張書林

(中共山東省委黨校，山東 濟(jì)南250021)

2002年11月黨的十六大報(bào)告明確提出:“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！保?］P31這是我們黨正式提出“民主政治程序化”的概念。時(shí)隔整整十年之后，2012年11月黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出:要“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化?！?/p>

一般說來，民主政治既有其實(shí)體性規(guī)定，也應(yīng)有其程序性設(shè)計(jì)，程序民主是民主政治的重要范疇。因此，對(duì)民主問題的研究既應(yīng)關(guān)注實(shí)體民主，也應(yīng)關(guān)注程序民主。程序民主也稱“民主的程序正義”、形式民主，其理論策源地在西方，主要建構(gòu)者是尤根·哈貝馬斯、羅伯特·達(dá)爾、羅爾斯等等。十六大到十八大的十年間，以西方關(guān)于程序民主的理論建構(gòu)為基礎(chǔ)、結(jié)合中國特色社會(huì)主義民主程序建設(shè)的具體實(shí)踐，我國學(xué)術(shù)界對(duì)程序民主的研究亮點(diǎn)紛呈、在諸多方面取得了重大進(jìn)展。這里從宏觀視角切入，對(duì)十年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于程序民主研究的主要成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理提煉，并綜述如下。

一、關(guān)于程序民主的相關(guān)理論問題

綜觀學(xué)術(shù)界關(guān)于程序民主相關(guān)理論問題的研究，主要集中在程序民主的概念內(nèi)涵、基本特征、原則要求、價(jià)值意義、發(fā)展演進(jìn)等問題上。

(一)程序民主的概念內(nèi)涵

關(guān)于程序民主的概念內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界大體一致的看法是:程序民主在關(guān)于“民主就是‘人民的統(tǒng)治’”的一般闡釋中，所關(guān)注的重心是“統(tǒng)治”，是民主的客體，其基本架構(gòu)涉及到人民采取什么樣的方式、手段、流程等來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的整體過程。在此基礎(chǔ)上，許多學(xué)者進(jìn)行了深化或具體化研究，并提出了各自對(duì)程序民主概念內(nèi)涵的理解，總體上形成如下認(rèn)識(shí)視角。

1．從程序本義視角來闡釋?！掇o海》對(duì)程序本義的解釋是:“按時(shí)間先后或依次安排的工作步驟?！薄冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)程序一詞含義的闡釋是:“事情進(jìn)行的先后次序:工作程序、會(huì)議程序?！眹@著“程序就是做事的先后順序與方式”這一本義，學(xué)者們對(duì)程序民主的概念進(jìn)行了闡釋。韓強(qiáng)指出，程序民主就是“程序民主化與民主程序化的結(jié)合，指的是在實(shí)現(xiàn)民主過程中的先后順序、步驟、方式及其有關(guān)制度性規(guī)定?！保?］與之類似，芮紹陽、方同義也認(rèn)為:程序民主主要是指實(shí)現(xiàn)民主的方式、渠道及其他有關(guān)的制度性規(guī)定，它強(qiáng)調(diào)民主政治運(yùn)行的步驟、機(jī)制和規(guī)則。

2．從程序產(chǎn)生及運(yùn)行視角來闡釋。班保申從程序的產(chǎn)生及運(yùn)行的廣義視角來定義程序民主。他認(rèn)為，程序民主的定義包括兩個(gè)層面:“一是以民主的原則確立程序，即程序的民主化;二是以程序來規(guī)范民主政治建立和運(yùn)行，即民主政治過程的程序化。”［3］

3．從與實(shí)體民主對(duì)照視角來闡釋。最具有代表性的是俞可平的觀點(diǎn)。俞可平認(rèn)為，“實(shí)質(zhì)民主論認(rèn)為民主是一種政治狀態(tài)，在這種政治狀態(tài)下個(gè)人的權(quán)利得到了最充分的保證。程序?qū)τ诿裰髡味圆皇亲钪匾?，最重要的是個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。”［4］P155與之不同的是，“程序民主論主張民主是一種過程或一種程序，個(gè)人的自由平等權(quán)利只有在這種過程或程序中才能實(shí)現(xiàn)。后果對(duì)民主政治而言不是最重要的，最重要的是民主政治的程序?！保?］P156

受俞可平觀點(diǎn)的影響，劉儉也從實(shí)體民主與程序民主的比較對(duì)照中，去定義程序民主。他指出:實(shí)體民主側(cè)重于民主的價(jià)值判斷，對(duì)民主的性質(zhì)、目標(biāo)、價(jià)值觀念等的總體規(guī)定，傾向于從國體角度闡釋民主的含義，意在確立人民當(dāng)家作主地位;與實(shí)體民主不同，程序民主側(cè)重于民主的運(yùn)行設(shè)計(jì)，主要是指實(shí)現(xiàn)實(shí)體民主的方法、方式、途徑及其有關(guān)的制度性規(guī)定，它強(qiáng)調(diào)民主的機(jī)制、規(guī)則和程序，傾向于從政體的角度來闡釋民主。在他看來，與實(shí)體民主注重民主目標(biāo)的規(guī)定性不同的是，程序民主注重民主的運(yùn)行步驟與過程，屬于對(duì)實(shí)體民主的操作層面。

