張得杰

（中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

案例

長(zhǎng)沙市湘府西路與書院南路形成了一個(gè)丁字路口。2005年10月1日，經(jīng)改造后的湘府西路竣工通車。但在接下來(lái)3個(gè)多月的時(shí)間里，丁字路口處先后發(fā)生了38起相似情形的車禍，被當(dāng)?shù)孛襟w稱為“公路百慕大”。為降低事故發(fā)生率，當(dāng)?shù)亟痪块T在丁字路口向湘府西路方向500米的距離內(nèi)設(shè)置了5種36處交通警示標(biāo)志，但效果并不理想。2006年初，此地再次發(fā)生兩起惡性交通事故，造成三人死亡。長(zhǎng)沙理工大學(xué)公路工程學(xué)院勘測(cè)教研室主任吳江寧教授現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了勘測(cè)，發(fā)現(xiàn)這里發(fā)生車禍幾乎是必然的，主要原因在于這個(gè)丁字路口是“反超高”狀況，即轉(zhuǎn)彎的地方外低內(nèi)高，與轉(zhuǎn)彎時(shí)力學(xué)要求的設(shè)置相悖。

依據(jù)案情來(lái)看，車禍發(fā)生是由于道路設(shè)計(jì)存在缺陷，且后續(xù)的維護(hù)、管理存在不足，從而導(dǎo)致公共道路處于不適宜行使的不安全狀態(tài)，具有潛在的致?lián)p隱患，最終導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生。因此，該案屬于公有公共設(shè)施致害案件。下文將對(duì)本案進(jìn)行分析。

一、公有公共設(shè)施及其致害的基本概念

公有公共設(shè)施是以公共利益為目的，由行政機(jī)關(guān)或者其特許機(jī)構(gòu)或組織設(shè)置、管理，并設(shè)置完成的，供不特定或者特定的社會(huì)公眾使用的設(shè)施。據(jù)此，公共道路作為行政機(jī)關(guān)出于公益目的而設(shè)置的基本設(shè)施之一，顯然屬于公有公共設(shè)施。

公有公共設(shè)施致害是指，“由于公有公共設(shè)施在設(shè)置（如設(shè)計(jì)、建造、安裝等）或者管理（如維護(hù)、修繕、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常應(yīng)具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和財(cái)產(chǎn)受到損害?！盵1]由此可見(jiàn)，公有公共設(shè)施致害包含兩個(gè)因素：一是致害的原因與公有公共設(shè)施有關(guān)；二是致害是在維持公有公共設(shè)施原有性能的基礎(chǔ)上造成的，即在正常使用公有公共設(shè)施的過(guò)程中，不改變其原有性質(zhì)和功能的情形下造成的損害。如果公有公共設(shè)施致害是由于其被作為他人侵權(quán)的工具或者手段而造成的損害，則不構(gòu)成公有公共設(shè)施致害，而視為行為人的民事侵權(quán)行為。本案中，由于道路存在設(shè)計(jì)和管理上的瑕疵，司機(jī)在行車時(shí)已經(jīng)盡到了合理注意義務(wù)，并且是在正常行駛過(guò)程中發(fā)生的損害，符合公有公共設(shè)施致害的基本含義。

二、公有公共設(shè)施致害的定性

公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理瑕疵是政府疏于履行其法定職責(zé)的結(jié)果。國(guó)家在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，沒(méi)有盡到合理義務(wù)，使公有公共設(shè)施處于一種不安全的狀態(tài)，具有造成他人損害之風(fēng)險(xiǎn)。此種情況下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。政府是最主要的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，是社會(huì)秩序的管理者和公共資源的主要分配者，其負(fù)有確保公用事業(yè)順利、安全、高效運(yùn)營(yíng)的義務(wù)，如果職權(quán)部門對(duì)該義務(wù)怠于履行或不正當(dāng)履行，以至侵害公民的合法權(quán)益，必須承擔(dān)損害賠償責(zé)任。國(guó)家要對(duì)公有公共設(shè)施設(shè)置、管理未盡到安全注意義務(wù)而造成的損害負(fù)責(zé)賠償。[2]公共道路處于國(guó)家維護(hù)和管理之下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不能充分、有效地履行其管理職責(zé)時(shí)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

三、公有公共設(shè)施致害的歸責(zé)原則

“歸責(zé)原則實(shí)際上是歸責(zé)的規(guī)則，即確定侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任的根本依據(jù)，它的本質(zhì)是法律上的價(jià)值評(píng)價(jià)?！盵3]公有公共設(shè)施致害的歸責(zé)原則應(yīng)為“公平風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任說(shuō)”[4]。在國(guó)家的社會(huì)管理活動(dòng)中，囿于主客觀因素的制約，難免發(fā)生一些侵權(quán)行為，造成的損害結(jié)果是國(guó)家不可預(yù)料、不可避免的，因此，國(guó)家賠償是一種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在國(guó)家管理活動(dòng)中造成的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該由社會(huì)公眾予以合理分擔(dān)，不能讓受害人獨(dú)自承擔(dān)，造成損害后，應(yīng)該對(duì)其特別犧牲給予相應(yīng)的救濟(jì)，所以，國(guó)家賠償責(zé)任也是一種公平責(zé)任。

