隨著經(jīng)濟(jì)全球化的演進(jìn)，海關(guān)在維護(hù)貿(mào)易安全與促進(jìn)貿(mào)易便利方面的作用日益顯現(xiàn)，海關(guān)國際合作越來越密切，直接推動(dòng)了海關(guān)國際條約的發(fā)展，其地位與作用也得到了進(jìn)一步的提升。但是，很少有人對海關(guān)國際條約的適用問題予以關(guān)注。作為國際條約構(gòu)成部分的海關(guān)國際條約固然脫離不出條約適用的原則框架，但這是否就意味著后者在此問題上沒有自己的特點(diǎn)呢？本文便以此為視角，從梳理在美國適用的海關(guān)國際條約出發(fā)，試圖探尋出內(nèi)在的不同點(diǎn)，以期拾遺補(bǔ)缺并拋磚引玉，共同將研究推向進(jìn)一步的深入。

一、美國海關(guān)國際條約概述

海關(guān)國際條約是指國家等國際法主體根據(jù)國際法所確立的，以相互間海關(guān)事項(xiàng)上權(quán)利義務(wù)關(guān)系為主要內(nèi)容的意思表示一致的協(xié)議。[注]何力主編：《國際海關(guān)法學(xué)——原理和制度》，立信會計(jì)出版社2007年版，第216頁。但需要說明的是，本文所指的美國海關(guān)國際條約不僅包括美國締結(jié)或加入的，以海關(guān)事項(xiàng)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為主要內(nèi)容的海關(guān)國際條約，還包括那些包含有海關(guān)事務(wù)國際合作內(nèi)容的其他國際條約，即狹義與廣義的海關(guān)國際條約之分。下文中筆者也將按這兩個(gè)類別予以介紹。

(一)狹義的海關(guān)國際條約

1.海關(guān)國際公約

一般而言，在國際組織主持下或在國際會議上談判成立的專門規(guī)定特定事項(xiàng)的多邊條約，稱為公約。在國際實(shí)踐上，公約這個(gè)名稱通常使用于參加國數(shù)目眾多的多邊條約。[注]李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第22頁。然而，一戰(zhàn)之前，沒有明顯的國際海關(guān)和關(guān)稅合作，至少?zèng)]有世界范圍的合作。雖然國際貿(mào)易商人對這些高關(guān)稅和繁瑣的海關(guān)手續(xù)非常憤怒，開始要求有所改變，但是，除了1890年在布魯塞爾成立的“海關(guān)關(guān)稅出版國際聯(lián)盟”(Union internationale pour la publication des tariffs douaniers)之外，并沒有其他的國際組織來處理與海關(guān)和關(guān)稅相關(guān)的事務(wù)，而這個(gè)國際組織的職能也僅僅是發(fā)布各國的關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)。一戰(zhàn)結(jié)束后的國際聯(lián)盟在經(jīng)濟(jì)方面的第一個(gè)成果就是設(shè)立了關(guān)于簡化海關(guān)及其他手續(xù)的國際大會。在聯(lián)盟的支持、協(xié)助下，政府的努力最后形成了《關(guān)于簡化海關(guān)手續(xù)的國際公約》的草案。這樣，包括23個(gè)條款的第一部國際海關(guān)公約就在1923年11月3日簽訂形成了。它也被認(rèn)為是《京都公約》的前身。[注]【日】朝倉弘教：《世界海關(guān)和關(guān)稅史》，白博等譯，中國海關(guān)出版社2006年版，第201-203頁。不過，經(jīng)過了多輪投票和爭論，美國參議院最終否決了美國加入國聯(lián)。正如一位評論員所言：國際聯(lián)盟條約是被它的朋友而不是敵人給扼殺了。[注]【美】加里·納什等編著：《美國人民：創(chuàng)建一個(gè)國家和一種社會》(下卷)，劉德斌主譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第735頁。因此，美國也就根本談不上加入該公約了。

