引言

2010年3月，安徽省合肥市出臺(tái)了《合肥市行政處罰案件群眾公議制度暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)。所謂行政處罰群眾公議制度是指行政處罰實(shí)施主體在作出行政處罰決定前，將案件卷宗材料及處罰的初步意見(jiàn)提交群眾公議團(tuán)，由群眾公開(kāi)評(píng)議，并形成公議意見(jiàn)，提交行政處罰實(shí)施主體，以作為處理行政案件重要依據(jù)的制度。該制度于2010年4月20日開(kāi)始在合肥市城鄉(xiāng)建委、衛(wèi)生、環(huán)保、城管4家行政執(zhí)法單位開(kāi)展試點(diǎn)。4月23日，7名市民組成首個(gè)群眾公議團(tuán)，對(duì)合肥市環(huán)保局3宗行政處罰案件進(jìn)行群眾公議，標(biāo)志著該制度在實(shí)踐層面的正式運(yùn)作。[注]這3例案件分別是合肥雙榮日用紙品廠(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收不合格案、合肥宏偉建筑安裝公司夜間擅自施工噪聲污染案、安徽計(jì)算機(jī)技術(shù)服務(wù)公司環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收擅自使用案。前2例行政處罰案群眾公議意見(jiàn)與擬處罰決定一致，只有第3例處罰案群眾公議意見(jiàn)與擬處罰決定有所不同。其中5名公議團(tuán)成員認(rèn)為，環(huán)保局?jǐn)M作出的9萬(wàn)元罰款決定偏重，應(yīng)酌情減輕，降至5萬(wàn)元。依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，群眾公議團(tuán)將這一最終公議意見(jiàn)遞交給了合肥市環(huán)保局。最后，合肥市環(huán)保局采納了群眾公議意見(jiàn)，決定對(duì)該企業(yè)處以5萬(wàn)元罰款，并責(zé)令其停產(chǎn)。參見(jiàn)劉純友：《合肥市在全國(guó)率先推行行政處罰公議制度》，法制網(wǎng)http：//www：legaldaily.com.cn/dfjzz/content。7月1日，該制度開(kāi)始在合肥市全市范圍的行政執(zhí)法單位組織實(shí)施。作為探索行政裁量權(quán)民主監(jiān)督的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，該制度是為落實(shí)行政處罰裁量權(quán)公眾參與而采取的一次大膽而又積極的嘗試。該制度的設(shè)置是否正當(dāng)，是否存在疏漏以及如何完善，都是亟待厘清的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，筆者擬對(duì)此進(jìn)行分析。

一、行政處罰公議制度的正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)意義

(一)推進(jìn)公眾參與有助于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和諧

在當(dāng)前行政職能不斷膨脹、行政權(quán)不斷拓展和日益擴(kuò)張且行政裁量恣意行使侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益時(shí)有發(fā)生的情況下，如何在行政裁量權(quán)行使過(guò)程中引入第三方力量加以合理規(guī)制，是一個(gè)緊迫而又現(xiàn)實(shí)的課題。建立行政處罰公議制度，搭建了執(zhí)法機(jī)關(guān)與人民群眾的溝通交流平臺(tái)，處罰決定作出前，由社會(huì)公眾對(duì)處罰的事實(shí)依據(jù)、法律根據(jù)、合法合理與否及處罰決定所涉及的利害關(guān)系人的利益等相關(guān)因素進(jìn)行全局考量，綜合形成公議意見(jiàn)。公議員的加入增強(qiáng)了對(duì)公共利益的評(píng)判基礎(chǔ)，打破了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政決定的壟斷裁判，為實(shí)現(xiàn)個(gè)體與公共利益的平衡提供了新的路徑和選擇。該制度在較大程度上還可以起到為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為“減壓”的作用。從形式上看，公議案件的裁判是在公議團(tuán)認(rèn)定事實(shí)或參與裁判的前提下做出的，是集體意志的體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)不僅減輕了對(duì)棘手的案件做出決斷的壓力，而且在依據(jù)行政裁量權(quán)做出決定容易引致公眾不滿(mǎn)時(shí)，為行政機(jī)關(guān)提供了一件方便的外衣。在某種意義上，公議制度和陪審制度一樣，是維護(hù)司法權(quán)威的“避雷針”，即該制度雖然在表面上限制行政權(quán)，實(shí)際上則加強(qiáng)了行政權(quán)的力量。[注]湯維建：《英美陪審團(tuán)制度的價(jià)值論爭(zhēng)——簡(jiǎn)議我國(guó)人民陪審員制度的改造》，《人大法律評(píng)論》2000年?，F(xiàn)實(shí)中，處罰行政相對(duì)人和普通民眾在法律認(rèn)知上并不存在明顯的差異，公議團(tuán)參加評(píng)議并形成的公議意見(jiàn)往往在一定程度上可以代替處罰相對(duì)人的主觀感受，經(jīng)過(guò)處罰公議案件的可接受程度將大大提高，執(zhí)法工作更容易信服于人，這在客觀上增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性與公信力，有助于減少執(zhí)法爭(zhēng)議，促進(jìn)內(nèi)外和諧。

