張麗琴唐鳴

協(xié)商、周旋、博弈：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型中的減讓履行現(xiàn)象分析
——以一次征收計(jì)劃生育撫養(yǎng)費(fèi)過(guò)程為個(gè)案

張麗琴唐鳴

∶向政策外生育者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是基層計(jì)劃生育工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文的小鎮(zhèn)政府既要接受上級(jí)嚴(yán)格的計(jì)劃生育工作考核，又要在以人為本和依法行政的要求下，改變過(guò)去“粗暴”的執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)工作方法的文明化轉(zhuǎn)型。但目前計(jì)劃生育工作轉(zhuǎn)型尚不成功。一方面，對(duì)于依法行政和禁止強(qiáng)制的要求，基層干部心存抱怨；另一方面，征收相對(duì)人洞悉并利用時(shí)下政府執(zhí)法方式所受到的限制，并以此視作干部的“軟肋”，與其討價(jià)還價(jià)，直至迫使干部因考核壓力而不得不妥協(xié)，同意并協(xié)助相對(duì)人減免履行義務(wù)。最后的結(jié)果是，執(zhí)法者以大幅度消減義務(wù)為條件換取相對(duì)人及時(shí)履行的承諾，確保形式上執(zhí)法到位和應(yīng)對(duì)上級(jí)考核。計(jì)劃生育工作的轉(zhuǎn)型困境也體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，表現(xiàn)為以“行政包干”為特征的干部考核制度阻礙了基層政府工作方式的轉(zhuǎn)型；基層干部執(zhí)法觀念尚未轉(zhuǎn)變以及部分民眾對(duì)轉(zhuǎn)型不予配合，也為基層政府轉(zhuǎn)型帶來(lái)了實(shí)質(zhì)困難。

∶鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型 計(jì)劃生育 社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi) 協(xié)商履行

中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速使社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度也隨之加快。對(duì)于身處基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，它們需要轉(zhuǎn)變的不只是工作內(nèi)容，更重要的是工作方式，也就是變過(guò)去“簡(jiǎn)單加粗暴”的“野蠻”方式為現(xiàn)在上級(jí)和公眾都要求的以人為本、依法行政的文明方式。但在許多場(chǎng)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部嘗試運(yùn)用新的方式工作時(shí)面臨較大的困難。特別是在那些帶有協(xié)商性的行政執(zhí)法過(guò)程中，過(guò)去一直依賴(lài)強(qiáng)制手段的基層執(zhí)法者難以適應(yīng)；行政相對(duì)人洞悉并利用時(shí)下政府執(zhí)法手段的底線與限制，故意繞圈拖延，不予配合。為了使相對(duì)人能夠盡快履行義務(wù)，避免在上級(jí)考核中被“一票否決”或分?jǐn)?shù)不高，執(zhí)法者常常需要與相對(duì)人反復(fù)周旋，甚至不得不對(duì)之妥協(xié)退讓?zhuān)源_保形式上執(zhí)法文明和執(zhí)法到位。筆者在一次親歷的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過(guò)程中見(jiàn)證了這樣的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象反映出轉(zhuǎn)型中基層政府所陷入的各種困境，它使若干強(qiáng)調(diào)人性化和協(xié)商性的制度在當(dāng)前環(huán)境下難以付諸實(shí)施，很多表面上使執(zhí)法雙方各得其所的處理結(jié)果，實(shí)質(zhì)上使制度權(quán)威和社會(huì)信用兩敗俱傷，標(biāo)榜以人為本的協(xié)商式執(zhí)法，經(jīng)此演變成為官民之間的反復(fù)周旋和利益博弈過(guò)程。

一、計(jì)劃生育工作的轉(zhuǎn)型

本文調(diào)研的鎮(zhèn)①按照學(xué)術(shù)慣例，文章對(duì)涉及的真實(shí)地名和人名都已作技術(shù)處理。位于鄂北某縣南部，距縣城區(qū)大約三十公里，面積只有197平方公里，總?cè)丝?.4萬(wàn)，屬于規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。和中國(guó)大多數(shù)基層政府一樣，計(jì)劃生育是小鎮(zhèn)政府日常的重要工作。

按照依法行政、文明執(zhí)法的要求，現(xiàn)時(shí)小鎮(zhèn)的計(jì)劃生育工作必須依據(jù)中央和地方有關(guān)法律法規(guī)政策的規(guī)定進(jìn)行，不得再有利用“拆房、趕牛、搬家電、捆人”等手段以實(shí)現(xiàn)“刮宮、引產(chǎn)、要錢(qián)、要命”的目的。對(duì)于這些轉(zhuǎn)變，雖然負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大都能勉強(qiáng)按照規(guī)定行事，但沒(méi)有一個(gè)不滿腹牢騷。在難以適應(yīng)新的工作方式和用新的方式難以推進(jìn)工作的時(shí)候，他們常常緬懷過(guò)去憑借“上吊不解繩，喝藥不奪瓶，跳水不救人”等手段，“干凈利落”地開(kāi)展工作的情形。

