李迎生 方舒 衛(wèi)小將 王婭酈 李文靜

一、導 論

（一）研究背景與意義

中國改革開放三十多年來，隨著我國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程的加快，以及全球化的增速，經(jīng)濟社會已然發(fā)生了深刻的變革，進入了社會加速轉(zhuǎn)型的新階段。在新的歷史階段，由于利益主體的多元化、個體化，大量新的社會問題產(chǎn)生，社會矛盾、沖突頻發(fā)，甚至出現(xiàn)一些極端事件，對社會管理提出了全新要求。鑒于社會管理在適應新的社會形勢、解決新的社會問題、滿足新的社會需求、保障人們生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利方面，具有積極而明顯的效果，因此，進入新世紀以來，黨和政府高度重視加強和創(chuàng)新社會管理?？梢哉f，社會體制，尤其是社會管理體制的改革與創(chuàng)新將與經(jīng)濟、政治、文化體制等改革一道，成為不斷推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展、逐漸實現(xiàn)現(xiàn)代化的主要貢獻力量。

2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。2011年2月19日，中共中央專門組織了省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班，胡錦濤在開班式上發(fā)表了《扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》的重要講話，加強和創(chuàng)新社會管理成為當今社會的廣泛共識。正如胡錦濤總書記在講話中所指出的：“加強和創(chuàng)新社會管理，是繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期、推進黨和國家事業(yè)的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是維護最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求，對實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標、實現(xiàn)黨和國家長治久安具有重大戰(zhàn)略意義?！?012年11月，黨的十八大報告指出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！笨偟膩碚f，加強和創(chuàng)新社會管理是當前和未來一個時期內(nèi)中國共產(chǎn)黨和中國政府的一個工作重心。

社會工作是遵循以人為本、助人自助、平等公正的專業(yè)價值觀，在社會服務(wù)及社會管理等領(lǐng)域，綜合運用專業(yè)知識、技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體和社區(qū)，整合社會資源，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，預防和解決社會問題，促進社會穩(wěn)定和諧的專業(yè)和職業(yè)（李迎生，2010:6）。這是結(jié)合中國實際對社會工作的現(xiàn)實理解。專業(yè)性的社會工作是20世紀80年代中后期開始引入中國大陸地區(qū)的，2006年黨的第十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》做出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰(zhàn)略部署，當前，我國社會工作事業(yè)進入快速發(fā)展的新時期。

社會工作的目的是協(xié)助個人和社會解決問題，并發(fā)揮個人和社會的潛能，以增進個人和社會的福利，促進人的發(fā)展和社會進步。也就是說，社會工作不僅僅局限于消極地解決問題，而且有積極地預防社會問題發(fā)生的功能與作用。社會工作者廣泛分布于社會救助、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、婚姻家庭生活服務(wù)、扶貧開發(fā)、司法矯正和流動人口管理，以及青少年、老人、兒童、婦女等弱勢人群的保護與服務(wù)等眾多社會生活領(lǐng)域。聯(lián)系當前我國加強和創(chuàng)新社會管理這一新的歷史任務(wù)，深入研究社會工作介入社會管理的必要性及其路徑、機制，對于落實黨和政府加強和創(chuàng)新社會管理的重大戰(zhàn)略部署，促進社會工作專業(yè)服務(wù)順利開展，推動社會工作人才隊伍建設(shè)進一步深化，對于建立健全社會工作事業(yè)更廣泛地介入社會生活各領(lǐng)域，從而為社會成員輸送更高水平的福祉，保障社會持久穩(wěn)定、長遠發(fā)展都具有重大意義。

具體來說，本研究具有以下兩方面的重要意義。一方面，自20世紀80年代以來，我國的改革開放事業(yè)不斷前進，中國社會在過去三十多年里經(jīng)歷前所未有的劇變。以經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌為核心，我國的單位制、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會保障等相關(guān)領(lǐng)域發(fā)生深刻變革。制度變遷反過來也推動了社會結(jié)構(gòu)變化，計劃經(jīng)濟體制下的“單位人”逐漸變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下的“社會人”，傳統(tǒng)的平均主義下的整體性社會利益格局被打破并逐漸呈現(xiàn)個體化、多樣化，傳統(tǒng)的社會管理體制機制在新的形勢下已遠遠不能滿足社會要求?，F(xiàn)代社會工作事業(yè)以堅定的專業(yè)價值為基礎(chǔ)，并積極運用專業(yè)方法和技能提供福利服務(wù)，是社會管理和公共服務(wù)的重要手段。因此，立足社會管理創(chuàng)新發(fā)展社會工作事業(yè)，對解決社會問題、維護社會穩(wěn)定、保障和改善民生，以及促進經(jīng)濟社會發(fā)展都具有重大意義。

另一方面，本研究有助于進一步深化對社會管理的認識，提升我國社會建設(shè)和社會管理能力。從觀念認識上說，黨、政府和社會都必須樹立新型社會管理是“剛性管理”與“柔性管理”相結(jié)合（鄭杭生，2011）這一新觀念，圍繞如何穩(wěn)定、優(yōu)化社會秩序也必須樹立新的“穩(wěn)定觀”，即用“秩序思維”彌補“穩(wěn)定思維”（孫立平，2011），實現(xiàn)社會制度對社會問題、矛盾的容納力和解決力。社會工作以人為本的基礎(chǔ)價值始終以服務(wù)強化管理，以互助揚棄斗爭，它的發(fā)展必將推動社會管理在觀念上的變化。從社會管理能力上說，黨的十八大報告指出“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)?！睂⑸鐣ぷ魇聵I(yè)這一現(xiàn)代制度嵌入社會管理體制機制中，“寓管理于服務(wù)、寓服務(wù)于管理”，推進社會管理人才隊伍專業(yè)化，運用科學方法全方位應對社會挑戰(zhàn)，解決問題、化解矛盾，無疑將有助于提升我國社會管理綜合能力。

（二）相關(guān)研究述評

目前，國內(nèi)對于社會工作與社會管理關(guān)系的研究，主要集中在4個方面：

第一，側(cè)重于從理論角度探討社會工作與社會管理的關(guān)系。徐永祥（2007）主要從社會工作的兩個層面涵義闡述它們的關(guān)系，認為社會工作是現(xiàn)代社會管理與公共服務(wù)的重要手段。他認為，誠然，社會工作是一種“助人自助”的科學門類，但更是現(xiàn)代社會制度安排的重要組成部分，作為世界工業(yè)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物，社會工作是現(xiàn)代社會解決社會問題、維護社會穩(wěn)定的科學方法與社會制度，從當今世界的情況來看，包括發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家在內(nèi)的大多數(shù)國家和地區(qū)，都已將社會工作制度納入整個社會管理、社會福利與社會服務(wù)的制度架構(gòu)。而且，社會工作者均持有專業(yè)社會工作理念、方法的、從事社會管理和社會服務(wù)的專門人才，因此，社會管理體制的改革與創(chuàng)新呼喚社會工作專業(yè)人才的參與。何增科（2007）認為，現(xiàn)代社會一般是把社會工作視為由政府或私人社團所舉辦的專業(yè)服務(wù)，它面向一般大眾并以協(xié)助個人發(fā)揮最大潛能為目的，大力發(fā)展專業(yè)社會工作，有助于預防和解決各種社會問題，有助于提高黨的群眾工作水平和改進政府公共服務(wù)質(zhì)量，是構(gòu)建社會主義和諧社會和提高黨的執(zhí)政能力的迫切要求。

第二，從現(xiàn)實案例中歸納社會工作對社會管理的具體功能與作用。在有關(guān)文獻中，大部分都是從社會管理的具體內(nèi)容或相關(guān)領(lǐng)域角度，說明社會工作在加強與創(chuàng)新社會管理中的具體功能與作用。在宏觀層面，王思斌、阮曾媛琪（2009）突出社會工作對于預防、緩解和化解社會問題、構(gòu)建和諧社會的功能與作用。李迎生（2011:113-239）基于上海、北京兩地的實證研究，論證了社會工作者與志愿者在落實“保民生、保穩(wěn)定、保增長”工作中的功能與作用。向德平（2008）提出社會工作在構(gòu)建和諧社會中的主要功能有：維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公正、解決社會問題、完善社會服務(wù)、促進人與社會的發(fā)展。在實務(wù)領(lǐng)域，柳拯（2009、2010）提出社會工作服務(wù)災區(qū)的兩大功能：融合功能和發(fā)展功能。費梅蘋（2008）通過都江堰市“勤儉人家”社會工作服務(wù)的經(jīng)驗研究認為，災后安置社區(qū)社會工作有助于推動災后居民社會能力的重建，提升居民自我管理、自我服務(wù)的意識和能力，重新建立居民之間的鄰里互助關(guān)系。張昱（2010）認為，社會工作是一種促進個體和諧發(fā)展的社會技術(shù)，它不僅是一種預防、治療技術(shù)，還是一種康復、補救技術(shù)。尹保華（2009）嘗試將個案、小組和社區(qū)等方法應用于處理突發(fā)事件的實踐中，強調(diào)社會工作對于應對突發(fā)事件、維護社會穩(wěn)定的功能和作用。

第三，結(jié)合我國當前社會現(xiàn)實，分析和討論社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮功能與作用的體制機制。文軍（2008）認為，社會工作的職業(yè)化與專業(yè)化建設(shè)對于更新社會管理理念，創(chuàng)新社會管理方式，促進社會組織發(fā)育，拓寬社會服務(wù)領(lǐng)域，對于實現(xiàn)社會關(guān)系的和諧，維護社會穩(wěn)定與良性運行具有非常重要的現(xiàn)實意義。社會工作將成為未來中國社會管理體制創(chuàng)新的一支重要變革力量。

第四，關(guān)于社會工作介入社會管理的具體領(lǐng)域、路徑研究。關(guān)信平（2010）總結(jié)提出社會工作服務(wù)農(nóng)民工的8個領(lǐng)域：基本服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社會保障方面的服務(wù)、農(nóng)民工子女教育服務(wù)、維權(quán)服務(wù)、心理輔導與健康服務(wù)、社會交往與社會融入服務(wù)、家庭生活和娛樂休閑服務(wù)。常宗虎（2003）主要從民政工作實際入手，首先探討社會管理與民政工作間的關(guān)系，其中也突出社會工作以民政工作為渠道介入社會管理的渠道，說明大力發(fā)展社會工作事業(yè)是近二十年來中國加強社會管理的主要措施之一。

現(xiàn)有的研究成果存在以下幾方面不足：

一是關(guān)于社會管理與社會工作關(guān)系的探討不足。從現(xiàn)有的研究成果來看，大多是從籠統(tǒng)抽象的層面，將社會工作與社會管理這兩個概念進行一般說明，指出二者關(guān)系。其中比較有借鑒意義的是，部分學者從社會工作滿足社會需求、解決社會問題、化解社會矛盾的功能角度，論述其對社會管理的作用與意義，從社會工作制度與社會管理體制二者關(guān)系抽象兩個概念之間的關(guān)系。但少有從社會工作和社會管理這兩個概念出發(fā)，進行操作性定義，全面、系統(tǒng)地論述作為知識體系的社會工作與社會管理的關(guān)系、作為實踐路徑的社會工作與社會管理的關(guān)系。

二是關(guān)于社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮具體功能和實際作用的路徑分析尚待拓展。從文獻梳理看，迄今為止，雖然有很多研究是從社會工作的具體實務(wù)領(lǐng)域探討其在社會生活中的功能與作用，但是，僅是從社會工作的角度，探討實際功能與作用，而且，即使涉及到實際層面，現(xiàn)有對社會工作介入領(lǐng)域的研究仍很不足。實際上，筆者認為，社會工作作為現(xiàn)代社會一項重要的專業(yè)化助人的制度設(shè)置，其理想的應用領(lǐng)域相當廣泛，但由于我國社會工作事業(yè)發(fā)展較晚，因此，相關(guān)針對社會工作在加強與創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮的具體功能與作用的路徑分析尚待拓展。

三是關(guān)于社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮功能與作用的體制機制與社會環(huán)境的研究非常有限?，F(xiàn)有涉及社會工作介入社會管理的體制機制僅提及社會工作本身的專業(yè)體系和職業(yè)制度，并未涉及與社會管理相關(guān)的政府社會管理體制機制等方面。同時，現(xiàn)有社會工作介入社會管理、發(fā)揮功能與作用的環(huán)境分析也非常有限，甚至寥寥無幾，僅有的研究只分析社會工作事業(yè)發(fā)展的社會需要，而沒有談及市場經(jīng)濟、政府治理和社會風險等經(jīng)濟、社會的宏觀背景。

四是相關(guān)研究普遍缺乏理論支撐。筆者認為，現(xiàn)有研究社會工作及其與社會管理的關(guān)系，探討前者對后者發(fā)揮功能與作用的相關(guān)研究，大多缺乏相關(guān)的理論視角支持。這種現(xiàn)象比較普遍，主要體現(xiàn)有，從研究的出發(fā)點來看，現(xiàn)有的大部分研究并沒有依據(jù)社會學、政治學、管理學等學科的相關(guān)理論，而僅是從社會中出現(xiàn)的某一事件或現(xiàn)象出發(fā)，論述比較感性、粗糙；從結(jié)論來看，現(xiàn)有的部分研究，尤其是針對社會工作介入實際社會領(lǐng)域的相關(guān)研究，往往僅僅是停留在就事論事的實務(wù)層面，很少有宏觀概括或理論提升。

五是相關(guān)研究所采用的方法不盡合理。一方面，研究方法單一，有關(guān)的研究多數(shù)或是以個案研究、或是以文獻研究為主，并未很好地綜合多種研究方法，結(jié)合社會領(lǐng)域的復雜情況，這就容易造成研究結(jié)論難有代表性。另一方面，研究路徑欠妥當?，F(xiàn)有部分研究僅從宏觀或理論層面展開，并未展示令人信服的實地研究材料，有的卻僅是從數(shù)據(jù)到結(jié)論，并未進行深入分析。

