劉雪明，廖東嵐

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣州 510006)

公共政策執(zhí)行力是政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，運(yùn)用行政權(quán)力調(diào)配和利用各種資源，將執(zhí)行計(jì)劃轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的能力，以及與外部力量相互作用產(chǎn)生的合力，它是“有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”[1]18，是政府能夠準(zhǔn)確高效地履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵要素。一個(gè)政府的公共政策執(zhí)行力如何，依賴于對(duì)其水平的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、把握和判斷，也就是對(duì)公共政策執(zhí)行力進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)。現(xiàn)在已有一些學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)做了初步的研究，也設(shè)計(jì)了相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，但是，現(xiàn)有的公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系存在著指標(biāo)不完整、適用性不高、使用率低等問(wèn)題。[2]本文擬引進(jìn)平衡計(jì)分卡這一新的評(píng)價(jià)工具，試圖從一個(gè)新的視角對(duì)公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系進(jìn)行重新構(gòu)建，以期能解決現(xiàn)有體系存在的問(wèn)題，從而使公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系更趨完善。

一、公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)體系

(一)公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)及其要素

公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)是在把握公共政策執(zhí)行力相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建公共政策執(zhí)行力的評(píng)價(jià)指標(biāo)群，并根據(jù)這個(gè)指標(biāo)體系、按照一定的操作程序?qū)舱邎?zhí)行力的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)、全面的測(cè)量，最后依據(jù)測(cè)量數(shù)據(jù)得出相關(guān)結(jié)論的一系列活動(dòng)。由此可見(jiàn)，公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展需要具備以下幾個(gè)要素：一是符合公共政策執(zhí)行力狀況的指標(biāo)群，或者指標(biāo)體系。指標(biāo)體系是公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系的主體和核心部分，指標(biāo)設(shè)計(jì)的準(zhǔn)確程度和代表性直接決定了評(píng)價(jià)的正確性和有效性。二是合理的評(píng)價(jià)流程。公共政策執(zhí)行力的評(píng)價(jià)是人員、技術(shù)、資源等要素相互作用和配合而進(jìn)行的一項(xiàng)活動(dòng)，這些要素必須在一定的規(guī)范流程之下才能得到預(yù)設(shè)的結(jié)果。三是科學(xué)的方法和技術(shù)。指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)必須依據(jù)一定的運(yùn)算方式才能顯示其價(jià)值，否則就是一堆無(wú)用的數(shù)字，所以數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方法是公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性結(jié)果的必要手段。

(二)公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系的概念和要求

目前學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)進(jìn)行了一定的探索和研究，學(xué)者依據(jù)自身對(duì)政策執(zhí)行力的理解和不同的理論基礎(chǔ)構(gòu)建了若干各具特色的公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系。通過(guò)對(duì)這些政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系的比較、分析和研究，筆者認(rèn)為公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系應(yīng)該以政策執(zhí)行力相關(guān)理論為基礎(chǔ)，以現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行為適用對(duì)象，理論與實(shí)踐相結(jié)合更為科學(xué)，它是一個(gè)包含評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和技術(shù)、評(píng)價(jià)流程等要素在內(nèi)的完整系統(tǒng)。無(wú)論從理論還是實(shí)踐來(lái)看，科學(xué)、準(zhǔn)確的公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系應(yīng)滿足以下幾點(diǎn)要求：

第一，評(píng)價(jià)指標(biāo)必須是構(gòu)成公共政策執(zhí)行力的各個(gè)變量。在已有的公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系中，有些學(xué)者以執(zhí)行主體、資源、制度、環(huán)境和效力為維度構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。[3]15—16但是，這些要素實(shí)際上是政策執(zhí)行力發(fā)揮的影響因素，以“影響因素”作為評(píng)價(jià)體系的基本維度會(huì)使所選擇的評(píng)價(jià)指標(biāo)偏離評(píng)價(jià)客體——公共政策執(zhí)行力，無(wú)法體現(xiàn)其“力”的本質(zhì)屬性，從而使評(píng)價(jià)產(chǎn)生偏差。也就是說(shuō)，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇必須從公共政策執(zhí)行力的各個(gè)分力出發(fā)，圍繞政策執(zhí)行力的整體合力這一主題來(lái)考慮。