對(duì)于小鎮(zhèn)計(jì)劃生育干部而言，基層計(jì)劃生育工作的困難在很大程度上可以歸咎于考核指標(biāo)硬而執(zhí)法手段軟。2010年，根據(jù)縣政府下達(dá)的任務(wù)要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)符合政策生育率要達(dá)到98%以上，人口出生統(tǒng)計(jì)正確率要到達(dá)100%，并且必須杜絕亂收費(fèi)和惡性事件的發(fā)生。小鎮(zhèn)計(jì)生干部整年都要圍繞這些數(shù)字和要求想方設(shè)法，但只能使用“磨嘴皮，講道理”等一些沒(méi)有威懾力的手法，基本沒(méi)有什么強(qiáng)制手段可以依靠。

計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是政策外生育者因違法生育而對(duì)社會(huì)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。按小鎮(zhèn)與縣政府所簽訂的“責(zé)任狀”，鎮(zhèn)政府向政策外生育者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)，必須做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章適當(dāng)，程序合法、手續(xù)完備。鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自審批把關(guān)，準(zhǔn)確率必須達(dá)到100%。向當(dāng)年政策外生育對(duì)象下達(dá)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定書(shū)的比例要達(dá)到90%，征收面要達(dá)到100%，征收額要達(dá)到70%。

為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不但能夠完成任務(wù)而且依法行政，縣政府人口和計(jì)劃生育主管部門(mén)特意制定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的卷宗。卷宗的內(nèi)容包括：撫養(yǎng)費(fèi)的立案審批表、征收委托書(shū)、當(dāng)事人調(diào)查筆錄、計(jì)生專(zhuān)干旁證筆錄、案件綜合材料、案件評(píng)議筆錄、征收標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)、征收告知書(shū)、告知書(shū)送達(dá)回執(zhí)、征收審批表、征收決定書(shū)、決定書(shū)送達(dá)回執(zhí)、征收發(fā)票與結(jié)案報(bào)告等,執(zhí)法干部都必須按照規(guī)范具體填寫(xiě)，以備上級(jí)考察。

這樣一來(lái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收就由過(guò)去單純的“行動(dòng)性項(xiàng)目”——干部只管上門(mén)找相對(duì)人將錢(qián)弄到手便完事；變成了現(xiàn)如今的“復(fù)合性項(xiàng)目”——除了負(fù)責(zé)收費(fèi)之外，還得按照規(guī)定填寫(xiě)材料。誠(chéng)然，縣政府做出這樣的要求是為了使社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的過(guò)程更具合法性，提高這一行政過(guò)程的規(guī)范性和文明程度，但是這種與司法程序極其類(lèi)似的案卷文書(shū)格式和填寫(xiě)要求，對(duì)于基層計(jì)劃生育工作者而言，無(wú)疑增加了不少壓力，以至于迫使他們常常不得不隨意應(yīng)付，甚至在材料中弄虛作假。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，到2010年6月，盡管計(jì)生干部已將政策外生育者進(jìn)行立案查處，并且盡量擴(kuò)大社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收面，然而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收面只達(dá)到62%，征收額只達(dá)到44.4%，這顯然和“征收面達(dá)到100%，征收額達(dá)到70%”的目標(biāo)還有相當(dāng)一段距離。況且，那些上半年“掏不出錢(qián)來(lái)”的人，或者是由于經(jīng)濟(jì)困難或者是由于有意逃避，這些狀況在下半年不一定會(huì)有好轉(zhuǎn)。因此，這下半年的光景就成了計(jì)生干部征收工作的“攻堅(jiān)階段”，他們更加需要不余遺力地與政策外生育者軟磨硬泡，務(wù)求將錢(qián)盡快收回來(lái)，以解考核壓力。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收過(guò)程

作為本次社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象的農(nóng)民是小鎮(zhèn)后河村村民林某及其丈夫劉某。劉某是非農(nóng)業(yè)戶口，林某是農(nóng)業(yè)戶口。他們?cè)?006年3月生育第一胎，是女孩，2009年8月生育第二胎，是男孩。根據(jù)湖北省計(jì)劃生育政策規(guī)定，夫妻雙方的戶口有一方為非農(nóng)業(yè)戶口的，無(wú)論第一個(gè)孩子是男是女，都不允許生育第二胎。所以林某的第二胎屬于政策外生育，應(yīng)該繳交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?？h政府在《關(guān)于2009年度違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收（處罰）標(biāo)準(zhǔn)的通知》中規(guī)定，城鎮(zhèn)居民違犯計(jì)劃生育條例規(guī)定生育第二胎子女的，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)69552元，農(nóng)村居民征收31050元，當(dāng)事人分別是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的，其撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)為上述標(biāo)準(zhǔn)的各50%。據(jù)此，劉某夫婦應(yīng)該繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)50301元。

小鎮(zhèn)計(jì)生干部曾經(jīng)于2009年12月與劉某夫婦進(jìn)行了一次談話。對(duì)于違反計(jì)劃生育政策的事實(shí)，夫妻倆不置可否，但一再表示經(jīng)濟(jì)困難，沒(méi)有能力繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。在之后的兩次上門(mén)征收中，他們或者堅(jiān)持不繳納，或者不在家。2010年4月之后，計(jì)生干部找到了劉某的父母，要求他們敦促劉某夫婦履行義務(wù)，但一直未有結(jié)果。無(wú)奈之下，便有了2010年6月這次上門(mén)“討錢(qián)”之舉。筆者有幸隨同征收干部旁觀這次征收行動(dòng)。觀察發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)雙方充滿策略較量的協(xié)商征收過(guò)程，它凸顯了基層政府工作方式轉(zhuǎn)型之艱難。