（三）研究方案

1.研究思路

鑒于上述現(xiàn)有研究取得成果和存在不足，本課題研究的基本思路是：結(jié)合當前實際，以對社會工作和社會管理二者關(guān)系進行深入探討為切入點，以北京這一社會工作事業(yè)發(fā)展比較成熟的地區(qū)為主要調(diào)查點，選擇典型社區(qū)綜合運用個案訪談和質(zhì)性研究等方法分別對社會工作者、服務(wù)對象和社區(qū)居民進行實地訪談，通過全面、深入分析典型案例，輔之以其它地區(qū)的相關(guān)案例，提煉、概括社會工作介入社會管理的基本路徑、成功經(jīng)驗及存在問題；運用文獻資料分析，總結(jié)、借鑒國外的相關(guān)成功經(jīng)驗與啟示；最后，以社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中的功能與作用為目標，提出進一步推動我國社會工作事業(yè)發(fā)展的具體方案和對策建議。

2.理論視角

本研究從“社會治理理論”、“風險社會理論”和“福利三角理論”等理論視角來透視社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中的功能和作用。

首先，從社會工作本身的性質(zhì)入手，論證社會工作作為新興力量介入到社會管理創(chuàng)新過程的必要性和可能性，社會治理理論能夠提供諸多的啟示與指導。

社會治理是20世紀末在全球，特別在發(fā)展中國家興起的一種政治社會思潮，它以治理理念代替統(tǒng)治理念，一改傳統(tǒng)的國家權(quán)威統(tǒng)治和自上而下的權(quán)力運作方式，強調(diào)政治國家與公民社會的廣泛合作、上下互動，通過合作、協(xié)商、確立認同和共同目標、建立伙伴關(guān)系來實施對公共事務(wù)的管理，維護正常的社會秩序（俞可平，2000:6）。社會治理是一種全新的管理過程和管理方式，它與中國的社會管理理念并行不悖，甚至在某種程度上和某些語境中，社會管理與社會治理二者可互用，治理理論對加強和創(chuàng)新社會管理具有重要指導意義。

根據(jù)治理理論，現(xiàn)代社會秩序的穩(wěn)定與維護力量并不僅僅來自于傳統(tǒng)的政治權(quán)威與權(quán)力，也來自于日益壯大的公民社會和第三部門領(lǐng)域，而且，治理的概念已經(jīng)遠遠超出統(tǒng)治的內(nèi)涵，包括管理與服務(wù)的雙重意蘊。借鑒治理理論，當前中國社會管理創(chuàng)新實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理格局這一目標就離不開社會工作的參與和介入。這是因為，一方面，社會工作是聯(lián)系國家、社會組織、社區(qū)、家庭和個人的角梁，在國家和公民之間扮演一種中介者的角色，是作為社會各方力量互動過程的社會管理的重要紐帶；另一方面，社會工作可以有效整合和動員社會力量參與公共事務(wù)的管理和服務(wù)，它通過整合各種民間力量協(xié)同政府管理公共事務(wù)，形成一個巨大的社會參與網(wǎng)絡(luò)，以社會和公民的自我組織實現(xiàn)社會穩(wěn)定有序。

其次，剖析當前中國社會中存在的各種風險，說明社會工作對于現(xiàn)代社會風險管理的有效性，并進而深入、全面研究社會工作在加強與創(chuàng)新社會管理中應當發(fā)揮的功能與作用，風險社會理論可資借鑒。

風險社會理論興起于20世紀80年代，其主要代表人是吉登斯、貝克、哈貝馬斯和拉什等學者。風險社會理論預示著當下人們正遭遇或即將遭遇各種沒有預期的風險，按照吉登斯的觀點，風險的類型大致分為兩類，即常規(guī)性風險和非常規(guī)性風險，前者主要包括自然風險和人為風險，比如自然災害和戰(zhàn)爭等；后者主要包括生態(tài)風險、制度風險和科技風險等，比如生態(tài)惡化、社會矛盾、弱勢群體問題、突發(fā)公共事件和核輻射等。在一系列風險面前，人類就需要進行有效的風險管理，而社會工作就是現(xiàn)代社會中一種比較有效的風險管理手段。

當前，中國社會也開始進入一個高風險期：自然災害頻發(fā)，社會結(jié)構(gòu)深刻變動、社會矛盾開始激化，各種群體性甚至暴力性突發(fā)事件開始增多，制度性風險不同程度存在著。這些風險相互交織，在很多情況下是同時出現(xiàn)、相互增強，從而引發(fā)人們的心理恐慌，導致嚴重后果。這就需要強化社會風險管理機制，采取積極有效的應對措施。世界各國的經(jīng)驗和事實證明，社會工作是一種應對社會風險的有效途徑，社會工作倡導“預防勝于救助、發(fā)展勝于治療”的理念，它可以貫穿于各種風險事件的整個過程中，做到事前預防、事中引導和事后安撫。由于社會管理在很大程度上也是針對現(xiàn)代社會中的各類風險進行有效管理，所以，社會工作對于現(xiàn)代社會風險的有效管理直接反映其對社會管理的重要功能和作用。

最后，福利三角理論能夠給予一系列比較有益的啟示，即今后我國社會管理創(chuàng)新、社會工作發(fā)展的方向需定位于社會管理與服務(wù)主體的多元化、社會化。

福利三角理論的提出者伊瓦思借鑒羅斯的多元福利組合理論，將羅斯的福利多元組合中完全不同的社會制度的三方中的任何一方——家庭、市場和國家的貢獻，構(gòu)成一個社會中的福利總體的觀點，演繹為家庭、市場（經(jīng)濟）和國家共同組成的社會福利提供的總體，伊瓦思稱之為福利三角。福利三角理論展示了國家、市場與家庭三者的互動關(guān)系。市場（經(jīng)濟）提供著就業(yè)福利；個人努力、家庭保障和社區(qū)的互助是非正規(guī)福利的核心；國家透過正式的社會福利制度將社會資源進行再分配。在一定的文化、經(jīng)濟、社會和政治背景中，國家提供的社會福利和家庭提供的家庭福利可以分擔社會成員在遭遇市場失敗時的風險。

當前，我國處于社會加速轉(zhuǎn)型期，單位福利趨于隱退，市場經(jīng)濟將使個體面臨更多的社會風險。對此，借鑒福利三角理論的視角，需要強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能；推進社區(qū)建設(shè)，完善基層管理與服務(wù)的組織、網(wǎng)絡(luò)；健全社會組織，增強服務(wù)功能；強調(diào)企業(yè)的社會責任和對于個體的社會保護；倡導家庭的互助功能和個人的自助功能。這些均是社會管理的主要任務(wù)，實現(xiàn)上述目標還必須訴諸社會工作。社會工作是聯(lián)結(jié)國家、社會組織、家庭、志愿者和個人互動的重要力量，它強調(diào)通過整合各種正式和非正式、制度化和非制度化的資源來解決個體的問題，同時也強調(diào)將人放置于社會環(huán)境和系統(tǒng)中，關(guān)注人類行為與社會環(huán)境的關(guān)系。

社會工作介入加強和創(chuàng)新社會管理實踐過程，可以整合宏觀（社會政策、社會制度）、中觀（社區(qū)、社會組織）和微觀（家庭和個人）層面的力量為個體提供全面優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在理想狀態(tài)下，社會工作以全面、科學的助人服務(wù)活動積極參與到社會管理實踐中，進而發(fā)揮應有的功能與作用。

3.研究方法

本項目采用個案（案例）研究、文獻研究、比較研究等相結(jié)合的綜合研究方法。其中以個案（案例）研究為主。

個案（案例）研究。從社會工作發(fā)育比較成熟的北京選取一個有代表性的社區(qū)，對社區(qū)內(nèi)的社會工作者①關(guān)于本研究對社會工作者的界定。根據(jù)人事部、民政部2006年7月20日聯(lián)合頒布的《社會工作者職業(yè)水平暫行規(guī)定》的規(guī)定，社會工作者特指專業(yè)社會工作者，是指擁有職業(yè)資格、具備專業(yè)教育背景，在社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復、優(yōu)撫安置、衛(wèi)生服務(wù)、青少年服務(wù)、司法矯正等社會服務(wù)機構(gòu)中，從事專門性社會服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員，包括助理社會工作師、社會工作師和高級社會工作師?？紤]到我國社會工作職業(yè)資格認證實施才幾年，擁有職業(yè)資格的人員在實際社會工作者隊伍中比例較少，如果僅僅把研究對象限定在這一部分，則不免脫離我國實際。因此，課題組認為，本研究涉及的“社會工作者”，除了那些符合《規(guī)定》設(shè)置標準的人員外，還應包括那些暫時沒有取得職業(yè)資格，甚至沒有專業(yè)教育背景，但是長期在社會福利、社會救助等領(lǐng)域?qū)嶋H從事相關(guān)專業(yè)服務(wù)以及與社會工作的政策制定、實施有密切關(guān)系、熟悉社會工作的人員，如民政系統(tǒng)的工作人員、各福利組織和機構(gòu)的從業(yè)人員、街道辦事處或社區(qū)黨委、居委會、服務(wù)站（中心）的相關(guān)工作人員以及民間社會工作組織的創(chuàng)建者及工作人員等。（此處對“社會工作者”的界定主要參考了李迎生在2009年主持的民政部委托項目“社會工作者與志愿者在落實‘保增長、保民生、保穩(wěn)定’工作中的功能與作用研究”研究報告中的說法。參見民政部社會工作司編《社會工作與志愿服務(wù)關(guān)系研究》，中國社會出版社，2010年版，第121頁）和服務(wù)對象、社區(qū)居民進行專門的訪談。另外，針對國內(nèi)各地社會工作發(fā)展的不同模式進行案例研究；對北京市社會工作者滲透、參與社會管理與服務(wù)工作的模式進行深描；對社會工作者介入救災和恢復重建中的工作模式進行概括，等等。

比較研究。國際上社會工作介入社會管理，一些國家和地區(qū)積累了許多的經(jīng)驗與教訓?？偨Y(jié)、借鑒發(fā)達國家和地區(qū)包括部分發(fā)展中國家在運用社會工作以加強和創(chuàng)新社會管理方面的實踐，具有重要意義。本研究主要選取英國、美國、瑞典、新加坡、我國香港等國家和地區(qū)的經(jīng)驗加以總結(jié)，以資參考。

文獻研究。在本項研究中，課題組主要將收集以下幾類文獻：社會管理內(nèi)涵、社會工作功能與作用等國內(nèi)外相關(guān)研究成果；風險社會、社會治理、社會行政、非營利組織、公共服務(wù)、福利多元等理論的相關(guān)文獻和研究成果；有關(guān)社會工作開展服務(wù)的工作記錄；其他相關(guān)歷史檔案、統(tǒng)計資料、文史資料等歷史文件。

4.研究實施

本項目整個研究過程分為3個階段。第一階段，準備階段。從2011年5月至7月初，課題組集中查閱了大量文獻，主要有社會管理、社會工作及相關(guān)社會形勢三大類，主要涉及當前學術(shù)界對社會工作、社會管理的理論探討與認識，我國社會管理和社會工作的歷史、現(xiàn)狀與問題，國際上社會工作參與社會管理的歷史、經(jīng)驗與案例，以及中國當下社會管理創(chuàng)新和社會工作事業(yè)發(fā)展的有利與不利條件，等等。通過梳理文獻，進一步厘清社會工作介入社會管理的可能性、必要性和合理性。

第二階段，實地調(diào)查與訪談階段。主要以北京為調(diào)查和訪談地。這是因為，其一，課題組身處北京具有地理優(yōu)勢，對實地情況較為熟悉，方便開展調(diào)研；其二，課題組于2009年在北京、上海等地曾開展大規(guī)模調(diào)研，部分收集的資料至今仍有效，可延攬使用；其三，北京市是中國社會管理與社會工作改革、發(fā)展較為前沿的陣地之一，具有代表性；其四，課題組經(jīng)過與多家社會工作服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)（居委會或服務(wù)站）進行聯(lián)系，最后將實地調(diào)研點選在北京市東城區(qū)南鑼鼓巷社區(qū)。

從2011年7月下旬至9月初，課題組進行實地走訪、機構(gòu)調(diào)查和人員訪談。期間，共走訪包括社區(qū)黨委、居委會、服務(wù)站及社會工作服務(wù)機構(gòu)在內(nèi)的社區(qū)組織、機構(gòu)和商鋪等十余家，特別是以個案形式對居委會、服務(wù)站和社工機構(gòu)進行深入了解，獲得大量詳實資料，全面掌握它們?nèi)粘９ぷ?、服?wù)的機制、流程和內(nèi)容等。同時，采取一對一形式完成14人次的直接訪談，收集訪談材料14份。其中有社會工作者5人，包括社區(qū)黨委副書記、社區(qū)居委會工作人員、服務(wù)站副站長及社工機構(gòu)創(chuàng)辦人和專職社工等，而社會工作者服務(wù)對象為4人，另有社區(qū)居民5人。①關(guān)于本研究對社會工作者的界定。根據(jù)人事部、民政部2006年7月20日聯(lián)合頒布的《社會工作者職業(yè)水平暫行規(guī)定》的規(guī)定，社會工作者特指專業(yè)社會工作者，是指擁有職業(yè)資格、具備專業(yè)教育背景，在社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復、優(yōu)撫安置、衛(wèi)生服務(wù)、青少年服務(wù)、司法矯正等社會服務(wù)機構(gòu)中，從事專門性社會服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員，包括助理社會工作師、社會工作師和高級社會工作師?？紤]到我國社會工作職業(yè)資格認證實施才幾年，擁有職業(yè)資格的人員在實際社會工作者隊伍中比例較少，如果僅僅把研究對象限定在這一部分，則不免脫離我國實際。因此，課題組認為，本研究涉及的“社會工作者”，除了那些符合《規(guī)定》設(shè)置標準的人員外，還應包括那些暫時沒有取得職業(yè)資格，甚至沒有專業(yè)教育背景，但是長期在社會福利、社會救助等領(lǐng)域?qū)嶋H從事相關(guān)專業(yè)服務(wù)以及與社會工作的政策制定、實施有密切關(guān)系、熟悉社會工作的人員，如民政系統(tǒng)的工作人員、各福利組織和機構(gòu)的從業(yè)人員、街道辦事處或社區(qū)黨委、居委會、服務(wù)站（中心）的相關(guān)工作人員以及民間社會工作組織的創(chuàng)建者及工作人員等。（此處對“社會工作者”的界定主要參考了李迎生在2009年主持的民政部委托項目“社會工作者與志愿者在落實‘保增長、保民生、保穩(wěn)定’工作中的功能與作用研究”研究報告中的說法。參見民政部社會工作司編《社會工作與志愿服務(wù)關(guān)系研究》，中國社會出版社，2010年版，第121頁）