第二，評(píng)價(jià)體系要能體現(xiàn)公共政策執(zhí)行力發(fā)揮的階段性和過(guò)程性。任何力的作用都要經(jīng)歷一定的過(guò)程，作為“能力”和“合力”的公共政策執(zhí)行力也是作用于整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程的各個(gè)階段和各個(gè)要素的，其發(fā)揮作用的時(shí)間甚至更長(zhǎng)。因此，要準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)公共政策執(zhí)行力就必須把它看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程來(lái)測(cè)量，既要體現(xiàn)過(guò)程性和階段性，又要體現(xiàn)整體性和全面性。要體現(xiàn)過(guò)程性和階段性就必須對(duì)公共政策執(zhí)行力進(jìn)行分解，要評(píng)價(jià)出公共政策執(zhí)行力的整體水平就要將各個(gè)“分力”進(jìn)行整合。這就要求評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要同時(shí)包含政策執(zhí)行力發(fā)揮的過(guò)程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)，要體現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)之間的相互關(guān)系。

第三，評(píng)價(jià)體系必須包括評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的運(yùn)用和管理方面的規(guī)定。從現(xiàn)有的公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系及其應(yīng)用看來(lái)，很大程度上仍停留在學(xué)術(shù)研究階段，應(yīng)用嚴(yán)重不足。在那些已有的評(píng)價(jià)體系中，多數(shù)是為某一課題的研究而設(shè)計(jì)的，很少考慮到指標(biāo)體系在具體運(yùn)用時(shí)將要面對(duì)的問(wèn)題以及解決的辦法。公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系不單單是一套完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)，還應(yīng)包括實(shí)施評(píng)價(jià)的原則、步驟、規(guī)范等內(nèi)容。

第四，評(píng)價(jià)體系必須具有一定的靈活性。公共政策執(zhí)行力寓于各級(jí)政府的執(zhí)行行為之中，政策執(zhí)行力的評(píng)價(jià)工作涉及到各地各個(gè)層級(jí)的政府。不同地方、不同層級(jí)的政府執(zhí)行政策往往各有差異，因此，公共政策執(zhí)行力的評(píng)價(jià)工作所面對(duì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)也都不一樣，這就要求公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系具有一定的開(kāi)放性和較好的靈活性，能夠根據(jù)不同地方、不同層級(jí)政府的需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和變動(dòng)，以適應(yīng)各個(gè)地方、各個(gè)層級(jí)的政府及其部門進(jìn)行政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)工作、判斷政策執(zhí)行力水平的需要。

二、應(yīng)用的可行性

(一)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的平衡計(jì)分卡

平衡計(jì)分卡(Balance Score Card，BSC)本是一套綜合考察企業(yè)業(yè)績(jī)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。計(jì)分卡的目標(biāo)和指標(biāo)來(lái)源于企業(yè)的愿景和戰(zhàn)略，并分成四個(gè)維度，即財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。財(cái)務(wù)維度主要包含結(jié)果性指標(biāo)，反映企業(yè)戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行是否對(duì)企業(yè)績(jī)效的改善和提升做貢獻(xiàn)，以滿足股東的利益要求?？蛻艟S度指標(biāo)主要是領(lǐng)先指標(biāo)和過(guò)程性指標(biāo)，它以“更好地滿足客戶需求”為主題設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，其核心指標(biāo)有：客戶滿意度、客戶保持率、客戶獲得率和客戶盈利率。內(nèi)部流程維度主要關(guān)注的是要實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)維度的目標(biāo)，組織需要對(duì)流程進(jìn)行改進(jìn)或創(chuàng)新，一般包括：企業(yè)創(chuàng)新流程、生產(chǎn)管理流程和售后服務(wù)流程。學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度則關(guān)注企業(yè)實(shí)際能力和實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)突破所需能力之間的差距以及如何通過(guò)改善以縮小差距，其指標(biāo)內(nèi)容主要包括：?jiǎn)T工滿意度、員工培訓(xùn)計(jì)劃和組織執(zhí)行文化建設(shè)等。[4]8—10