參加這次上門(mén)征收行動(dòng)的有鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦周主任、徐副主任及后河村的張書(shū)記、計(jì)生干部余委員。在鎮(zhèn)和村里的干部等一班人馬找上門(mén)時(shí)，劉某一家已由后河村搬至縣城郊一處新農(nóng)村。由于吃過(guò)閉門(mén)羹，所以干部們事先并沒(méi)有通知?jiǎng)⒛撤驄D，害怕“打草驚蛇”，抱著碰運(yùn)氣的心態(tài)，決定到了之后再找。驅(qū)車(chē)接近一個(gè)小時(shí)，來(lái)到林某的新住處。周主任詢(xún)問(wèn)在路邊納涼的人，他們說(shuō)劉某在市里打散工，林某不在家，帶著孩子到外面玩牌去了。幾經(jīng)周折，找不見(jiàn)林某的蹤影。正值大家猶豫不決、不知是等是走之際，抱著嬰兒的劉某出現(xiàn)在小區(qū)門(mén)口。周主任等馬上滿臉笑容迎了上去，一場(chǎng)別開(kāi)生面的行政執(zhí)法活動(dòng)便拉開(kāi)了帷幕。

周：“剛才到處找你，找不到，你咋回來(lái)了？”

林：“我聽(tīng)人說(shuō)有老家的人來(lái)找我，我知道你們會(huì)來(lái)的，來(lái)了就進(jìn)屋去坐坐。”

林某的新家是一幢三層樓的房子，盡管裝修簡(jiǎn)單，卻也家當(dāng)齊全。進(jìn)屋后，周主任和徐副主任挨著林某坐下，后河村的張書(shū)記和余委員以及林某的姐姐坐在對(duì)面。

周：“娃娃他爸不在家呀？”

林：“他去市里干活了。”

周頓了一頓說(shuō)：“我們來(lái)找你，不用說(shuō)，你也知道是什么事，我們已經(jīng)和你爸講過(guò)多次了，也和你談過(guò)?？?，你孩兒都那么大了，你什么時(shí)候把撫養(yǎng)費(fèi)交了，我們這也是按照政策辦事。你這事是經(jīng)過(guò)我們領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)了幾次會(huì)討論決定的，上級(jí)還專(zhuān)門(mén)下發(fā)了征收決定?！?/p>

周主任一邊說(shuō)，一邊將卷宗里的執(zhí)法依據(jù)及上級(jí)的征收決定遞給林某，徐副主任趕緊抱過(guò)林某手上的小孩，示意林某查看卷宗的文件。林某并沒(méi)有細(xì)看，只是對(duì)一堆材料大致瞅了一眼，就把目光轉(zhuǎn)到別處。

周接著說(shuō)：“看到?jīng)]，這里頭都有政策依據(jù)的，你看錢(qián)什么時(shí)候交過(guò)來(lái)？”

林：“我沒(méi)文化，不了解政策。你曉得吧？我們不曉得這是不能生的，我們又不懂法啊”。

周：“按照國(guó)家的法律規(guī)定，你不能生第二胎。生第二胎就是超生，違反計(jì)劃生育政策的，國(guó)家規(guī)定要罰款?！?/p>

這時(shí)候林某從徐副主任手里接回孩子，往右邊的大腿一放，緊接著周某的話提高嗓門(mén)說(shuō)：“那陳某和許某（后河村的另一對(duì)夫婦）生了第二胎都沒(méi)有事，為什么我生第二胎就要罰款，你們咋不去罰他的錢(qián)？他們的經(jīng)濟(jì)條件比咱們好得多，才修的新房，你們老來(lái)找我干嘛，不去找找他們？”

周主任聽(tīng)了這話有點(diǎn)生氣，說(shuō)道：“他倆都是農(nóng)村戶口，頭胎是女的可以生第二胎。你男人是非農(nóng)村戶口，政策規(guī)定，不管頭胎是男是女，你們是不能生第二胎的。這跟你說(shuō)了多少遍，咋就聽(tīng)不進(jìn)去吶？你和他們的情況不一樣，他們是合法的，你們不是！”

林爭(zhēng)辯道：“我不知道，我不懂法，看別人生了沒(méi)事所以我也生了，我喜歡小伢①“小伢”在當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言中指小孩子就生了”。

林的姐姐趕緊出來(lái)打圓場(chǎng)，替她辯護(hù)，說(shuō)道：“就是，就是，他們確實(shí)是喜歡小伢的，又不懂法，要不然就不會(huì)生了”。

林接過(guò)話來(lái)，繼續(xù)說(shuō)：“是的，要知道不符合政策要求，我一定不生。要不然我會(huì)先向你們打個(gè)申請(qǐng)的。我們沒(méi)上過(guò)幾年學(xué)，不曉得政府的要求”。

