尹青

（華東政法大學國際航運法律學院，上海200042）

航班超售的立法探討

尹青

（華東政法大學國際航運法律學院，上海200042）

隨著中國航空運輸市場的快速發(fā)展，航班超售引發(fā)的拒載層出不窮。美歐成熟的超售規(guī)則固然值得稱贊，但是中國的航空市場畢竟沒有國外發(fā)達，如何準確制定符合中國航空市場的超售法規(guī)，引導航空公司規(guī)范管理，確保旅客利益，達到雙贏局面，這是亟待需要解決的問題?？v觀國外超售規(guī)則的發(fā)展，深入剖析當前中國現(xiàn)狀，才能更好地為政府主管部門出臺相關法規(guī)提出切實可行的意見。

航班超售；超售規(guī)則；航空旅客權益法；立法建議

一、航班超售的國外立法

（一）美國的超售法規(guī)

1978年，美國運輸部出臺了“超售規(guī)則”——14CFRPart 250。這個法規(guī)明確要求航空公司應當首先考慮值機區(qū)域或登機區(qū)域的自愿者，在實施非自愿拒絕登機遴選程序時必須給予旅客補償，具體條件可以協(xié)商，因為有這樣的彈性空間，航空公司可能會以最低的代價實現(xiàn)自愿拒載登機程序。與此同時，航空公司應當以書面方式作出說明和告知：譬如選擇非自愿者的程序和方法和非自愿者所享有的權利。非自愿者除了可以免費獲得替代的交通方式還可以根據(jù)票價和造成延誤的時間的不同獲得最低補償。如果旅客接受了這些補償，那么航空公司的法律責任可以得到豁免。如果旅客不接受，訴訟或其他的救濟手段也是值得鼓勵的。

旅客的預訂、出票、確認、值機等應該根據(jù)航空公司的規(guī)定。如果非航空公司過錯導致座位短缺，譬如政府需求或航空公司出于操作或安全原因而更換為座位較少的航空器，那么航空公司可以免責。

法規(guī)的執(zhí)行由美國運輸部監(jiān)督。其要求航空公司負有如實報告超售和拒絕登機情況的義務，所有的信息將會由航空旅游消費者報告每月公布。1999年，美國航空運輸協(xié)會接受了航空公司主動提出的關于旅客服務和權利的自律性承諾：公平一致地對待被拒絕登機者和提高非自愿拒絕登機者的補償標準。

綜上所述，盡管美國各航空公司的超售基數(shù)很大，與此相反，非自愿拒絕登機的比例相較之下較低，原因就在于法規(guī)使其先尋找自愿者形成了自覺性和廣泛性。美國的超售規(guī)則的合理而有效就體現(xiàn)在協(xié)調了航空公司利益和旅客合法權利之間的矛盾，這一點應當引起我國民航管理部門和立法部門的重點關注[1]。

但是，最近幾年，美國運輸部逐漸傾向于采取一些提高對旅客權益保護的法規(guī)。在2008年，修訂之后的超售法規(guī)增加了對不自愿登機乘客的必要補償[2]。之后的幾年，美國政府進一步加大了對旅客權益的保護，其中主要的原因是航空服務低下，引起了旅客的不滿。2011年4月，一整套旨在規(guī)范航空公司運營、保護消費者權益的措施應運而生。2011年8月23日美國交通運輸部出臺的保護旅客權益的新法規(guī)正式生效，其中超售部分如下：航空公司因為超售而拒載旅客，其要承擔較之前多的賠償額；賠償額與票價相當，最多400美元。如果長時間延誤，旅客最多可獲得1 300美元補償。實際情況是長時間延誤賠償額上限為800美元。如果旅客因此而晚到目的地幾個小時，最多可賠650美元。

新規(guī)的反響褒貶不一，因為其明顯偏向消費者利益，所以航空公司爆發(fā)不滿。美國國內的行業(yè)航空運輸協(xié)會就指出，航空公司因為要提高市場競爭力，已經(jīng)在著手改善行李錯運和航班超售問題?，F(xiàn)在有兩大問題都亟待解決：一是行政權力是否有必要介入市場機制；二是美國政府頒布的新法規(guī)是否有執(zhí)行力[3]。

（二）歐盟的立法

歐共體早在1991年2月就出臺了一項關于拒載賠償?shù)姆ㄒ?guī)，即295/91號條例，該條例規(guī)定在超售的情況下旅客可以退票，也有權利得到賠償。因為時過境遷，歐洲議會和歐盟委員會于2004年2月17日出臺了歐盟第261/2004號條例，之前的295/91號條例自然被廢除。根據(jù)該法規(guī)，拒載分自愿拒載和非自愿拒載。自愿拒載與非自愿拒載都可以獲得補償金，但是自愿拒載還有諸如最近航班的替代以及其他一些好處。這不僅適用于航班超售拒載，而且適用于航班取消和延誤。綜上，旅客權益得到了比之前更多的重視。