第三階段，整理資料和撰寫報告階段。經(jīng)過集中調(diào)研和資料搜集，課題組從9月下旬開始轉(zhuǎn)入資料整理、分析及研究報告的框架搭建與寫作階段。

二、社會工作與社會管理的關(guān)系

（一）社會管理的內(nèi)涵

筆者認為，如欲對“社會管理”這一概念進行科學界定，必須從三方面著手，即：正確認識“社會”的本質(zhì)特征；了解“管理”一詞的涵義；明確中國社會當下對“社會管理”的最新闡釋。

在西方社會學理論傳統(tǒng)里，不同學派對“社會”的解釋不盡相同，“唯實論”認為社會不僅僅是個人的集合，也是一個客觀存在的實體；“唯名論”認為社會是空名而非實體，真實存在的只有個人。馬克思主義認為，社會在本質(zhì)上是生產(chǎn)關(guān)系的總和，它是以共同的物質(zhì)生產(chǎn)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人們的有機總體。這一科學界定說明，社會是由個人組成但不限于個體層面，它是由個人、組織等主體以及主體間相互關(guān)系構(gòu)成的各類系統(tǒng)互動構(gòu)成的有機整體。大致說來，社會管理就是對個人、組織等主體的行為、相互關(guān)系，以及由此衍生的社會結(jié)構(gòu)、制度、規(guī)范，乃至整個社會系統(tǒng)及其運行過程的管理活動。厘清了“社會”的本質(zhì)實際上也就厘清了社會管理的對象范圍。

“管理”，一般來說，是指在社會生活中，人和組織依據(jù)所擁有的權(quán)利，通過一系列職能活動，對人力、物力、財力，以及其他資源進行協(xié)調(diào)或處理，以達到預期目標的活動過程（王新宏，2007：5）。從“管理”到“社會管理”是概念的具體化，其啟示是，社會管理也是一種實踐活動，其主體是個人和組織（包括政府在內(nèi)），并具有既定的資源和目標。正如管理學大師彼得·德魯克（1987）所說，歸根到底，管理是一種實踐，其本質(zhì)不在于“知”而在于“行”，其驗證不在于邏輯，而在于成果；其惟一權(quán)威就是成就。相應地，進一步討論社會管理的內(nèi)涵必須在特定社會背景下結(jié)合具體的任務(wù)與目標才可能實現(xiàn)。

眾所周知，改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟改革取得舉世矚目的成就，2010年我國經(jīng)濟總量已躋身全球第二。然而，經(jīng)濟體制改革也產(chǎn)生了一系列社會后果，社會變遷和社會流動前所未有，產(chǎn)生的社會問題與矛盾也前所未有，所以，實時地開啟社會體制的改革，加強和創(chuàng)新社會管理是中國政府在社會轉(zhuǎn)型加速期應對國情、社情、民情新變化和新情況的一項積極政策行為，是當前乃至今后一個時期改革事業(yè)的主要工作任務(wù)之一。

黨的十六屆六中全會就曾指出，加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，從社會管理的角度來看，我國今后必須創(chuàng)新體制、整合資源，提高水平，進一步健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，同時將社會管理與社會服務(wù)有機結(jié)合起來，實現(xiàn)在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調(diào)扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系，明確指出社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。

治理理論也為界定社會管理提供了有益啟示。治理（governance）一詞源于拉丁文，原意是控制、引導和操作，基本上與統(tǒng)治一詞互用。但20世紀90年代，西方學者賦予它新的含義。治理理論的主要倡導者羅西瑙將治理定義為一系列活動領(lǐng)域的管理機制（俞可平，2000：2）。到目前為止，各國學者對作為一種理論的治理已經(jīng)提出5種主要觀點：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者；治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；治理明確肯定了在設(shè)計集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主網(wǎng)絡(luò)；治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威（格里?斯托克，1999）。由此，不少學者經(jīng)常將治理與社會管理交叉使用，究其原因是，作為規(guī)范、協(xié)調(diào)與引導社會關(guān)系、社會行為和社會結(jié)構(gòu)以維護社會秩序的活動，社會管理可算作現(xiàn)代社會一種普遍的治理模式。同時，社會管理又具有兩個層面內(nèi)容：社會的自我管理，加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理體制需提升社會自我組織與自我治理的能力；公共權(quán)力機構(gòu)對有關(guān)社會事務(wù)進行規(guī)范和制約，即政府對社會的管理。而原本狹義的社會管理單指后一層面內(nèi)容（何增科，2010：2）。然而，現(xiàn)代社會管理是一個全面而綜合的工程，主要以政府干預與協(xié)調(diào)為主導、非政府組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)以及公眾廣泛參與為關(guān)鍵的一系列互動過程。因此，本研究主要圍繞社會管理的廣義內(nèi)涵展開研究。

基于上述探討，筆者認為，社會管理是指國家、政府和社會力量運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務(wù)、社會組織進行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程，它以整合社會、服務(wù)公眾、協(xié)調(diào)利益、管理風險和社會自組織等為主要內(nèi)容，實現(xiàn)協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定和提高社會生活質(zhì)量等目標。顯然，這一定義是從廣義來理解社會管理的，它將理論探討與現(xiàn)實情況相結(jié)合，

圖1：社會管理的定義圖示

說明其主體既有政府也有社會力 量（社會組織、社會公眾），也指出其既包括管理也包括服務(wù)。

本研究將依據(jù)上述社會管理的定義，從其五方面內(nèi)容即社會整合、公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、風險管理和社會自組織展開研究。參見圖1。

（二）社會工作與社會管理的關(guān)系

歸結(jié)起來，社會工作是以現(xiàn)實社會中實際發(fā)生困難的人，以及由個人所組成的組織和社區(qū)等生產(chǎn)和生活單位為工作對象，采取科學的、專業(yè)的手法，幫助案主走出困境，實現(xiàn)助人自助。

社會工作始終堅持的價值就是，每一個人都應享有社會福利，都應該受到社會的公正對待。從社會工作發(fā)揮作用的四大途徑就可看出其介入社會管理的必要性，即面向社會成員提供社會服務(wù)，積極倡導并組織旨在影響人、改變?nèi)说母黝惣w活動，協(xié)調(diào)和配置社會既有福利（資源與機會），以及為社會弱者呼吁更具保護性和傾斜性的社會政策。可見，社會工作實施的四大路徑與社會管理高度契合，而它們也為社會工作介入社會管理提供了先天的有利條件。

社會工作的三大優(yōu)勢決定了其介入社會管理的可能性，即專業(yè)價值優(yōu)勢，科學知識優(yōu)勢和實踐行動優(yōu)勢。其一，社會工作以利他主義、助人自助和社會關(guān)懷等價值理念，強調(diào)每個社會成員人格的平等，具有同等受照顧、實現(xiàn)發(fā)展的權(quán)利與機會，這些價值理念尤其對救助和保護社會弱者意義深遠。其二，現(xiàn)代社會工作即專業(yè)社會工作產(chǎn)生于20世紀初，經(jīng)歷近一個世紀的發(fā)展，已逐漸成為一門科學、一門應用性社會科學學科。社會工作業(yè)已形成三大直接方法（個案、團體和社區(qū)），并充分運用社會學、心理學、政治學、倫理學等學科的多種知識使社會服務(wù)工作更具效率，作用顯著。其三，社會工作的行動取向是其最具優(yōu)勢所在。面對現(xiàn)代社會的各類問題，比如犯罪問題、養(yǎng)老問題和貧困問題等，社會工作組織專業(yè)框架內(nèi)的社會工作者始終扎根在社會基層，面向社會公眾，積極爭取各類資源開展助人服務(wù)的行動，并力圖在行動中改變?nèi)说奶幘?，促進個體乃至社會狀況的改善。

歸納起來，社會工作作為現(xiàn)代社會一項重要的制度化助人服務(wù)事業(yè)，不僅由于其實施的四大路徑而有必要參與社會管理的過程，而且因其自身的三大優(yōu)勢而有能力為現(xiàn)代社會管理的改革與創(chuàng)新做出貢獻。然而，闡述社會工作介入社會管理的必要性和可能性只能解決為什么的問題，而解決社會工作如何介入、如何參與社會管理的問題才是本研究的中心任務(wù)。而這就須更進一步，全面理解社會工作與社會管理這兩個概念之間的關(guān)系。

一方面，從體制機制角度來說，社會工作是社會管理的主要內(nèi)容之一，這是因為，其一，社會工作與社會管理的目標是一致的；其二，社會工作的應用范圍屬于社會管理領(lǐng)域，社會工作體制是社會管理體制的一部分（見圖2）。①此處所列社會管理體制的外延參考了何增科的觀點，參見何增科《中國社會管理體制改革路線圖》，國家行政學院出版社，2009年。課題組認為某些體制類型的劃分是否科學還有待商榷，此處僅以直觀形式說明社會工作體制與社會管理體制的關(guān)系。另一方面，社會工作對社會管理還有更積極的作用，它是加強和創(chuàng)新社會管理的重要推手。

在現(xiàn)代社會，社會工作者針對不同社會群體廣泛分布于社會福利、社會救助的服務(wù)與管理等社會生活領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域也均是社會管理的主要實施領(lǐng)域（當然，社會管理的領(lǐng)域遠比社會工作領(lǐng)域廣）。而且，從本質(zhì)上說，社會工作就是為社會中有需要的人士提供福利的一種事業(yè)，通過輸送和配置福利資源，實現(xiàn)社會成員生產(chǎn)和生活秩序的平穩(wěn)正常，并以服務(wù)的方式實現(xiàn)管理各類社會群體的實際作用，因此，社會工作與社會管理一樣都具有管理和服務(wù)社會的雙重目標，而管理與服務(wù)目標背后都指向社會福利這一最終方向。

圖2:社會工作體制與社會管理體制關(guān)系

圖3:核心概念操作化及其相互關(guān)系圖示

那么，如何反映并實現(xiàn)二者目標和任務(wù)上的契合將是貫穿本研究始終的命題，對此作出回答就必須明確一點，即社會工作是加強和創(chuàng)新社會管理的重要推手。從圖3中可以看出筆者在此的基本思路。社會工作在社會服務(wù)、活動倡導、資源協(xié)調(diào)和政策倡導等四大實踐路徑下開展多項具體活動，均產(chǎn)生諸多有益于社會的積極影響，而正是這些具體活動及其意義打通了社會工作與社會管理兩者關(guān)系的關(guān)鍵所在。本研究將著重從社會管理的社會整合、公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、風險管理和社會自組織等五個內(nèi)容逐一說明社會工作的獨特作為。

（三）社會工作是加強和創(chuàng)新社會管理的重要推手

社會工作既是屬于社會管理范疇的重要概念，反過來對社會管理體制機制的改革與創(chuàng)新產(chǎn)生更突出的作用，可以說，社會工作是我國當前加強和創(chuàng)新社會管理的重要推手。本研究認為，社會工作對個人、家庭、群體和社區(qū)存在的問題堅持積極有為的態(tài)度，從社會服務(wù)、活動倡導、資源協(xié)調(diào)和政策倡導等四個層面開展具體工作均產(chǎn)生有益于個人、群體和社會的效果。如救助弱勢群體實現(xiàn)社會保護，提供民生服務(wù)提升公眾福祉，協(xié)調(diào)資源配置促進社會公正，處理突發(fā)事件預防和應對風險，倡導公眾參與增強社會自組織程度，這些效果均能夠從各自角度對社會秩序產(chǎn)生積極影響，能起到促進社會管理創(chuàng)新的獨特功能與作用。

正因為社會工作對社會管理的巨大促進作用，使得社會工作事業(yè)的發(fā)展也成為推進我國社會管理體制創(chuàng)新的重要動力。所以說，隸屬于社會管理范疇的社會工作制度的不斷發(fā)展與完善，是加強和創(chuàng)新社會管理體制機制本身無法回避的一個相關(guān)性命題。

隨著我國走上工業(yè)化和現(xiàn)代化道路，許多社會問題凸現(xiàn)出來。其中有些問題（如貧困）是原來就有但沒有解決好的，有些則是在社會轉(zhuǎn)型中新出現(xiàn)的，如失業(yè)、養(yǎng)老、社會失序、社會成員焦慮等等。然而，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下政府統(tǒng)包統(tǒng)攬式社會管理越來越不適應新形勢的背景下，社會分化出新的部門或職業(yè)（比如社會工作）以專門解決這些問題就是必要的，如此社會分工有利于社會問題的解決，有利于社會在新的情況下實現(xiàn)整合。比如，城市中的失業(yè)、老人社會保障和照顧、進城農(nóng)民的服務(wù)、精神衛(wèi)生服務(wù)、對殘疾人及其他弱勢人群的服務(wù)，以及對藥物依賴者的治療與服務(wù)，都需要專業(yè)社會工作者。

經(jīng)過多年的推動與發(fā)展，當前我國社會工作事業(yè)發(fā)展迅猛，比較合理的專業(yè)人才培養(yǎng)和使用制度已初步成型，業(yè)已成為社會管理領(lǐng)域一支重要力量。然而，由于當前我國社會工作事業(yè)發(fā)展仍然存在諸多問題，比如，社會工作者隊伍“兩張皮”現(xiàn)象，在人員構(gòu)成、素質(zhì)、管理、教育培訓、激勵保障等方面還很欠缺，制約了其在加強和創(chuàng)新社會管理中功能與作用的發(fā)揮。社會工作若想對加強和創(chuàng)新社會管理真正發(fā)揮應有的作用，必須實現(xiàn)自身的發(fā)展以及掃清相關(guān)體制機制的阻礙。