見(jiàn)林某在推脫，周說(shuō)：“現(xiàn)在既成事實(shí)，就不說(shuō)懂不懂法了。你這個(gè)小伢是不能生下來(lái)的，不是申請(qǐng)不申請(qǐng)的問(wèn)題，你就不能夠生第二胎，懂不？不能生的，生了就得罰款。”

周主任頓了一頓，換了一種語(yǔ)氣，接著說(shuō)：“上級(jí)非常重視你的事情，錢(qián)是一定要交的。我們也是按照上級(jí)的指示辦事，又不是把你的錢(qián)弄到我們自己的荷包里。我們來(lái)找你，是希望你能夠積極配合我們的工作，不是逼你，這些都是政策規(guī)定的。你看，我們找了你多少次？道理都跟你講清楚了，現(xiàn)在不是你懂不懂法的問(wèn)題，懂不懂都要交，你曉得不？”

林某笑道：“我曉得！我又不是表現(xiàn)不好，我沒(méi)有反抗政府，我只是沒(méi)有錢(qián)，我不懂法律，如果我懂得，我就不生這個(gè)伢了，是不是？那我就不用被罰錢(qián)了?！?/p>

周又有點(diǎn)生氣，說(shuō)道：“到現(xiàn)在，你就不要再說(shuō)這個(gè)了。你一天不交，我們壓力也大，大家都為難著呢?！?/p>

林某沉默了好大一會(huì)說(shuō)：“你們要我交五萬(wàn)多，那個(gè)……太多了咯！我沒(méi)得那么多錢(qián)。我去年生了小孩住院就花了幾千塊錢(qián)，今年身體一直不好，老要去看病，小孩也老是病，我哪里還有錢(qián)??？我修這房子還欠人家三萬(wàn)，如果你們可以允許我只交個(gè)一萬(wàn)把塊錢(qián)，那么，我去信用社貸款咋的也都馬上給你們交齊，但是要五萬(wàn)，我哪么交得起五萬(wàn)！”

林某的姐姐趕緊說(shuō)：“確實(shí)是，確實(shí)是。減一點(diǎn)，減一點(diǎn)行不？他們還欠著債，造孽咯，實(shí)在難??！”

征收工作進(jìn)展到這里，已經(jīng)由原來(lái)的“該不該交錢(qián)”發(fā)展到“應(yīng)該交多少錢(qián)”的問(wèn)題，這是計(jì)生干部們迫不及待想要見(jiàn)到的情形。

周主任向其他干部遞了個(gè)眼色，馬上說(shuō)：“首先，你要承認(rèn)你該交五萬(wàn)多，這是國(guó)家規(guī)定的，你得承認(rèn)這一點(diǎn)。你說(shuō)，你有困難，身體不好，那是可以和政府商量的。我們搞工作也是人性化的，以人為本，考慮到你們的具體情況和實(shí)際困難，分批交也可以，不用一次性交完的。該考慮的我們都會(huì)為你考慮。我們也是執(zhí)行政策。你曉得，我們不是把錢(qián)捅到自己荷包里了，我也巴不得國(guó)家不要你的錢(qián)，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，我也不想你有負(fù)擔(dān)。再說(shuō)，天這么熱，我們一趟接一趟地跑，也確實(shí)不容易?！?/p>

這時(shí)其他干部也都附和周主任的意思，分別說(shuō)了些類(lèi)似的話。

林某見(jiàn)交款數(shù)字上還有商量的余地，也連忙振作起精神：“你們看，我的表現(xiàn)很好。但我確實(shí)沒(méi)有那么多錢(qián)啊，我不是不想交錢(qián)。如果不想交錢(qián)，我是一分錢(qián)也不會(huì)交的，如果我有錢(qián)就會(huì)找你們交，不用你們來(lái)找我?！?/p>

林接著說(shuō)：“我給你一千或者兩千你要不要？你們肯定不愿意唦？少點(diǎn)，少點(diǎn)我可以承受，多了我也沒(méi)有辦法。”

周：“你還是要交，每次交一點(diǎn)，你要積極主動(dòng)配合我們的工作。有錢(qián)就交一些，你交夠一部分以后，我們回頭再和領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)說(shuō)，看能不能適當(dāng)考慮你的困難。但無(wú)論如何，你今年要交一些，如果一點(diǎn)都不交，那我們回去和領(lǐng)導(dǎo)不好談。鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)了幾次會(huì)討論你這件事，上面是很重視的?！?/p>

林某又強(qiáng)調(diào)：“我哪有那么多錢(qián)。我還欠著債，別人天天催”。

周主任沒(méi)有理會(huì)林某欠債的事情，進(jìn)一步說(shuō)出他的計(jì)劃方案：“我看這樣，你今年先交兩萬(wàn)，明年交一萬(wàn)，然后，我再向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，剩余的兩萬(wàn)多，我們向領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)取一下，看能不能少交一些。你如果一分都不交，叫我咋說(shuō)呢？拿什么去跟領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)？我不好開(kāi)口吶！”