上述法規(guī)雖然已經(jīng)在2005年2月17日生效實施，但航空公司和消費者都對其頗有意見。航空公司認為實踐中補償金額與航班票價不等價而且航空公司可能要為非出于自己的過程——機場方面或其他外部因素負責任。這就使得歐盟現(xiàn)行旅客權利法規(guī)權責不相稱也不公平的弱點暴露無遺。出于對新法規(guī)的不滿，航空公司經(jīng)常會拒絕旅客的合理申訴。一家專門進行申訴代理的公司——“歐盟索賠公司”于是應運而生。法規(guī)的另外一個弊端就是法規(guī)的執(zhí)行力度不大，原因在于相關國家執(zhí)行機構不按照共同標準和慣例做事。

為此，歐盟于2011年4月18日發(fā)布對現(xiàn)行民航旅客權利法的修正案，以吸取現(xiàn)行法規(guī)實施過程中的經(jīng)驗教訓。修訂的內容包括進一步明確國家執(zhí)行機關管理賠償申訴事件的工作條例，并加強對這些執(zhí)法機關的授權。歐盟委員會也將設立一個接受消費者團體和民航企業(yè)反饋信息的平臺。該委員會希望在綜合考慮各方面的意見后，在2012年進一步完善旅客權利法。這一次的修訂將尋求明確多項規(guī)定，包括什么樣的情況構成“特殊情況”、航空公司、機場以及相關單位等誰應該為這種情形負責、是否明確限定航空公司在這樣的事件中所負責任，以及賠償金額是否應該與航班票價成比例等問題[4]。

二、中國超售法規(guī)現(xiàn)狀

縱觀上述美國和歐盟對超售規(guī)則的制定和最新發(fā)展，可以看出，即使國際上普遍認為美歐已經(jīng)有相對來說比較完善的超售法規(guī)，但是美歐所面臨的問題與挑戰(zhàn)同樣存在，不是航空公司與旅客的利益無法平衡，就是法規(guī)的執(zhí)行度存在很大困難，可見，超售法規(guī)的出臺不僅要兼顧各方利益，也要考慮這部法律的可執(zhí)行性。當然，這些都要建立在對當前整個航空市場和法制環(huán)境有一個全面清晰的把握的基礎上。近年，中國因為超售引發(fā)的糾紛不少，自2007年首例機票超售案落幕以來，中國民航局和航空公司都有所作為，將這些梳理出來可以更好地幫助我們分析中外超售法規(guī)存在何種差距以及如何妥善地彌補差距。

（一）首例機票超售案的影響

2007年4月首例機票超售案[5]充分揭露了我國民航業(yè)的弊端。朝陽區(qū)法院在宣判后向民航總局和南航公司分別發(fā)出了司法建議，兩者所負義務截然不同。其中，民航總局主要的職責是制定機票超售規(guī)則以此來指導航空運輸企業(yè)。航空公司如何向旅客公示、是否以乘客自愿為首要原則來遴選登機乘客以及對不能登機乘客的具體賠償標準和違反規(guī)則時的行政處罰措施等都是需要重點考慮的問題。另一方面，航空公司則必須在進行超售的航班機票中使用特殊標記向旅客公示和制定對棄乘旅客的救濟措施等。這兩份司法建議不但直接促成了民航局的下一步作為，也間接改變了航空公司的行為，最后給廣大旅客帶來的影響也是潛移默化的。

（二）民航局和航空公司的動態(tài)

根據(jù)2007年5月民航總局運輸司下發(fā)的《關于規(guī)范客票超售有關問題的通知》，航空公司不僅負有告知的義務而且對優(yōu)先登機規(guī)則的制定和進行明顯的公告也有應盡的義務；無法登機的旅客可以要求航空公司提供相應的服務并給予一定的補償。

雖然繼2010年溫州工商局開出5000元超售罰單之后，民航局消費者事務中心并沒有強制性地限定航空公司公布航班超售服務條款的時間、方式以及補償標準，但自2011年2月份以來，深航、川航、海航、春秋航空、山東航空5家航空公司陸續(xù)公布了有關超售后的處置流程和補償標準的電子公開信。

國內航空公司對于超售服務總的原則是：航班超售時，航空公司首先會征詢自愿者并為其提供經(jīng)濟補償和后續(xù)服務；如果沒有足夠自愿者，那么優(yōu)先保障乘機順序就將啟動，航空公司拒絕部分旅客登機，對于該部分被拒登機的旅客航空公司同樣會給予一定的經(jīng)濟補償并提供改簽、退票等后續(xù)服務。目前，國航、南航、東航都是主要遵循上述處理原則，還沒有給出詳細細則。在具體的賠償及服務細節(jié)上，各航空公司有些許差別，下面將概述國內主要航空公司對待超售的具體服務舉措[6]。