三、社會工作介入社會管理：北京等地的經(jīng)驗

以“助人自助、服務(wù)社會”為理念的社會工作，兼具“寓服務(wù)于管理，寓管理于服務(wù)”的特征，它在維護社會和諧穩(wěn)定、化解社會矛盾、解決社會問題，維系國家、社會組織、社區(qū)、家庭和個人的互動，整合、動員社會力量參與公共事務(wù)等方面有著積極作用，它與社會管理在實施內(nèi)容和主要目標上的契合程度甚高，成為社會管理改革與創(chuàng)新的重要推動力量。通過實地調(diào)研和文獻分析，概括來說，社會工作通過救助弱勢群體、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、處理突發(fā)事件和促進社會參與等五個方面的現(xiàn)實行動，彰顯其對加強和創(chuàng)新社會管理的獨特作用。

（一）救助弱勢群體，實現(xiàn)社會保護

社會工作關(guān)注的弱勢群體是指社會中處于相對不利地位的人群，尤其是在經(jīng)濟收入、社會地位、權(quán)益維護、競爭能力等方面處于劣勢的社會成員?？傮w而言，弱勢群體分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩類（王思斌，2002）。

生理性弱勢群體是指那些由于生理性原因而在生活的某些方面有所依賴，在社會競爭中處于弱勢和容易被傷害的人群，主要有老年人、殘疾人、長期病患、精神病人等等。這類弱勢群體在每個時代，每個社會中都存在，屬于傳統(tǒng)型的弱勢群體。由于生理上的原因，這類社會成員往往也在社會中處于劣勢。社會性弱勢群體是指那些由于社會的原因造成的在競爭中長期處于劣勢，經(jīng)濟收入低、生活質(zhì)量差、社會地位低、心理承受能力差的社會群體。目前我國社會弱勢群體的出現(xiàn)始于20世紀70年代末。改革開放政策實施以來，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，導致社會分化加劇，出現(xiàn)一個龐大的社會弱勢群體（許東文，2006）。

這兩類弱勢群體互相交叉，由于生理功能缺失可能導致社會功能缺失，生理性弱勢群體也可能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣匀鮿萑后w。關(guān)愛弱勢群體，向弱勢群體提供社會救助，既是社會工作專業(yè)的崇高使命和價值追求，又反映以人為本的價值理念，體現(xiàn)社會對弱勢群體的保護功能?，F(xiàn)實中，我國社會工作對弱勢群體救助活動主要有以下幾類：

1.直接的物質(zhì)補償

弱勢群體顯著的特征之一是在經(jīng)濟上處于不利地位。弱勢群體中的每一位成員作為社會一個分子，都應當擁有基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在基本生活難以維持的情況下都有權(quán)要求得到社會的救助和扶持。給予其物質(zhì)補償是最為直接的方式。目前我國最低生活保障制度就是為弱勢群體提供直接物質(zhì)補償?shù)纳鐣Ｕ现贫?。在家庭人均收入低于所在地的最低生活保障線時，低保金保障困難家庭能夠生活下去。表1①摘編自《中國財政年鑒2010》。是我國從2005年到2009年期間政府在農(nóng)村和城市的社會救助體系所覆蓋人群的統(tǒng)計。從統(tǒng)計表中可以看出，城鄉(xiāng)低保戶和農(nóng)村五保戶的救助人次近年來較為平穩(wěn)，沒有大幅增減的趨勢。

表1：中國社會救助情況統(tǒng)計表（2005——2009） 單位：（萬人次）

上海于2009年在低保制度的基礎(chǔ)之上建立“市民綜合幫扶體系”，旨在幫扶各類救助政策未能覆蓋或覆蓋后仍然發(fā)生特殊困難的弱勢群體家庭。②參見滬民救發(fā)[2006]89號。以松江區(qū)為例，該區(qū)于2009年8月1日施行的《松江區(qū)社區(qū)市民綜合幫扶工作實施意見》對因大、重病等原因產(chǎn)生不可避免的大宗支出，導致入不敷出、實際生活水平低于低收入家庭的市醫(yī)療救助政策未能覆蓋的“支出型”困難家庭進行幫扶。根據(jù)其困難程度幫扶標準從500元到5萬元不等，并建立起由社區(qū)到區(qū)綜合幫扶工作站的審批程序。資金部分由財政支出，部分來自社會捐款和區(qū)福利彩票資助。僅2010年1年就為4004人次發(fā)放綜合幫扶資金785萬元③參見上海市松江區(qū)民政局2010年工作總結(jié)。。

這一體系為弱勢群體中因為不可避免的重大硬支出而陷入貧困的非低保家庭提供了及時幫助。并且，幾乎每個社區(qū)都專門配備救助社會工作者，社工對社區(qū)內(nèi)的貧困家庭施行個案管理，其職責就是協(xié)同民政等部門為社區(qū)內(nèi)生活貧困的家庭制定相應的救助方案。目前，愛心服務(wù)社、幫扶服務(wù)中心等民間組織也加入到幫扶體系中來，承擔著社市民綜合幫扶的主要工作④參見2011年1月8日中央電視臺新聞聯(lián)播。。

除此以外，社會救助體系還為遇到緊急、突發(fā)和特殊困難的公民提供臨時性基本物質(zhì)幫助，比如針對自然災害的救助。此外，還有一些基金會、NGO組織也有一些相關(guān)的扶貧項目為一些特殊的弱勢群體提供直接的物質(zhì)救助。

2.直接的照顧服務(wù)

在弱勢群體中有一部分人群社會功能缺失，甚至缺乏基本生活自理能力，尤其是生理性弱勢群體。隨著社會發(fā)展，這類弱勢群體對社會照顧的需求越來越大。因他們的不同情況，目前為其提供的社會照顧呈現(xiàn)出投資主體多元化、服務(wù)對象普遍化、服務(wù)補償機制的準商業(yè)化、管理模式社會化等特點。以養(yǎng)老為例，形成了院內(nèi)與院外兩套并存的服務(wù)體制。其中院內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)，為無家人照顧的弱勢老人提供社會照顧；院外的養(yǎng)老主要以居家養(yǎng)老為主，有兩種主要形式：由經(jīng)過專業(yè)培訓的服務(wù)人員上門為老年人開展照料服務(wù)；在社區(qū)創(chuàng)辦老年人日間服務(wù)中心，為老年人提供日托服務(wù)。在院舍養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)中，專業(yè)照顧服務(wù)的角色一部分由社會工作者擔任和提供。專業(yè)社會工作者具有人類行為與社會環(huán)境、社會心理學、個案工作、小組工作等知識背景，利用專業(yè)優(yōu)勢，可以更加理解老人心理、行為特點，幫助其提供更加有效、更加貼心的直接照顧。

案例01

2010年初，福建省泉州市正式啟動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)，年底建成90個標準統(tǒng)一的服務(wù)站。這些服務(wù)站為社區(qū)的60歲以上老年人，尤其是高齡老人提供無償、低償、有償服務(wù)和支援。年滿70歲以上，生活不能自理且在市區(qū)無子女照顧的低保老人、重點優(yōu)撫對象、“三無”老人、革命“五老人員”以及百歲老人等，是重點幫扶和無償服務(wù)對象。由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心工作人員和志愿者為老人提供煮餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助行、助急等服務(wù)。服務(wù)中心以老年人需求為重點，提供日常照料服務(wù)，同時兼顧老年人的多種需求，提供文化娛樂、學習教育、聊天、心理咨詢等服務(wù)。至2010年11月底，獲得泉州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)的老人達26394名。①摘編自《中國財政年鑒2010》。

案例02②參見滬民救發(fā)[2006]89號。

據(jù)統(tǒng)計，2011年寧波市海曙區(qū)60歲以上老年人5.4萬，其中空巢獨居老年人2.6萬人，占老年人總數(shù)的46.4%。在該市，老人從申請到獲批進入養(yǎng)老院往往需要4年以上時間。為減輕養(yǎng)老壓力，政府通過與非公共部門合作，為一些高齡、獨居的困難老人提供養(yǎng)老服務(wù)。2004年3月，海曙區(qū)選取17個社區(qū)進行社會化居家養(yǎng)老服務(wù)試點。5月，海曙區(qū)按照“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的工作思路，建立新型社會化居家養(yǎng)老服務(wù)體系。2005年3月，海曙區(qū)在全區(qū)65個社區(qū)全面推廣居家養(yǎng)老服務(wù)政府購買服務(wù)的模式，由區(qū)政府出資，向非營利組織——星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)落實居家養(yǎng)老服務(wù)員，為高齡、獨居的困難老人提供每天1個小時的上門服務(wù)。服務(wù)員的主要來源是社區(qū)中的就業(yè)困難人員，服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療康復、精神慰藉等。凡是轄區(qū)內(nèi)高齡、獨居的困難老人，都可以享受這一服務(wù)，目前常年享受服務(wù)的高齡、獨居困難老人約六百人，平均服務(wù)成本為每人每年3285元，并按財政撥款總額的5%的比例設(shè)立備用金。海曙區(qū)政府還在社區(qū)建立老人“日托”中心，讓行動方便的老人白天走出小家庭，享受中心提供的各種服務(wù)，包括就餐、康復、休閑娛樂、學習等。

海曙區(qū)政府為推行居家養(yǎng)老服務(wù)工作，專門成立居家養(yǎng)老工作領(lǐng)導小組，主要任務(wù)是完善區(qū)、街道和社區(qū)三級養(yǎng)老服務(wù)體系。領(lǐng)導小組組長和副組長分別由分管養(yǎng)老工作的副區(qū)長、區(qū)民政局長以及“海曙區(qū)星光敬老協(xié)會”(非營利組織)的會長擔任。區(qū)政府將該費用列入財政預算，每年撥款150萬元（其中120萬元用于承擔600位老人每天1小時的服務(wù)，30萬元用于海曙區(qū)星光敬老協(xié)會的運作）。因最低工資水平和消費水平等的提高，區(qū)政府從2007年起將每位老人居家養(yǎng)老服務(wù)的直接服務(wù)預算提高到每年2400元,并在2008年將享受服務(wù)的對象的范圍從80周歲擴大至75周歲及以上的困難、獨居(空巢)老人，而且根據(jù)實際情況，逐步將因病致貧、生活不能自理或完全不能自理的困難老人納入服務(wù)對象范圍之內(nèi)。

海曙區(qū)星光敬老協(xié)會成立于2003年，是海曙區(qū)政府為推進購買居家養(yǎng)老服務(wù)而倡導成立的，主要承接社會化居家養(yǎng)老服務(wù)中心的工作。協(xié)會審定服務(wù)對象，依據(jù)區(qū)政府設(shè)定的“高齡、獨居的困難老人”標準進行住戶上門審核，以避免因信息不完整導致的經(jīng)費浪費。協(xié)會確定提供服務(wù)內(nèi)容，如生活照料、醫(yī)療康復和精神慰藉等，并組織養(yǎng)老服務(wù)員和老人協(xié)商確定具體內(nèi)容。協(xié)會還監(jiān)督和檢查養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，協(xié)會下設(shè)海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社，由4名年輕工作人員總體負責全區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督和管理工作，每天必須有兩名工作人員深入社區(qū)，檢查養(yǎng)老服務(wù)員工作情況并收集老人服務(wù)需求和反饋信息。不僅如此，在政府要求之外，協(xié)會還培訓居家養(yǎng)老服務(wù)員和結(jié)對上門服務(wù)的志愿者，養(yǎng)老服務(wù)員依托社區(qū)確定，以下崗失業(yè)人員為主，志愿者主要是以年紀較輕、身體健康的老年人為主。協(xié)會提前兩個月將工資撥到社區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)員依據(jù)服務(wù)情況每月從社區(qū)領(lǐng)取工資。為了動員社會參與，彌補服務(wù)的不足，協(xié)會還于2007年成立全國首家縣(市、區(qū))級“義工招募服務(wù)中心”，目前在冊義工總數(shù)3186人。社區(qū)以星光敬老協(xié)會名義在服務(wù)站開展工作，它也是社會參與的樞紐，其作用在于：動員老年人資源，建立居家養(yǎng)老義工服務(wù)模式，通過星光敬老協(xié)會發(fā)動社區(qū)中低齡、健康老人經(jīng)報名、培訓后，為那些高齡、獨居而又未能享受政府居家養(yǎng)老服務(wù)的老人提供上門結(jié)對服務(wù)。目前共有一千多人報名，429人經(jīng)培訓合格獲得“居家養(yǎng)老義工服務(wù)卡”，為全區(qū)八百余名獨居、困難老人服務(wù)，基本上解決了高齡老人的護理問題，為老人“日托”中心和整合公共衛(wèi)生資源提供依托，解決了老人在居家養(yǎng)老模式下的心理健康和生理健康的問題。

海曙區(qū)政府通過與星光敬老協(xié)會的合作，低成本地解決了全區(qū)六百余名高齡、獨居的困難老人的居家養(yǎng)老問題；協(xié)會則在與政府的合作中獲得能力提升，并通過企業(yè)捐助、志愿者等方式為八百多名未達到政府出資資助的老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)（郁建興、瞿志遠，2011）。在上述案例中，政府雖然是政策的倡導者和出資者，但政府沒有單獨運行項目，而是通過將服務(wù)提供環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)交給社會組織，充分利用社會組織的優(yōu)勢以彌補“政府失靈”。星光敬老協(xié)會的產(chǎn)生和經(jīng)營盡管具有強烈的“官辦色彩”，但其運行具有相當?shù)莫毩⑿?，如整合資源、監(jiān)督服務(wù)、培訓養(yǎng)老服務(wù)員等都獨立于政府之外展開，具有很大的自主性空間，如志愿者招募等工作已經(jīng)超出政府要求。社會工作者在其中扮演著收集資源、鏈接資源、共享資源的重要角色。

3.幫助建立社會支持網(wǎng)絡(luò)