周主任拉長(zhǎng)臉接著說(shuō)：“我原來(lái)也這樣幫助過(guò)別人，先交一部分，后面的工作我們負(fù)責(zé)去做。他們后來(lái)也都沒(méi)有交足，減免了好一些。這樣大家負(fù)擔(dān)輕多了。我們是挺愿意替大家著想的，但是要去申請(qǐng)減免，你事先得交一部分，要不我憑什么去找人家領(lǐng)導(dǎo)求情，說(shuō)了不也是白說(shuō)嗎？領(lǐng)導(dǎo)哪能同意呀？”

林某的姐姐見(jiàn)狀，試探著說(shuō)：“有些農(nóng)村的人超生，總共才交兩萬(wàn)呢，他們劃得來(lái)。你看王家灣的趙某，還有古城畈的譚某，他們都只交了兩萬(wàn)塊多就完事了?！?/p>

林某會(huì)意，馬上接著說(shuō)：“是的，是的，我也交兩萬(wàn)塊唦，一視同仁！”

既然已經(jīng)談及實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，周主任耐著性子，再次全面解釋了政策的內(nèi)容，拿著卷宗里的征收依據(jù)，詳細(xì)地告訴林某社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體數(shù)額是怎么計(jì)算得來(lái)的。演算完之后，他說(shuō)：“人家夫妻兩人都是農(nóng)村戶口，如果你們兩口子戶口在農(nóng)村，第一胎生了女孩，生第二胎還不要交呢！關(guān)鍵是，你男人是非農(nóng)戶口嘛，政策就不允許你生第二胎，要是生了第二胎，罰款的價(jià)錢(qián)也跟農(nóng)村的不一樣?！?/p>

面對(duì)周主任如此詳盡的演算，林某不說(shuō)話了。

周主任見(jiàn)狀，又拿出一個(gè)更加具體的方案：“你不著急，一步一步來(lái)，你從現(xiàn)在起，每個(gè)月交一千塊，一年下來(lái)就可以交一萬(wàn)多，慢慢來(lái)。”

林某抱著孩子，顯得有點(diǎn)憂心忡忡：“他爸一個(gè)月掙錢(qián)不多，我交了一千多，我一家都吃不上飯了?！?/p>

聽(tīng)林某這樣說(shuō)，大家沉默了很長(zhǎng)一段時(shí)間。過(guò)了一會(huì)兒周主任說(shuō)：“你今年少交，明年就要多交，一樣一樣的?！?/p>

這時(shí)后河村的張書(shū)記有一點(diǎn)不耐煩了，他對(duì)林某說(shuō)：“你不交錢(qián)，你閨女上學(xué)，兒子上戶口都有問(wèn)題，麻煩得很，你曉得不？以后的事情麻煩得很！”

余委員也接著張書(shū)記的話說(shuō)：“錢(qián)是想辦法想出來(lái)的，慢慢交，只要肯想法子，就都能解決。”

周主任點(diǎn)頭接到：“是，一次一次來(lái)嘛，有就交一點(diǎn)，交過(guò)一段時(shí)間以后，將你的困難寫(xiě)個(gè)申請(qǐng)，叫村里干部寫(xiě)個(gè)收入證明，我們負(fù)責(zé)幫你申請(qǐng)減免?！?/p>

林某還在堅(jiān)持：“我確實(shí)現(xiàn)在沒(méi)有錢(qián)?！?/p>

周說(shuō)：“你只要積極配合，我們也幫你在領(lǐng)導(dǎo)面前努努力?！?/p>

林某嘆著氣：“天哪，我哪有這么多錢(qián)！你們不能夠規(guī)定死今年一定得交一萬(wàn)，我上哪找那么多錢(qián)……”

在這個(gè)郁熱沉悶的夏天中午，交錢(qián)難和收錢(qián)難的對(duì)話為征收協(xié)商現(xiàn)場(chǎng)布上一層薄薄的愁云，正是“上難，下難，上下為難；左難，右難，左右為難”。然而，為難歸為難，干部們的工作責(zé)任以及由此帶來(lái)的考核壓力卻關(guān)乎他們的切身利益，因此，在工作似乎進(jìn)入僵局之際，他們會(huì)努力尋求突破。對(duì)于經(jīng)常遇見(jiàn)這種場(chǎng)景的計(jì)生干部而言，常用的策略是在“曉之以理”之后再“動(dòng)之以情”，意圖以“情”攻破相對(duì)人的抵制。

只見(jiàn)周長(zhǎng)長(zhǎng)嘆了一聲，然后點(diǎn)著一根煙，對(duì)林某重復(fù)著之前說(shuō)過(guò)的內(nèi)容：“我們搞工作確實(shí)是難，錢(qián)又不是給我們的，大熱天來(lái)回地跑。再說(shuō)，你今年不交，明年就會(huì)交得更加多，這是政策規(guī)定的，對(duì)誰(shuí)都一樣，什么時(shí)候也一樣。我曉得你難，都不容易，要做房子，要養(yǎng)孩子，身體又不太好。人心肉做，我曉得，都看在眼里吶！我們也想你好?！?/p>