(二)規(guī)范行政裁量有助于促進(jìn)執(zhí)法公正

“行政法的精髓在于裁量”。但行政裁量權(quán)又是比較容易被濫用的一種權(quán)力，現(xiàn)代的民主法治國(guó)家總是力圖將其束縛在一定的原則和框架之中。因此，對(duì)于行政裁量權(quán)施加及時(shí)、有效、適度而全面的控制，確保其合法合理的行使，是實(shí)現(xiàn)私人自由和權(quán)利保障的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)公共利益的具體體現(xiàn)。在我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下掀起規(guī)范行政裁量權(quán)的熱潮。2004年《國(guó)務(wù)院全面推行依法行政實(shí)施綱要》、2006年《中辦、國(guó)辦關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決制度的意見(jiàn)》、2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣依法行政的決定》和2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》都對(duì)規(guī)范和約束行政裁量權(quán)提出明確和剛性的要求。在行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)制裁量的現(xiàn)實(shí)背景下，合肥市政府為實(shí)現(xiàn)自我治理、自我反省，又開(kāi)辟出公眾參與處罰裁量的試驗(yàn)田——處罰公議，顯然是行政系統(tǒng)主導(dǎo)的公眾參與的程序之治。處罰公議制度作為規(guī)范行政裁量的防護(hù)堤壩，一是群眾公議員參與評(píng)議，等于在執(zhí)法機(jī)關(guān)面前植入一種外在力量，意味著對(duì)行政處罰權(quán)的約束和限制，能較好地防治處罰權(quán)的恣意。二是公議團(tuán)成員的確定具有隨機(jī)性、廣泛性、臨時(shí)性，不容易受到執(zhí)法部門(mén)的影響和其他人情關(guān)系的腐蝕，能保持相對(duì)的超脫性和獨(dú)立性，公正評(píng)議。三是執(zhí)法機(jī)關(guān)和群眾公議員能形成對(duì)抗外界干擾執(zhí)法活動(dòng)的合力，減輕了外界對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的壓力，群眾公議是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正的制度保障。

(三)強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡有助于體現(xiàn)民主監(jiān)督

在行政處罰中引入公議制度即是社會(huì)制衡思想的體現(xiàn)，通過(guò)選取公議員對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處罰過(guò)程進(jìn)行獨(dú)立評(píng)判，實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的社會(huì)制約，并且通過(guò)社會(huì)制衡，以社會(huì)制約權(quán)力，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義。在行政決定中引入公眾參與，本身是社會(huì)制衡思想的體現(xiàn)。但另一方面，由于公共利益必須得到捍衛(wèi)，而行政權(quán)存在本身有著不可否認(rèn)的正當(dāng)性，因此，違法者對(duì)公共利益的挑戰(zhàn)必須受到制止和制裁。黨的十七大報(bào)告提出：完善制約和監(jiān)督制度，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。2004年《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等都明確要求要拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利。處罰公議制度的建立與推行，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)監(jiān)督的常態(tài)化、制度化。實(shí)行處罰公議制度是人民群眾參與國(guó)家行政事務(wù)的最直接形式，也是社會(huì)主義民主的最直接體現(xiàn)。科學(xué)發(fā)展觀要求以人為本，執(zhí)法為民。執(zhí)法為民就要體現(xiàn)民眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的參與，群眾積極參與案件評(píng)議，增進(jìn)對(duì)執(zhí)法工作的理解，對(duì)行政執(zhí)法實(shí)施有效社會(huì)監(jiān)督，必將有利于加強(qiáng)政府自身建設(shè)，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、行政處罰公議制度存在的立法疏漏