基于我國傳統(tǒng)，弱勢群體一般是首先從親友處尋求非正式支持；再向政府尋求正式支持，而且一般尋求正式支持也是以申請最低生活保障金等物質(zhì)資助為主。社會工作致力于協(xié)助弱勢群體成員獲得所需資源，并幫助其充分利用這些資源，在幫助弱勢群體建立支持網(wǎng)絡(luò)中有著明顯的專業(yè)優(yōu)勢。社會工作者，一方面可以幫助弱勢群體擴展正式支持資源，在物質(zhì)支持之外，社會工作還可以發(fā)揮其專業(yè)性特點，為弱勢群體提供個案輔導、小組治療等，幫助弱勢群體減輕剝奪感和受挫感，重建安全感，提供社交技能訓練，緩解社交焦慮和社會排斥感，減少弱勢群體的心理壓力；另一方面，一些案主由于長期社會功能缺失，可能因為生理、心理等原因跟周圍的親友疏離，社會工作者介入其中能協(xié)助案主整合非正式資源，發(fā)現(xiàn)社會資本，從而協(xié)助服務(wù)對象建立起能夠幫助其發(fā)展的社會支持網(wǎng)絡(luò)。

案例03

在江蘇省淮安市的H社區(qū)，社會工作者常幫助一些弱勢人群建立正式與非正式的支持網(wǎng)絡(luò)，致力于協(xié)助服務(wù)對象及其系統(tǒng)獲得所需資源，運用專業(yè)方法貼近弱勢群體，彌合正式支持中官方資源高不可攀的壕溝；同時，增強社區(qū)、居民與弱勢群體之間的互動，用小組工作等方法增強弱勢群體內(nèi)部的彼此聯(lián)系與支持。這類社會工作方法對社區(qū)內(nèi)一些無人照顧的孤寡老人、終年臥病在床的病人等，都發(fā)揮了作用。①參見朱麗潔《從城市低保戶的社會支持網(wǎng)絡(luò)看社會工作介入空間》，《社會工作》2011年第11期。

案例04

在北京南鑼鼓巷社區(qū)，社會工作者在社區(qū)動員成立一個志愿者組織。志愿者們組織起來為社區(qū)內(nèi)的殘疾人、老年人等弱勢群體提供服務(wù)和照顧。

劉先生從2009年起在社區(qū)做志愿者服務(wù)，平常志愿服務(wù)的對象是社區(qū)里的一位張大爺。主要工作內(nèi)容就是隔三差五地和張大爺拉拉家常，了解一下最近他有什么需要幫助的沒有，如果在社區(qū)或街上哪里碰著面了，會停下來聊一會，看看他家里和他本人近期生活的情況怎樣。此外，劉先生還負責將政府、街道和社區(qū)派發(fā)的一些東西送到張大爺家。劉先生說：“他如果遇到一些需要辦理的事，像交水電費之類的，我能給代辦的就代辦一下，畢竟他年紀大了腿腳不方便。還有，就是上街碰到什么好吃的，也會想著給他帶上一份?，F(xiàn)在的鄰里關(guān)系不像以前了，即使是我們這樣的平房社區(qū)，鄰居也不像以前那樣還經(jīng)常串門，有個好吃的就都來吃。一來是大家生活水平都提高了，二來也越來越重視隱私保護了。我還是比較喜歡以前那種大家一起拉家常，互相幫忙的環(huán)境。張大爺家離我家很近，我也就把他當鄰居，當自己家里的親戚來對待?！?/p>

以上案例中，社會工作者通過在社區(qū)中建立志愿服務(wù)組織，將社區(qū)內(nèi)的資源整合起來，幫助弱勢群體建立起非正式支持網(wǎng)絡(luò)。對張大爺這樣的弱勢群體而言，他獲得劉先生幫助后，生活變得相對便利，劉先生不僅僅提供了一些照顧和服務(wù)，更重要的是經(jīng)常陪他聊天，也降低了受助者的孤獨感，增加其社會融入程度，對其精神健康有極大的益處，相對于行政管理，志愿者的服務(wù)更加貼近受助者生活，更加人性化；對社區(qū)而言，社區(qū)有了志愿者的幫助，一方面可以更好地了解社區(qū)內(nèi)的弱勢群體的情況，方便個案管理工作的進行，另一方面建立起支持網(wǎng)絡(luò)后，社區(qū)工作人員從事直接的服務(wù)項目變少，節(jié)約人力成本；對志愿者而言，他們從幫助他人的過程中獲得價值認同和自我滿足。

以上案例中可以發(fā)現(xiàn)，社會工作實際上在最大程度上拓展了弱勢群體和資源系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)，為弱勢群體創(chuàng)造起一張社會支持網(wǎng)絡(luò)，而不僅僅局限于正式支持的經(jīng)濟援助。這也是社會工作在救助弱勢群體時相較于傳統(tǒng)救助方法的優(yōu)勢所在。

4.人力資本建設(shè)

就業(yè)是民生之本，實現(xiàn)就業(yè)是弱勢群體擺脫困境最有效的途徑，但就整體而言，弱勢群體的人力資本普遍較為低下。此處的人力資本主要包括勞動能力和就業(yè)能力。勞動能力指提供體力勞動和腦力勞動的數(shù)量和質(zhì)量狀況，主要是體力和受教育程度。就業(yè)能力包括就業(yè)觀念、就業(yè)信息獲取、技能培訓、社會關(guān)系等多個方面（許東文，2006）。生理弱勢群體由于身體的原因，體力比常人要差。而就社會弱勢群體而言，他們也多是勞動能力和就業(yè)能力處于劣勢的人群。缺乏資金、權(quán)力、技能和社會關(guān)系等方面的資源優(yōu)勢的群體在競爭中處于弱勢，能夠改變自己處境的機會很少。

社會工作一方面可以幫助弱勢群體提高勞動能力，主要是用培訓等方式幫助其增加知識和技能的儲備，使勞動力質(zhì)量不斷得到改善，使一部分被淘汰的勞動力重新轉(zhuǎn)移到新部門就業(yè)；另一方面增加其就業(yè)能力，幫助弱勢群體建立獲取就業(yè)信息的平臺，參加技能培訓，更新其就業(yè)觀念等等，使勞動力得到充分的利用，釋放存在于弱勢群體之中的巨大能量，促進社會生產(chǎn)力的進一步發(fā)展。

社會工作介入弱勢群體的人力資本建設(shè)中，涉及為其開展就業(yè)培訓和就業(yè)服務(wù)，整合資源，提供崗位，做教育資本投資等。人力資本建設(shè)的目的是要促進社會弱勢群體自立、自強，提升其勞動能力和就業(yè)能力，增加其社會參與的機會與能力。這是社會工作在社會救助方面實踐較多的，也較為提倡的救助方式，從服務(wù)的載體來看，既包括政府購買的社會工作站，也包括一些NGO組織和專業(yè)社會工作機構(gòu)。

案例05

2006年起山東省東營市以社區(qū)服務(wù)為平臺，大力實施SIYB培訓，變安置型就業(yè)為開發(fā)型就業(yè)，使多名下崗失業(yè)人成功地實現(xiàn)再就業(yè)。SIYB的意思是“創(chuàng)辦和改善你的企業(yè)”，是2006年國家勞動和社會保障部實施、國際勞工組織提供技術(shù)支持的培訓項目，又稱“造血的培訓”。東營市針對社區(qū)下崗失業(yè)人員的實際情況和就業(yè)愿望，導入SIYB培訓項目，聘請國家勞動和社會保障部認證的SIYB培訓教師授課，為下崗失業(yè)人員進行選擇企業(yè)構(gòu)思、市場營銷、成本核算、采購、庫存管理和企業(yè)改善計劃等方面的培訓，讓下崗失業(yè)人員了解創(chuàng)業(yè)環(huán)境和自身創(chuàng)業(yè)能力，培育了他們的創(chuàng)業(yè)激情、風險意識，增強創(chuàng)業(yè)信心和決心。①參見《東營社區(qū)培訓讓500下崗職工再就業(yè)》，http://dzrb.dzwww.com/dzzb/dzzb-bdxw/200612/t20061219_1925513.htm。

案例06

2011年5月，中國殘聯(lián)啟動“城鎮(zhèn)百萬殘疾人就業(yè)工程”，對殘疾人就業(yè)情況進行實名制統(tǒng)計管理，為新增就業(yè)殘疾人建立臺賬，實行動態(tài)管理；完善殘疾人就業(yè)援助制度；進一步加強殘疾人職業(yè)教育和職業(yè)培訓，全國掛牌成立殘疾人職業(yè)培訓基地1000家；加快推進殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)；加大資金投入，廣泛開展殘疾人職業(yè)培訓，給予殘疾人崗位補貼、社會保險補貼，扶持殘疾人就業(yè)。②參見《中國殘聯(lián)啟動"城鎮(zhèn)百萬殘疾人就業(yè)工程》，http://news.xinhuanet.com/society/2011-05/15/c_121418027.htm。

以上這些都是社會工作在建設(shè)人力資本方面的有益的項目，且社會效益巨大。

5.建立權(quán)益保障體系

由于弱勢群體掌握的資源少，雖然人數(shù)眾多，但他們的呼聲往往難以表達出來。他們自身無法參與、影響政策的制定，因而有時會成為某些政策的代價承受者甚至受害者。在推進經(jīng)濟體制改革的過程中，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中獲益的強勢群體再經(jīng)由資本、權(quán)力、聲譽等互相借力，使得弱勢群體的利益被相對剝奪。因此，在涉及到弱勢群體的利益的時候，如果缺乏政府和大眾媒體的發(fā)聲，憑借弱勢群體自身的能力想要維護其權(quán)利則非常困難。

想要切實保障弱勢群體的合法權(quán)益，除了從弱勢群體本身出發(fā)，為其提供物質(zhì)支持和精神支持之外，還需要從外部建立和完善相關(guān)的法律及個人的權(quán)益保障體系。包括制定、完善與下崗職工、民工、農(nóng)民、婦女等弱勢群體相關(guān)的權(quán)益保護法律法規(guī)，為弱勢群體提供法律支持，保護他們在用工制度、經(jīng)濟利益、醫(yī)療、教育等方面的合法權(quán)益。此外，為弱勢群體創(chuàng)造發(fā)聲的機會，保護其在經(jīng)濟、社會、文化等各個領(lǐng)域的基本權(quán)利。

比如，農(nóng)民工群體在社會弱勢群體中比較特殊，也是社會工作高度關(guān)注的人群之一。農(nóng)民工由于身份特殊和從事的職業(yè)在城市中處于弱勢地位，經(jīng)濟收入微薄，而且農(nóng)民工的合法勞動權(quán)益常常受到侵犯。此外，由于城鄉(xiāng)二元體制制約，大多無法享受到與城鎮(zhèn)人口均等的公共服務(wù)，他們的子女到城市接受教育也是困難重重。他們盡管置身城市，卻無法真正融入城市。他們受自身素質(zhì)的限制，缺乏自我保護的意識和能力，很容易受到侵害。從表2中可以看出，中國農(nóng)民工參加社會保障的比例很低，尤其是工傷保險、失業(yè)保險、生育保險，這意味著當農(nóng)民工遭遇工傷、失業(yè)或選擇生育時社會保障的匱乏可能使他們致貧、返貧。

表2：中國2010年不同行業(yè)農(nóng)民工參加社會保障的比例統(tǒng)計（單位：%）

案例07

“協(xié)作者”社工機構(gòu)旨在建立農(nóng)民工權(quán)益保障的體系。一方面通過專業(yè)調(diào)研，使社會工作研究影響政策走向。比如“協(xié)作者”通過自己的農(nóng)民工網(wǎng)，在北京、重慶和珠三角地區(qū)調(diào)研農(nóng)民工現(xiàn)狀，于2004年組織召開“全國農(nóng)民工職業(yè)安全和健康權(quán)益保護”研討會，并出版《工殤者：農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益論集》。另一方面，“協(xié)作者”，也為遭到不公平待遇的農(nóng)民工維權(quán)，幫助打工者“自我救助”。比如“協(xié)作者”曾幫助在務(wù)工中受傷的農(nóng)民工楊志豪找律師論證、聯(lián)系媒體，做心理調(diào)適等，并爭取到工傷賠償。楊志豪又將維權(quán)過程中學習到的經(jīng)驗用于幫助其他打工者，陸續(xù)在老家?guī)椭S多同樣遭遇的農(nóng)民工兄弟進行維權(quán)。①參見黃英男《農(nóng)民工協(xié)作者》，《京華時報》2010-08-08。

案例08②參見《政府埋單企業(yè)社工“試水”周年記》，http://www.dg.gov.cn/business/htmlfiles/cndg/s332/201108/386448.htm。

2010年6月起，廣東省東莞市長安鎮(zhèn)政府率先進行企業(yè)社工試點，通過購買服務(wù)方式，派兩名社工進駐美泰玩具二廠。這是東莞官方為企業(yè)購買社工服務(wù)的首個案例。

與此同時，長安“試水”企業(yè)社工，在東莞企業(yè)界產(chǎn)生一定的示范效應，許多企業(yè)將引進社工納入企業(yè)規(guī)劃當中。到2011年8月，長安鎮(zhèn)共有19名企業(yè)社工，被派駐到城區(qū)和鎮(zhèn)街的6家企業(yè)。

董衍森和蒙彥妮是派駐到美泰玩具廠的第一批社工。董衍森回憶說，企業(yè)很支持他們的工作?！皬S方在企業(yè)的調(diào)解室內(nèi)設(shè)立社工辦公點，廠方表態(tài)，社工可以自由出入廠區(qū)每個場所，不干涉他們?nèi)魏紊鐣?wù)?！?/p>

但是，剛進入工廠展開服務(wù)時遇到最大困難是如何讓工人了解社會工作職業(yè)，這是開展工作的前提?！昂芏鄦T工以為社工就是志愿者，其實，社工是經(jīng)過專業(yè)訓練和教育養(yǎng)成，具有社會工作專業(yè)知識、技術(shù)和倫理價值觀，并以社會工作為職業(yè)的技術(shù)人員?！倍苌瓘娬{(diào)。