4．從系統(tǒng)論的視角來闡釋。鐘學(xué)敏指出，作為一種民主模式的程序民主具有嚴(yán)密的系統(tǒng)，兼有政治精神、政治原則、政治制度三個(gè)層次的具體規(guī)定性。政治精神是程序民主的內(nèi)核與靈魂，其核心是民主主體的政治意識(shí)與政治構(gòu)想;政治原則是程序民主的框架和骨骼，其核心是公正原則;政治制度是程序民主的物化表現(xiàn)，其核心是在制度上確立民主運(yùn)行的規(guī)范、步驟、方法，為政治運(yùn)作提供制度化的固定模式與流程。

(二)程序民主的基本特征

1．外在特征。劉儉從與實(shí)體民主的對(duì)照入手，從廣義視角總結(jié)出程序民主所具有的外在特征。一是獨(dú)立性。程序民主雖然是相對(duì)于實(shí)體民主而言的，看似不獨(dú)立，但程序民主在實(shí)施中仍然是具有獨(dú)立性和自主性的，尤其是能夠獨(dú)立彌補(bǔ)實(shí)體民主的不足、糾正實(shí)體民主的偏差。二是優(yōu)先性。實(shí)體民主要按照程序民主設(shè)計(jì)的規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)過程體現(xiàn)為具體運(yùn)行程序的展開，因此，實(shí)體民主實(shí)際上是蘊(yùn)含于程序民主之中的，程序民主的實(shí)現(xiàn)程度直接決定實(shí)體民主的實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、并在一定意義上影響實(shí)體民主的性質(zhì)。因此，相對(duì)于實(shí)體民主而言，程序民主是具有優(yōu)先性的。三是多樣性。實(shí)體民主與程序民主是內(nèi)容與形式的關(guān)系，內(nèi)容決心形式、形式反映內(nèi)容，同樣內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)可以借助不同的形式。因此，相對(duì)于實(shí)體民主內(nèi)容上的單一性，程序民主在實(shí)現(xiàn)形式上則具有多樣性。

2．內(nèi)在特征。班保申從程序民主自身的存在狀態(tài)入手，從狹義視角揭示出程序民主的內(nèi)在特征。一是形式化，程序民主本質(zhì)上就是一種形式化的東西;二是依賴性，程序民主要依賴于實(shí)體民主而存續(xù);三是運(yùn)行過程性，程序民主的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)過程;四是可操作性，程序民主只有在人格化的身體力行中才能得到體現(xiàn);五是功能性，程序民主運(yùn)行必然導(dǎo)向特定功能的實(shí)現(xiàn)。

(三)程序民主的原則要求

關(guān)于程序民主運(yùn)行的原則要求的研究，具有代表性的是楊龍、葉國平的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為程序民主的運(yùn)行應(yīng)堅(jiān)持以下原則要求。

一是程序公開原則。程序民主的運(yùn)行是動(dòng)員型的，必然要求公開性，特別是要推行立法過程公開和政務(wù)公開。二是廣泛參與原則。程序民主是參與型民主。不過，在人民不可能直接行使國家權(quán)力的現(xiàn)實(shí)之下，人民的參與通常是通過代議程序來實(shí)現(xiàn)的，這就要求代表對(duì)所代表的選民意愿的高度尊重。三是權(quán)利平等原則。全體人民在參與民主政治程序運(yùn)作的過程中，均享有平等的民主權(quán)利，人民的權(quán)利平等原則不容踐踏。四是監(jiān)督制約的原則。以對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約保證權(quán)力運(yùn)行程序符合人民意志，防止權(quán)力被濫用。五是公平競爭原則。推行公平競爭，有利于增強(qiáng)民主程序本身的生機(jī)活力。六是程序優(yōu)先原則。在實(shí)質(zhì)合理性與形式合理性發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持形式合理性優(yōu)先的原則;違反程序的結(jié)果即使是合理的結(jié)果，也是不合法的;法定程序是對(duì)民主權(quán)利的保障，對(duì)其省略或簡化都會(huì)得出違反民主原則的不合法結(jié)果。

(四)程序民主的價(jià)值意義

對(duì)于程序民主及其運(yùn)行的價(jià)值意義，一些學(xué)者主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新性論析。

1．程序民主有助于保持維護(hù)政治合法性。趙靜、代國銳認(rèn)為，程序民主對(duì)政治合法性具有有效預(yù)警功效。具體說來:程序民主有助于規(guī)范權(quán)力客體行為，保障權(quán)力主體權(quán)利，是獲得合法性支持的有效途徑;程序民主在某種程度上體現(xiàn)了經(jīng)驗(yàn)主義和規(guī)范主義的和諧統(tǒng)一，是獲得合法性支持的典范;程序民主能夠彌補(bǔ)實(shí)體民主的不足，協(xié)調(diào)各種利益、價(jià)值沖突，保證公共權(quán)力主客體的良性互動(dòng)，是獲得合法性支持的科學(xué)選擇。

2．程序民主有助于按照少數(shù)服從多數(shù)原則形成正確決定。楊龍、葉國平認(rèn)為，民主本質(zhì)上是少數(shù)服從多數(shù)的制度，這就是按程序辦事。程序?qū)γ裰鲗?shí)現(xiàn)的價(jià)值在于:一方面，多數(shù)人的意志要通過程序才能表現(xiàn)和承認(rèn);另一方面，如果多數(shù)人的決定和選擇出現(xiàn)錯(cuò)誤，也只能通過一定的程序加以改正。