在1927年的世界經(jīng)濟(jì)大會上，決定由國際聯(lián)盟起草“制度化的《海關(guān)商品目錄》”，該目錄包含的分類將完全不同于為國內(nèi)生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)而制定的分類。努力的結(jié)果是《1931年國際聯(lián)盟海關(guān)商品目錄草案》(The League of Nations Draft Customs Nomenclature)，該草案在第二次世界大戰(zhàn)前由一些國家為了海關(guān)的用途而自愿采用，但是不存在規(guī)范其使用的國際協(xié)定。[注]【美】布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第122-123頁。美國也沒有加入，而當(dāng)二戰(zhàn)后由一些歐洲國家倡議成立海關(guān)合作理事會時(shí)，美國仍然選擇的是冷眼旁觀。這一局面一直持續(xù)到1970年11月5日美國正式加入海關(guān)合作理事會(Customs Cooperation Council，簡稱CCC)時(shí)方才徹底改變?！?974年貿(mào)易法》通過后，美國立即熱切地著手參加協(xié)調(diào)制度委員會的技術(shù)性工作，并于1983年6月全面完成了從《美國關(guān)稅稅則》向《協(xié)調(diào)制度》的轉(zhuǎn)換工作。[注]同上引注，第133-134頁。而后，隨著CCC工作名稱改為世界海關(guān)組織(World Customs Organization，簡稱WCO)，美國開始不斷有選擇性加入海關(guān)國際公約。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前在WCO的主持下制定并簽署的國際海關(guān)條約共有18項(xiàng)。從內(nèi)容上看，這18項(xiàng)國際海關(guān)條約共分為四類，即國際海關(guān)組織法、國際關(guān)稅法、國際通關(guān)法及國際海關(guān)互助條約。[注]朱秋沅：《國際海關(guān)法研究》，法律出版社2011年版，第101-104頁。其中，美國加入了4項(xiàng)。按照時(shí)間先后排列，它們分別是《關(guān)于貨物憑ATA報(bào)關(guān)單證暫準(zhǔn)進(jìn)口的海關(guān)公約》(1968年12月3日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/EB73FB1BDC14428C982608F7679C4201.ashx，2013年1月28日訪問。、《建立海關(guān)合作理事會條約》(1970年11月5日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/778996857CF94AFFACE404D9A55D1973.ashx，2013年1月28日訪問。、《協(xié)調(diào)商品名稱和編碼制度公約》(1989年1月1日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/1F153321A5834847B5E4C189E5B5CFAC.ashx，2013年1月28日訪問。以及《簡化與協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約(京都公約)(修訂)》(2005年12月6日)[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/CE020DD763B449669F6102264A061F3B.ashx，2013年1月28日訪問。，而制定于1971年6月7日、至今仍未生效的《關(guān)于貨物實(shí)行國際轉(zhuǎn)運(yùn)的海關(guān)公約》，美國雖然已于1972年6月5日簽署，但尚處于等待批準(zhǔn)生效的狀態(tài)。[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/～/media/1A3604A70F0C49668B8128CB8C603167.ashx，2013年1月28日訪問。

2.雙邊海關(guān)協(xié)議

按照我國著名的條約法專家李浩培先生對條約名稱的界定，“協(xié)議”并不是條約法中一種的嚴(yán)格名稱。筆者這里之所以使用這個(gè)概念，目的在于統(tǒng)稱那些美國所締結(jié)的、性質(zhì)上不屬于海關(guān)國際公約的海關(guān)國際條約，包括協(xié)定(agreement)、議定書(protocol)、原則聲明(declaration)及諒解備忘錄(memorandum of understanding)等。

例如，1978年7月3日生效的《美利堅(jiān)合眾國和奧地利共和國關(guān)于海關(guān)互助的協(xié)定》(簡稱《美奧海關(guān)互助協(xié)定》)、2003年4月13日生效的《中華人民共和國政府和美利堅(jiān)合眾國政府關(guān)于海關(guān)互助的協(xié)定》(簡稱《中美海關(guān)互助協(xié)定》)在條約法中屬于一種非常典型的雙邊協(xié)定?！半p邊協(xié)定特別使用于政府間或行政部門間所締結(jié)的范圍較狹或者性質(zhì)不很重要、時(shí)間不很長久的事項(xiàng)的條約?！盵注]李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第23頁。而該《中美海關(guān)互助協(xié)定》肇始于1990年美國海關(guān)向中國海關(guān)提出簽署海關(guān)互助合作協(xié)定的意向。在此后的8年中，雙方共舉行了兩輪署級談判和三輪專家級磋商，最終于1998年底就協(xié)定的文本達(dá)成一致。由于受到中美兩國政治和外交關(guān)系變化的影響，協(xié)定生效日期比預(yù)定時(shí)間推遲了4年。該協(xié)定的簽署和生效為兩國海關(guān)在執(zhí)法領(lǐng)域開展廣泛的合作提供了法律基礎(chǔ)，對于規(guī)范和促進(jìn)雙方在打擊走私和其他違反海關(guān)法行為合作具有重要意義。

又如，2003年7月29日簽署并生效的《中華人民共和國海關(guān)總署和美利堅(jiān)合眾國海關(guān)與邊境保護(hù)局關(guān)于在有關(guān)港口加強(qiáng)海運(yùn)集裝箱安全合作的原則聲明》(簡稱《原則聲明》)涵蓋了中方支持集裝箱安全倡議(Container Security Initiative，簡稱CSI)；CSI合作應(yīng)最大限度地促進(jìn)雙邊和國際貿(mào)易；作為試點(diǎn)，美方將在上海和深圳港派駐海關(guān)官員，兩國共同制定有關(guān)工作計(jì)劃；美方人員尊重中方主權(quán)，遵守中國法律和法規(guī)；中方根據(jù)對等原則將來亦可在美港口派駐人員。根據(jù)中方要求，該聲明的附件還就美派駐官員的職責(zé)范圍、工作程序等做出了具體規(guī)定。