為迅速打開工作局面，董衍森們每周都會進行宿舍訪談活動，傾聽員工心聲。因為員工流動性大，社工必須向每一批新入職員工介紹社工理念和社工知識。僅僅面談還不夠，還組織各種活動進行宣傳。

隨著員工對社工了解的不斷深入，前者對后者的需求也越來越多。比如，員工會主動來找社工談心、訴苦，他們和企業(yè)發(fā)生矛盾之后，也會主動找社工調(diào)解。

在美泰玩具廠，社工的一個重要職責是協(xié)調(diào)員工與廠方之間的關(guān)系，調(diào)解他們之間的糾紛。“雖然企業(yè)也設(shè)立了人民調(diào)解委員會，但13個調(diào)解員都是兼職的管理人員。社工與他們相比，無疑專業(yè)了許多?！泵捞┩婢叨S人力資源行政部主管張檢珍告訴記者。

勞資矛盾當然很棘手，但自兩名社工成功調(diào)解了單身母親梅姐遭辭事件后，員工受到很大鼓舞。2010年8月，梅姐因被排查出借用他人身份證入廠，廠方要辭退她。梅姐情緒激動地找到董衍森，說事出有因，請求社工出面協(xié)調(diào)。

董衍森和蒙彥妮經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事件中梅姐非主要責任方，但她曾試圖以對抗來應對廠方的處理，由于自身弱勢，無法取得回應，她最終陷入緊張和焦慮之中。社工使用“任務(wù)中心模式”的方法，先將焦點集中在案主工作問題的解決過程，說服廠方收回辭退令，再對梅姐進行心理疏導，提高其應對環(huán)境、克服困難的能力。

雖然梅姐最終還是遭到辭退，但經(jīng)過社工協(xié)調(diào)，她得以重新登記再次進廠就業(yè)?！懊方阒鲃哟騺黼娫捀嬷绻?，她積極參與車間聚餐、爬山等活動?？磥恚鸦窘?jīng)恢復原有的工作、生活狀態(tài)?！倍苌f。

運用專業(yè)知識，解決勞資矛盾讓社工們很有成就感。董衍森介紹，僅在2010年8月，就有五十多人次前來咨詢薪資問題。“幫助他們實現(xiàn)訴求、協(xié)調(diào)關(guān)系，確保每一名員工利益不受侵害，這是我們的職責。”董衍森強調(diào)。

2011年4月，由于工作調(diào)動，董衍森和蒙彥妮離開服務(wù)了7個月的美泰玩具廠二廠，社工陳軍健和李敏接替了他們。8月6日晚上，兩位新社工策劃了一場“玫瑰對對碰”七夕情人節(jié)單身交友活動，數(shù)百位員工前來參與，現(xiàn)場很熱鬧。

陳軍健說：“由于前兩位社工打下了良好基礎(chǔ)，社工和員工之間的關(guān)系十分融洽，現(xiàn)在矛盾協(xié)調(diào)、情緒疏導等工作都開展得很順利，接下來還要啟動‘新候鳥計劃’等一系列員工活動?！?/p>

美泰玩具二廠人力資源行政部主管張檢珍肯定了社工給企業(yè)帶來的幫助：“社工的工作主動性很強，他們關(guān)注到了企業(yè)未能觸及的問題，減少了企業(yè)內(nèi)部矛盾，企業(yè)和員工之間的關(guān)系更為和諧融洽。最重要的是，社工給員工帶去了‘心靈雞湯’，改善了員工的精神面貌。”

而這也是長安鎮(zhèn)政府購買社工服務(wù)的初衷。“‘富士康事件’的啟示是，工廠里有大量的年輕人，他們的情緒需要疏導、矛盾需要協(xié)調(diào)。社工進駐企業(yè)，很好地完成了這兩個任務(wù)?？梢哉f，我們的目的實現(xiàn)了?！遍L安鎮(zhèn)社會事務(wù)辦副主任王耀華說。

從東莞企業(yè)社會工作發(fā)揮的有益作用中不難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)社會工作的開展彌補了企業(yè)管理上的短板。社工進駐企業(yè)，幫助員工獲得應有的權(quán)益，也為企業(yè)創(chuàng)造更好的勞資環(huán)境，對于企業(yè)和員工而言是雙贏的局面。

社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)。而保障弱勢群體的利益和最低生活標準，既關(guān)系到能否有效的化解集中的社會矛盾，應對社會風險，保持社會穩(wěn)定，又關(guān)系到能否通過二次分配來調(diào)節(jié)社會分配格局，使在一次分配中利益受損的弱勢群體受益，從而促進社會的公平正義。

社會工作既參與社會管理，推動社會管理的進程，也承擔一部分保障社會弱勢群體利益的責任。這既是由社會工作專業(yè)和職業(yè)本身價值觀和助人自助的理念所決定的，也是根據(jù)它在中國的本土化后，適應當前的政治、經(jīng)濟局勢所決定的。

(二)服務(wù)社會公眾，增進社會福祉

現(xiàn)代社會工作不但重視貧困群體，而且關(guān)注工業(yè)化中的廣大群體。由于異化的存在，工業(yè)化中的群體的身體與心靈之間、個體與群體之間、勞動與勞動產(chǎn)品之間，甚至人與自然之間存在著大量背離和扭曲。出現(xiàn)這種種背離與扭曲的個體與個體之間的關(guān)系需要納入社會工作介入的范圍（柳拯，2011）。

我國正處于大轉(zhuǎn)型、大發(fā)展、大變革、大調(diào)整的關(guān)鍵時期，社會問題、社會矛盾日益多元化、日趨復雜化。部分社會成員精神壓力增大、心理失衡、誠信缺乏、道德失范；貧富差距、失學失業(yè)、未成年人犯罪、家庭暴力、醫(yī)患關(guān)系緊張等問題比較突出；自然災害、公共安全事故頻發(fā)，社會風險控制難度加大；部分地方黨群干群關(guān)系緊張、社會群體事件時有發(fā)生（姜力，2010），這些問題、矛盾與沖突多集中發(fā)生于社區(qū)之中。社區(qū)是組成社會的子系統(tǒng)，是一個小社會，也是社會發(fā)展的“晴雨表”，只有社區(qū)良性運行、和諧發(fā)展，社會才能良性運行、和諧發(fā)展。因此，解決和緩解這些千頭萬緒的矛盾和問題必須從社區(qū)治理入手，預防為主、防微杜漸，必須創(chuàng)新社區(qū)管理體制、整合社區(qū)資源、提高社區(qū)管理能力和水平。

西方各國的經(jīng)驗事實已經(jīng)證明，社會工作是加強社區(qū)治理、推進社會管理和維護社會穩(wěn)定的重要機制。社會工作對于服務(wù)公眾、化解社會矛盾有著積極的功能與作用，它倡導“預防勝于治療、發(fā)展勝于救助”的社會治理理念，以一定的科學精神為指導,綜合運用各種專業(yè)知識、技能和方法,為有需要的個人、家庭、群體、組織和社區(qū)提供專業(yè)社會服務(wù),幫助其整合社會資源,協(xié)調(diào)社會關(guān)系、預防和解決社會問題,恢復和發(fā)展社會功能,促進社會和諧。

毋庸贅述，發(fā)展社會工作、推進社會工作人才隊伍建設(shè)，有利于發(fā)揮其整合各方資源、聯(lián)結(jié)各方力量的優(yōu)勢，健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理格局；有利于發(fā)揮其柔性化管理、個性化服務(wù)、專業(yè)化運作的優(yōu)勢，真正實現(xiàn)在服務(wù)中實施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)；有利于發(fā)揮其貼近基層、深入群眾、服務(wù)百姓的優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)社會矛盾和社會問題的深層次原因，及時處理不穩(wěn)定的因素與苗頭，最大限度地預防矛盾、緩解矛盾、消除隱患，維護社會安全、穩(wěn)定與和諧（姜力，2010）。

北京東城區(qū)南鑼鼓巷社區(qū)大力推進社會工作專業(yè)機制建設(shè)，立足實際工作，把黨的群眾工作和思想政治工作與專業(yè)社會工作的理念、技巧和方法結(jié)合起來，扎根社區(qū)基層、心系百姓，及時傾聽基層群眾呼聲、關(guān)注基層群眾疾苦，及時回應基層群眾的新期待、新要求，綜合利用各種資源、從小事著手、防微杜漸、循序漸進、積極化解社會矛盾，調(diào)節(jié)鄰里糾紛，在服務(wù)中體現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，有力推動了和諧幸福社區(qū)的建設(shè)。

案例09

南鑼鼓巷社區(qū)居委會成立于2002年，隸屬于北京市交道口街道管轄，占地面積0.12平方公里，常駐人口八千余人，加上流動人口共一萬余人，其中少數(shù)民族7個，共計近三百余人，分別為：滿、回、蒙古、苗、彝、白、錫伯。轄區(qū)內(nèi)有棉花胡同、板廠胡同、炒豆胡同、南鑼鼓巷等4條胡同，2條大街，七十多個大小單位。南鑼鼓巷社區(qū)是一個歷史文化色彩較為濃郁的生活共同體，布滿大大小小的院落（由于居民見縫插針地修建房屋，導致社區(qū)內(nèi)擁擠不堪，有的院落僅有容納一個人經(jīng)過的通道）。在胡同改造之前，社區(qū)居民大都使用蜂窩煤作為日常生活燃料，由于社區(qū)內(nèi)空間有限，各家蜂窩煤只能堆放在公共的空地。居民們?yōu)闋帄Z公共空間經(jīng)常產(chǎn)生一些矛盾，造成鄰里關(guān)系緊張，沖突時有發(fā)生。

社區(qū)改造之后，居民開始改用較為清潔衛(wèi)生的煤氣或電，閑置的蜂窩煤依舊擺放在公共空地，不但影響社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生，而且使得本來就擁擠的社區(qū)變得更加沒有空間，鄰里沖突矛盾依然不斷。后來經(jīng)過社工主動走訪了解情況，發(fā)現(xiàn)除閑置的蜂窩煤確實沒有地方堆放的問題外，居民普遍認為現(xiàn)在多占有一點公共空間，將來等到房屋拆遷就能獲得更多的經(jīng)濟補償……社工們本著發(fā)現(xiàn)問題-評估需求-制定計劃-執(zhí)行計劃-效果評估等專業(yè)社會工作的邏輯路徑展開工作。

首先，通過個案工作的手法通過一對一的手法與居民建立良好關(guān)系，并向他們展示并解釋國家的相關(guān)政策和規(guī)劃，使居民們知道，國家已經(jīng)將南鑼鼓巷作為重點旅游景點保護，只能維護不可能拆遷，從而打消獲得拆遷補償?shù)哪铑^；其次，社工了解到社區(qū)中的許多小飯店還在大量使用蜂窩煤，但苦于無購買途徑，因此，通過社工牽線，居民們以高于原先很多倍的價格賣給飯店；再次，社工將有矛盾的鄰里組織在一起，大家通過喝茶聊天，相互交換彼此意見，消除矛盾；最后，社工引導社區(qū)居民相互討論，決定在騰出來的公共空地上種植南瓜、西紅柿、黃瓜、葡萄等綠色蔬菜，種子由社區(qū)居委會免費提供，蔬菜瓜果成熟后，社工還組織了比賽，大家將成熟的蔬菜

瓜果集中到一起，相互展示、相互品嘗。這樣既美化環(huán)境，又促進和諧。

上述案例集中體現(xiàn)了社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中的重要功能——服務(wù)公眾、化解社區(qū)矛盾的功能。社會工作者的工作邏輯路徑遵循了發(fā)現(xiàn)問題-評估需求-制定計劃-采取行動-效果評估等5個階段（如下圖所示），而5個階段循環(huán)往復。具體工作內(nèi)容如圖4：

圖4:社會工作者工作流程圖

發(fā)現(xiàn)問題階段。社區(qū)是一個小社會，存在的問題復雜多樣。而哪些可以稱之為問題，哪些并不是問題，哪些問題需要馬上解決，哪些可以從長計議，就需要社會工作者進行社區(qū)探訪收集的問題排序甄別，從而確定要解決的問題。上述案例中的社會工作者將影響鄰里和諧的社區(qū)公共空間的爭奪作為介入的焦點問題，表面看似細小，實質(zhì)是社區(qū)沖突和矛盾源頭，如果處理不好將有可能威脅到社會的穩(wěn)定和諧。因此，社會工作在社會管理中的重要功能就是從小事著手預防社會沖突和矛盾。

評估需求階段。社會工作者確定需介入的問題之后，還需找出問題成因和評估當事人需求。案例中造成鄰里沖突和矛盾的主要成因有二：一是社區(qū)中空間確實較小；二是社區(qū)居民普遍存在“拆遷補償”的一種幻想，并非真的想占用社區(qū)空地。在確定問題的成因之后，社會工作者評估當事人的需求，一方面，社區(qū)居民需要良好的鄰里關(guān)系；另一方面，社區(qū)居民需要有較為寬松的生活空間。

制定目標計劃階段。社會工作者通過對當事人問題的主觀因素、客觀因素以及情境因素進行全面系統(tǒng)評估后開始制定明確行動計劃。在計劃制定過程中，當事人始終是主體，社會工作者通過個案訪談、小組討論、社區(qū)調(diào)查和社區(qū)教育等多種途徑鼓勵當事人認識自己的處境，鼓勵他們主動爭取自己應有的權(quán)利，提升社會意識，推動政策，改變自己的困境。通過一系列面談、小組分享、分析討論、產(chǎn)生共鳴，凝聚力量，共同尋求解決問題的可能性策略。

介入行動階段。在案例當中，社會工作者主要按照計劃從預計幾個方面介入行動，首先打消居民“拆遷補償”的不合理想法，然后主動聯(lián)系出售蜂窩煤的途徑，再通過專業(yè)手法消除鄰里的矛盾。與此同時，呼吁相關(guān)政策積極鼓勵居民騰出來的公共空間種植瓜果蔬菜，促進社區(qū)和諧。