3．程序民主有助于推進(jìn)政治社會(huì)化進(jìn)程。班保申從多維功能視角闡明了程序民主對(duì)政治社會(huì)化進(jìn)程的推動(dòng)。一是規(guī)范制約功能。程序民主可以通過對(duì)制度規(guī)范、規(guī)則、流程的展開，為政治社會(huì)化進(jìn)程的有序化、理性化提供一種社會(huì)控制機(jī)制。二是教育功能。程序民主的運(yùn)行可能使社會(huì)大眾在政治參與中獲得民主知識(shí)和技能，提高對(duì)程序民主的認(rèn)識(shí)水平。三是優(yōu)化功能。程序民主在實(shí)踐中做到了對(duì)政治社會(huì)化進(jìn)程中各種政治主張和選擇可能性的過濾，使民主政治運(yùn)行的最優(yōu)方案逐漸脫穎而出。四是疏導(dǎo)功能。程序民主通過為社會(huì)大眾提供充分平等的參政機(jī)會(huì)，對(duì)政治社會(huì)化進(jìn)程中的社會(huì)不滿情緒進(jìn)行疏導(dǎo)、社會(huì)矛盾進(jìn)行化解，避免了政治主體采取過激的非理性行為來對(duì)抗體制。

(五)程序民主理論的發(fā)展演進(jìn)

程序民主是西方民主理論的產(chǎn)物，其策源地和成長地主要在西方。李猛、楊海蛟、韓強(qiáng)等以西方為視角，分析了程序民主理論的發(fā)展演進(jìn)脈絡(luò)。根據(jù)他們對(duì)西方程序民主發(fā)展邏輯的剖析，大體可以總結(jié)出程序民主理論的發(fā)展脈絡(luò)及歷史分期。

第一，古希臘雅典城邦時(shí)期。古希臘雅典城邦的民主實(shí)踐是西方關(guān)注程序民主的發(fā)軔。雅典城邦將國家權(quán)力置于多數(shù)同意的基礎(chǔ)上，置于選舉、任期、法律創(chuàng)設(shè)等一系列程序中，在梭倫改革、克里斯提尼改革、伯利克利改革中都關(guān)注了程序民主建設(shè)，建立了公民大會(huì)制度、元老院制度、“貝殼放逐法”、抽簽制度等程序民主制度，為程序民主發(fā)展提供了寶貴的理論基礎(chǔ)、制度探索、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使程序民主得以起步與初步發(fā)展。不過，由于與實(shí)體民主的一定程度上的相脫節(jié)，這一時(shí)期的程序民主最終迷失在專制漩渦之中。

第二，文藝復(fù)興及資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期。這一時(shí)期程序民主被推崇、運(yùn)行規(guī)則得到進(jìn)一步深化與細(xì)化，轉(zhuǎn)化為定期選舉和更換政治領(lǐng)導(dǎo)人的方法。孟德斯鳩關(guān)于政治權(quán)力建構(gòu)及運(yùn)行的“三權(quán)分立”原則，是這一時(shí)期程序民主理論發(fā)展的代表性成果。但在各種人為限制條件的羈絆下，普通民眾參與民主運(yùn)行的程序設(shè)計(jì)卻是不充分的。

第三，二戰(zhàn)后至今。這一時(shí)期基于國家權(quán)力膨脹導(dǎo)致的公民行權(quán)危機(jī)、自由代議制民主弊端的顯現(xiàn)，程序民主發(fā)展呈現(xiàn)僵化和異化的情況，以決策民主、參與民主、協(xié)商民主為代表的新思潮興起并力圖強(qiáng)化大眾對(duì)民主程序的參與性。哈貝馬斯提出的協(xié)商民主、羅爾斯提出的程序正義等作為代表性理論，一直影響到當(dāng)下。尤其是，哈貝馬斯試圖打通自由主義與共和主義的分歧，在對(duì)二者進(jìn)行批判性繼承的基礎(chǔ)上，從兩者各吸取一些他認(rèn)為理性的成分，超越自由主義與共和主義提出了以協(xié)商民主(程序民主)為代表的第三種規(guī)范性的民主政治模式。

二、關(guān)于程序民主與實(shí)體民主的關(guān)系

經(jīng)典民主政治理論認(rèn)為，民主就是“人民的統(tǒng)治”。根據(jù)民主強(qiáng)調(diào)“人民”與“統(tǒng)治”的不同側(cè)面以及對(duì)“人民”與“統(tǒng)治”關(guān)系模式的闡釋，一般將民主劃分為兩種形態(tài):實(shí)質(zhì)民主與程序民主，或曰實(shí)體民主與形式民主。社會(huì)主義民主是實(shí)質(zhì)民主與程序民主的有機(jī)統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一從宏觀層面上體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)民主與程序民主的統(tǒng)一性。在這一大的原則框架之下，目前的學(xué)術(shù)研究中關(guān)于程序民主與實(shí)體民主的關(guān)系主要關(guān)注了以下側(cè)面。