(一)公議員選擇的廣泛性可能導(dǎo)致處罰公議與依法合理行政產(chǎn)生背離

從公議員的選拔來(lái)看，凡年滿(mǎn)18周歲，關(guān)心支持行政執(zhí)法工作，能夠投入相應(yīng)時(shí)間和精力參加行政處罰案件評(píng)議的社會(huì)各界人士，均可報(bào)名自薦。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該市創(chuàng)設(shè)處罰公議制度的初衷就是面對(duì)廣大普通群眾，目的是要將廣大的民意吸納到行政執(zhí)法監(jiān)督工作中，作為推動(dòng)行政權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行的基礎(chǔ)和原動(dòng)力，群眾公議工作并不需要多么高深的知識(shí)水平和技術(shù)本領(lǐng)。筆者對(duì)于上述說(shuō)法并不完全認(rèn)同。盡管說(shuō)，群眾公議團(tuán)成員上崗前要進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟悉掌握公議工作規(guī)則和行為準(zhǔn)則；案件正式公議前要熟悉案件情況，了解初步處罰意見(jiàn)的依據(jù)，即自由裁量參考標(biāo)準(zhǔn)；在獨(dú)立公議前，公議團(tuán)成員還可以就相關(guān)疑問(wèn)對(duì)案件具體承辦執(zhí)法單位進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。眾所周知，判斷處罰裁量權(quán)的合理、公正與否，需要遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)?！掇k法》第13條規(guī)定，公議團(tuán)成員發(fā)表公議意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)，依照法律，遵循公平合理原則。《辦法》第4條規(guī)定，公議意見(jiàn)與處罰決定應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相當(dāng)。盡管公議員與執(zhí)法人員作出處罰決定的標(biāo)準(zhǔn)是一致的，對(duì)處罰裁量得當(dāng)與否的適用標(biāo)準(zhǔn)也是一致的，但公議員相較于專(zhuān)業(yè)執(zhí)法人員，終究屬于“外行”。如前所述，公議員絕大多數(shù)來(lái)自普通群眾，缺乏行政管理經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)行政裁量合理與否的判斷，主要還是依靠一般的社會(huì)常理、自身的感性認(rèn)識(shí)。但作為執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)合理行政，英國(guó)科克大法官指出：裁量權(quán)意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意見(jiàn)做某事。應(yīng)按照法律做某事，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的。它必須在所限制的范圍內(nèi)行使。[注]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚建譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第63頁(yè)。如此一來(lái)，公議員對(duì)處罰裁量合理與否的評(píng)判有可能游離于法律之外，從而與處罰主體的法律之內(nèi)合理裁量形成評(píng)判基礎(chǔ)不同的局面，合理公議與依法處罰有可能發(fā)生沖突。更糟的是，這種沖突可能會(huì)使公議意見(jiàn)偏離規(guī)制行政裁量的目標(biāo)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)處罰裁量的公正、合理。從一年來(lái)處罰公議的實(shí)踐來(lái)看，很多公議團(tuán)變成了“砍價(jià)團(tuán)”，公議員對(duì)于事實(shí)證據(jù)、法律適用、法定程序等基本上很難發(fā)表專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。普通公議員客觀上很難對(duì)處罰案件的焦點(diǎn)和核心問(wèn)題做出是非曲直的判斷和考量。加之有些行政案件兼具復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，對(duì)于那些缺少社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的公議員來(lái)說(shuō)，勢(shì)必增加其對(duì)案件進(jìn)行合理、客觀評(píng)議的難度。

(二)處罰相對(duì)人在處罰公議程序中的缺位對(duì)執(zhí)法公正性的負(fù)面影響

根據(jù)英國(guó)古老的“自然公正”原則，任何人受到不利影響時(shí)必須有被聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和權(quán)利。作為監(jiān)督處罰裁量權(quán)的關(guān)鍵角色，被處罰相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在公議程序中出現(xiàn)，并且向公議員提出陳述和辯解意見(jiàn)。不排除在公議程序之前，處罰相對(duì)人已經(jīng)向執(zhí)法主體陳述了意見(jiàn)，但公議程序同樣應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取處罰相對(duì)人的意見(jiàn)。遺憾的是現(xiàn)有公議制度處罰相對(duì)人未被設(shè)計(jì)于公議程序之中。根據(jù)《辦法》第6條關(guān)于“群眾公議團(tuán)，是指由公眾代表組成，參與行政處罰案件民主公議的團(tuán)體”之規(guī)定，政策制定者是希望發(fā)揮公議員民主評(píng)議，運(yùn)用公眾智識(shí)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督的作用，但卻并不希望將公議制度演變?yōu)橐粓?chǎng)對(duì)抗式裁判制度。整個(gè)公議過(guò)程由處罰主體單方面向公議團(tuán)介紹案情、提供證據(jù)、回答詢(xún)問(wèn)，公議員無(wú)從了解處罰相對(duì)人的利益訴求，處罰相對(duì)人對(duì)違法事實(shí)、違法證據(jù)、適用法律、法定程序是否已確認(rèn)，行政處罰雙方有無(wú)爭(zhēng)議等關(guān)鍵內(nèi)容，只能根據(jù)處罰機(jī)關(guān)提供的材料和證據(jù)，對(duì)處罰機(jī)關(guān)預(yù)設(shè)的處罰結(jié)論進(jìn)行評(píng)議。公議實(shí)踐中，很多公議員對(duì)這種安排和定位表示疑慮和不理解，并提出了要對(duì)處罰相對(duì)人進(jìn)行詢(xún)問(wèn)的要求。筆者認(rèn)為，處罰公議光靠執(zhí)法人員“獨(dú)白”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，缺少辯論未免是個(gè)遺憾。公議員只聽(tīng)執(zhí)法人員一面之詞，導(dǎo)致許多公議員“跟著感覺(jué)走”，結(jié)果是“糊里又糊涂”。因此，一些公議員建議公議活動(dòng)讓處罰相對(duì)人加入進(jìn)來(lái)，且增設(shè)辯論程序，允許被處罰相對(duì)人及其代理人進(jìn)行答辯。這樣，各種意見(jiàn)充分發(fā)聲，經(jīng)過(guò)相互辯駁討論，讓“真理愈辯愈明”，就能為公議員準(zhǔn)確判斷夯實(shí)基礎(chǔ)。公議活動(dòng)缺乏被處罰相對(duì)人的參與或許是處罰公議制度最大“硬傷”，這個(gè)“硬傷”應(yīng)當(dāng)是決策者刻意留下的。處罰相對(duì)人未被納入公議程序聽(tīng)取意見(jiàn)，公議程序的公正性受到質(zhì)疑。因?yàn)槿狈μ幜P相對(duì)人的參與，所謂的民主監(jiān)督和公眾參與的公議程序可能會(huì)演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)自導(dǎo)自演的一個(gè)過(guò)場(chǎng)，一種“裝點(diǎn)門(mén)面”和為執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法提供“民意包裝”的工具，其結(jié)果必然是偏聽(tīng)偏信，公眾參與裁量監(jiān)督的實(shí)效也會(huì)大打折扣，從而對(duì)執(zhí)法的公正性產(chǎn)生負(fù)面影響。