平衡計(jì)分卡的四個(gè)層面的指標(biāo)并不是相互獨(dú)立的，他們存在于一定的因果關(guān)系之中，這一因果關(guān)系就是：每一子目標(biāo)對(duì)組織的戰(zhàn)略執(zhí)行和使命的達(dá)成做出什么貢獻(xiàn)，組織戰(zhàn)略和使命是整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。與以往的績(jī)效評(píng)價(jià)工具不同，平衡計(jì)分卡既關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)也包含非財(cái)務(wù)指標(biāo)；既關(guān)注短期目標(biāo)又兼顧長(zhǎng)期目標(biāo)；既有滯后指標(biāo)也有領(lǐng)先指標(biāo)；同時(shí)強(qiáng)調(diào)三類指標(biāo)之間的有機(jī)聯(lián)系，力圖實(shí)現(xiàn)其平衡發(fā)展，使過(guò)程管理與目標(biāo)管理有機(jī)結(jié)合。

這樣的設(shè)計(jì)考量使平衡計(jì)分卡管理工具相對(duì)來(lái)說(shuō)具有明顯優(yōu)勢(shì)。首先，它可以幫助組織克服長(zhǎng)期以來(lái)單純依靠財(cái)務(wù)結(jié)果指標(biāo)來(lái)衡量績(jī)效的短視行為，引入長(zhǎng)期指標(biāo)和領(lǐng)先指標(biāo)使組織的績(jī)效評(píng)價(jià)具有過(guò)程性和前瞻性。其次，以組織戰(zhàn)略和使命為基準(zhǔn)，逐步進(jìn)行橫向、縱向轉(zhuǎn)化，設(shè)置具有普遍因果聯(lián)系的指標(biāo)體系，不但要增強(qiáng)組織內(nèi)部對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的理解和溝通，提高組織戰(zhàn)略執(zhí)行力，還使組織績(jī)效評(píng)價(jià)具有循環(huán)性、可持續(xù)性和戰(zhàn)略性。第三，對(duì)投入性指標(biāo)和過(guò)程性指標(biāo)的關(guān)注使評(píng)價(jià)更具有完整性和平衡性。平衡計(jì)分卡將過(guò)程性指標(biāo)——人員、技術(shù)、流程、信息、學(xué)習(xí)、創(chuàng)新等因素明確地轉(zhuǎn)化為可衡量、可操作的具體指標(biāo)，使組織更重視對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程的管理，從而提升其戰(zhàn)略執(zhí)行力。

(二)平衡計(jì)分卡在公共部門管理中的應(yīng)用

平衡計(jì)分卡自創(chuàng)建至今，已在西方國(guó)家的多個(gè)公共部門和非營(yíng)利組織試用，并取得一定成效。除了夏洛特市政府成功引進(jìn)平衡計(jì)分卡外，哥德堡市政府也成功地將平衡計(jì)分卡變?yōu)榕c市民溝通交流的工具，進(jìn)而提升了市民對(duì)公共服務(wù)的滿意度。在平衡計(jì)分卡引進(jìn)公共部門時(shí)，其創(chuàng)建者卡普蘭和諾頓以及一些學(xué)者對(duì)試用情況進(jìn)行了研究，并指出公共部門在應(yīng)用平衡計(jì)分卡時(shí)應(yīng)如何進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。在他們之后也有許多學(xué)者做了相應(yīng)的研究，無(wú)論是理論研究結(jié)果還是實(shí)證研究結(jié)果都證明，經(jīng)過(guò)部分修改后的平衡計(jì)分卡能在政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)中取得顯著效果。其中保羅·尼文就在《政府及非營(yíng)利組織平衡計(jì)分卡》一書中對(duì)平衡計(jì)分卡在公共部門中應(yīng)用時(shí)須要進(jìn)行的改進(jìn)做了進(jìn)一步分析。他不但對(duì)四個(gè)維度的層次進(jìn)行了改進(jìn)，還重新闡釋了每個(gè)維度的涵義和彼此之間的因果關(guān)系。[5]24—30我國(guó)學(xué)者張定安在其論文《平衡計(jì)分卡與公共部門績(jī)效管理》、袁勇志在其著作《公共部門績(jī)效管理：基于平衡計(jì)分卡的實(shí)證研究》中，結(jié)合我國(guó)公共部門成功引進(jìn)平衡計(jì)分卡的案例，分析論證了平衡計(jì)分卡在公共部門的適用性。