林抱著孩子不吭聲，大家也不做聲，干部們估計(jì)林某的態(tài)度軟了下來(lái)。

周主任深深地吸了一口煙，變換了一個(gè)坐姿，伸出手來(lái)抱過(guò)林手上的孩子，不停地逗著孩子，笑道：“好乖的伢，長(zhǎng)大能為你媽媽掙多少錢(qián)噢，你要考上大學(xué)，以后當(dāng)官做生意，記得要給你爸媽買(mǎi)好吃的?！?/p>

后河村的余委員接著周主任的話說(shuō)：“我看你孩子天庭飽滿，要不叫村里李二給孩子算算①李二是后河村據(jù)說(shuō)算命算得很準(zhǔn)的村民。，說(shuō)不定，這小伢以后是去北京的，你養(yǎng)老都得指望他，享他的?！?。

余委員停了一下，接著對(duì)林某說(shuō)：“你現(xiàn)在就是難一點(diǎn)，等以后日子過(guò)好了，這算什么？”

徐主任和張書(shū)記連連稱(chēng)是，紛紛說(shuō)了一些稱(chēng)贊孩子聰明可愛(ài)、前程似錦的話，在干部們的引導(dǎo)之下，房間里的氣氛慢慢好了起來(lái)，仿佛這孩子再也不是父母在政策之外制造出來(lái)的小生命，而是社會(huì)和家庭必不可少的棟梁之才——如果真是那樣，那么，眼下這幾萬(wàn)塊錢(qián)當(dāng)然就是“毛毛雨”。

林某從周主任那里接過(guò)孩子，帶著母愛(ài)，仔細(xì)打量著這個(gè)超生孩子的五官，笑的很開(kāi)懷。小家伙雖然不能預(yù)測(cè)自己未來(lái)究竟是達(dá)官貴人還是凡夫俗子，但從大人的表情上看，他或可感知大家在逗他玩，也咿咿呀呀地笑起來(lái)。工作策略的轉(zhuǎn)變使屋內(nèi)的情形已完全不像是罰款方與被罰款方的談判現(xiàn)場(chǎng)，倒象是親人朋友之間的串門(mén)和聊天。

余委員又對(duì)林某說(shuō)：“小孩一看就是小精怪②在當(dāng)?shù)?，人們說(shuō)小孩“小精怪”意思是稱(chēng)贊孩子聰明、機(jī)靈，討人喜歡。，身體應(yīng)該還好吧？”

林某看著被逗得呵呵直笑的孩子說(shuō)：“現(xiàn)在比去年強(qiáng)一些，就是有一點(diǎn)鬧肚子?！?/p>

余委員立即顯示出對(duì)孩子健康狀況的關(guān)注：“這個(gè)季節(jié)是那樣的，天氣熱，但稍微一吹電扇和空調(diào)就容易散汗、著涼，你要注意護(hù)理。”

余委員嚴(yán)肅而又不失關(guān)懷地繼續(xù)說(shuō)：“尤其是一早一晚，格外要注意，在空調(diào)房里多穿些衣服，得要個(gè)肚兜把肚皮包住，不叫他著涼了，平時(shí)少讓他吃零嘴。你也需要注意飲食，奶水里油分多了也會(huì)讓毛毛③“毛毛”在當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言中指嬰幼兒。拉肚子……。

在余委員的渲染下，大家你一言我一語(yǔ)地交流著“育兒經(jīng)”，氣氛進(jìn)一步融洽起來(lái)。

林某的態(tài)度雖然已軟化過(guò)來(lái)了，但畢竟還是經(jīng)驗(yàn)豐富，經(jīng)過(guò)數(shù)月的多番較量，她很清楚干部們的來(lái)意，于是她說(shuō)：“你們也看到，我真的不容易?！?/p>

為免將話題又繞回去，周主任說(shuō)：“曉得，曉得，那我們也不多說(shuō)了，一點(diǎn)一點(diǎn)湊，這都是死政策，我們也沒(méi)辦法?！?/p>

林某聽(tīng)到此話，也就沒(méi)有再接著訴苦，說(shuō)道：“好好，我回來(lái)和娃他爸爸商量，我也曉得你們難，上頭追得緊，我們盡量找政府主動(dòng)交款，但你們也幫我想想辦法，盡量多減一點(diǎn)，我確實(shí)不容易……。”

話已至此，干部們只好起身離開(kāi)。出門(mén)的時(shí)，干部們和林某熱情地道別，林某甚至還說(shuō)了好幾句“以后有空再來(lái)坐坐”。

回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室之后，筆者問(wèn)干部們對(duì)這次工作的效果是否感到滿意，干部們認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多次“磨嘴皮”之后，這次有了很大的進(jìn)步。在此之前，對(duì)方說(shuō)什么也不愿意交錢(qián)，現(xiàn)在終于松了口，這讓他們看到了希望。筆者再向干部們請(qǐng)教了一個(gè)心頭最大的疑問(wèn)：像林某這種經(jīng)濟(jì)狀況（居住三層樓房，家具齊全，丈夫有工作）是否符合政策規(guī)定的減免條件？出乎意料，大家都沉默了。過(guò)了好大一會(huì)兒，周主任作了一個(gè)間接的解釋?zhuān)f(shuō)，合不合減免條件是一回事，但如果不減免，就可能一個(gè)“鋼镚”都收不到手，這樣，年底考核就可能通不過(guò)，到時(shí)影響整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