結(jié)束評估階段。結(jié)束評估是社會工作最后一個階段，社會工作者以最初制定目標為標準進行自我評估、當事人評估和同工評估。通過評估當事人問題改變的程度以及今后需要努力的方向，為融洽的鄰里關(guān)系打造堅實基礎(chǔ)。

案例10①摘自徐勇主編《城鄉(xiāng)社會工作》163—165頁，略作修改。武漢：湖北科學技術(shù)出版社，2007年版。

新華小區(qū)（代名）原本是一個關(guān)系和睦、環(huán)境優(yōu)美的社區(qū)，但是，2006年5月的一個社區(qū)沖突打破了安靜后，6月12日，社區(qū)中幾十個居民氣沖沖地來到社區(qū)委員會辦公室，再次要求對其房屋后面的一個臭水坑進行處理，因情緒激動，雙方發(fā)生了嚴重的爭吵，最后竟然鬧得大打出手。盡管如此，問題依然沒有解決，無奈之下，這幾十個居民向社區(qū)社會工作者請求幫助，好共同處理此事。社區(qū)社會工作小組迅速介入進來。

初訪居民家。社區(qū)工作小組首先來到這些居民的家中了解情況，“這個臭水坑的味道熏死人了，特別是現(xiàn)在（當時已是6月份），弄得整個屋子里都很難聞，天熱也不敢開窗戶?！边€沒等工作者開口，居民們就開始抱怨起來。“找了他們（指社區(qū)委員會）很多次了。他們只知道推諉責任，從來不干什么正事?！本用駛冿@然有些激動。工作者先協(xié)助這幾十戶居民冷靜下來，并答應他們前往社區(qū)委員會去詢問情況，再給他們一個答復。

次訪社區(qū)委員會。問題的關(guān)鍵是時間。社區(qū)工作小組來到社區(qū)委員會辦公室，并得到他們的熱情招待。當問起此次沖突時，辦公室負責同志唉聲嘆氣，滿臉沮喪?！拔覀儎傄婚_始就告訴他們處理臭水坑的事情一定會辦，只是現(xiàn)在事情很多，需稍微推遲一下。我們是這樣打算的，等到時間充足，資金到位時，按照社區(qū)規(guī)劃，將此處改建為一個花園，可是他們就是等不及?！痹谂c委員會人員交談過程中，工作小組初步驗證，此事雙方都有一定責任。社區(qū)委員會根據(jù)社區(qū)規(guī)劃和經(jīng)費充足問題來決定問題需要一個程序，而十幾戶居民卻要求委員會立刻解決。到底是不是這樣，工作者決定對其他社區(qū)居民進行走訪。

再訪其他居民。問題解決的設(shè)想是籌集資金，適度動工。社區(qū)工作者通過走訪其他居民，證實了上面猜測。大多數(shù)居民認為，“這幾十戶雖然面臨著困難，但是委員會現(xiàn)在沒有錢也不能一口氣處理好，而委員會也不應該一個勁地拖著，適當?shù)貏觿庸?，如先把它填平?！惫ぷ髡叽藭r真正認為，解決的關(guān)鍵問題是籌集資金。于是，工作者通過說服、引導方式把雙方安排在一起，說清各自的委屈和錯誤，并決定一起制訂一個計劃進行實施。

問題解決的途徑。計劃的制訂。在社區(qū)工作小組的幫助下，在征得雙方和全體居民同意下，根據(jù)社區(qū)的具體情況，制訂一份社區(qū)環(huán)境改善計劃，大體要求如下：（1）臭水坑改造近日起開始實施，初步把水抽干、填平，之后再慢慢將其改建為花園。（2）改建費用向全體居民募集。在抽水填平過程中，按照收益的大小向居民籌資；在改建花園過程中，平均籌資。（3）資金使用對外公開，并接受大家監(jiān)督，少取多退。（4）改建時間根據(jù)實際情況而定，雙方不能意氣用事，本著先完成第一階段的原則進行。（5）從今日起，所有居民不能再向該水坑丟放垃圾，違法者罰款10元。（6）成立一個專門小組對此改建過程進行全程監(jiān)督。

到目前為止，工程改建的第一階段（抽水、填平）已經(jīng)開始，沖突雙方相互道歉，共同努力，社區(qū)又呈現(xiàn)出一派和諧景象。

案例中的社區(qū)存在著兩大突出問題：一是社區(qū)如何切合實際科學規(guī)劃問題；二是與群眾關(guān)系

問題。社區(qū)管理者一定要根據(jù)社區(qū)實際要求，適當改變原先的規(guī)劃和實施方案。在制定長遠計劃的同時，也要對近期計劃進行審視，以靈活多變面對復雜工作。同時，社區(qū)委員會要以群眾為重，耐心向居民們解釋問題的原因，說明解決方法和計劃；而居民也要對工作者加以尊重，相互支持、信任。

但是，在現(xiàn)實中，很多的基層問題、細節(jié)問題往往正是因為社區(qū)規(guī)劃不合人心，與群眾關(guān)系緊張而被放大、升級，甚至演變成嚴重事件。而案例中社區(qū)社會工作者恰當?shù)靥幚?、化解了矛盾，并最終解決了問題。

在整個介入過程中，社會工作者并沒有急于提出自己的判斷，而是充分依照社會工作專業(yè)方法，首先第一步做到對求助者——居民們需求的了解與傾聽，然后緊接著對事件的另一方——社區(qū)委員會進行情況了解。通過對其他居民的走訪，找到問題解決的關(guān)鍵——社區(qū)規(guī)劃的制定及經(jīng)費問題。社會工作者運用傾聽、表達同理心的方法拉近當事雙方與自己的距離，并通過多次走訪最終促成社區(qū)規(guī)劃修改和問題的妥善解決。

由此可以看出社會工作與社會管理的親和性，一方面，社會工作在社會服務(wù)中體現(xiàn)出社會管理，在社會管理中體現(xiàn)了社會服務(wù)；另一方面，社會工作能夠“事前預防”，從微小處著手，做到防微杜漸。

(三)協(xié)調(diào)資源分配，促進社會公正

社會管理是一個由公共權(quán)力部門牽頭的積極協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系的過程，可以說，協(xié)調(diào)資源和利益的合理分配是解決社會問題、化解社會矛盾、保持社會穩(wěn)定、促進社會公正和增強社會凝聚力的重要路徑。經(jīng)過三十多年的改革與發(fā)展，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)達到前所未有的水平，但是，由資源分配等原因?qū)е碌纳鐣还F(xiàn)象也日益嚴峻。比如，勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的體制機制還不健全、不完善，致使我國勞動報酬占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重呈逐年下降趨勢（任理軒，2011），進而助長我國收入差距不斷擴大。據(jù)國際通用的、反映貧富差距的基尼系數(shù)估算，2010年中國已達0.48左右，大大超過了0.4的國際警戒線。而在改革開放之初，中國基尼系數(shù)在0.3左右，2000年開始超過0.4，以后逐年上升。

雖說社會公正一詞的內(nèi)涵在不同歷史階段、社會情境和專業(yè)視野下有所不同，經(jīng)濟學者認為社會公正所涉及的是利益合理分配；社會學者認為社會公正所涉及的是利益分配的公平和均衡。概而論之，社會公正一般是指資源、機會、權(quán)利與責任的合理配置與規(guī)范，也就是說，“社會公正就是如何規(guī)定資源與利益在社會群體之間、社會成員之間的適當安排和合理分配，而且又是公平與均衡的”（呂東霞、姚亮，2011）。社會公正程度較高的社會通過權(quán)利合理分配、義務(wù)合理承擔，使人們各盡其能、各得其所、和諧相處。反之，倘若缺乏社會公正，社會成員生存與發(fā)展的需求無法得到有效滿足，制度運行、政策執(zhí)行等就容易因一些人作祟而矛盾不斷、阻力重重。當社會不公較為嚴重時，不同利益群體之間還可能出現(xiàn)嚴重矛盾，降低社會認同感，造成社會無序。

所以說，社會公正作為一種社會設(shè)置的基本準則，對社會制度乃至整個社會秩序會產(chǎn)生極大的影響。社會秩序是在人們實踐交往中形成的，是各類社會關(guān)系通過規(guī)范與控制，從而得到組織和協(xié)調(diào)的過程與狀態(tài)?？梢?，“社會秩序的生成就是社會關(guān)系的形式化、規(guī)范化和制度化的過程”（楊金穎、邵剛，2011），而現(xiàn)代社會，影響人們社會關(guān)系的地位、身份、資本、規(guī)則等資源性因素，正是要依據(jù)公正這一前提性的準則加以安排和配置的。正如美國學者羅爾斯所說，“正義是社會制度的首要價值。某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！保s翰?羅爾斯，1988：1-2）實際上，強調(diào)分配正義的羅爾斯也在其學說中反復重申必須在一定的社會背景下以人們的社會實踐堅持公平正義原則，這就為社會工作提出更為復雜的使命。在學術(shù)界看來，現(xiàn)代社會工作事業(yè)是踐行社會正義的主要途徑。

因此，社會工作在踐行社會正義，特別是在優(yōu)化社會再分配、協(xié)調(diào)群體間資源、利益轉(zhuǎn)化和促進公正等方面，有著獨特的優(yōu)勢。

1.反映群眾訴求，爭取政府資源

社區(qū)工作流程是雙向的，即自上而下傳遞政府相關(guān)政策和自下而上表達群眾意愿和需求。近年來，我國大力支持專業(yè)社會工作扎根社區(qū)，為社區(qū)工作者了解居民實際的需求與意愿平添了有力的專業(yè)保障。因為專業(yè)社工具備社會學、心理學等相關(guān)專業(yè)知識，能夠綜合多種科學方法進行社區(qū)調(diào)查，準確掌握最為真實的社區(qū)現(xiàn)狀，包括社區(qū)地理環(huán)境、人口和資源等。

案例11

某社工介紹，由于以往政府對老年人的養(yǎng)老補助偏低，南鑼鼓巷社區(qū)便開展居家養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查，包括老年人需求和居家養(yǎng)老券使用情況，主要反映老年人實際狀況，向政府表達他們的訴求。后來，政府相應提高補助標準，60歲至79歲的老人視情況而定補助50～100元；80歲以上的老人每月補助100元；另外，孤殘病老人每月還有補貼200元。

而現(xiàn)在，類似上文的“表達—反饋”在社區(qū)工作者中已不多采用，取而代之的是政府購買社會工作服務(wù)的協(xié)調(diào)合作模式。社區(qū)內(nèi)一家社工事務(wù)所的某社工介紹，奧運會之后，北京開始從社區(qū)層面推廣社會工作事業(yè)?，F(xiàn)今，東城區(qū)的每個街道都在區(qū)委、區(qū)政府支持下，建立社區(qū)基金，平均下來，每個社區(qū)配套資金有8萬元，這筆被社工界稱為“社區(qū)公益金”的經(jīng)費用于社區(qū)內(nèi)工作者和社工開展活動。購買服務(wù)模式增強社區(qū)工作者與政府及相關(guān)部門的聯(lián)系，也間接地拓寬基層群眾向政府表達權(quán)益、爭取資源的渠道。

2.整合地方資源，促進志愿服務(wù)

社區(qū)內(nèi)資源就是社區(qū)內(nèi)部現(xiàn)有的能夠滿足社區(qū)各類福利需要的金錢、物資、機會和社會支持關(guān)系等。社會工作者通過一系列專業(yè)活動，將社區(qū)內(nèi)原本分散的資源集中起來，用于居民需求較大、反映較為強烈的事項上，效果明顯。

案例12

2010年，南鑼鼓巷社區(qū)充分發(fā)掘參與社區(qū)活動積極性較高的一批居民組成志愿服務(wù)隊，將社區(qū)按片劃分，在每分片居住的志愿者就近與老年人、殘疾人等生活困難者結(jié)對，負責提供5種基本服務(wù)，及時方便居民。

而“5811志愿者服務(wù)項目”就是在原有社區(qū)黨員志愿服務(wù)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。實施中，黨員志愿者對志愿服務(wù)非常熱心，以實際行動服務(wù)于老、殘人員。社區(qū)服務(wù)站副站長姬主任說，黨員在志愿服務(wù)中的模范帶頭作用不容忽視，社區(qū)應該充分發(fā)掘、體現(xiàn)黨員的力量，從而帶動其他居民的積極性與參與熱情，逐漸擴大志愿者隊伍與服務(wù)范圍。志愿服務(wù)隊依托原有黨員的服務(wù)圈，延伸志愿服務(wù)工作，從而可在短期內(nèi)實現(xiàn)服務(wù)規(guī)范化、管理系統(tǒng)化、影響擴大化。

社區(qū)草根領(lǐng)袖一般是社區(qū)發(fā)展的積極倡導者和參與者，對于運作一個社區(qū)項目來講，找到合適領(lǐng)袖至關(guān)重要。社區(qū)服務(wù)站副站長姬主任介紹，在本項目中，志愿服務(wù)隊隊長包以蘭曾經(jīng)是一名老社區(qū)工作人員，退休后，仍愿意將熱情奉獻給社區(qū)居民。她全身心投入到項目實施中，從人員安排、活動策劃到工作總結(jié)，無不用心對待。正是她的不懈努力，才使得項目得以順利開展，不斷地擴大影響力。另外，從社區(qū)一線退離的老社干有足夠的愛心、熱心，也是社區(qū)內(nèi)的一大人力資源。

利用已有的社區(qū)內(nèi)資源，包括人力、物力、財力，將使項目達到事半功倍的效果。在短時間內(nèi)，可以形成一個既有影響力、又有實效的服務(wù)項目，讓幫扶者的需求得到實際的回饋，享受到及時的服務(wù)。