(三)處罰公議案件篩選機(jī)制的缺失對(duì)行政執(zhí)法效率提出挑戰(zhàn)

根據(jù)《辦法》規(guī)定，所有適用一般程序的行政處罰案件一般都需要進(jìn)行處罰公議，但適用簡(jiǎn)易程序辦理的行政處罰案件不需要公議。一般程序又稱(chēng)為普通程序，是指除法律特別規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序和聽(tīng)證程序以外，行政處罰通常所應(yīng)適用的程序。在行政處罰實(shí)踐中，一般程序的適用頻率是非常高的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)半年多，城建、環(huán)保、衛(wèi)生和城市管理4個(gè)試點(diǎn)單位共召開(kāi)群眾公議會(huì)23次，公議案件88起，其中城管65起，衛(wèi)生13起，建委4起，環(huán)保6起，最終有14起案件采納了群眾公議意見(jiàn)重新作出處理，約占公議案件數(shù)的16%。如果將公議制度在全市具有處罰權(quán)限的54個(gè)行政部門(mén)全面鋪開(kāi)，可以想象，公議案件數(shù)量將會(huì)大幅攀升。每次公議會(huì)召開(kāi)，不僅需要5-9名公議員到場(chǎng)，而且需要具體承辦執(zhí)法人員到公議現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)明案情。這樣對(duì)于一線(xiàn)執(zhí)法人員而言就是多出一個(gè)自設(shè)的法定程序，勢(shì)必在很大程度上降低行政執(zhí)法效率。另執(zhí)法人員因需要向公議成員介紹案情、說(shuō)明理由，勢(shì)必增加了執(zhí)法成本。不加篩選，而將適用一般程序的所有處罰案件予以公議，極有可能使政府精心設(shè)計(jì)的公議程序落入成本增高、效率低下的窠臼。美國(guó)維基爾教授提出了在行政決定的評(píng)論階段，公眾可以書(shū)面提出意見(jiàn)，供行政機(jī)關(guān)參考，從而在不嚴(yán)重影響行政效率的同時(shí)擴(kuò)大公眾參與。[注]See Paul R.Verkuil，“The Emerging Concept of Administrative Procedure”，Columbiz Law Review，Vol.78，pp.258-329.目前中國(guó)的執(zhí)法還是一個(gè)效率與公正并重的狀況，如果出現(xiàn)為追求可能的公正而明顯降低執(zhí)法效率的話(huà)，這樣的制度生命力能否旺盛還是一個(gè)問(wèn)號(hào)。這些實(shí)際問(wèn)題的存在，以及組織公議制度的程序較為繁瑣，耗時(shí)耗力過(guò)多等原因，導(dǎo)致到了公議制度試行的后期，有些行政處罰機(jī)關(guān)的積極性就受到影響，也就不再提議適用公議制度了，而《合肥市推行行政處罰案件群眾公議制度實(shí)施方案》中所設(shè)定的“以2010年7月1日為節(jié)點(diǎn)，進(jìn)入總結(jié)與全面推行階段，在全市全面推行此項(xiàng)制度，建立長(zhǎng)效工作制度”的規(guī)定也就沒(méi)有嚴(yán)格按時(shí)執(zhí)行。