(一)實(shí)體民主與程序民主的相對(duì)分離

許多學(xué)者研究后發(fā)現(xiàn)，歷史上的政治思想家對(duì)民主作為“人民的統(tǒng)治”的闡釋更多地集中在“人民”和“統(tǒng)治”本身的意義上，而在當(dāng)代他們則更多地轉(zhuǎn)向二者之間的關(guān)系上。這其實(shí)是將實(shí)體民主與程序民主的精神內(nèi)核都有機(jī)地融合其中了，并由此造成實(shí)體民主與程序民主的相對(duì)分離。俞可平認(rèn)為，當(dāng)代政治思想家對(duì)民主是“人民的統(tǒng)治”的認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)了分歧，“一些人強(qiáng)調(diào)‘人民’對(duì)民主的意義，另一些人則強(qiáng)調(diào)‘統(tǒng)治’對(duì)民主的意義。我們把強(qiáng)調(diào)‘人民’的理論稱為‘實(shí)質(zhì)民主論’，而把強(qiáng)調(diào)‘統(tǒng)治’的理論稱為‘程序民主論’。”［4］P155

(二)程序民主與實(shí)體民主的區(qū)別點(diǎn)

許多學(xué)者對(duì)實(shí)體民主與程序民主的區(qū)別與不同之處進(jìn)行了多維闡釋，其核心是跳出了傳統(tǒng)意義上的民主本體論、突出了對(duì)民主政治運(yùn)行過程的把控。

1．在目標(biāo)取向的追求上。楊升祥、呂元禮等學(xué)者對(duì)實(shí)體民主與程序民主目標(biāo)追求的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了剖析。實(shí)體民主體現(xiàn)了民主的價(jià)值追求。實(shí)體民主關(guān)注民主的最終價(jià)值，表現(xiàn)為一種理想主義的民主觀，追求的是將民主理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。其優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)是，從原則性和終極性視角出發(fā)構(gòu)建民主理想，確立民主的永恒價(jià)值，激發(fā)人民為爭取民主而戰(zhàn);其不足之處是，忽略民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、具體實(shí)現(xiàn)形式、可操作性規(guī)則。［5］程序民主體現(xiàn)了民主的運(yùn)行訴求。程序民主要求根據(jù)給定的條件，以最小的代價(jià)最大程度實(shí)現(xiàn)民主目標(biāo);它注重研究民主的運(yùn)行條件、手段、規(guī)則和實(shí)施步驟，強(qiáng)調(diào)民主是一種過程。

2．在對(duì)民主政治核心問題的認(rèn)知上。俞可平指出:“實(shí)質(zhì)民主論者倡導(dǎo)代議民主或憲政民主。對(duì)他們來說，民主政治的核心問題是憲政問題，憲政民主是實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的根本途徑?！保?］P156與之不同的是，程序民主論者主要強(qiáng)調(diào)參與民主，“對(duì)于他們來說，民主政治的核心問題是人民的參與過程，人民的參與過程是實(shí)現(xiàn)民主的根本途徑，參與本身就是一種人民行使民主權(quán)利的表現(xiàn)?！保?］P156－157

3．在對(duì)待政治合法性的問題上。實(shí)體民主與程序民主在對(duì)待政治合法性的問題上，具有較大分歧。俞可平認(rèn)為，在實(shí)體民主看來，“合法性的主要來源是各種成文的或不成文的法律、規(guī)章、制度或傳統(tǒng)習(xí)慣，民主政治的合法性依據(jù)主要是上述法規(guī)、制度或傳統(tǒng)對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重和保護(hù)?！保?］P157他同時(shí)指出，在程序民主看來，“政治合法性的主要來源不是這些法律、規(guī)章、制度和傳統(tǒng)的內(nèi)容本身，而是產(chǎn)生這些法律、制度和傳統(tǒng)的程序。”［4］P157

4．在認(rèn)識(shí)政治民主與經(jīng)濟(jì)民主的關(guān)系上。俞可平認(rèn)為，實(shí)體民主側(cè)重于強(qiáng)調(diào)的是政治民主，不太注重經(jīng)濟(jì)民主，因?yàn)閷?shí)體民主主張個(gè)人的自由平等主要是公民的政治權(quán)利，而政治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)則取決于憲法保護(hù)。所以，實(shí)體民主對(duì)政治民主突出強(qiáng)調(diào)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)民主不太看重。而在程序民主看來，公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要借助相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，支撐實(shí)現(xiàn)機(jī)制的一個(gè)重要條件就是公民經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定政治上層建筑。所以，程序民主特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)民主對(duì)政治民主建構(gòu)及運(yùn)行的極端重要性。

5．在判定民主政治實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)上。俞可平等學(xué)者提出了實(shí)體民主與程序民主在判定民主政治實(shí)現(xiàn)程度上所采用的不同標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)體民主將對(duì)民主政治實(shí)現(xiàn)程度的判定與公民個(gè)人民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度等同起來，強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度及其后果直接反映了民主政治的實(shí)現(xiàn)程度。程序民主則是將民主政治的實(shí)現(xiàn)程度與公民對(duì)民主政治運(yùn)行過程的參與及控制程度等同起來，強(qiáng)調(diào)民主政治的實(shí)現(xiàn)程度與公民對(duì)政府決策過程及議事日程的控制程度是正相關(guān)的。

(三)實(shí)體民主與程序民主的關(guān)聯(lián)性

許多學(xué)者根據(jù)哲學(xué)層面的內(nèi)容與形式范疇之原理，對(duì)實(shí)體民主與程序民主的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了概括總結(jié)，大體形成以下較為一致的認(rèn)識(shí)。