在退票及補償這一項措施中，四川航空規(guī)定旅客可在機場補票窗口或各營業(yè)部指定售票處辦理退票手續(xù)，免收退票手續(xù)費和補償款300元。春秋航空不僅允許旅客選擇退票，按非自愿退票辦理和免收退票費還給予每位旅客200元補償。海航/大新華航空在補償標準上稍有不同，規(guī)定補償旅客所持票面價格的30%，如果補償金額低于200元，則補償200元。山東航空在此基礎上，還提供另外一種選擇，即山航執(zhí)行的同航程免票一張，前提是旅客需自行負擔燃油附加費和機場建設費。廈航?jīng)]有規(guī)定補償額，只是申明了一些原則性規(guī)定和程序。西藏航空則規(guī)定票面價格的20%為補償金。各航空公司改簽及后續(xù)服務的差異則體現(xiàn)在：川航旅客根據(jù)安排后續(xù)航班的等待時間的長短，可以獲得有層次的補償和服務，譬如說等待時間如果小于2小時，補償該航班經(jīng)濟艙全票價的20%或300元；2～4小時，補償該航班經(jīng)濟艙全票價的30%或500元；4～8小時，補償該航班經(jīng)濟艙全票價的50%或800元，當然以上兩者都是取其高者為補償額。至于8小時以上及次日成行的旅客，川航可以負責安排食宿和1張免票，有效期是1年或最高補償該航班經(jīng)濟艙全票價的100%。海航/大新華航空、深航和山東航空的補償標準與川航類似，也有層次性差異，但是具體劃分稍顯不同：海航/大新華航空和深航首先規(guī)定了補償最低標準是200元；等待時間4小時（含）以內，補償旅客所持票面價格的30%，如果補償金額低于200元人民幣，則按照200元人民幣補償；相差4～8小時（含），補償旅客所持票面價格的60%；相差8小時以上，補償旅客所持票面價格的100%。山東航空與之不同的補償標準是4～8小時（含）以內，補償所持機票票面價格的50%；相差8小時以上，補償所持機票票面價格的80%。

春秋航空的旅客如選擇改乘春秋航空后續(xù)航班，按非自愿變更辦理，免收變更費。若春秋航空無法向旅客提供當日可成行航班時，征得旅客同意后，可將旅客改簽至其他承運人的當日航班，改簽費用由春秋航空承擔。如果是聯(lián)程旅客超售，按上述規(guī)定（退票和改簽服務）對超售航段進行現(xiàn)金補償，后續(xù)聯(lián)程航段可根據(jù)旅客行程安排為旅客辦理免費變更、退票、食宿等服務。

西藏航空的規(guī)定較為單一，安排最早有可利用座位的航班讓旅客盡快成行，同時給予旅客票面支付價格的20%為補償金。

除了上述兩項服務措施之外，各航空公司還提供了其他服務。川航規(guī)定在免費改簽后續(xù)航班和經(jīng)濟補償?shù)幕A上，在用餐時間，川航為旅客提供免費餐食和飲料，并安排休息室等候。春秋航空規(guī)定如果后續(xù)航班的等待時間在4小時（含）以上時,必須為旅客免費安排帶盥洗設施的標準間休息和交通，并協(xié)助旅客重新辦理乘機手續(xù)。海航/大新華航空也有為旅客提供免費餐食、飲料和免費酒店休息的服務。山航和深航在提供免費改簽和經(jīng)濟補償?shù)幕A上，也將按照航班不正常的情況提供相應食宿服務。廈航對于符合標準的旅客將根據(jù)其要求，酌情采取提供或更改至廈航后續(xù)航班、免費改簽或補償部分費用等措施。

除了上述航空公司，國航、東航和首都航空的各項服務措施都只是一些原則性的規(guī)定。譬如國航在區(qū)分自愿者與非自愿者的情況下，對于非自愿者會優(yōu)先安排最早可利用的航班讓旅客盡快成行或者免費辦理退票，并給予一定形式的經(jīng)濟補償。東航的規(guī)定最為靈活，將根據(jù)旅客旅行的具體航線及被延誤時間酌情采取不同的補償措施。首都航空則增加了應以適當?shù)姆绞礁嬷每统鄣暮x以及超售旅客享有的權利這一義務。

綜上所述，目前中國沒有一個統(tǒng)一的法規(guī)來規(guī)制航空公司的超售行為，雖然各大航空公司都制定了內部規(guī)則來解決因超售引發(fā)的拒載問題，但是，航空公司必然是以經(jīng)濟效益為首要考慮的，補償標準是否客觀公正直接影響到了旅客的權益。政府主管部門如何在立法中確立一個公平合理的補償標準至關重要，不僅僅要確保旅客的權益不受侵害，也要考慮航空公司的經(jīng)營是否可以有效地運行。