(四)處罰公議制度其他程序不夠完善可能對(duì)制度執(zhí)行效果產(chǎn)生的沖擊

《辦法》對(duì)公議制度的程序規(guī)定較為簡(jiǎn)單，只是一般流程的邏輯性規(guī)定，很多細(xì)節(jié)問(wèn)題沒(méi)有考慮周全。比如：一是規(guī)定了可以不適用公議制度的例外情況，即涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的案件，上級(jí)部門(mén)交辦督辦的緊急案件，以及其他不宜進(jìn)行公議的案件，可以不實(shí)行群眾公議。該規(guī)定帶來(lái)新的問(wèn)題即哪些案件是“不宜進(jìn)行公議的案件”呢?是否由處罰機(jī)關(guān)決定就可以不公議呢？二是公議制度的啟動(dòng)與公議適用范圍相矛盾?！掇k法》第3條規(guī)定了公議案件的范圍，按照一般程序行政處罰的應(yīng)當(dāng)公議，同時(shí)排除了三種例外情況。但《辦法》第10條又規(guī)定“各行政處罰實(shí)施主體視當(dāng)月行政處罰案件數(shù)量情況，適時(shí)提議召開(kāi)行政處罰案件群眾公議會(huì)議?！毖酝庵?，啟動(dòng)公議制度的權(quán)力完全是行政機(jī)關(guān)自由掌握，是“視當(dāng)月行政處罰案件數(shù)量情況”而定，這一規(guī)定不僅較為隨意，嚴(yán)重忽略了處罰相對(duì)人的啟動(dòng)建議權(quán)，且與《辦法》第3條之規(guī)定明顯矛盾。三是公議團(tuán)成員的回避問(wèn)題。根據(jù)《合肥市行政處罰案件群眾公議工作規(guī)則》第7條關(guān)于“群眾公議團(tuán)成員發(fā)現(xiàn)所公議的案件與本人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避”之規(guī)定，公議回避的權(quán)利完全交給了公議員，忽略了行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)查詢(xún)權(quán)，另如果事后查明某一公議員應(yīng)當(dāng)回避而未回避，其所參加的案件公議的效果如何認(rèn)定也沒(méi)有明確。四是如果處罰機(jī)關(guān)沒(méi)有采納公議意見(jiàn)，又沒(méi)有足夠的理由，應(yīng)當(dāng)如何處理缺乏具體規(guī)定，這樣很容易導(dǎo)致處罰機(jī)關(guān)“我行我素”，將公議團(tuán)公議意見(jiàn)當(dāng)作“嘴上抹石灰——白說(shuō)”，出現(xiàn)上述情形后如何補(bǔ)救和控制，值得思考。五是關(guān)于公議會(huì)議召開(kāi)次數(shù)的問(wèn)題。實(shí)踐中曾出現(xiàn)過(guò)召開(kāi)兩次公議會(huì)議的情況，對(duì)于多次召開(kāi)公議會(huì)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)如何看待，即進(jìn)行二次或多次公議的條件如何確定?如果前后幾次公議會(huì)形成了不同意見(jiàn)，其效力如何評(píng)判，公議意見(jiàn)如何選擇?這些問(wèn)題有待有關(guān)機(jī)關(guān)給予解答。

三、完善行政處罰公議制度的建議

行政處罰公議制度作為中國(guó)行政法治進(jìn)程中的一次地方性制度創(chuàng)新，雖然它在制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施中還存在一些不完善的地方，但從實(shí)踐效果來(lái)看，還是取得了非常不錯(cuò)的效果，且符合中國(guó)所追求的和諧法治目標(biāo)。行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置。程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專(zhuān)斷和任意裁量。[注]季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。處罰公議制度監(jiān)督行政裁量權(quán)的實(shí)效取決于其完善的制度設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)方面著手完善：

(一)研究制定科學(xué)的裁量基準(zhǔn)，為群眾公議行政裁量奠定基礎(chǔ)