(二)廣義的海關(guān)國際條約

1.全球或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定

全球性的貿(mào)易協(xié)定首當(dāng)其沖的就是GATT。顧名思義，GATT有許多條款與海關(guān)和關(guān)稅聯(lián)系密切，如第一條關(guān)于最惠國待遇，第二條關(guān)于降低關(guān)稅的時(shí)間表，第五條關(guān)于自由轉(zhuǎn)口貿(mào)易，第六條關(guān)于反傾銷和反補(bǔ)貼稅，第七條關(guān)于海關(guān)估價(jià)，第八條關(guān)于進(jìn)出口手續(xù)費(fèi)，第九條關(guān)于原產(chǎn)地標(biāo)志，第十條關(guān)于貿(mào)易規(guī)章的出版和管理，第十九條關(guān)于進(jìn)口特定產(chǎn)品的緊急行動(dòng)，第二十四條關(guān)于適用領(lǐng)土—邊境貿(mào)易—關(guān)稅同盟及自由貿(mào)易區(qū)，第二十八條關(guān)于程序的調(diào)整和第二十八條補(bǔ)充的關(guān)于關(guān)稅談判。[注]【日】朝倉弘教：《世界海關(guān)和關(guān)稅史》，白博等譯，中國海關(guān)出版社2006年版，第207-208頁。而在烏拉圭回合一攬子協(xié)議中其他4個(gè)有關(guān)貨物貿(mào)易的協(xié)議都與對外貿(mào)易的管理機(jī)制有關(guān)，即海關(guān)官員及其他貿(mào)易管理官員用以對進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行檢查，以確定適用何種貿(mào)易法規(guī)手段。這些協(xié)議涉及海關(guān)估價(jià)(customs valuation)、裝運(yùn)前檢驗(yàn)(preshipment inspection)、原產(chǎn)地規(guī)則(rules of origin)和進(jìn)口許可程序(import licensing)。[注]世界貿(mào)易組織秘書處：《烏拉圭回合協(xié)議導(dǎo)讀》，索必成等譯，法律出版社2000年版，第161頁。美國于1995年1月1日簽署了協(xié)議[注]http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm，2013年2月2日訪問。，自然受到前述4個(gè)協(xié)議的約束。

其實(shí)，美國在1947年之前是在雙邊基礎(chǔ)上處理與其他國家的貿(mào)易關(guān)系，在必要的時(shí)候，每次與一個(gè)貿(mào)易伙伴談判，達(dá)成單獨(dú)的貿(mào)易協(xié)議。但是，美國的決策者們認(rèn)識到，雙邊談判的機(jī)制速度太慢，無法充分應(yīng)付第二次世界大戰(zhàn)之后世界上普遍存在的經(jīng)濟(jì)苦難。因此，美國開始轉(zhuǎn)向了以關(guān)貿(mào)總協(xié)定為代表的多邊貿(mào)易談判，但隨著許多美國國會議員看法的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的規(guī)則過于向其他締約方傾斜，而且對這些規(guī)則的履行是違反的比遵守的多，美國又越來越轉(zhuǎn)向通過雙邊談判來消除貿(mào)易壁壘和解決爭端。[注]【美】布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第171-172頁。它先后于1985年4月、1988年1月簽署了《美國——以色列自由貿(mào)易協(xié)定》與《美國——加拿大自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》。1994年1月1日，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(North American Free Trade Agreement，簡稱NAFTA)正式生效。這兩類協(xié)定在性質(zhì)上屬于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(Regional trade agreements，簡稱RTAs)。截止到2013年1月10日，GATT/WTO共接到546份RTAs的通知，其中354份已經(jīng)生效。[注]http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm，2013年3月16日訪問。所有WTO的成員方除蒙古外均至少參加了一個(gè)RTAs，有的甚至達(dá)到了30個(gè)。[注]WTO Annual Report 2012，p.15.

21世紀(jì)后，美國開始意識到RTAs的價(jià)值，在“快速立法程序”[注]有關(guān)“快速立法程序”的詳細(xì)介紹參見劉俊：《美國締結(jié)區(qū)域貿(mào)易協(xié)議的政策與程序評價(jià)》，《中國國際法年刊(2006)》，世界知識出版社2007年版，第269-272頁。的推動(dòng)下，明顯加快了簽署自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement，簡稱FTA)的進(jìn)程，F(xiàn)TA也逐步演變?yōu)槊绹鴮ν赓Q(mào)易政策的一項(xiàng)主要戰(zhàn)略。2001年美國與約旦達(dá)成FTA，2002年12月與智利達(dá)成FTA，2003年5月又與新加坡簽署了亞太地區(qū)的第一個(gè)雙邊FTA。2004年5月與巴林建立了海灣國家的第一個(gè)雙邊FTA，之后同月又與多米尼加、哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲六國建立了FTA。2004年6月，與摩洛哥建立FTA。2005年5月，與澳大利亞建立了FTA。2006年4月，與秘魯簽署了FTA。同年12月，與哥倫比亞達(dá)成FTA。2007年4月，與韓國簽署了FTA，并已于2012年5月15日正式生效。2009年1月1日，與阿曼的FTA正式生效。目前，美國總共與20個(gè)國家締結(jié)了FTA。[注]http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年3月16日訪問。事實(shí)證明，美國已從全球雙邊FTA的旁觀者變?yōu)橹饕耐苿?dòng)和參與者。[注]蔡宏波：《雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的理論重構(gòu)與實(shí)證研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第39頁。在這些FTA中，大部分都單獨(dú)開辟一章規(guī)定海關(guān)機(jī)構(gòu)或類似名稱，內(nèi)容大多涉及海關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的公布與通知、貨物的放行、預(yù)先裁定、海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理、快件貨物、審查與申訴等。[注]http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年1月22日訪問。

