邱偉華，余飛躍

(華東師范大學 公共管理學院，上海 200062)

從公共政策的發(fā)展演進來看，公共政策總是問題指向(Problem-oriented)的。美國在20年代末30年代初的經(jīng)濟危機下實施政府對經(jīng)濟和社會生活的積極干預，以解決當時因經(jīng)濟危機帶來的社會問題，尤其二戰(zhàn)后，大規(guī)模制定公共政策以解決戰(zhàn)后的社會問題成為一種普遍現(xiàn)象，而公共政策的研究也發(fā)端于政府的干預需要和民眾對政府政策效率的監(jiān)督需要，其基本內(nèi)容是研究政策問題的解決路徑與解決程度。如何在問題的科學分類基礎上對紛繁復雜的公共政策進行分類，并歸納出解決問題機制的邏輯，成為公共政策制定與評估的理論基礎。

科學的分類能夠直達事物的本質(zhì)，如同動物學分類學，綱目類別已經(jīng)指明了動物的演化路徑及概化特征，對社會現(xiàn)象分類，由于研究者身處其中，增加了進行客觀冷靜觀察的困難，因此，社會現(xiàn)象的分類不易達其本質(zhì)。公共政策作為一種政府進行利益調(diào)節(jié)的工具，已經(jīng)沁入人們社會生活的主要領域，由于關(guān)涉到個人的利益，更難置身度外。政策調(diào)整的利益狀態(tài)總是可以將雜亂的現(xiàn)象進行歸類，歸類是對各個具體政策的路徑的概化，科學的歸類有利于人們更好理解公共政策，更為科學制定和執(zhí)行公共政策，當然也能為公共政策的效果評估提供一個更為便捷的入口。

一、文獻綜述

國內(nèi)現(xiàn)有公共政策研究方面的著作及教材主要從人們社會生活約定俗成的領域來歸類公共政策為：經(jīng)濟政策、政治政策、社會政策、文化政策等。此外，從政策的干預層次分為元政策、基本政策和具體政策；根據(jù)政策目標的多寡分為單目標政策與多目標政策；根據(jù)政策問題的重復程度不同分為程序性政策與非程序政政策；根據(jù)后來政策與先前政策的一致性程度分為激進型政策與保守型政策；根據(jù)政策活動的階段性特征分為初始政策與反饋政策；根據(jù)政策內(nèi)容分為實質(zhì)性政策與象征性政策；根據(jù)政策影響的時間長短，政策可以分為長期政策、中期政策和短期政策；根據(jù)政策制定主體在管理系統(tǒng)中所處的層級不同，政策可以分為中央政策、地方政策和基層政策；根據(jù)政治活動的不同方式，政策可以分為權(quán)力型政策、妥協(xié)型政策與博弈型政策(或競爭型政策)等等。

安德森的分類試圖從政策的目標即所指向的問題來區(qū)分政策的類別，這為本文進行政策分類提供了指引，然而，安德森的分類并沒有深究政策背后問題的產(chǎn)生機制，因此，政策分類并沒有真正從問題的類別與解決機制來概化，不少同類解決方案的問題被歸入不同的政策類別，這也許是基于政策的實然狀態(tài)，然而卻削弱了其分類的科學性。實踐來看，由于上述分類的模糊性與交叉性，國內(nèi)公共政策的專著和教材并沒有按照上述分類來研究公共政策。

本文將公共政策置入問題情境之中，從對問題的科學概括來探尋解決問題方案的政策路徑，從而通過對解決問題方案的性質(zhì)的揭示來歸納公共政策的類別，試圖通過對公共政策的科學分類和解決問題的機制的歸納以對紛繁復雜的政策現(xiàn)象提供一個有指導意義的研究框架。

二、基于社會問題分類基礎上的公共政策分類

如果從公共政策的干預終端來看，可將公共政策劃分為解決個人生活與幸福問題的政策、針對團體或社會生活環(huán)境問題的政策。前者包括與個人生活息息相關(guān)的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、貪污腐敗、污染、住房、治安等方面的政策，后者有針對民族間問題的民族政策、針對政治團體的政治政策、解決大的經(jīng)濟運行環(huán)境的經(jīng)濟政策等。

實現(xiàn)生活中，由于學科的分工與專業(yè)化發(fā)展，與一國幣制、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展、貿(mào)易等相關(guān)的經(jīng)濟領域本身已經(jīng)作為一門成熟學科且學科內(nèi)分工日益精細，學術(shù)的精細分工使得公共政策研究的學者難以對其全盤把握。而針對特定政治團體(例如民族、國家、政黨等)利益的政策與指向個人利益的政策無論是政策的衍生路徑還是研究的重點都區(qū)別重大，因此，公共政策研究主要以一個趨于穩(wěn)定的常態(tài)社會下的與個人生活相關(guān)的問題政策作為目標。這也是本文對公共政策外延的限定。