(三)平衡計(jì)分卡在公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建中的應(yīng)用

平衡計(jì)分卡是績(jī)效評(píng)價(jià)工具，但是在現(xiàn)有的關(guān)于平衡計(jì)分卡的研究成果中，無(wú)不體現(xiàn)著平衡計(jì)分卡與組織執(zhí)行力的緊密聯(lián)系。許多學(xué)者從企業(yè)管理的角度討論了平衡計(jì)分卡對(duì)提升戰(zhàn)略執(zhí)行力的重要作用，中國(guó)首批執(zhí)行力研究者嚴(yán)書翔指出：平衡計(jì)分卡加以改進(jìn)后也可用來(lái)有效地衡量組織整體的執(zhí)行力水平狀況。[6]275但是，至今還沒(méi)有學(xué)者對(duì)平衡計(jì)分卡在與戰(zhàn)略執(zhí)行力密切相關(guān)的政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)中的適用性進(jìn)行探討?；趯?duì)平衡計(jì)分卡的分析和政策執(zhí)行力的研究，我們認(rèn)為平衡計(jì)分卡完全可以應(yīng)用于公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建及其評(píng)價(jià)工作之中，主要有以下幾個(gè)方面的理由：

首先，平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)和使用的目的始終都是強(qiáng)化企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力。上世紀(jì)80年代中期，隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大，企業(yè)內(nèi)部構(gòu)造和戰(zhàn)略任務(wù)日趨龐大和多元化，傳統(tǒng)的以人為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)方式無(wú)法對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)控，使得企業(yè)只注重短期財(cái)務(wù)目標(biāo)而忽略了其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展所需要的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)因素的發(fā)展，制約了企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展績(jī)效，縮短了企業(yè)的壽命。平衡計(jì)分卡正是為了解決傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)方式在戰(zhàn)略執(zhí)行評(píng)價(jià)上的種種弊端而設(shè)計(jì)的。因?yàn)閷?duì)執(zhí)行過(guò)程以及指標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性的重視，使其能夠有效促進(jìn)戰(zhàn)略執(zhí)行和推動(dòng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著戰(zhàn)略執(zhí)行在企業(yè)和公共部門運(yùn)行中的地位越來(lái)越高，平衡計(jì)分卡在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展，最終成為企業(yè)和公共部門都適用的戰(zhàn)略管理工具。公共部門的重要職責(zé)就是制定和執(zhí)行政策，促進(jìn)企業(yè)獲得更好的績(jī)效和社會(huì)取得更大的進(jìn)步，而適合公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)的平衡計(jì)分卡在衡量公共部門的政策實(shí)施績(jī)效、用于評(píng)價(jià)其政策執(zhí)行力時(shí)同樣具有可適用性。