1．實(shí)體民主決定程序民主。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)體民主是程序民主的內(nèi)容要求、前提基礎(chǔ)、價(jià)值源泉，是程序民主得以立足和展開的理論根據(jù)、價(jià)值依據(jù);實(shí)體民主傾向于從國體意義上來闡釋民主理論，而程序民主則傾向于從政體意義上來闡釋民主理論，而國體決定政體，所以實(shí)體民主對(duì)程序民主的建構(gòu)發(fā)展是具有決定性意義的。芮紹陽、方同義更是指出:實(shí)體民主的內(nèi)容決定了程序民主的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，沒有實(shí)體民主，程序民主就成為無源之水、無本之木。

2．程序民主保障實(shí)體民主。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，程序民主是實(shí)體民主的實(shí)現(xiàn)形式、堅(jiān)實(shí)保障、實(shí)踐形態(tài)，是實(shí)體民主的各項(xiàng)要求由規(guī)范條文、由字面規(guī)定落實(shí)到具體民主生活實(shí)踐中的過程;民主政治不應(yīng)只有實(shí)體性設(shè)計(jì)，而必須同時(shí)有相應(yīng)的程序性設(shè)計(jì)去保障實(shí)體性設(shè)計(jì)的落實(shí)。芮紹陽、方同義指出:程序民主是實(shí)體民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，沒有程序民主就沒有真正的實(shí)體民主。在他們看來，“實(shí)質(zhì)民主的內(nèi)容需要按照程序設(shè)計(jì)的規(guī)則和步驟逐步實(shí)施，實(shí)質(zhì)民主的有關(guān)問題必須在程序民主設(shè)計(jì)的框架和范圍之內(nèi)進(jìn)行處理，沒有一系列規(guī)則、程序構(gòu)成的民主的實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)質(zhì)民主只能是抽象的、脫離實(shí)際的烏托邦?！保?］楊升祥等從政府行政的視角，指出了“程序民主是民主實(shí)體和結(jié)果公正的保障”，強(qiáng)調(diào)建立和依法規(guī)范行政程序是做到依法行政、建設(shè)法治政府的基本任務(wù)，關(guān)系到政府行政的合法性。班保申從多維視角論證了程序民主對(duì)實(shí)體民主的保障功效。他指出，實(shí)體正義與程序正義的統(tǒng)一才構(gòu)成完整的正義，沒有程序正義，實(shí)體正義就無法得到保障;程序民主可以糾正實(shí)體民主方面的某些偏失;公正合理的程序民主運(yùn)行對(duì)培育穩(wěn)定、理性的實(shí)體民主具有獨(dú)立價(jià)值。

3．程序民主相對(duì)于實(shí)體民主具有比較優(yōu)勢(shì)。一般說來，實(shí)體民主傾向于從“計(jì)劃”的視角去規(guī)劃設(shè)計(jì)民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和價(jià)值要求，更多的是一種理論設(shè)計(jì);程序民主傾向于從“變化”的視角去落實(shí)民主的各項(xiàng)內(nèi)在的“規(guī)定動(dòng)作”與“自選動(dòng)作”，在不斷變化的客觀實(shí)踐過程中去展示民主的精神實(shí)質(zhì)。而鑒于“計(jì)劃趕不上變化”的現(xiàn)實(shí)境況，與實(shí)體民主相比，程序民主在執(zhí)行和落實(shí)上的優(yōu)勢(shì)是顯而易見的。這其中的緣由，正如劉儉指出的那樣:實(shí)體民主要按照程序民主設(shè)計(jì)的規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)過程體現(xiàn)為具體運(yùn)行程序的展開，因此，實(shí)體民主實(shí)際上是蘊(yùn)含于程序民主之中的，程序民主的實(shí)現(xiàn)程度直接決定實(shí)體民主的實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、并在一定意義上影響實(shí)體民主的性質(zhì)。［7］

三、關(guān)于我國的程序民主建設(shè)

諸多學(xué)者在對(duì)程序民主進(jìn)行一般性理論研究的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)定位在對(duì)我國程序民主建設(shè)的研究分析上。他們從多維視角闡釋了我國程序民主建設(shè)的歷程、特點(diǎn)、問題、制約因素、路徑選擇等基礎(chǔ)性問題，建構(gòu)了我國程序民主建設(shè)的總體分析框架。

(一)我國程序民主建設(shè)的基本歷程

鐘學(xué)敏認(rèn)為，建國以來我國程序民主的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是建國后至改革開放前，其特點(diǎn)是重視民主的本質(zhì)屬性，忽略具體民主制度尤其是程序民主建設(shè)。第二階段是改革開放后至20世紀(jì)90年代，其特點(diǎn)是開始重視民主的制度化和具體民主制度建設(shè)，但對(duì)具體民主制度實(shí)施的程序建設(shè)重視程度仍然不夠。第三階段是20世紀(jì)90年代后至今，其特點(diǎn)是在推進(jìn)政治體制改革、實(shí)施依法治國的引領(lǐng)之下，逐步推開了民主的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)進(jìn)程，程序民主建設(shè)在理念和行動(dòng)上都被凸顯出來。

(二)我國程序民主建設(shè)的主要特點(diǎn)

以李猛、楊海蛟為代表的學(xué)者，對(duì)建國以來尤其是改革開放以來我國程序民主的建設(shè)的主要特點(diǎn)進(jìn)行了解析。

第一，選舉程序和參與程序并重。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我們既重視競爭性民主選舉程序發(fā)展，也重視發(fā)展參與民主、協(xié)商民主等非競爭性民主程序，形成競爭性選舉程序與非競爭性參與程序互補(bǔ)的態(tài)勢(shì)。