個人生活相關(guān)的問題有哪些？我們以中國社科院社會學研究所2006年和2008年對中國社會問題進行的全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為例［3-4］，本文按人們認可度的優(yōu)先順序抽出兩次調(diào)查其中前十位：看病難、看病貴問題，就業(yè)失業(yè)問題，收入差距過大問題，貪污腐敗問題，養(yǎng)老保障問題，教育收費問題，住房價格過高問題，社會治安問題，社會風氣問題，環(huán)境污染問題，物價上漲問題②。在一個交換為中心的市場社會背景下，這些與個人生活相關(guān)的問題可以抽象為兩類：一類是因收入不夠無法交換到自己所需的生活必需品，一類是交換過程產(chǎn)生了無法預料到的損害，導致交換出現(xiàn)了自己不想要的結(jié)果③。我們將前者的狀態(tài)稱為“想要得不到的問題”，后者稱為“不想要的得到了的問題”?？床黄鸩〉膯栴}、因找不到工作或失業(yè)而致貧困問題、收入差距拉大后貧者愈貧的問題、收入儲備不足無法養(yǎng)老的問題、教育收費過高無法供子女讀書的問題、住房價格過高而致人們買不起房的問題、物價上漲導致人們收入無法購買到必需品的問題等，都是因為收入不足，想要的得不到。如何解決這些問題呢？強制進行收入轉(zhuǎn)移成為必須，因此我們稱這一類問題為分配問題，而解決這一類問題的政策相應稱為分配型政策。

貪污腐敗是指公共權(quán)力的代理人運用公共權(quán)力時，違背了與公民訂立的基礎合約：公民讓渡部分權(quán)力和繳稅，公共權(quán)力代理人代理公民處理個人無法實現(xiàn)的公共領域事務，為公民服務。合約的一方?jīng)]有兌現(xiàn)服務的承諾，合約出現(xiàn)了公民利益受損的厭惡品；環(huán)境污染是指人類進行生產(chǎn)活動以滿足不斷提高的生存與發(fā)展需要的產(chǎn)品與服務，同時產(chǎn)生有害物質(zhì)進入環(huán)境，引起環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能發(fā)生變化，反過來危害人類的可持續(xù)性的生存與發(fā)展，原本利人利己的生產(chǎn)合約帶來了不希望出現(xiàn)的副產(chǎn)品，導致被污染地區(qū)居民利益受損。治安問題是指公民生命、財產(chǎn)安全得不到應有的保障，常見的治安問題有偷盜、搶劫、欺詐等，社會治安的合約基礎是，公民讓渡部分權(quán)力與繳稅維持一個第三方暴力，以保障其安全，防止他人侵犯其自由，治安問題表明基礎合約失敗，損人利己的行為沒有被剔除，合約帶來了不想要的厭惡品。要想解決這類問題，修訂合約，恢復合約的利人利己性質(zhì)是必需的，因此我們將這一類問題稱為合約問題，而解決這一類問題的政策稱為合約型政策［5］。

依據(jù)對問題的分類，我們就解決這些問題的方案的性質(zhì)對公共政策進行了科學分類：合約型政策和分配型政策。

三、合約型政策解決問題路徑分析

如前所述，解決合約問題的路徑是糾正被違背的合約下的損人利己狀態(tài)，恢復合約的利人利己狀態(tài)。自愿訂立合約的目的是雙方通過交換獲利，如果合約的結(jié)果是一方利益受損，這意味著合約的條款要進行修訂和重新設計。因此，政府修訂合約以解決合約問題的政策稱為合約型政策，政策的根本原則是維護合約下的利人利己的本質(zhì)。

高校的餐飲保障服務，歷來都是學校后勤工作的重中之重，其不僅關(guān)系到師生的身體健康、學校的秩序穩(wěn)定，更關(guān)系到社會的和諧大局、國家的長遠發(fā)展。華中科技大學食堂服務的對象，基本上都是國家的精英和民族的脊梁，因而食堂對于餐飲服務的定位，同樣也是站在這個高度和大局中去思考問題和開展工作，惟有如此，才真正將學校的食品安全演化為服務育人的堅實基礎。