2.專業(yè)貿(mào)易協(xié)定

這個(gè)方面則以反假冒貿(mào)易協(xié)定(Anti-Counterfeiting Trade Agreement，簡稱ACTA)為代表。早在TRIPS協(xié)議談判過程中，發(fā)展中國家曾寄希望于通過接受多邊知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制而使美國放棄單邊和雙邊主義措施，而且美國貿(mào)易代表也曾做過這方面的表態(tài)，但美國近年來的做法完全背離了這個(gè)承諾。事實(shí)證明，通過雙邊自由貿(mào)易協(xié)定提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平已經(jīng)成為美國貿(mào)易政策的重要組成部分。它在許多FTA中的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款在保護(hù)水平方面超過TRIPS協(xié)議，并體現(xiàn)為兩種情形：一是在TRIPS協(xié)議所覆蓋的領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)水平，這被稱為TRIPS-plus條款；二是讓發(fā)展中國家承擔(dān)TRIPS協(xié)議覆蓋領(lǐng)域之外的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)義務(wù)，這被稱為TRIPS-extra條款。[注]王弈通：《論美國雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度》，《美國問題研究》2011年第2期，第123-124頁。即便如此，美國仍認(rèn)為TRIPS協(xié)議中的規(guī)定仍不足以實(shí)現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)的目標(biāo)，ACTA便應(yīng)運(yùn)而生。2010年10月，ACTA的草案文本主要爭議方美國與歐盟迅速達(dá)成妥協(xié)，于2010年11月15日公布了最終草案文本，2010年12月3日公布了協(xié)定的認(rèn)證(verification)文本。[注]中文版可參見朱秋沅譯、周陽校：《反假冒貿(mào)易協(xié)定》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期，第102-110頁。美國已于2011年10月簽署該協(xié)定。

作為一個(gè)旨在加強(qiáng)國際貿(mào)易中知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的多邊國際公約，ACTA表現(xiàn)出了發(fā)達(dá)國家的主導(dǎo)性、談判場所的獨(dú)立性、談判過程的秘密性、制定時(shí)間的迅速性、協(xié)定屬性的諸邊性以及執(zhí)法體系的強(qiáng)化性等特點(diǎn)。[注]袁真富、鄭舒姝：《〈反假冒貿(mào)易協(xié)定〉(ACTA)制度評價(jià)及其國際影響》，《國際貿(mào)易問題》2012年第7期，第169-172頁。其中，美國貿(mào)易談判代表(United States Trade Representative，簡稱USTR)無論是在協(xié)定的實(shí)體內(nèi)容還是程序設(shè)計(jì)上都是背后的主要推動(dòng)力量。為了保密，USTR促使參與談判的國家簽署了一份諒解備忘錄要求不能泄露談判文件，甚至連美國國會都一點(diǎn)未能參與，而僅僅與一些隸屬于工業(yè)貿(mào)易咨詢委員會(Industry Trade Advisory Committees)的工業(yè)團(tuán)體、美國電影協(xié)會(Motion Pictures Association of America)、美國唱片業(yè)協(xié)會(Recording Industry Association of America)以及制藥公司等進(jìn)行協(xié)商，遭到了許多嚴(yán)厲的批評。[注]Margot E.Kaminski：“The U.S.Trade Representative’s Democracy Problem：The Anti-counterfeiting Trade Agreement(ACTA)as a Juncture for International Lawmaking in the United States”，Suffolk Transnational Law Review，Symposium，2012，pp.531-532相比較TRIPs，ACTA關(guān)于邊境措施的規(guī)定更為具體，在保護(hù)對象、保護(hù)門檻、程序簡化等方面對執(zhí)法當(dāng)局提出了更為嚴(yán)格的要求。因此，ACTA正是沿襲了美國自由貿(mào)易協(xié)定的內(nèi)容，且將美國法律變?yōu)槎噙厖f(xié)定的又一個(gè)實(shí)例。[注]周超：《論TRIPs協(xié)定與公共利益》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第188頁。

二、美國海關(guān)國際條約在國內(nèi)的適用

(一)條約適用的時(shí)間范圍

討論條約適用時(shí)間范圍的意義在于求證海關(guān)國際條約對締約方生效之前所發(fā)生的行為或事件是否適用。1969年《條約法公約》第28條規(guī)定：“除條約表示不同意思，或另經(jīng)確定外，關(guān)于條約對一當(dāng)事國生效之日以前所發(fā)生之任何行為或事實(shí)或已不存在之任何情勢，條約之規(guī)定不對該當(dāng)事國發(fā)生拘束力?！笨梢钥吹剑紫?，肯定主流是條約不溯及既往，即在條約對一國生效前所發(fā)生的行為、事實(shí)、任何不存在的情勢，條約規(guī)定無拘束力；其次，不為條約當(dāng)事國創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性義務(wù)，即如果條約中有規(guī)定，或另經(jīng)當(dāng)事國確定條約可以溯及既往，那么締約國就沒有強(qiáng)制接受條約不溯及既往原則的義務(wù)；最后，適用不溯及既往原則須以條約對一當(dāng)事國生效作為前提，對于未生效的條約不發(fā)生這一原則的問題。[注]萬鄂湘等：《國際條約法》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第178-179頁。