第二，廣泛借鑒與本土創(chuàng)新并舉。我國程序民主建設(shè)具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以對(duì)西方程序民主發(fā)展的好做法、好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒，在此基礎(chǔ)上結(jié)合中國實(shí)際進(jìn)行本土化創(chuàng)新。

第三，黨內(nèi)民主與人民民主共進(jìn)。鑒于中國共產(chǎn)黨是我國唯一的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主是人民民主的推動(dòng)引導(dǎo)力量，因此，推進(jìn)黨內(nèi)程序民主發(fā)展、提升黨內(nèi)程序民主水平，在邏輯規(guī)程上有利于人民民主程序化進(jìn)程的推進(jìn)。

(三)我國程序民主建設(shè)的問題剖析

以芮紹陽、方同義為代表的學(xué)者，對(duì)我國程序民主建設(shè)中存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)剖析。在他們看來，這些問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

第一，程序設(shè)計(jì)不夠完善。一方面，人民實(shí)現(xiàn)和維護(hù)民主權(quán)利的程序設(shè)計(jì)較為宏觀和粗線條，不夠精細(xì)完善;另一方面，我國權(quán)力主體、權(quán)力所有者對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)行監(jiān)督的程序和機(jī)制不完全到位，從而制約了監(jiān)督成效。

第二，程序的虛化。由于我國民主程序的基礎(chǔ)不牢固、程序意識(shí)不強(qiáng)、程序的建構(gòu)不科學(xué)，再加上程序民主在落實(shí)中的較低彈性、較高成本，導(dǎo)致有的民主程序成了“聾子的耳朵”，越過程序辦事成了一些人的“潛規(guī)則”。

第三，程序的鈍化。在諸多復(fù)雜因素的作用下，既定的程序無法解決民主政治運(yùn)行中的實(shí)際問題，從而使得程序民主的功效的要么大打折扣、要么程序民主本身被濫用。

(四)我國程序民主建設(shè)的制約因素

立足于外因與內(nèi)因兩個(gè)視角，主要從政治社會(huì)因素、內(nèi)在因素兩個(gè)基本面入手，剖析了我國程序民主建設(shè)的制約因素。

1．外因:政治社會(huì)性制約因素。鐘學(xué)敏指出，制約我國程序民主發(fā)展的社會(huì)因素有三:一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分必然影響程序民主的發(fā)展進(jìn)程;二是我國原有的政治體制與程序民主建設(shè)之間的非一致性，導(dǎo)致程序民主的理念難以深入人心;三是由于傳統(tǒng)政治文化的長期影響，人們“重實(shí)體、輕程序”的習(xí)慣很難在短時(shí)間內(nèi)改變。芮紹陽、方同義從分析程序民主建設(shè)中遇到的挑戰(zhàn)入手，從三個(gè)方面對(duì)政治社會(huì)性制約因素進(jìn)行了具體剖析。其一，人治與法治的關(guān)系尚未真正厘清，人治思維及做法根深蒂固的存續(xù)使得以法治為保障的程序民主建設(shè)困境重重。其二，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不夠健全完善，程序民主建構(gòu)發(fā)展所需要的以自由、平等、民主為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚不夠牢固。其三，我國公民社會(huì)發(fā)展滯后，程序民主發(fā)展所需要的以道德世俗化、理性化為依托的成熟公民文化遠(yuǎn)沒有建構(gòu)起來。

2．內(nèi)因:內(nèi)在性制約因素。鐘學(xué)敏指出，制約我國程序民主發(fā)展的不僅有政治社會(huì)性因素，更有內(nèi)在性因素。一是程序民主有時(shí)因其抽象性、一般性的特點(diǎn)，導(dǎo)致個(gè)別的實(shí)體不正義;二是程序民主所具有的廣泛參與性、全程公開性等特點(diǎn)決定了其運(yùn)行成本的居高不下，成本問題成為程序民主運(yùn)行的重負(fù);三是程序民主所支持的多數(shù)決定法則使其可能形成多數(shù)專政或權(quán)威政治;四是程序民主在實(shí)施過程中易出現(xiàn)被省略或簡化的境況，導(dǎo)致其本身流于形式。

(五)我國程序民主建設(shè)的路徑選擇

綜合看來，學(xué)者們主要是從提高思想認(rèn)識(shí)、推進(jìn)制度化、完善運(yùn)行機(jī)制、深化配套改革等方面入手，就我國程序民主建設(shè)的路徑進(jìn)行了設(shè)計(jì)。

1．方向原則。李猛、楊海蛟提出了推進(jìn)我國程序民主建設(shè)必須堅(jiān)持的四大基本方向原則。第一，構(gòu)建程序法律體系，建設(shè)“法制型”程序民主;第二，完善信息公開制度，建設(shè)“透明型”程序民主;第三，拓展公民參與程序，建設(shè)“參與型”程序民主;第四，加強(qiáng)社會(huì)規(guī)則意識(shí)，建設(shè)“有序型”程序民主。

2．基本思路。芮紹陽、方同義從宏觀視角，提出了推進(jìn)我國程序民主建設(shè)的基本思路。第一，轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，樹立正確的程序民主觀;第二，完善程序民主的制度化、法制化設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)《程序法》，使程序民主建設(shè)做到有法可依、違法必究;第三，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，培育程序民主發(fā)展的良好政治環(huán)境。