合約問題的發(fā)生原因十分復雜，合約要實現(xiàn)利人利己的結(jié)果，就得遵循自由協(xié)商的原則，事先約定，一旦出現(xiàn)違約的情形，就可以根據(jù)約定進行解決。然而，在很多情況下事先沒有約定，損害產(chǎn)生后再來協(xié)商處理。這種事先無法約定的情況主要有以下幾種。其一，自由訂立合約的權(quán)利受到限制，腐敗問題與治安問題即屬此例。由于法律沒有從根本上保障民眾對代理人的自由選舉權(quán)以及對權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，因此，作為公共權(quán)力的代理人對權(quán)力的行使并不是與實質(zhì)意義上的權(quán)力委托人進行協(xié)商的結(jié)果，而代理人一旦擁有了對公共權(quán)力的支配權(quán)，運用權(quán)力獲得自己私利就不可避免，并且事后的約束機制都難以鉗制已經(jīng)在權(quán)力上獲得優(yōu)勢的代理人，因此事后的談判或單獨由權(quán)力使用者來制定歸責與補償準則以處理損害問題總會對受損者不利。

其二，自由協(xié)商的成本太高，事先無法達成。以職業(yè)傷害(工傷和職業(yè)病)為例，如果在職業(yè)傷害發(fā)生前，企業(yè)主與工人就可能發(fā)生的職業(yè)傷害的補償進行協(xié)商談判，可以預期的結(jié)果是，企業(yè)主只愿意支付傷害導致的受損勞動力的價格(折算成工資)，而工人對身體損傷的后果總會附加幸福損耗的價值，該價值遠遠高于受損身體所導致的工資收入的損失。這樣，企業(yè)主與工人無法就潛在的損害達成一個一致的補償價格。

其三，因為協(xié)商的對象不能確定而無法協(xié)商。環(huán)境問題就是其中一例。環(huán)境問題無法事前協(xié)商是因為空氣或環(huán)境的產(chǎn)權(quán)是事先不確定的，即誰會成為空氣污染的受損者事前不能確定，所以誰都可以不用征得潛在受損者同意就向空中排放污染物，潛在損害者無法與之談判和協(xié)商(即無法交易)。

不管什么原因?qū)е率虑盁o法協(xié)商訂立合約，一旦損害產(chǎn)生后，就得進行損害與定價的談判，常見的情況是法院根據(jù)先例判決形成歸責與損害定價的法律條文，事后的談判就由法律裁決來確立責任歸屬與補償大小。以職業(yè)傷害為例，工人無法事前與雇主就身體損害的補償價格達成一致，然而，職業(yè)傷害發(fā)生后，總得對損失的后果的責任歸屬及補償價格進行裁決，法院以因工受傷后勞動能力損失的大小進行計價，通過確定預防傷害成本最小方來歸屬責任及責任的大小，最終，將責任完全歸屬于雇主，要求雇主依法以損失所造成的勞動力損失的價格進行賠償。雇主責任法成為了修正合約、解決合約問題的政府強制執(zhí)行的措施。

當然法律機制也面臨事后干預、損失既定的局限性，因此，為了減少社會財富的損失，降低事故的發(fā)生率，政府針對行業(yè)制定安全標準，要求雇主統(tǒng)一遵守以減少低估風險帶來的事故，1970年代以來，政府對職業(yè)傷害的管制愈來愈多。當然，管制本身也有大量的收集信息的成本，為了減少這類成本，采取激勵雇主自愿、自動預防職業(yè)傷害的發(fā)生也是1990年代后歐洲各國的政府關(guān)注的熱點。工人是職業(yè)傷害的直接承受者，也是與機器、工作環(huán)境最直接的互動者，因此讓工人參與預防會進一步降低預防的成本。因此，當前各國解決職業(yè)傷害、預防損害發(fā)生的機制主要有法律機制、管制機制、激勵機制和工人參與機制。其中，法律機制是最根本的矯正機制，在發(fā)達國家，由于法治成熟，違背合約的狀態(tài)總是能夠通過法律追責機制恢復到利人利己的狀態(tài)。并且，違法的成本不能規(guī)避，相應地，違法的行為也相對漸少。

其他機制不能離開法律這個可以單獨矯正的機制，換一種說法，只有法律機制也可以將損人利己的職業(yè)傷害狀態(tài)矯正到利人利己的狀態(tài)(通過對職業(yè)傷害的歸責與定價)，但缺少法律機制，后面的任何一種防制機制都不足以解決職業(yè)傷害問題，哪怕投放在后面這些機制上面的費用極為高昂。這也恰恰是我國當前職業(yè)傷害預防的現(xiàn)狀：加強安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督機制，提取工傷保險基金激勵企業(yè)預防投入、研究如何建立工會和工人參與的渠道，所有這些機制的建立都以政府職能的擴張為前提，然而，職業(yè)傷害者通過法律機制獲得職業(yè)傷害補償?shù)那绤s障礙重重。放棄法律機制而擴張政府職能的后果是職業(yè)傷害并沒有以與政府投入增長一樣的速度下降。