在美國適用的海關(guān)國際條約中，有關(guān)條約適用時(shí)間范圍的規(guī)定極為罕見。《建立海關(guān)合作理事會條約》第18條第3款規(guī)定：“本公約應(yīng)交存加入文件時(shí)起對該國政府生效，但不得早于該公約按第十七條第一款規(guī)定生效前?！倍?7條第1款規(guī)定：“當(dāng)交批準(zhǔn)書的簽約國政府已達(dá)七國時(shí)，本公約應(yīng)即對各批準(zhǔn)國生效?！痹摴s生效于1952年11月4日，[注]http://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/conventions.aspx，2013年1月28日訪問。美國于1970年11月5日加入公約。這就意味著該公約在1952年11月4日之后，1970年11月5日之前的這段時(shí)間內(nèi)對美國并無約束力。1999年《京都公約》中第10條第1款也規(guī)定：“……但是，本公約不應(yīng)在對該締約方生效以前適用于通知中所述的領(lǐng)土?！彼?，在這一問題上，海關(guān)國際條約在美國適用的時(shí)間范圍并無特別之處。

(二)條約適用的空間范圍

1969年《條約法公約》第29條規(guī)定：“除條約表示不同意思，或另經(jīng)確定外，條約對每一當(dāng)事國之拘束力及于其全部領(lǐng)土?！边@個(gè)規(guī)定的目的只是在于確定一個(gè)條約對當(dāng)事國領(lǐng)土的適用范圍問題，而其所確定的規(guī)則是：一個(gè)條約究竟是否適用于各該當(dāng)事國的全部領(lǐng)土的問題，是各該當(dāng)事國可以依據(jù)意思自治原則協(xié)議決定的問題；但是，如果當(dāng)事國沒有明示或默示的相反意思，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為條約適用于各該當(dāng)事國的全部領(lǐng)土。[注]李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第308頁。在主權(quán)國家內(nèi)，其政治獨(dú)立意味著在其全部領(lǐng)土內(nèi)具有管轄權(quán)，其制定的法律適用于全部領(lǐng)土。這就是“法域”。[注]張乃根：《國際法原理》(第2版)，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第361頁。但是，對于在美國適用的海關(guān)國際條約來說，情況則有些不同，普通條約適用中“領(lǐng)土”概念往往被“關(guān)境”所取代。美國國際法意義上的領(lǐng)土范圍內(nèi)就包括了一個(gè)以上的“關(guān)境”。美國對外貿(mào)易區(qū)(Foreign Trade Zone)就被視為美國海關(guān)關(guān)境之外。[注]周陽：《美國海關(guān)法律制度研究》，法律出版社2010年版，第213頁。因此，海關(guān)國際條約在美國適用的空間范圍在大多數(shù)情況下主要指的是“美國海關(guān)關(guān)境”，有些時(shí)候，也會特別指出包括關(guān)境之外的眾多美國對外貿(mào)易區(qū)。例如，ACTA第5條(m)款規(guī)定“第二章(知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的法律框架)第三節(jié)(邊境措施)中的‘領(lǐng)土’，是指締約方的關(guān)境和自由區(qū)。”而后又在腳注中指出，為了具有更大的確定性，締約方承認(rèn)自由區(qū)是指締約方境內(nèi)的一部分，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，進(jìn)入這一部分的任何貨物通常被視為處于關(guān)境之外。除此之外，還存在以下兩種情形：

1.域外適用的情形

條約域外適用的問題，雖然國際法委員會并未予以解決，確實(shí)是存在的。[注]李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第309-310頁。過去在一些歐洲殖民地國家締結(jié)的條約中含有所謂的“殖民地條款”，宣布某協(xié)定的條款是否延伸至各殖民地。實(shí)踐似乎是，除非有相反證據(jù)，根據(jù)習(xí)慣法條約將在一方的所有領(lǐng)土內(nèi)適用，包括殖民地。[注]A.D.McNair：“The Law of Treaties”，Oxford Press，1961，pp.116-117，轉(zhuǎn)引自【英】馬爾科姆·N·肖：《國際法》，白桂梅等譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第729頁。在海關(guān)國際條約域外適用領(lǐng)域，早在1890年，《國際海關(guān)稅則出版聯(lián)盟公約》第14條第1款“未參加本公約的國家和殖民地，以后可以被批準(zhǔn)為參加國”的規(guī)定就開辟了先例。之后，類似的規(guī)定延續(xù)至今。例如，《關(guān)于貨物憑ATA報(bào)關(guān)單證暫準(zhǔn)進(jìn)口的海關(guān)公約》第25條第1款前半部分規(guī)定：“任何國家可在其無保留地簽署本公約或交付其批準(zhǔn)或加入文書之日或其后的任何時(shí)候，向理事會秘書長發(fā)出通知書聲明本公約應(yīng)擴(kuò)大適用于該國負(fù)有外交責(zé)任的所有或任何關(guān)境?！庇秩?，《協(xié)調(diào)商品名稱和編碼制度公約》第14條第1款規(guī)定：“任何國家在成為本公約締約方之時(shí)或之后，可書面通知秘書長，聲明本公約同樣適用于所有或某些其國際關(guān)系由它負(fù)責(zé)的領(lǐng)土，并在通知中列出有關(guān)領(lǐng)土的名稱。通知書的生效日期，除通知中規(guī)定更早日期外，應(yīng)為秘書長接到通知書之日起12個(gè)月以后24個(gè)月以內(nèi)的1月1日。但本公約不得在有關(guān)國家實(shí)施之前對其附屬領(lǐng)土先行適用。”顯然，“負(fù)有外交責(zé)任的所有或任何關(guān)境”與“某些其國際關(guān)系由它負(fù)責(zé)的領(lǐng)土”就是一種典型的域外適用情形。這可能包括在國家主權(quán)下的海外領(lǐng)土(如殖民地)；這是否也包括國家負(fù)責(zé)其國際關(guān)系而且對其并無主權(quán)的其他領(lǐng)土(如被保護(hù)國)是有疑問的。[注]【英】詹寧斯、瓦茨修訂：《奧本海國際法》第一卷第二分冊，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1998年版，第653頁。