干部們的這一番話道破了事情的實(shí)質(zhì)——林某是否符合社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收減免的法則是由上級(jí)政府制定的，但能否對(duì)其實(shí)施減免的事實(shí)卻由治理中的執(zhí)法者來(lái)判斷，那么，在考核壓力的作用下，基層干部的判斷和選擇必然理性地服務(wù)于其自身利益。

在這場(chǎng)并不鮮見(jiàn)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過(guò)程中，由最開(kāi)始的干部們強(qiáng)調(diào)必須繳納，相對(duì)人堅(jiān)持說(shuō)自己不懂法以及沒(méi)有能力繳納，到后來(lái)同意減免一部分繳納，是經(jīng)過(guò)多次較量之后彼此需要達(dá)至的一個(gè)平衡。因?yàn)樵诜磸?fù)的協(xié)商中，雙方都沒(méi)有太大的回旋余地以及值得認(rèn)真爭(zhēng)議的問(wèn)題，最值得討論的，無(wú)非是價(jià)錢(qián)而已，所以越到最后越是演變成圍繞著價(jià)錢(qián)問(wèn)題而進(jìn)行的周旋和博弈。也正是由于雙方各有所需，從而使得干部們和相對(duì)人所達(dá)成的這個(gè)平衡成為了使雙方都各得其所的合謀。至于另一個(gè)前提性的問(wèn)題，即林某是否符合減免條件，往往被干部們刻意地忽略掉了。當(dāng)然，林某也極其力求獲得這個(gè)減免“折扣”。

三、從撫養(yǎng)費(fèi)征收中的協(xié)商履行看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型難題

實(shí)施人口控制涉及當(dāng)代公民和子孫后代的福祉，是建國(guó)以來(lái)國(guó)家始終如一地通過(guò)各種方法嚴(yán)格實(shí)施的基本國(guó)策。應(yīng)當(dāng)看到，政府實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)的手段，不僅包括對(duì)計(jì)劃外生育者的各種規(guī)制與懲罰，而且還包括針對(duì)執(zhí)法者的種種激勵(lì)與約束。嚴(yán)格的考核體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須想方設(shè)法完成上級(jí)任務(wù)，在允許采用超強(qiáng)制手段開(kāi)展工作的年代，他們憑借強(qiáng)大的權(quán)力和資源，基本能達(dá)到目的，但在推進(jìn)依法行政的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被要求運(yùn)用文明非暴力的方式推進(jìn)工作，誠(chéng)然，筆者完全認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)變是十分必要的，但令人遺憾的是，它不但為基層干部開(kāi)展工作帶來(lái)困難，而且還為相對(duì)人從中謀取利益提供了機(jī)遇。

本文所分析的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收經(jīng)過(guò)是充滿協(xié)商的過(guò)程，但這種協(xié)商本質(zhì)上并非民主決策意義上的、在公民參與下的公平磋商直至達(dá)成共識(shí)，而是在執(zhí)法者及其相對(duì)人之間的討價(jià)還價(jià)。這些討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)面意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作轉(zhuǎn)型，非但有關(guān)工作沒(méi)有因?yàn)檎畧?zhí)法方式的人性化而取得圓滿成功，反而還出現(xiàn)了執(zhí)法雙方在反復(fù)周旋和博弈中走向合謀、規(guī)避法律的情形。

總體而言，這些情形之所以出現(xiàn)，原因絕不在于基層工作文明化轉(zhuǎn)型的必要性和合理性，而是由于其他三方面的配套因素存在不足，具體來(lái)說(shuō)：

其一，以“行政包干”為特色的考核制度阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順利轉(zhuǎn)型。干部考核的目的是為了客觀評(píng)價(jià)干部履行職責(zé)的情況，但目前基層治理中的干部考核制度大都不能?chē)@這一目的進(jìn)行，而是帶有強(qiáng)烈的行政包干色彩，即通過(guò)逐年增加的數(shù)字式考核敦促基層干部完成上級(jí)指定的任務(wù)（徐增陽(yáng)、黃輝祥，2002）。在這種觀念下，理想化的干部需要以一切非強(qiáng)制的文明手法，按照上級(jí)制定的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求完成任務(wù)；然而這一預(yù)期經(jīng)常行不通，因?yàn)橐粋€(gè)需要相對(duì)人積極配合的行政執(zhí)法過(guò)程，不可能在任何情況下都暢通無(wú)阻，其執(zhí)法效果也不由執(zhí)法者單方面決定。從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過(guò)程可以看到，執(zhí)法干部一直試圖按照文明執(zhí)法的規(guī)則開(kāi)展工作，力求使工作方式符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的要求，但這需要相對(duì)人積極配合，在遇到相對(duì)人實(shí)施阻撓或者有意兜圈、不予配合的情況下，為了應(yīng)付考核，他們只好通過(guò)說(shuō)出各種“軟話”和“硬話”勸解當(dāng)事人及時(shí)履行；如果這樣也行不通，他們就只能設(shè)法幫助當(dāng)事人“鉆空子”，將事情辦妥，以使雙方都過(guò)得去?？己梭w制迫使干部單純圍繞著各種指標(biāo)費(fèi)盡腦汁完成任務(wù)，而不是立足基層、服務(wù)社會(huì)，進(jìn)而造就出“應(yīng)試型”的政府而不是服務(wù)型政府。