四、分配型政策解決問題性質(zhì)分析

解決分配問題的性質(zhì)是實施強制性收入轉(zhuǎn)移，或稱為提供福利。提供福利的方式有兩種，一種是根據(jù)需要服務與物品的不同而提供相應的服務與物品，一種是根據(jù)需要服務與物品的不同價格而提供相應的補貼或現(xiàn)金。不管哪一種方式，都得需要從部分人手中轉(zhuǎn)移部分收入到另一部分人手中，這個過程需要政府的強制干預。我們稱解決分配問題的政策為分配型政策。

為什么要分配呢？一般來說，無法獲得必需品的貧困者對其他人或整個社會來說都意味著是一個潛在威脅，因為人們一般不會坐以待斃，總會采用其他的損人利己的方式來獲得必需品，如常見的搶劫、偷盜、欺詐。如何剔除掉這些危害社會的損人利己行為呢？方式之一是以暴抗暴，運用國家建立的暴力系統(tǒng)對這些行為打擊與清除。方式之二是用福利交換，通過對最貧困人口的生活的保障防止損人利己行為的發(fā)生。歷史經(jīng)驗表明，用福利來化解這種對社會造成不穩(wěn)定的威脅是被證明有效率的，對于實施強制性收入轉(zhuǎn)移的現(xiàn)代政府來說，福利的供給會帶來多重利益。其一，相較于以暴抗暴，用福利化解的方式可以實現(xiàn)社會福利的最小損失。從英國1601年實施濟貧法解決圈地運動和工業(yè)化帶來的城市貧困導致的不穩(wěn)定問題，到1880年代德國創(chuàng)立社會保險模式解決工人運動與工人政黨威脅，再到1935年美國建立全面的社會保障法律制度以解決經(jīng)濟危機后的失業(yè)導致的貧困問題，社會保障成為了現(xiàn)代社會解決貧困問題的主要手段。其二，政府可從對窮人的保障中獲得一種社會道德的支持力量，窮人的境況會激發(fā)人類的天然同情情感，而政府對窮人的保障會俘獲人們因同情心得到共鳴后的認同與親近；其三，福利的提供甚至可以為政府提供更多的獲利機會，特別是在福利的供給是以實物的方式而不是現(xiàn)金方式時，項目主管部門的獲利會更多。任何政府部門都希望通過項目獲得對一筆錢的支配與使用，這可進一步解釋現(xiàn)代政府在社會福利項目上的擴張。

從個人角度看，貧困是因收入不足交換不到自己所需的必需品。根據(jù)必需品的不同而呈現(xiàn)不同的問題性：因收入不足無法供子女上學是教育問題，看不起病是醫(yī)療問題，老年勞動力喪失后儲蓄不足提供老年生活必需品是養(yǎng)老問題，失業(yè)后因收入中斷而陷入貧困是失業(yè)問題，買不起房是住房問題……處于貧困狀態(tài)的個人、家庭由于資產(chǎn)匱乏而享受不到良好的教育，引起人力資本的退化，由于資產(chǎn)匱乏而與財富創(chuàng)造的機會無緣，由于資產(chǎn)匱乏而游離于主流社會之外而日益邊緣化，因此，貧困會不斷地再生產(chǎn)出貧困，一旦掉進這種“貧困陷阱”，就會長期處于貧困的惡性循環(huán)中不能自拔，難以依靠自己的力量從中逃出。因此強制性收入轉(zhuǎn)移是解決貧困問題的不可或缺的政策手段。

五、兩類政策的關(guān)聯(lián)分析——分配型政策效率的制約

我國當前處于社會轉(zhuǎn)型時期，各類社會問題與矛盾叢生，圍繞解決社會問題的公共政策層出不窮?；谑杖敕峙涠碌呢毟环只瘞淼纳鐣栴}更是公共政策學界研究的熱點。對分配型政策的關(guān)注本身也是我國貧困人口數(shù)量龐大的現(xiàn)實折射。所謂社會轉(zhuǎn)型期，是指一個社會資源處于產(chǎn)權(quán)界定相對不穩(wěn)定時期，有限的社會資源處于無序的競奪狀態(tài)，損人利己的行為更易出現(xiàn)并難以得到糾正，因此呈現(xiàn)出來的社會問題與矛盾更為集中。其中最吸引眼球的矛盾是部分人通過損人利己的方式得以獲取資源成為富者，而部分人承受了被損害的后果得不到補償而喪失資源成為貧者，于是對于不斷擴大的收入差距的關(guān)注就成為了社會問題的焦點，因此，政府實施強制性的收入轉(zhuǎn)移獲得道義上的支持與來自正義的力量。分配型政策開始滲透到各個領域，對分配型政策的分析與研究也成為學界的熱點，我國社會保障政策研究的熱門可見一斑。