為避免前述公議意見(jiàn)與處罰決定所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一的尷尬局面，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)研究制定并為公議員提供比較科學(xué)的、執(zhí)法主體亦應(yīng)共同遵循的裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)是對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章授予的裁量權(quán)規(guī)定的細(xì)化和量化，充當(dāng)著連接法律原則規(guī)定與具體執(zhí)法情境的媒介作用。[注]章志遠(yuǎn)：《行政裁量基準(zhǔn)的興起與現(xiàn)實(shí)課題》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第1期。行政裁量基準(zhǔn)被作為基層執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的通行準(zhǔn)則，一般是對(duì)基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。故其作為執(zhí)法主體裁量執(zhí)法的規(guī)范，將之提供給公議員作為考量裁量行政的范本是恰當(dāng)?shù)?。公議員對(duì)裁量合理與否進(jìn)行評(píng)判，不再是無(wú)具體規(guī)范可循，而是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)在約束規(guī)則對(duì)裁量濫用進(jìn)行規(guī)制，更有利于公議員作出科學(xué)的判斷。絕大多數(shù)的行政處罰案件，法律給出的行政裁量范圍比較大，申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰或者資格罰的裁量空間都存在于法條之中，即便是財(cái)產(chǎn)罰中最為常見(jiàn)的罰款，其上限和下限差距較大，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要就減輕情節(jié)、從輕情節(jié)、一般情節(jié)、從重情節(jié)等劃分不同等級(jí)，進(jìn)行處罰裁量基準(zhǔn)細(xì)則的細(xì)分，這樣即便是原本裁量權(quán)比較大的情況下，處罰機(jī)關(guān)和公議員也可以根據(jù)案件的具體情況和違法事實(shí)，基本確定對(duì)應(yīng)的處罰等級(jí)，從而較好地避免出現(xiàn)處罰畸輕畸重的情況。如果缺少公眾參與的裁量基準(zhǔn)，將公議意見(jiàn)置于一個(gè)不確定的合理感覺(jué)，公眾理性參與行政裁量將缺失相應(yīng)的判斷前提，公議意見(jiàn)的公正性、合理性將受到質(zhì)疑。另外在條件成熟的情況下，也可以考慮建立行政指導(dǎo)案例制度。指導(dǎo)案例是指行政機(jī)關(guān)處理具體案件具有普遍性的裁量方式、手段、標(biāo)準(zhǔn)等，可以形成行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)意見(jiàn)，使行政機(jī)關(guān)及公議員在相同情形下作出相同判斷或公議，從而在實(shí)踐中為行政機(jī)關(guān)及公議員提供合理行政的參照。這種案例指導(dǎo)制度相對(duì)規(guī)則控制的優(yōu)勢(shì)在于，它是在行政機(jī)關(guān)處理的數(shù)起行政案例中，不斷提煉和總結(jié)出來(lái)的具有一定代表性的經(jīng)驗(yàn)性?xún)?nèi)容。通過(guò)行政指導(dǎo)案例的提示作用，可減少適用行政裁量基準(zhǔn)的過(guò)度剛性，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

(二)注重選拔公議員，完善配套制度，為合理行政提供保障

鑒于行政處罰案件具有一定的專(zhuān)業(yè)性，應(yīng)當(dāng)要求公議員具有一定的法律與專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

一是從公議員的總體來(lái)源成分上講，要以普通群眾為主，兼顧社會(huì)精英階層。群眾公議的主要目的是從社會(huì)公眾認(rèn)知的角度和倫理道德標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)行政處罰提出監(jiān)督意見(jiàn)，保證行政處罰更加符合社會(huì)的積極價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則，與行政處罰主體從法律角度和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件的分析、判斷形成知識(shí)和思維互補(bǔ)，保證案件處理的社會(huì)效果與法律效果的統(tǒng)一。

二是公議員選拔的年齡要求適當(dāng)提高，同時(shí)要優(yōu)化公議員任職年限。對(duì)行政執(zhí)法工作的理解往往與人的成熟程度和涉入社會(huì)的深淺相關(guān)，年齡過(guò)低往往難以準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)的處罰行為，建議公議員選拔的年齡應(yīng)當(dāng)不低于28歲。目前公議員任職年限是3年，容易使公議員產(chǎn)生懈怠情緒，建議采用流動(dòng)改聘制度，如可以選取若干公議員，每年改聘1/3或1/4，具體案件中強(qiáng)調(diào)新老配比，這樣既可以保證隊(duì)伍的流動(dòng)性和新鮮感，又可以一定程度上保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

三是公議團(tuán)的組成還要考慮其年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及性別比例等因素。一個(gè)成熟公正的公議團(tuán)必定是在年齡、知識(shí)、性別以及學(xué)歷等方面比例搭配合理的團(tuán)體。組建公議團(tuán)，當(dāng)然要隨機(jī)或按一定順序選取以防止公議員可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)，但必須要有前提，即首先要將所有公議員按學(xué)歷、知識(shí)、性別以及年齡等因素分成各個(gè)子信息庫(kù)，然后再?gòu)母鱾€(gè)子信息庫(kù)中按照一定比例隨機(jī)抽取。