四、該案符合公有公共設(shè)施致害的構(gòu)成要件

（一）致害物須是公有公共設(shè)施

根據(jù)上文的概念可知，公有公共設(shè)施的含義可以理解為以公共利益為目的，由行政機(jī)關(guān)或者其特許的其他機(jī)構(gòu)或組織設(shè)置、管理，并已經(jīng)設(shè)置完成的，供不特定或者特定的社會(huì)公眾所使用的設(shè)施。具體到本案，公共道路作為行政機(jī)關(guān)為公共利益之目的而設(shè)置的基本設(shè)施之一，顯然屬于公有公共設(shè)施。

（二）造成他人損害之事實(shí)

首先，這種損害必須具有確定性，是已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際損害，而不能是尚未發(fā)生的或者可預(yù)期的期待利益。其次，損害的必須是合法利益，是受到法律保護(hù)的利益，且這種利益僅限于公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，不包含人身自由。設(shè)施的固有屬性決定該損害不可能是人身自由。從案例中得知，該丁字路口的設(shè)計(jì)、管理缺陷導(dǎo)致多起交通事故的發(fā)生，并造成多人人身傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失，這種損失是確定的，損害的利益是合法的。

（三）公有公共設(shè)施在設(shè)置或者管理上存在瑕疵

所謂瑕疵，是指公有公共設(shè)施存在固有缺陷或者存在功能上、使用上的不安全因素，具有導(dǎo)致他人人身財(cái)產(chǎn)損害的風(fēng)險(xiǎn)，不僅包括公有公共設(shè)施在設(shè)計(jì)、施工、建造或者安置等過(guò)程中存在的瑕疵，也包括管理主體沒(méi)有盡到保管、修繕、維護(hù)、保養(yǎng)等義務(wù)而存在的瑕疵。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)道路負(fù)有管理、維護(hù)的職責(zé)①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)公路法》第8條、第43條的規(guī)定。。國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)，“必須是因國(guó)家在管理活動(dòng)中直接造成的因而就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來(lái)承受其預(yù)防、避免、消除等成本的風(fēng)險(xiǎn)”。[5]

1.該道路具有設(shè)置上的瑕疵

經(jīng)過(guò)專家實(shí)地鑒定，路口交通事故發(fā)生的主要原因在于路口設(shè)計(jì)是“反超高”狀況，即轉(zhuǎn)彎的地方外低內(nèi)高，與轉(zhuǎn)彎時(shí)力學(xué)基本規(guī)律要求的設(shè)置相悖。這種違背基本力學(xué)規(guī)律的設(shè)計(jì)存在重大缺陷，正常、合理行使的車輛在道路存在安全隱患的條件下將面臨巨大的損害風(fēng)險(xiǎn)：不僅具有造成他人人身財(cái)產(chǎn)損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)危及自身安全，而這種致害的源頭則是道路存在設(shè)置上的缺陷。

2.該道路存在管理上的瑕疵

交通管理部門在明知道路存在安全隱患的情況下，沒(méi)有選擇對(duì)道路進(jìn)行重新設(shè)計(jì)、改造、完善，而是僅僅采用在道路上樹(shù)立警示標(biāo)志的方式進(jìn)行安全提醒。在一般理性人的正常認(rèn)知中，作為基本的公共設(shè)施之一，政府設(shè)置的道路必然具有正常的、良好的適用狀態(tài)，公民一般對(duì)此沒(méi)有質(zhì)疑。所以，在行車過(guò)程中，駕駛員所要履行的義務(wù)便是遵守基本的交通規(guī)則，安全地駕駛機(jī)動(dòng)車，不能苛求駕駛者在行駛過(guò)程中還要考慮到道路是否存在安全隱患從而加重其注意義務(wù)。安全隱患的存在是行政主體不完全履行職責(zé)的體現(xiàn)，而正常行駛的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)瞬粦?yīng)因行政機(jī)關(guān)在設(shè)置或管理上的缺陷而承擔(dān)不利后果。

3.設(shè)置或管理上的瑕疵與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系

道路存在設(shè)置和管理瑕疵是造成交通事故的原因，雖然不能完全排除部分機(jī)動(dòng)車存在違反交通規(guī)則的情形，但這并不能否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置或者管理瑕疵與致害結(jié)果之間的因果關(guān)系。行政機(jī)關(guān)對(duì)于其設(shè)置或管理瑕疵應(yīng)該承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。

本案中，正是由于行政機(jī)關(guān)在道路設(shè)置以及后續(xù)的道路維護(hù)和管理過(guò)程中存在瑕疵，才導(dǎo)致道路致害情形的出現(xiàn)，給他人合法權(quán)益造成侵害，行政機(jī)關(guān)對(duì)此負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

只有將公有公共設(shè)施致害的情形納入國(guó)家賠償之中，才能給受害者一個(gè)公平、公正的交代，才能為受害者獲得賠償?shù)於ɑA(chǔ)。只有將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償，才能督促國(guó)家機(jī)關(guān)依法、正確地履行國(guó)家職責(zé)，才能更有效地規(guī)范和控制政府等行政主體的權(quán)力行使。這是現(xiàn)代法治社會(huì)的價(jià)值體現(xiàn)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

[1]馬懷德.行政法制度建構(gòu)與判例研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000.

[2]馬懷德,喻文光.公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任[J].法學(xué)研究,2000(2).

[3]廖義男.國(guó)家賠償法[M].臺(tái)北:三民書局,1998.

[4]畢可志.論行政救濟(jì)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

[5]高家偉.論國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào),2009(6).