具體而言，當(dāng)美國分別于1968年12月3日、1989年1月1日加入上述兩個(gè)公約時(shí)，美國尚存在著馬紹爾群島、帕勞的托管地域。隨著1991年、1994年兩國與美國正式結(jié)束托管關(guān)系，因此，該類似條款對于美國而言目前主要是指尚存的非合并領(lǐng)土。例如，《美奧海關(guān)互助協(xié)定》第13條對此予以明確指出：“本協(xié)定除應(yīng)適用于美國與奧地利關(guān)境外，還在美屬維爾京群島適用?！倍?999年《京都公約》第10條第1款規(guī)定：“任何締約方可在無需批準(zhǔn)地簽約時(shí)，或在交存批準(zhǔn)文件或加入文件時(shí)或其后隨時(shí)通知保管機(jī)關(guān)，聲明公約的適用范圍應(yīng)擴(kuò)展到該方在國際關(guān)系方面承擔(dān)有責(zé)任的所有或任何領(lǐng)土?！焙茱@然，該條規(guī)定對于美國的含義也是相同的。對于這種性質(zhì)條款，有人稱之為“領(lǐng)地延伸條款”，并認(rèn)為，它反映了已經(jīng)確立的實(shí)踐，特別是延伸可以在批準(zhǔn)后的任何時(shí)間做出和撤銷。這些條款現(xiàn)在更經(jīng)常的是在一些涉及國內(nèi)立法事項(xiàng)的條約中可以找到，如關(guān)稅事項(xiàng)與引渡，在這些方面海外領(lǐng)地被認(rèn)為不能履行條約，或甚至它們也不希望條約對它們的適用——大多數(shù)有居民的海外領(lǐng)地現(xiàn)在都有一個(gè)在很大程度上內(nèi)部自治的政府。[注]【英】安托尼·奧斯特：《現(xiàn)代條約法與實(shí)踐》，江國青譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第160-162頁。

2.無關(guān)領(lǐng)土適用的情形

在很多的雙邊FTA中，例如，《美國—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》附錄1-A，[注]http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/fta/australia/asset_upload_file148_5168.pdf《美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》附錄1-A，[注]http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/fta/singapore/asset_upload_file708_4036.pdf《美國—智利自由貿(mào)易協(xié)定》附錄2.1[注]http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/fta/chile/asset_upload_file72_3991.pdf等中，都明確規(guī)定除關(guān)境與對外貿(mào)易區(qū)外，還適用于美國領(lǐng)海之外，根據(jù)國際法及美國國內(nèi)法，美國可以對有關(guān)海床與底土及其自然資源行使權(quán)利的任何區(qū)域。而《關(guān)于貨物憑ATA報(bào)關(guān)單證暫準(zhǔn)進(jìn)口的海關(guān)公約》第14條甚至還規(guī)定：“在本公約中，已結(jié)成關(guān)稅同盟或經(jīng)濟(jì)同盟的締約各方的關(guān)境可以認(rèn)為是一個(gè)單獨(dú)的關(guān)境?！币虼耍坏┟绹c他國結(jié)為關(guān)稅同盟或經(jīng)濟(jì)同盟的話，該條約在美國適用的范圍將會隨之?dāng)U張。

(三)條約在國內(nèi)的執(zhí)行

條約的執(zhí)行包括國際層面上的執(zhí)行與國內(nèi)層面上的執(zhí)行。前者是指美國加入海關(guān)國際條約后，就必須完全履行條約義務(wù)，這是為世界各國所共同信奉的“條約必須信守”的最好體現(xiàn)；后者則是指美國在國內(nèi)如何履行該條約。