其次，從構(gòu)成及其內(nèi)容上看，平衡計(jì)分卡對(duì)過(guò)程和結(jié)果指標(biāo)的關(guān)注，符合公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)的要求。平衡計(jì)分卡由財(cái)務(wù)、客戶、運(yùn)營(yíng)流程和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)四個(gè)基本維度構(gòu)成，這四個(gè)維度除了財(cái)務(wù)維度注重財(cái)務(wù)目標(biāo)外，其余三個(gè)維度都以考察組織戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程中的各類關(guān)鍵性指標(biāo)為主，并在這四個(gè)維度的指標(biāo)之間建立因果聯(lián)系，其余三個(gè)維度指標(biāo)是財(cái)務(wù)維度指標(biāo)的驅(qū)動(dòng)因素。這樣，平衡計(jì)分卡能使組織管理層有效地跟蹤財(cái)務(wù)目標(biāo)，同時(shí)關(guān)注能力的進(jìn)展，并強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)體系必須在長(zhǎng)期與短期指標(biāo)、外部指標(biāo)與內(nèi)部指標(biāo)、過(guò)程與結(jié)果指標(biāo)之間尋求一種動(dòng)態(tài)的平衡。平衡計(jì)分卡指標(biāo)設(shè)計(jì)的這種綜合性能使管理者及時(shí)正確地了解、掌握組織經(jīng)營(yíng)成功和失敗的關(guān)鍵因素，并及時(shí)予以肯定和糾正。政府執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因此要評(píng)價(jià)政府的公共政策執(zhí)行力，必須對(duì)執(zhí)行的全過(guò)程進(jìn)行檢測(cè)、跟蹤并加以控制和矯正。[7]據(jù)此，評(píng)價(jià)公共政策執(zhí)行力的指標(biāo)體系除包含與政策執(zhí)行過(guò)程相關(guān)的各項(xiàng)指標(biāo)外，還應(yīng)充分考慮與政策執(zhí)行結(jié)果相關(guān)的指標(biāo)。因此，在指標(biāo)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想和基本原則上，平衡計(jì)分卡符合公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本要求。

第三，從系統(tǒng)性上說(shuō)，以戰(zhàn)略為核心的平衡計(jì)分卡能使公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)保持其應(yīng)有的特性。始終把組織戰(zhàn)略和使命放在評(píng)價(jià)體系和管理過(guò)程的核心地位是平衡計(jì)分卡的一大特點(diǎn)。對(duì)公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系來(lái)說(shuō)，具備這樣的特點(diǎn)一方面可以保障所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)始終符合政府不斷提高社會(huì)發(fā)展水平和為人民謀福利的使命，更能切合一個(gè)政府階段性發(fā)展戰(zhàn)略和政策的需要，使評(píng)價(jià)體系具有更長(zhǎng)的壽命，保證評(píng)價(jià)工作穩(wěn)定而持續(xù)地進(jìn)行；另一方面，可以促使政府的政策執(zhí)行力始終朝著政策目標(biāo)的方向發(fā)展。同一項(xiàng)政策對(duì)不同地區(qū)、不同層級(jí)政府政策執(zhí)行力的要求可能存在差異，如果所使用的政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系沒(méi)有能夠緊扣政策目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，那么其評(píng)價(jià)結(jié)果肯定會(huì)失去客觀性和公正性。在評(píng)價(jià)體系中強(qiáng)調(diào)和緊扣政策目標(biāo)，不但有助于各級(jí)政府和政府內(nèi)各個(gè)部門明確自身職責(zé)，還能使各部門執(zhí)行政策存在的問(wèn)題在評(píng)價(jià)過(guò)程中更容易被發(fā)現(xiàn)、被關(guān)注，并及時(shí)予以糾正，最終提高政府的公共政策執(zhí)行力。

第四，從靈活性上說(shuō)，平衡計(jì)分卡在指標(biāo)框架和內(nèi)容上所具有的靈活性可以讓使用者根據(jù)政策執(zhí)行組織及其評(píng)價(jià)需要進(jìn)行調(diào)整和完善。平衡計(jì)分卡相對(duì)于其他績(jī)效評(píng)價(jià)工具而言有更多的靈活性，現(xiàn)有的平衡計(jì)分卡的研究成果在理論和實(shí)踐上基本證實(shí)了它在公共部門戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用性，其最重要的原因是它能隨著使用部門的不同和評(píng)價(jià)內(nèi)容重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移進(jìn)行調(diào)整?？ㄆ仗m和諾頓認(rèn)為，平衡計(jì)分卡的四個(gè)層面應(yīng)看作樣板而不是枷鎖，沒(méi)有任何數(shù)學(xué)定理可以證明這四個(gè)層面既是必要的又是充分的。[4]27因而在闡述平衡計(jì)分卡的相關(guān)著作中沒(méi)有哪一部對(duì)這四個(gè)層面的位置和具體指標(biāo)進(jìn)行過(guò)硬性的規(guī)定，而只是對(duì)四個(gè)維度和可能有效的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行解釋和定義。公共政策執(zhí)行力會(huì)隨著政府所在地區(qū)、所處層級(jí)的差異而有所不同，這一特征需要其評(píng)價(jià)體系具有比以往的評(píng)價(jià)體系更大的靈活性。因此，具有較大靈活性、開(kāi)放性的平衡計(jì)分卡這一評(píng)價(jià)工具，能夠在政府的公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建及其實(shí)際的評(píng)價(jià)工作中得到更為廣泛的應(yīng)用。