3．具體框架。劉儉從推進(jìn)我國政治文明發(fā)展的視角，具體設(shè)計(jì)了我國程序民主建設(shè)的思路框架。一是培養(yǎng)與樹立程序化的意識(shí)與觀念，尤其是按照法定程序辦事的意識(shí);二是要從現(xiàn)行民主程序制度完善、制定和執(zhí)行制度機(jī)構(gòu)的健全、制定和執(zhí)行制度的人員素質(zhì)提升等方面，不斷推進(jìn)民主程序的制度化;三是在實(shí)現(xiàn)程序民主制度與國情相適應(yīng)、與人民的民主意識(shí)提升相適應(yīng)、與人民的民主參與行為水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)上建立良性運(yùn)行的程序民主機(jī)制;四是鑒于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，應(yīng)突出以黨內(nèi)民主的程序化推動(dòng)社會(huì)民主、人民民主的程序化。

四、關(guān)于黨內(nèi)程序民主建設(shè)

將一般程序民主的原則、原理與規(guī)范性要求應(yīng)用到黨內(nèi)民主的建構(gòu)與運(yùn)行之中，就產(chǎn)生了黨內(nèi)程序民主。黨的十六大以來，在“黨內(nèi)民主是黨的生命”戰(zhàn)略命題的引領(lǐng)下，我們黨開始高度重視黨內(nèi)程序民主建設(shè)。學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)程序民主建設(shè)研究也

就此逐步展開，并沉淀形成了以下主要研究成果。

(一)黨內(nèi)程序民主的概念內(nèi)涵

對(duì)黨內(nèi)程序民主的概念內(nèi)涵，普遍一致的看法是:黨內(nèi)程序民主是與黨內(nèi)實(shí)體民主相對(duì)應(yīng)的民主范疇，是指在黨內(nèi)民主的建構(gòu)及運(yùn)行過程中，著眼于更好地實(shí)現(xiàn)黨員當(dāng)家作主的黨內(nèi)民主本質(zhì)所建構(gòu)形成的規(guī)范和保障黨內(nèi)民主的各項(xiàng)權(quán)力、權(quán)利、原則、制度等得以運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的規(guī)則、方式、環(huán)節(jié)、步驟、流程等的總稱，是黨內(nèi)民主實(shí)體內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的先后順序和操作手段，它整體上構(gòu)成黨內(nèi)民主的運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)狀態(tài)與功能呈現(xiàn)。

例如，崔裕蒙認(rèn)為，“黨內(nèi)程序民主，是指黨的各級(jí)組織在處理黨內(nèi)政治生活時(shí)所必須遵循的原則和步驟，即用什么方法和方式去處理黨內(nèi)政治生活以及處理黨內(nèi)政治生活必須遵循的先后順序、原則、方法和步驟?！保?］劉稱對(duì)黨內(nèi)程序民主的定義與崔氏大體相同，指出:“黨內(nèi)程序民主可以理解為黨的各級(jí)組織在黨的生活中或者在處理黨內(nèi)事務(wù)時(shí)所必須遵循的一系列方式、方法、順序和步驟。強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)民主的制度化水平，直接關(guān)系到黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)程度?！保?］

張扣林、劉誠從與黨內(nèi)實(shí)體民主的對(duì)照中來提煉黨內(nèi)程序民主的概念定義。他們認(rèn)為，“黨內(nèi)實(shí)體民主傾向于從國體的角度闡釋黨內(nèi)民主，側(cè)重強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主的價(jià)值目標(biāo)，旨在確立黨員當(dāng)家作主的地位，主要解決什么能做、什么不能做的問題。具體地講，黨內(nèi)實(shí)體民主通過明確黨員享有哪些權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)哪些義務(wù)來確立黨員在黨內(nèi)生活中當(dāng)家作主的價(jià)值目標(biāo)。黨內(nèi)程序民主傾向于從政體的意義上闡釋黨內(nèi)民主，側(cè)重強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)的先后順序、步驟等，旨在保證黨員當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn)，主要解決怎么做，即做的方法和步驟的問題。具體地講，黨內(nèi)程序民主是黨的各級(jí)組織在處理黨內(nèi)政治生活時(shí)所必須遵循的先后順序、原則、方法和步驟?！保?0］

(二)黨內(nèi)實(shí)體民主與程序民主的關(guān)聯(lián)性

與一般意義上的實(shí)體民主與程序民主的關(guān)系相類似，黨內(nèi)實(shí)體民主與程序民主是黨內(nèi)民主的一體兩面，具有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。對(duì)于黨內(nèi)實(shí)體民主與程序民主關(guān)聯(lián)性的概述，張扣林等學(xué)者的觀點(diǎn)具有代表性。主要從三個(gè)方面進(jìn)行了闡釋。

第一，黨內(nèi)實(shí)體民主是程序民主的價(jià)值取向。實(shí)體民主通過確立黨員的基本權(quán)利、黨內(nèi)民主的原則、黨內(nèi)民主貫徹實(shí)施的基本要求等，為程序民主運(yùn)行提供價(jià)值目標(biāo)。黨內(nèi)程序民主離開了實(shí)體民主的價(jià)值目標(biāo)，就失去靈魂、無的放矢甚至被濫用。