四是要健全培訓(xùn)制度，同時(shí)要建立獎(jiǎng)勵(lì)與考核制度。大多數(shù)公議員都不可能對(duì)行政處罰行為非常熟悉，應(yīng)當(dāng)對(duì)初任公議員給予相應(yīng)培訓(xùn)，包括法律和業(yè)務(wù)基本知識(shí)的培訓(xùn)，以使其盡快進(jìn)入角色。再者，除了常規(guī)的年度選拔以外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況和個(gè)人表現(xiàn)，建立起一定的獎(jiǎng)勵(lì)與考核制度，鼓勵(lì)廣大市民愿意做行政執(zhí)法的熱心人，積極參與群眾公議，實(shí)行制度化的動(dòng)態(tài)管理。

五是為保證案件能夠更加充分地被公議員知悉和理解，可以讓公議員提前獲知案件情況。目前的公議程序是由行政處罰實(shí)施主體當(dāng)場(chǎng)向群眾公議團(tuán)通報(bào)案件有關(guān)情況，就案件的違法事實(shí)、適用的法律法規(guī)、自由裁量標(biāo)準(zhǔn)等作出解讀說(shuō)明，然后由公議員進(jìn)行一定詢(xún)問(wèn)以后就進(jìn)入評(píng)議階段。因?yàn)橹ぐ盖檫^(guò)程簡(jiǎn)單，經(jīng)常導(dǎo)致很多公議員無(wú)從詢(xún)問(wèn)，不知所措。鑒于此建議在公議程序中考慮提前幾天讓公議員熟悉案件材料，從而能夠在公議會(huì)上作出合理且精確的提問(wèn)和評(píng)議。

(三)消除群眾公議的程序硬傷，建立說(shuō)明理由的硬約束制度

一是公議程序中要聽(tīng)取處罰相對(duì)人的意見(jiàn)。通過(guò)參與而使行政決定得到合法化的邏輯來(lái)自于一個(gè)基本的信念，即當(dāng)所有利益都得到考慮時(shí)，正義也就隨之產(chǎn)生。[注]王錫鋅：《公眾參與和現(xiàn)代行政法治的模式變遷》，《行政法論叢》(第10卷)，法律出版社2007年版，第365頁(yè)?；诔绦蛘x和實(shí)質(zhì)正義的要求，行政相對(duì)人必須參加處罰公議程序。只有認(rèn)真聽(tīng)取了處罰相對(duì)人的意見(jiàn)，了解處罰相對(duì)人對(duì)處罰決定有無(wú)質(zhì)疑、雙方當(dāng)事人對(duì)處罰決定有無(wú)爭(zhēng)議、處罰相對(duì)人對(duì)處罰機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)是否存在異議，對(duì)適用的法律依據(jù)是否存在質(zhì)疑，處罰機(jī)關(guān)是否做到了考慮相關(guān)因素、未考慮不相關(guān)因素等基本情況，公議員才能以中立的立場(chǎng)，作出客觀公正且符合情理的判斷，從而保證了公議意見(jiàn)監(jiān)督的實(shí)效。當(dāng)然，如果決策者不想在群眾公議過(guò)程中讓公議員作為居中裁判者的話(huà)，保障處罰相對(duì)人參加到公議程序中也并不妨礙決策者的意圖。通過(guò)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，對(duì)行政裁量形成有效的制約，防止裁量濫用，保證了行政機(jī)關(guān)理性決策、裁量權(quán)的正當(dāng)行使。

二是說(shuō)明理由。說(shuō)明理由是正當(dāng)法律程序的重要組成，其核心意義在于對(duì)程序操作過(guò)程中的自由裁量權(quán)進(jìn)行一種理性的控制，促使人們建立起對(duì)法律程序的公正性的信心。[注]王錫鋅：《程序正義之基本要求解釋?zhuān)阂孕姓绦驗(yàn)槔罚缎姓ㄕ搮病?第3卷)，法律出版社2000年版，第312頁(yè)。說(shuō)明理由制度要求行政機(jī)關(guān)在做出行政相對(duì)人的決定、裁決時(shí)，特別是做出了對(duì)于行政相對(duì)人不利的行政決定或裁決時(shí)，必須在決定書(shū)或裁決書(shū)中說(shuō)明其實(shí)施依據(jù)、法律依據(jù)以及用事實(shí)推導(dǎo)出相關(guān)處理結(jié)論的論證過(guò)程，行政機(jī)關(guān)的政策考量等相關(guān)理由。[注]姜明安：《新世紀(jì)行政法的發(fā)展走向》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第1期。處罰公議中的說(shuō)明理由主要包括兩方面內(nèi)容：一是對(duì)提交公議團(tuán)評(píng)議的處罰案件，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公議團(tuán)說(shuō)明處罰決定的合法合理的理由。二是對(duì)處罰機(jī)關(guān)未采納公議意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。筆者之所以特別強(qiáng)調(diào)說(shuō)明理由，主要是處罰決定理?yè)?jù)不足的案例時(shí)有出現(xiàn)，不采納公議意見(jiàn)又不給出令人信服的說(shuō)明理由的情況時(shí)有發(fā)生。筆者并不是說(shuō)“真理永遠(yuǎn)掌握在群眾公議團(tuán)手里”。但因?yàn)榻⑷罕姽h制度就是要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)設(shè)一道“軟約束”。[注]馬俊、王智源：《〈合肥市行政處罰案件群眾公議暫行辦法〉述評(píng)》，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。鑒于此，筆者建議對(duì)無(wú)正當(dāng)理由而不采納群眾公議意見(jiàn)的，由該處罰機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人定期通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公開(kāi)作出說(shuō)明。對(duì)一年內(nèi)“無(wú)正當(dāng)理由拒不采納群眾公議意見(jiàn)”的案件數(shù)量占該單位應(yīng)進(jìn)行群眾公議的案件總數(shù)的30%以上者，予以行政處理，否則僅讓處罰機(jī)關(guān)承擔(dān)“10個(gè)工作日內(nèi)向群眾公議團(tuán)成員書(shū)面說(shuō)明，同時(shí)將處罰決定報(bào)市政府法制辦公室備案”的責(zé)任恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正是通過(guò)說(shuō)明理由，架構(gòu)起執(zhí)法主體與公議員之間的商談與溝通制度，防范執(zhí)法主體裁量的恣意，規(guī)范行政裁量的正當(dāng)行使；并且在法律框架內(nèi)使行政機(jī)關(guān)與公眾達(dá)成共識(shí)，最終增強(qiáng)裁量決定的可接受性。[注]張娟：《行政處罰公議制度述評(píng)——對(duì)合肥市公議案例的考察》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