三、應(yīng)注意的問(wèn)題

績(jī)效評(píng)價(jià)和執(zhí)行力評(píng)價(jià)，企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力和政府政策執(zhí)行力之間的區(qū)別，決定了在將平衡計(jì)分卡應(yīng)用到公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系中時(shí)不能生搬硬套，機(jī)械使用。基于以上認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為平衡計(jì)分卡在公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)中的應(yīng)用需要考慮以下問(wèn)題：

第一是“用什么”的問(wèn)題。平衡計(jì)分卡是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的工具，其基本目的是幫助組織設(shè)計(jì)出既能體現(xiàn)組織的戰(zhàn)略要求和組織使命，又能考核組織在執(zhí)行戰(zhàn)略過(guò)程中各個(gè)方面績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為了達(dá)到這一目標(biāo)，平衡計(jì)分卡提出了績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的核心思想，即財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)，滯后指標(biāo)和領(lǐng)先指標(biāo)之間的平衡；各級(jí)指標(biāo)圍繞組織戰(zhàn)略目標(biāo)和使命進(jìn)行選擇，將關(guān)鍵性指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系之中，并能說(shuō)明它們之間的因果聯(lián)系。這些原理和思想對(duì)我們?cè)O(shè)計(jì)出既完整簡(jiǎn)潔，又系統(tǒng)靈活的公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有很好的指導(dǎo)作用。

第二是“怎么用”的問(wèn)題。我們不能照搬平衡計(jì)分卡的財(cái)務(wù)、客戶、運(yùn)營(yíng)流程、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)等作為公共政策執(zhí)行力的基本維度，雖然這四個(gè)方面體現(xiàn)了組織執(zhí)行戰(zhàn)略的四個(gè)關(guān)鍵要素，但是不能體現(xiàn)“執(zhí)行力”的特點(diǎn)和要求。我們?cè)谶\(yùn)用平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系時(shí)，首先要充分理解平衡計(jì)分卡的核心思想和基本理論，主要是明確其所包含的三類指標(biāo)的特點(diǎn)和要求，以及學(xué)習(xí)平衡計(jì)分卡是如何在各維度、各指標(biāo)之間建立因果聯(lián)系的，這是平衡計(jì)分卡應(yīng)用的主要內(nèi)容。其次要明確公共政策執(zhí)行力的基本內(nèi)涵和特點(diǎn)，以確定其下屬指標(biāo)的性質(zhì)和來(lái)源，同時(shí)作為評(píng)價(jià)體系各個(gè)維度的重要性排列的參考依據(jù)。根據(jù)公共政策執(zhí)行力的內(nèi)涵和特點(diǎn)專門設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系的維度，并對(duì)每個(gè)維度的內(nèi)涵及其對(duì)政策執(zhí)行力的作用進(jìn)行定義和解釋。在此基礎(chǔ)上，在每個(gè)維度及其下屬指標(biāo)之間建立因果聯(lián)系。最后，要學(xué)習(xí)平衡計(jì)分卡對(duì)評(píng)價(jià)體系的運(yùn)用和管理流程，結(jié)合政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)工作的特點(diǎn)和需要，設(shè)計(jì)出公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系在具體運(yùn)用過(guò)程中所需要的配套措施、流程和制度。

綜上所述，平衡計(jì)分卡的價(jià)值理念、內(nèi)容要素及技術(shù)特點(diǎn)，都與公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的要求相契合，同時(shí)其開(kāi)放性、靈活性又可供實(shí)施者在具體使用時(shí)做出相關(guān)的調(diào)整和改造。因此，平衡計(jì)分卡是公共政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建及其應(yīng)用中可以選取的一種有效的評(píng)價(jià)方法。

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