第二，黨內(nèi)程序民主是實(shí)體民主實(shí)現(xiàn)的必要條件和根本保障。離開了程序民主的設(shè)計(jì)及運(yùn)行，黨內(nèi)實(shí)體民主的價(jià)值目標(biāo)就成為空中樓閣，停留在名義上、文本上而落實(shí)不到實(shí)踐中。

第三，黨內(nèi)程序民主制度是黨內(nèi)實(shí)體民主制度由死的制度變成活的制度的“軟件”。黨內(nèi)實(shí)體民主是黨內(nèi)民主發(fā)展的“硬件”、黨內(nèi)程序民主是黨內(nèi)民主發(fā)展的“軟件”，黨內(nèi)程序民主的推開能夠把實(shí)體民主制度各要素有效連接起來，激活實(shí)體民主，使實(shí)體民主真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

(三)黨內(nèi)程序民主的體系化建構(gòu)

大體梳理總結(jié)下來，學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)程序民主體系化建構(gòu)的研究設(shè)計(jì)，主要從縱向與橫向兩個(gè)向度展開。

1．黨內(nèi)程序民主的縱向建構(gòu)。崔裕蒙等學(xué)者提出要從黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生、黨內(nèi)權(quán)力的賦予、黨內(nèi)權(quán)力的行使、黨內(nèi)權(quán)力的終止這一縱向結(jié)構(gòu)體系入手，來建立與完善黨內(nèi)民主運(yùn)行程序。第一，黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生。黨內(nèi)權(quán)力的本源在黨員，黨內(nèi)權(quán)力是通過黨員授權(quán)給黨代表、黨代表授權(quán)給黨代會(huì)的形式確立和形成的，這其中的關(guān)鍵是黨員提名選舉黨代表和實(shí)行競爭性選舉。第二，黨內(nèi)權(quán)力的賦予。黨內(nèi)權(quán)力是通過黨員賦予給黨代會(huì)的，保證黨內(nèi)權(quán)力賦予的實(shí)效性和權(quán)威性，關(guān)鍵是要實(shí)行黨代會(huì)常任制。第三，黨內(nèi)權(quán)力的行使。黨內(nèi)權(quán)力是由各級(jí)黨委全委會(huì)及其常委會(huì)來行使的，為保證權(quán)力行使的民主性就必須嚴(yán)格貫徹民主集中制原則，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人或少數(shù)人說了算。第四，黨內(nèi)權(quán)力的終止。黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行必須受到監(jiān)控以保證其公正廉潔性，如果出現(xiàn)超越限度、違反程序的濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等非法用權(quán)行為，就應(yīng)通過規(guī)范的程序設(shè)計(jì)去終止權(quán)力。

與之相呼應(yīng)，付立清從黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行視角確立了黨內(nèi)程序民主建設(shè)的重點(diǎn)路向:一是從權(quán)力賦予角度講，要真正確立廣大黨員的權(quán)力來源及運(yùn)行的主體地位，確保其依照程序有效參與民主政治;二是從權(quán)力行使角度講，要培養(yǎng)和增強(qiáng)廣大黨員干部的程序民主意識(shí)，打破潛規(guī)則的困擾;三是從權(quán)力監(jiān)督角度講，應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)的程序監(jiān)督。

2．黨內(nèi)程序民主的橫向建構(gòu)。郭漸強(qiáng)、賀朝前等學(xué)者從建立健全黨員主體地位和權(quán)利保障程序、黨內(nèi)民主選舉程序、黨內(nèi)機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序、黨內(nèi)民主決策程序、黨內(nèi)民主監(jiān)督程序五個(gè)橫向基本面入手，設(shè)計(jì)建構(gòu)了黨內(nèi)民主的運(yùn)行程序。其一，黨員主體地位和民主權(quán)利保障程序建設(shè)，重點(diǎn)是黨務(wù)公開程序、黨員參與程序、選舉程序、監(jiān)督程序的建設(shè)。其二，黨內(nèi)民主選舉程序建設(shè)，重點(diǎn)是推開以公開、公平、競爭、擇優(yōu)為基礎(chǔ)的黨內(nèi)競爭性選舉程序建設(shè)。其三，黨內(nèi)機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序建設(shè)，重點(diǎn)是以實(shí)行黨代會(huì)常任制為邏輯起點(diǎn)建構(gòu)科學(xué)化的黨代會(huì)、黨委全委會(huì)、黨委常委會(huì)、紀(jì)委之間的權(quán)力運(yùn)行程序及格局。其四，黨內(nèi)民主決策程序建設(shè)，重點(diǎn)是從界定重大問題、會(huì)前通報(bào)、個(gè)別醞釀、會(huì)上討論、嚴(yán)格表決、會(huì)議決定等環(huán)節(jié)入手，完善黨委全委會(huì)和常委會(huì)的議事規(guī)則和決策程序。其五，黨內(nèi)民主監(jiān)督程序建設(shè)，重點(diǎn)要從以完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控體制、發(fā)揮紀(jì)委專門監(jiān)督職能、保證黨員充分行使監(jiān)督權(quán)入手，保證黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)效性和獨(dú)立性。

如此以來，黨內(nèi)程序民主的縱向與橫向建設(shè)框架基本上都初現(xiàn)端倪，黨內(nèi)程序民主體系化建構(gòu)的路向與脈絡(luò)變得越來越清晰起來。

［1］中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)文件匯編［Z］．北京:人民出版社，2002．

［2］韓強(qiáng)．論民主政治和程序化問題［J］．中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2002，(05)．

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