1.國際意義上的執(zhí)行

對于海關(guān)國際條約的締約方來說，締結(jié)條約的根本目的就在于享有條約的權(quán)利以及履行條約的義務(wù)。這是條約本身所蘊(yùn)涵的應(yīng)有之義。一般情況下，在海關(guān)國際公約層次，美國采取的是通過規(guī)定生效期限的方式來確保條約的執(zhí)行。例如，1999年《京都公約》第13條第1款、第2款、第3款分別規(guī)定：“任何締約方應(yīng)在該締約方接受的總附約、專項(xiàng)附約或其中的章對該方生效后三十六個(gè)月內(nèi)實(shí)施這些附約或章中的標(biāo)準(zhǔn)條款。任何締約方應(yīng)在總附約對該締約方生效之日起六十個(gè)月內(nèi)實(shí)施總附約中的過渡性標(biāo)準(zhǔn)條款。任何締約方應(yīng)在締約方接受的一項(xiàng)或多項(xiàng)專項(xiàng)附約或其中一章或若干章對該締約方生效后的三十六個(gè)月內(nèi)實(shí)施這些專項(xiàng)附約或章中的建議條款，除非該締約方對一條或多條建議條約提出保留。”在海關(guān)國際協(xié)定的層面，由于協(xié)定的特定性質(zhì)決定了往往在明確生效期限外，還做出更加具體的規(guī)定。例如，《中美海關(guān)互助協(xié)定》第16條第1款規(guī)定：“雙方同意，雙方海關(guān)當(dāng)局應(yīng)：(一)進(jìn)行直接聯(lián)系并各自制定聯(lián)絡(luò)官處理與本協(xié)定有關(guān)的事宜；(二)在協(xié)商后，頒布執(zhí)行本協(xié)定所需要的內(nèi)部行政指令；(三)采取協(xié)商一致的辦法解決本協(xié)定在解釋或執(zhí)行中所產(chǎn)生的問題或疑問?！睘榱诉M(jìn)一步確保，該條第2款還規(guī)定：“為審議本協(xié)定的執(zhí)行情況，雙方同意其海關(guān)當(dāng)局的代表應(yīng)在本協(xié)定生效后的第一個(gè)五年期間舉行年度會議。如有必要，可輪流在兩國舉行署長級會晤。會晤的時(shí)間和日程應(yīng)由雙方海關(guān)當(dāng)局在會議召開前足夠時(shí)間內(nèi)商定?！?/p>

2.國內(nèi)意義上的執(zhí)行

在完成國際意義上的執(zhí)行后，美國就進(jìn)入了海關(guān)國際條約的國內(nèi)意義上的執(zhí)行階段。秉承“條約必須信守”的理念，締約方之間理應(yīng)不存在差異。但是，“條約的國內(nèi)實(shí)施方式，從國際法的角度而言，完全是一個(gè)國家的內(nèi)政。每個(gè)國家都有權(quán)決定條約在自己國家內(nèi)部如何實(shí)施。”[注]朱文奇、李強(qiáng)：《國際條約法》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第214頁。從這個(gè)意義上說，條約的執(zhí)行其實(shí)就是條約的國內(nèi)執(zhí)行。

根據(jù)《美國憲法》第6條第2項(xiàng)的規(guī)定：“本憲法和依本憲法所制定的合眾國法律，及以合眾國權(quán)力所締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)之一切條約，均為全國的最高法律；即使其條文與任何一州之憲法或法律有抵觸，各州法官仍應(yīng)遵守?！痹摋l的出臺有著歷史的背景。當(dāng)時(shí)，其他國家有權(quán)認(rèn)為合眾國并未與其前身割斷關(guān)系，而是一直延續(xù)下來了，因?yàn)楫?dāng)合眾國作為國家出現(xiàn)在世人面前時(shí)，其他國家必須“站在外部”與這個(gè)國家進(jìn)行交涉，而無論其國內(nèi)的憲法架構(gòu)發(fā)生了什么改變?！耙院媳妵鴻?quán)力”所締結(jié)的協(xié)議，就可以無限期地約束這個(gè)國家，除非所締結(jié)的任何條約安排可能存在如此顯而易見的問題，以致其他締約各方本應(yīng)認(rèn)識到條約很可能被繼任政府所否棄。[注]【美】阿納斯塔普羅：《美國1787年〈憲法〉講疏》，趙雪綱譯，華夏出版社2012年版，第228頁。因此，單純從這條看，海關(guān)國際條約在美國直接被接受為國內(nèi)法，并不需要國會的立法轉(zhuǎn)化。但是，按照美國的判例法，在原則上，一個(gè)條約，除非含有需要立法執(zhí)行的明文規(guī)定，或者由于其涉及必須經(jīng)美國國會立法才能實(shí)施的政府行動(dòng)，因而按其性質(zhì)是不能徑直適用的那類條約，即自動(dòng)執(zhí)行的條約(self-executing treaty)。在實(shí)踐上，例如，需要美國支付金錢的條約、規(guī)定關(guān)稅的條約、需要改變美國現(xiàn)行國內(nèi)法的條約、處分美國財(cái)產(chǎn)的條約、任命政府委員會的條約，都是非自動(dòng)執(zhí)行的條約(non self-executing treaty)，而引渡條約、規(guī)定領(lǐng)事權(quán)力的條約、規(guī)定最惠國待遇的條約、懲治走私的條約，都是自動(dòng)執(zhí)行的條約。[注]李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第321頁。為什么憲法的規(guī)定在實(shí)踐中被分化？主要還在于美國憲法的制定者們認(rèn)為，締結(jié)條約一項(xiàng)職權(quán)乃合眾國之特殊產(chǎn)物，將此特權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，則易滋專制之色彩；且就此一職權(quán)之本質(zhì)而論，其立法立場實(shí)亦較諸行政立場為重，蓋立法權(quán)之要義乃為制定國家之法律。條約并非自主國對其人民之法規(guī)，乃系國與國間之一種協(xié)定，故其職權(quán)不能專屬于行政當(dāng)局，亦不能專屬于立法當(dāng)局；且就對外國進(jìn)行談判之性質(zhì)而論，亦應(yīng)以總統(tǒng)為最適當(dāng)之代表。更以此項(xiàng)任務(wù)之重要意義而論，故欲使條約發(fā)生法律上之效力，理需與立法機(jī)關(guān)共同辦理之。[注]【美】漢密爾頓等：《美國憲法原理》，嚴(yán)欣淇譯，中國法制出版社2005年版，第107頁。這就是條約締結(jié)問題主要是在實(shí)施憲法明確規(guī)定的共有權(quán)力過程中產(chǎn)生的摩擦。[注]【美】路易斯·亨金：《憲政·民主·對外事務(wù)》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1996年版，第65頁。