社會保障政策主要指向的是貧困問題。從交換的角度看，貧困是指因為生產(chǎn)不出有價值的東西而無法交換得到自己所需的物品，即資產(chǎn)的匱乏。然而，現(xiàn)實生活中，資產(chǎn)的匱乏不是貧困的唯一致因，由于自由受限而無法從事財富生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。而即使進行了生產(chǎn)但得不到有價值的東西的法律正義缺失現(xiàn)象也是社會轉(zhuǎn)型期的常態(tài)。我國貧困人口幾乎都居住在或都來自鄉(xiāng)村地區(qū)，這是個常識性的判斷。從人口身份看，主要是農(nóng)民和農(nóng)民工。貧困農(nóng)民廣泛分布在各地鄉(xiāng)村，并非集中在邊遠山區(qū)的貧窮鄉(xiāng)村中。如果土地有自由流轉(zhuǎn)與處置的自由，農(nóng)民事實上的貧困會大量減少，至少不會出現(xiàn)一個龐大的被征地的貧困農(nóng)民群體［6］。農(nóng)民進城務工原本是脫離貧困的機會，然而，這種脫貧的愿望在克扣工資、拖欠工資、不發(fā)或少發(fā)加班工資等正義缺失的環(huán)境里最終成為奢望。更不用說遷徙權(quán)利的受限下，農(nóng)民工因權(quán)利缺失所導致的后代逃脫陷阱的機會渺茫。

不管是自由受限還是正義缺失，人們在生產(chǎn)過程中利益受損，損人利己的結(jié)果得不到合法的糾正，都造成了合約的失敗，產(chǎn)生了損人利己的后果。而希望通過分配型政策去矯正合約問題只能是奢望，一方面，分配的力度不會高到足以彌補因自由受限或正義缺失導致的收入損失，這也是我國城市最低保障水平不得高于城市最低工資標準的原因，否則，過大的分配力度會產(chǎn)生更多的社會問題：人們從事財富生產(chǎn)的積極性受到打擊，社會福利蛋糕難以做大，因為生產(chǎn)的萎縮導致就業(yè)的機會會大量減少，而總的用于轉(zhuǎn)移支付的收入量出現(xiàn)不足。另一方面，分配總得以納稅或交費的方式來獲得分配的資源，然而，損人利己的后果卻是由特定的人群所造成的，由其他公民承擔部分特定施損者的損害后果也失公允。

因此為了解決貧困問題，必須將分配型政策與解決合約問題相結(jié)合。沒有強制性的收入分配就無法將貧困者從貧困的陷阱中拉出來，而僅僅是貧困造成后的濟貧政策不足以截斷貧困生成的鏈條，其結(jié)果是強制性收入轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴大的同時，貧困人口數(shù)量并沒有相應減少，分配型政策的效率受到限制。

注釋：

①此觀點是詹姆斯·E·安德森(J.E.Anderson)對其他學者的總結(jié)。

②兩次調(diào)研結(jié)果前十位的問題有些次序與內(nèi)容的不同，本文僅以兩次出現(xiàn)在前十位的問題為例，排列沒有次序分別。

③對社會問題的分類的科學探索詳見本文作者的前一篇文章：“嵌入社會結(jié)構(gòu)中的社會問題分類邏輯——一個經(jīng)濟學分析視角”載于《社會科學家》2011年第12期。

［1］謝明.公共政策導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2009：39.

［2］JEAnderson.公共決策［M］.北京：華夏出版社，1990：155－159.

［3］汝信，陸學藝，李培林.社會藍皮書：2007年中國社會形勢分析與預測［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006.

［4］汝信，陸學藝，李培林.社會藍皮書：2009年中國社會形勢分析與預測［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.

［5］余飛躍.嵌入社會結(jié)構(gòu)中的社會問題分類邏輯——一個經(jīng)濟學分析視角［J］.社會科學家，2011，176(12)：48－51.

［6］洪朝輝.論中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的貧困［J］.當代中國研究，2004，82(1)：78－84.