目標(biāo)——公共利益也由精英們來(lái)認(rèn)定,難免不會(huì)出現(xiàn)政策目標(biāo)偏離的問(wèn)題。而協(xié)商民主鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與公共協(xié)商,在參與過(guò)程中公開(kāi)自己的偏好和理由,尊重他人的意見(jiàn)。通過(guò)參與讓社會(huì)各群體、各團(tuán)體、各階層有機(jī)會(huì)有效表達(dá)自身利益的訴求,能夠有效地維護(hù)公民個(gè)人以及共同體的利益,并使合理訴求成為公共利益的構(gòu)成部分,從實(shí)質(zhì)上保證公共利益的公正性和合法性。

(2)公開(kāi)性。公共利益的形成是一個(gè)公共決策過(guò)程,要保證最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性,決策過(guò)程必須向公眾公開(kāi)。而公開(kāi)性恰恰是協(xié)商民主區(qū)別于投票民主的匿名程序性的顯著特征。協(xié)商民主的公開(kāi)性特征首先要求協(xié)商過(guò)程是公開(kāi)透明的,公眾知曉整個(gè)程序。其次,協(xié)商參與者在討論和對(duì)話過(guò)程中公開(kāi)自己支持某項(xiàng)政策的理由和偏好。再次,立法或政策建議的結(jié)果是公開(kāi)的,公眾知道政策的形成過(guò)程。協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)性使決策的理由更理性,結(jié)果也更公正。

(3)平等協(xié)商性。平等協(xié)商性是協(xié)商民主過(guò)程中的顯著特征。當(dāng)正當(dāng)?shù)墓怖媾c合法的私人利益二者發(fā)生沖突時(shí),無(wú)論選擇怎樣的強(qiáng)制、壓制或單邊說(shuō)服,都是缺乏理性的表現(xiàn),所以解決利益沖突的理想途徑就是利益主體之間的平等商談。公共利益作為共同利益通過(guò)參與決策中主體的平等性和協(xié)商性,經(jīng)過(guò)多次協(xié)調(diào)與平衡,從而達(dá)成共識(shí)。平等協(xié)商是公共利益保障的基本原則,沒(méi)有平等的協(xié)商和民主的溝通與對(duì)話,公共利益就只是一種強(qiáng)權(quán)與強(qiáng)勢(shì)群體的利益,它往往由于缺乏平等商談所確立的合法性權(quán)威而失去公共利益的本質(zhì)訴求。

(三)協(xié)商民主有助于培育公共精神,塑造公共利益實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)力。

協(xié)商民主為培育公共精神創(chuàng)造了條件和創(chuàng)設(shè)了機(jī)制。從廣義上理解,公共精神可分為兩種類型:政府公共精神與社會(huì)公共精神。從政府公共精神來(lái)看,就是指政府公職人員對(duì)于公平、正義等實(shí)質(zhì)價(jià)值的承諾與堅(jiān)守,以及對(duì)公共利益堅(jiān)定而又不懈的追求。實(shí)現(xiàn)公共利益是政府公共精神的本質(zhì)追求。通過(guò)協(xié)商民主過(guò)程中的公民參與,政府及其公職人員可以進(jìn)一步加深與公眾的溝通與交流,可以更多體察民情,了解民意,增強(qiáng)彼此的信任和理解,化解矛盾增進(jìn)共識(shí)。這必將有助于公職人員超越狹隘的個(gè)人利益與部門利益,明確自己的角色擔(dān)當(dāng),忠實(shí)地執(zhí)行法律,追求專業(yè)的卓越,不斷地提供保質(zhì)保量的公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益。

從社會(huì)公共精神來(lái)看,良好的公民美德是社會(huì)公共精神的重要基礎(chǔ),而協(xié)商民主是建構(gòu)這一基礎(chǔ)的重要途徑。當(dāng)公民本著平等、公開(kāi)、理性的精神參與到協(xié)商過(guò)程中時(shí),他們身上某些優(yōu)良品質(zhì)和潛質(zhì)就會(huì)得到挖掘、彰顯。許多人認(rèn)為,“那些作為自由、平等公民而經(jīng)常參與協(xié)商的人更有可能形成自主、理性和道德特征。在這種情況下,公民美德通過(guò)這一過(guò)程得到弘揚(yáng)”。[8](p185)協(xié)商民主能夠培養(yǎng)出健康民主參與所必需的公民美德,能夠使參與的公民從各種觀點(diǎn)的沖突和爭(zhēng)論中學(xué)習(xí)并獲益,加深了對(duì)社會(huì)公共文化的理解,學(xué)會(huì)了寬容、信任和責(zé)任,這必將成為內(nèi)在動(dòng)力助推公共利益的實(shí)現(xiàn)。

大量事實(shí)和實(shí)踐證明,單純從內(nèi)涵和外延上對(duì)公共利益加以界定,收效甚微,而從程序正義的角度構(gòu)建相應(yīng)的公共利益認(rèn)定和保障制度,不失為明智之舉。盡管協(xié)商民主的固有困境,如公共參與者表達(dá)能力不同、對(duì)理性認(rèn)知不同等,在不同程度上削弱了公共利益的達(dá)成,但以平等、公開(kāi)、理性和對(duì)話為特征的協(xié)商民主,恰恰能夠在很大程度上扮演其角色,發(fā)揮其功效,從而有效地維護(hù)并促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

[1]莫于川.公共利益是一個(gè)混亂且無(wú)法丟棄的筐——關(guān)于公共利益概念和實(shí)務(wù)問(wèn)題的研究筆記[J].現(xiàn)代物業(yè),2007,(16).

[2]陸震.公共利益萎縮:中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大理論缺失與目標(biāo)偏差[J].探索與爭(zhēng)鳴,2004,(9).

[3]劉太剛.公共利益法治論——基于需求溢出理論的分析[J].法學(xué)家,2011,(6).

[4]韓大元.憲法文本中“公共利益”的規(guī)范分析[J].法學(xué)論壇,2005,(5).

[5]房紹坤.論征收中“公共利益”界定的程序機(jī)制[J].法學(xué)家,2010,(6).

[6]慎先進(jìn),王海琴.論城市房屋拆遷的社會(huì)公共利益目的[J].湖北社會(huì)科學(xué),2005,(12).

[7]喬治·M·瓦拉德茲.協(xié)商民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),2004,(3).

[8][美]詹姆斯·博曼,威廉·雷吉.協(xié)商民主:論理性與政治[M].陳家剛,等,譯.北京:中央編印出版社,2006.

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