其二，基層干部心態(tài)普遍較為復(fù)雜，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式轉(zhuǎn)型的推進(jìn)。我國(guó)多輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革均以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮人數(shù)以及削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力為目標(biāo)，基層政府的職責(zé)在改革中沒(méi)有顯著減少，但切身利益卻深受影響，在生存法則的影響下，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革或者轉(zhuǎn)型其實(shí)并不情愿。以計(jì)劃生育工作為例，基層干部常常會(huì)抱怨不斷，質(zhì)疑國(guó)家的計(jì)劃生育工作規(guī)范和當(dāng)前農(nóng)民的生育觀念是否協(xié)調(diào)？基層干部是否在國(guó)家治理體系中，權(quán)力無(wú)限小，職責(zé)無(wú)限多，同時(shí)還要承受過(guò)多社會(huì)指責(zé)，成為各種政策沖突的“替罪羊”？這種情緒在資歷較老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中尤為明顯，特別是20世紀(jì)60年代以及之前出生的干部，他們成才于20世紀(jì)80～90年代，基層政府權(quán)力鼎盛時(shí)期，而且普遍都在過(guò)去舊的執(zhí)法模式中大顯身手，并對(duì)以往的工作“舞臺(tái)”懷念有加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，這部分干部大都對(duì)當(dāng)前的工作要求難以適應(yīng)，因此難免會(huì)有不滿情緒，并且在開(kāi)展工作時(shí)做出策略性的選擇行為，即，如果不能同時(shí)兼顧自身考核利益和秉公執(zhí)法的話，就首先確保自己利益不受損害，轉(zhuǎn)而尋求形式意義上的執(zhí)法到位（吳理財(cái)，2010）。本文個(gè)案中的干部正是通過(guò)這種方式打破協(xié)商中的僵局，使工作獲得進(jìn)展。

其三，部分民眾有待提升的思想意識(shí)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作方式轉(zhuǎn)型難以實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作轉(zhuǎn)型需要基層民眾的理解與配合這是毋庸置疑的事實(shí)，但民眾能否以較高的意識(shí)積極配合改轉(zhuǎn)型則是另一回事。值得注意的是，在已有研究中，民眾（尤其是農(nóng)民）的形象，要么被描述為溫和純良、老實(shí)巴交，甚至是任人宰割的“弱者”；要么被形容為目光短淺，文化水平低下，對(duì)集體和社會(huì)漠不關(guān)心的“愚者”，但應(yīng)該看到，農(nóng)民的思想意識(shí)也正隨著社會(huì)環(huán)境的變化而改變，一些非此即彼的分類(lèi)往往無(wú)法全面道出人們思想和意識(shí)的多樣性和復(fù)雜性。

在長(zhǎng)期的田野調(diào)查中，大量事實(shí)表明，本質(zhì)善良的農(nóng)民有時(shí)也會(huì)“順勢(shì)狡詐”，“既可憐，又可嫌”。在漫長(zhǎng)的強(qiáng)硬執(zhí)法時(shí)期結(jié)束之后，部分人似乎洞悉了時(shí)下政府執(zhí)法方式所受到的限制及其底線；善于拿捏政府和官員的各種“軟肋”與之討價(jià)還價(jià)，以維護(hù)自身利益或者逃避責(zé)任；也有很多時(shí)候，“弱者”的身份被他們當(dāng)作武器加以利用，利用“情緒”和各種“點(diǎn)子”而不是“情理”或者“法理”解決問(wèn)題（董海軍，2008）；還有部分民眾對(duì)于政府的依賴(lài)和期望出離常理，顯得過(guò)于“得勢(shì)不饒人”。文章提及的林某夫婦，顯然就屬于拿捏干部的考核壓力以及工作方式限制，在與政府周旋中想方設(shè)法逃避義務(wù)的人，但由于執(zhí)法者也有“難言之隱”，因此，在博弈中，雙方也只能半推半就地“撮合”出這么一個(gè)使他們都各得其所的結(jié)果。

盡管，基層干部運(yùn)用權(quán)力可以幫助相對(duì)人減免部分義務(wù)，避免官民之間的正面沖突，獲得形式意義上的“執(zhí)法和諧”，但無(wú)原則的協(xié)商和討價(jià)還價(jià)必然使社會(huì)風(fēng)氣惡化、制度權(quán)威流失，也使政府形象和公信力下降，這將可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重的治理問(wèn)題。

[1]董海軍，2008《作為武器的弱者身份——農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍牡讓诱巍?，《社?huì)》第4期。

[2]吳理財(cái)，2010，《改革與重建—中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究》，北京：高等教育出版社。

[3]徐增陽(yáng)、黃輝祥，2002，《財(cái)政壓力與行政變遷——農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》第9期。

編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2013)01-0122-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.01.010

張麗琴，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，碩導(dǎo)；唐鳴，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授，博導(dǎo)，院長(zhǎng)（湖北武漢430070；430079）。