(四)科學(xué)界定處罰公議的適用范圍，提高針對(duì)性和有效性

自20世紀(jì)以來(lái)，“基于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和緊急情況的常發(fā)性，行政權(quán)必須具有必要的應(yīng)變能力，也因而行政機(jī)關(guān)更關(guān)心自己的行政目標(biāo)和效率?！盵注]胡建淼：《公權(quán)力研究：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)》，浙江大學(xué)出版社2005年版，第205頁(yè)。因此，在引入群眾公議制度以后，如何保證在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政裁量權(quán)行使的同時(shí)，而不會(huì)過(guò)度削弱行政權(quán)的效率價(jià)值，是在行政處罰公議制度設(shè)計(jì)中所要解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面考慮建立公議案件的篩選機(jī)制：一是在公議程序中引入行政處罰相對(duì)人的程序選擇權(quán)，即凡是處罰相對(duì)人認(rèn)為需要進(jìn)行群眾公議的向行政機(jī)關(guān)提出公議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織群眾公議。二是行政機(jī)關(guān)可以依職權(quán)決定對(duì)某些處罰案件組織群眾公議。具體而言，筆者建議適用一般程序進(jìn)行行政處罰的案件，滿(mǎn)足如下條件之一的，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織群眾公議：(一)申請(qǐng)人提出群眾公議要求的；(二)行政相對(duì)人對(duì)處罰機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)存在較大爭(zhēng)議的；(三)行政相對(duì)人對(duì)處罰機(jī)關(guān)的具體行政行為適用依據(jù)有異議的；(四)行政處罰案件重大、復(fù)雜或者爭(zhēng)議的標(biāo)的價(jià)值較大的；(五)社會(huì)影響性較大或者公眾關(guān)注度較高的處罰案件；(六)行政處罰機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要組織公議的其他情形。除此之外的其他行政處罰不宜適用群眾公議。按照上述原則確定處罰案件的公議范圍，有助于及時(shí)開(kāi)展公議監(jiān)督，降低了公議活動(dòng)的運(yùn)作成本，提高了行政執(zhí)法效率。另外值得指出的是，如果在已經(jīng)開(kāi)展群眾公議的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)公議而沒(méi)有公議的，在發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟之后，復(fù)議機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定處罰機(jī)關(guān)程序違法，這樣有利于提高該制度的公信力和受重視程度。

結(jié)語(yǔ)

如果說(shuō)行使行政處罰自由裁量權(quán)是一株可塑性強(qiáng)的“植物”，那么群眾的監(jiān)督把關(guān)就是一縷“陽(yáng)光”，只有在充分的“光合作用”之下，讓權(quán)力行使公開(kāi)透明，才能使其茁壯成長(zhǎng)。合肥市積極探索行使自由裁量權(quán)的創(chuàng)新模式，以群眾公議制的方式，打破了以往處罰彈性過(guò)大的格局，不斷推進(jìn)了法治政府建設(shè)。我們希冀群眾公議制度，一方面為合肥市的行政執(zhí)法營(yíng)造了一片公平公開(kāi)、風(fēng)清氣正的“綠色地帶”，另一方面也為中國(guó)政府的法治建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)積累和可資借鑒的范例。