三、對中國超售立法的建議

基于航空客運業(yè)所具有的特殊性及復雜性，由國家管理部門以法規(guī)的方式來保證超售這一社會經(jīng)濟行為的規(guī)范化及合理化是至關重要的。如何很好地平衡航空公司和旅客之間的利益，這是制定超售法規(guī)的立法者所要考慮的最本質問題。

與美歐發(fā)達完善的航空運輸市場不同，正如吳建端先生所言，我國的航空運輸無論是從發(fā)展規(guī)模和普及程度上，比較發(fā)達國家，都比較落后，屬于航空大國但不是強國?，F(xiàn)代航空強國的理念不僅僅是指航空運輸?shù)囊?guī)模和在社會運輸總量中所占比例的重要性，還應當包括航空運輸?shù)奶峁┱吆拖M者之間的關系是否均衡和法律對消費者權益的保障問題。若以此標準衡量，我國航空運輸相對比較落后，更加容易產(chǎn)生忽視消費者權益的傾向和產(chǎn)生信息不對稱的問題。所以，保護旅客利益是政府需要優(yōu)先考慮的。但是，同樣地，也要兼顧航空公司的利益，以保持航空運輸市場蓬勃的發(fā)展。

如前文所述，可以得知，美歐制定的超售法規(guī)更多是把重點放在了超售拒載之后的救濟上，但是，我國與美歐不同，我們關于超售的一整套的解決機制都沒有完善起來。政府主管部門是否可以把整套解決機制通過立法確立下來，以此來引導航空承運者制訂合法的合同條款和符合航空運輸特點的運輸條件呢？已經(jīng)有學者[7]對于如何建立超售的合規(guī)性流程做了科學的分析，相關部門在立法時可以參考整個解決機制以法律的方式來規(guī)制超售市場。除了建議航空公司完善事后補救機制，還包括制定合理的超售率、確保超售通知的及時性、成立專門的處理小組以及加強行業(yè)監(jiān)管力度。通過規(guī)范航空公司的管理和授權行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管，可以有效地確保超售規(guī)則的運行。這樣一來，法規(guī)的可執(zhí)行性也會隨之大大提高。

如何協(xié)調好航空公司和旅客的權益，這不是紙上談兵或者聽取任一方的片面之詞可以決定的。政府主管部門應該召集航空公司與消費者團體參與立法的聽證會，廣泛聽取雙方的意見，通過不斷磋商洽談以達到一個合理的平衡點。航空運輸?shù)某羞\者和消費者能夠有對等的權利義務關系是政府主管部門努力的目標，這也正是我國走向航空強國的必經(jīng)之路。

［1］吳建端.航空法學［M］.武漢：中國民航出版社，2005.

［2］李小燕,葉航.美國航空旅客權益保護新法規(guī)［J］.中國民用航空，2012，（4）.

［3］Roger Yu.New rules forairlineskick in thisweek to protect fliers［EB/OL］.［2013-2-1］.http://usatoday30.usatoday.com/money/industries/travel/story/2011/08/New-rulesfor-airlines-kick-in-this-week-to-protect-fliers/500779 24/1.

［4］THEWALL STREET JOURNAL.EU Plans Revisions to Clarify Airline Law［EB/OL］.［2013-2-1］.http://online.wsj.com/artcle/SB100014240527487047763045762536737 48261588.htm l#articleTabs%3Darticle.

［5］寧杰.機票超售法律作出評判［EB/OL］.［2013-2-1］.http://kbs.cnki.net/forums/24377/Show Thread.aspx.

［6］國內主要航空公司針對超售的補償及服務細則［EB/OL］.［2013-2-1］.http://new s.carnoc.com/list/200/200672.htm l.

［責任編輯：王蘭娟］

Study on the Flight Overbooked Legislation

YINQing

With the rapid development of Chinese air transport market, the flight overbooked emerges in endlessly.Mature overbooked rules in the US and Europe is commendable, but Chinese aviation market is not developed.There is an urgent need to solve the problem that how to properly formulate overbooked regulations in accordance with Chinese aviation market, guide the airlines normative management and ensure that the interests of passengers to achieve win-win situation. In order to put forward feasible proposal of the related regulations for the government departments,the better way is to throughout the development of the foreign overbooked rules and analyze the current status of China deeply.

Flight Overbooked;Overbooked Rules;The Air Passenger Bill of Rights;Legislative Proposal

DF934

A

1008-7966（2013）06-0118-03

2013-10-15

尹青（1989-），女，江蘇南京人，2011級國際航運法學專業(yè)碩士研究生。