因此，美國是一個(gè)混合制度，但是，更接近于一定范圍的二元論目的。[注]【美】路易斯·亨金：《國際法：政治與價(jià)值》，張乃根等譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第103頁。這種做法比其他國家的做法帶來更多困惑。[注]【美】約翰·H·杰克遜：《國家主權(quán)與WTO：變化中的國際法基礎(chǔ)》，趙龍躍等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第26頁。它也給海關(guān)國際條約在美國的執(zhí)行帶來了模糊性與不確定性。它主要分為以下三個(gè)層次：

第一，對于海關(guān)國際公約，適用的是“立法轉(zhuǎn)化”模式。例如，由CCC協(xié)調(diào)制度委員會起草的《協(xié)調(diào)商品名稱和編碼制度公約》于1980年12月31日開放簽字。它要求每一簽約方應(yīng)不作任何附加或修改地適用該公約。為此，美國將其作為《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》的一部分而予以采用。在該法第1201條中規(guī)定：“該分編的目的是：(1)批準(zhǔn)《協(xié)調(diào)商品名稱和編碼制度公約》；(2)在美國法律中實(shí)施由《公約》在國際范圍內(nèi)確定的《商品目錄》；并(3)規(guī)定該《公約》將視同美國貿(mào)易協(xié)定的責(zé)任?！盵注]【美】布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第135-136頁。

第二，大量的雙邊海關(guān)協(xié)議直接在國內(nèi)執(zhí)行，即“直接適用”模式。

第三，關(guān)于廣義海關(guān)國際條約，則又采納“立法轉(zhuǎn)化”的手段。這是因?yàn)閺?0世紀(jì)70年代以來在GATT以及WTO背景下形成的條約，以及很多的FTA(NAFTA、美加FTA、美以FTA)，在國會的報(bào)告和/或立法語言中(在授權(quán)總統(tǒng)接受條約的法案中)已經(jīng)很明確地指出：條約本身沒有“自我執(zhí)行”的功能。WTO涵蓋的條約文本(主要是烏拉圭回合協(xié)定)在美國法上并沒有直接適用性，但1994年的一部制定法作為條約規(guī)范的“轉(zhuǎn)化法”可以適用。[注]【美】約翰·H·杰克遜：《國家主權(quán)與WTO：變化中的國際法基礎(chǔ)》，趙龍躍等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第52-149頁。例如，《1988年美國—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施法》在其第2條第1款規(guī)定明確規(guī)定：“該法案的目的是：(1)批準(zhǔn)和實(shí)施根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第102條的授權(quán)、經(jīng)談判所達(dá)成《美國—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》?！庇秩纾?003年美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施法》第2條第1款也規(guī)定：“該法案的目的是：(1)批準(zhǔn)和實(shí)施根據(jù)《兩黨貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案》第2103(b)條的授權(quán)達(dá)成的美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定。”

三、結(jié)論

通過以上的梳理與分析，我們得知，在美國適用的海關(guān)國際條約不僅包括美國締結(jié)或加入的，以海關(guān)事項(xiàng)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為主要內(nèi)容的狹義海關(guān)國際條約，即海關(guān)國際公約與雙邊海關(guān)協(xié)議，還包括那些含有海關(guān)事務(wù)國際合作內(nèi)容的其他國際條約，即全球或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與專業(yè)貿(mào)易協(xié)定。在條約適用的時(shí)間范圍上，在美國適用的海關(guān)國際條約中，有關(guān)條約適用時(shí)間范圍的規(guī)定極為罕見，即便為數(shù)不多的規(guī)定也并無特別之處，而普通條約適用中的空間范圍的“領(lǐng)土”概念往往被“關(guān)境”所取代，并存在域外適用與無關(guān)領(lǐng)土適用的兩種特別情形。海關(guān)國際條約在美國的執(zhí)行由于美國憲法對于條約締結(jié)的規(guī)定帶來了模糊性與不確定性。對于海關(guān)國際公約及廣義上的海關(guān)國際條約，適用的是“立法轉(zhuǎn)化”的模式，而大量的雙邊海關(guān)協(xié)議則直接在國內(nèi)執(zhí)行，即“直接適用”的模式。