3.匯聚專業(yè)力量，提升社會管理

社會工作是以利他主義價值觀為指導，以科學的知識為基礎(chǔ)，運用科學方法助人的職業(yè)化的服務(wù)活動（王思斌，2006:13）。它具有很強的科學性和專業(yè)性，并不是任何助人或慈善事業(yè)都能劃歸社會工作范疇。社會工作專業(yè)性主要體現(xiàn)在它具有專業(yè)的理念、知識和方法，而三種要素都必須在專業(yè)組織和專業(yè)人才上體現(xiàn)出來。所以說，當前，學術(shù)界一般將專業(yè)組織和專業(yè)人士稱為社會工作專業(yè)力量。

據(jù)了解，個案社區(qū)居委會向政府大力倡導社會工作職業(yè)化，以及駐地社工機構(gòu)的影響下，在日常工作和開展活動過程中積極嘗試將社區(qū)建設(shè)實踐與專業(yè)力量相結(jié)合，讓社會工作不斷地滲透到最基層的土壤里。

案例13

社區(qū)服務(wù)站副站長姬主任介紹，“5811項目”成立前，對服務(wù)項目范圍的討論，通過“開放空間”方式，讓志愿者們每個人都有提出自己想法的機會，集思廣益，得到的結(jié)論是每個人都認可，并愿意依照執(zhí)行的，具有說服力和可行性。在“5811志愿服務(wù)項目”中，社區(qū)工作者一般還會在團隊活動中引入駐地社工事務(wù)所的專業(yè)社工，幫助他們科學制定計劃和安排，指導他們活動后進行總結(jié)和交流，并定期對其開展培訓及碰頭會，還嘗試將參與式方法運用到社區(qū)項目中去。

另外，據(jù)社區(qū)內(nèi)一家社工事務(wù)所某社工介紹，他們還與北京青年政治學院、北京工業(yè)大學、中國勞動關(guān)系學院和北京社會管理學院等高等院校有長期合作關(guān)系。合作模式主要是，社工事務(wù)所作為中介者和協(xié)調(diào)者，為各高校社會工作專業(yè)學生提供實習機會和場地，反過來，學生也作為志愿者積極參與到各種社區(qū)活動中去。

專業(yè)社會工作在我國起步較晚，社會各領(lǐng)域、最基層正需要這樣一群基于專業(yè)理念、具備專業(yè)素養(yǎng)的人，南鑼鼓巷社區(qū)內(nèi)的這家社工事務(wù)所就是兩名社工專業(yè)畢業(yè)大學生創(chuàng)辦的。從社區(qū)工作的角度來說，專業(yè)資源對規(guī)范工作者的方法與技巧，提升他們管理與服務(wù)居民的能力，都有很大益處。

4.借助社會力量，支持社會發(fā)展

在當下中國，社會工作普遍被社會公眾看作是一個救助弱者、解決矛盾的“滅火器”，實際上，除此之外，它的積極作用還在于促進個人和社會從微觀到宏觀位層面的發(fā)展。然而，由于自身并不生產(chǎn)、創(chuàng)造福利資源尤其是物質(zhì)資源，社會工作作為一個籌集和再分配福利資源的制度與機制，其發(fā)展功能的達成必須廣泛借助社會力量。

從微觀的個人層面來說，社會工作一般利用自身的組織化平臺和專業(yè)社工的人力資源，幫助那些由于自身能力不足導致在市場競爭中處于劣勢的人士轉(zhuǎn)換處境，通過教育學習、技能培訓、組織倡導，以及政策建議等策略，提升能力并最終實現(xiàn)發(fā)展。例如，北京市的協(xié)作者社會工作發(fā)展中心就是一個積極幫助農(nóng)民工群體獲得基本社會公正的專業(yè)社工組織，為了使打工者更好地適應城市生活，“協(xié)作者”開設(shè)“勞工家園”，針對進城務(wù)工青年的需求，利用節(jié)假日為在京打工青年開展就業(yè)生活技能、文化教育、職業(yè)安全與健康、普法宣傳等志愿服務(wù)活動，使打工青年在參與中提升自身綜合能力。①

案例14

南鑼鼓巷社區(qū)在幫弱扶困中，社區(qū)工作者積極拓展志愿服務(wù)隊的資金來源。原先，活動資金多是來自于社區(qū)公益金，基本用于項目的籌建、運作、開展活動等方面，金額是有限的，定向性也比較強，有些想法與計劃因資金短缺而無法實現(xiàn)。后來，通過工作者的努力，項目在運作中，逐漸得到社會參與服務(wù)中心與德國基督教發(fā)展服務(wù)社（EED）項目的資金支持，也得到一些企事業(yè)單位的物資支持。因而，在資金籌措上，社會工作者雖然希望主要靠自身，但現(xiàn)實中有限的資源確實無法滿足地方發(fā)展，社區(qū)只有自身不斷獲得完善，才能贏得社會更多的財力、物力援助，最終實現(xiàn)自我發(fā)展的目標。

案例15討論的是優(yōu)勢視角在社區(qū)矯正中的運用，社會工作者運用優(yōu)勢視角成功實現(xiàn)案主（罪犯）的轉(zhuǎn)變（被矯正）的情況：

案例15②摘自張凱、朱曉杰《優(yōu)勢視角的社會工作在社區(qū)矯正中的運用——以社區(qū)矯正對象G某為例》，《行政與法》2010年第8期

1.基本情況。G某，男，46歲，案發(fā)前曾為某公司項目經(jīng)理。在一次工程項目招標中，G某通過行賄取得該項目承建權(quán)，工程竣工后因受賄人其他罪行被揭露，G某也因此被判處有期徒刑3年，緩刑4年執(zhí)行?，F(xiàn)在G某夫妻兩人均無固定工作，兩個小孩正在讀高中，且戶籍不在本地但在當?shù)囟ň樱ㄗ再彿课荩?，現(xiàn)在生活陷入困境。矯正對象G某的生態(tài)關(guān)系是:妻子和子女與他保持強關(guān)系，親戚、朋友與他保持弱關(guān)系，而社區(qū)司法所與矯正工作者與他保持帶有限制性的強關(guān)系。

2.主要問題。在心理及行為方面：失望、內(nèi)疚、自卑、不能容忍挫折。在經(jīng)濟方面：夫妻倆均無固定工作，兩個小孩上高中；目前生活來源主要靠朋友介紹做散工和親戚的支持；經(jīng)濟壓力大，因工程款至今未付，將住房抵押后仍負債上百萬。在人際關(guān)系方面：案發(fā)前性格開朗，人際關(guān)系良好，親戚、朋友、同事都非常關(guān)心他；案發(fā)后，不主動與外人交往。在健康方面：無精神病記錄和暴力、虐待史。

3.矯正目標。幫助其順利度過矯正期，防止重新犯罪，矯正工作者最大限度地挖掘、利用G某潛在優(yōu)勢，協(xié)助其重塑自我價值，重新融入社會。

4.優(yōu)勢視角的矯治過程。首先，協(xié)助G某挖掘其優(yōu)勢。盡管矯正對象在社區(qū)中服刑，但他們?nèi)员毁N上負面、消極的標簽。很多社會成員仍消極看待他人，會用矯正對象實施犯罪行為后產(chǎn)生的印象來審視其過去的行為特征，犯罪學標簽理論將其過程稱為“追溯既往的閱讀”。當外在消極標簽強化時，矯正對象開始重新審視、評估和衡量自身，出現(xiàn)否定能力和優(yōu)勢，進行自我貶低，甚至沿著越軌、犯罪行為的軌道愈滑愈遠，最終不能自拔，犯罪學標簽理論將此過程稱為“邪惡的戲劇化”。矯正工作者的任務(wù)在于協(xié)助矯正對象發(fā)現(xiàn)被其自身懷疑、被時間淹沒的自身優(yōu)勢。

發(fā)現(xiàn)矯正對象的優(yōu)勢。在本案例中，矯正工作者與G某研究正在審理的一起民事案件及案件的起因與被判處刑罰的關(guān)系，讓矯正對象有覺醒的意識。矯正工作者與G某分析其剛到外地謀生的一些經(jīng)歷以及在此安家立業(yè)、生兒育女的往事，幫助其重新認識過去，引導其回顧自己失敗的經(jīng)歷。承認痛苦的目的在于從困難和逆境中吸取教訓，尋找抗逆力。從敘述中矯正工作者發(fā)現(xiàn)G某的優(yōu)勢有如下方面。在品質(zhì)和特征方面：身體好，能吃苦耐勞，表達溝通能力強，理解能力強，人際關(guān)系良好；在技能方面：懂經(jīng)濟和工程核算等知識；在家庭方面：妻子和子女的支持和關(guān)心形成了良好的家庭環(huán)境，激發(fā)了G某生活的信心；在社區(qū)方面：親戚和朋友的照顧為其提供經(jīng)濟援助和工作機會。

其次，幫助G某發(fā)揮其優(yōu)勢。矯正工作者幫助G某發(fā)現(xiàn)其自身優(yōu)勢后，對其優(yōu)勢進行引導并尋找機會或者創(chuàng)造條件讓其發(fā)揮自身優(yōu)勢，促進G某成長。G某的子女既是其生活的壓力，也是激發(fā)其生活自信心的動力。矯正工作者以G某的子女優(yōu)勢為切入點，在心理上，不斷給予G某積極的鼓勵，進行情緒疏導，使其有家庭責任感和奮斗目標；在行為上，矯正工作者把焦點集中在G某能力所及的層面上，讓他的優(yōu)勢發(fā)揮出來。矯正工作者利用G某在工程核算等經(jīng)濟知識方面的優(yōu)勢為其聯(lián)系了一些兼職工作，最大限度地發(fā)揮其潛能。因為只有當優(yōu)勢產(chǎn)生積極性結(jié)果，矯正對象才能擺脫自我降低的心理，克服消極的標簽效應，從而重樹信心。

最后，促進G某發(fā)展其優(yōu)勢。社區(qū)矯正的根本目標是讓矯正對象重新融入社會。因此，矯正工作不能僅停留在發(fā)現(xiàn)、發(fā)揮矯正對象的優(yōu)勢上，還應通過幫助矯正對象進一步拓展其優(yōu)勢，幫助他們學習如何適應社會生活，增強社會功能，最后實現(xiàn)回歸社會的目標。矯正工作者正是利用G某的技能幫助其發(fā)揮優(yōu)勢，使其在工作中得到認可，獲得重視，重拾生活自信心，開始鞏固強化已經(jīng)凸顯的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢的正?；?，從而建立起積極的自我評價。

5.矯治成效。通過矯正工作者利用優(yōu)勢視角社會工作的實踐模式對G某進行矯治工作，G某重新恢復生活信心，走上新的工作崗位，能夠以積極心態(tài)面對人生。

當前中國社會正處于快速轉(zhuǎn)型時期，社會利益摩擦和道德失范對社會成員產(chǎn)生了強烈沖擊，促使少數(shù)人做出越軌甚至犯罪行為。然而，這類人群最終還是要回歸社會，而像刑滿釋放或監(jiān)外服刑者自身就蘊含著強大的恢復與發(fā)展的潛能，因此，不管從個人層面還是社會層面，社區(qū)矯正作為穩(wěn)定社會秩序的一種現(xiàn)代手段，不可缺少。

案例15中，工作對象G某原本就擁有正常生活，只是因為權(quán)益糾紛而犯罪，而且他自身也飽含重返社會的愿望和能力，社會工作介入其中最大優(yōu)勢就是能夠運用優(yōu)勢視角，通過這一點，并幫助其逐步樹立信心，回歸社會。

通過系列作用發(fā)揮，社會工作通過在社區(qū)矯正中協(xié)調(diào)整合資源、幫助社會弱者和實現(xiàn)社會公正，豐富和發(fā)展了社會管理的內(nèi)涵。

(四)處理突發(fā)事件，應對社會風險

當前，我國社會開始進入一個高度風險期。自然災害頻發(fā)，社會結(jié)構(gòu)深刻變動、社會矛盾激化，各種群體性突發(fā)事件開始增多，醫(yī)患糾紛、勞資紛爭時有發(fā)生，甚至相對平靜的校園也產(chǎn)生極其惡劣的暴力事件。突發(fā)性、緊急性或群體性的事件無論對個人生活還是社會秩序都是種種亟待應對的風險。這些風險相互交織，在很多情況下同時出現(xiàn)、相互增強，從而引發(fā)人們巨大的心理恐慌，導致嚴重后果。這就需要強化社會風險管理機制，采取積極有效的應對措施。

尤其是，隨著中國社會現(xiàn)代化進程中經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念的深刻調(diào)整，社會利益的訴求復雜多變，群體性沖突已成為社會矛盾的集中反映，而群體性沖突的外在表現(xiàn)形式——社會群體性事件，“已由1993年0.87萬件上升至2005年8.7萬件，2006年超過9萬件，并一直保持上升趨勢”（趙鵬，2008）。從社會學角度來說，適度的矛盾與沖突是社會運行中的正常情況，關(guān)鍵是需要一種有效的事件處理與矛盾調(diào)處的制度或機制。

世界各國的經(jīng)驗和事實證明，社會工作是一種處理突發(fā)事件、應對和化解社會風險的有效途徑，社會工作倡導“預防勝于救助、發(fā)展勝于治療”的理念，深入公眾掌握他們迫切需求并進行政策倡導。由于社會管理在很大程度上也是針對現(xiàn)代社會中的各類風險進行有效管理，所以，社會工作對于現(xiàn)代社會風險的有效管理直接體現(xiàn)了其在加強和創(chuàng)新社會管理的重要功能和作用。

1.應對一般性突發(fā)事件

基層管理對于維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧意義十分重大，社會工作方法的運用是保證基層社會穩(wěn)定的重要途徑。實踐證明，無論是傳統(tǒng)社會工作還是專業(yè)社會工作都對于合理應對社區(qū)內(nèi)突發(fā)性事件、維護基層社區(qū)的和諧與穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。

案例16

南鑼鼓巷是傳統(tǒng)文明與現(xiàn)代商業(yè)文明交匯的重要場域，它不僅是蘊含傳統(tǒng)文化韻味的“北京市十佳街巷胡同”，也是充滿現(xiàn)代市場氣息的“全球游客最喜愛的中國四大特色商業(yè)街”。目前，集聚各類商戶128家，涵蓋創(chuàng)意、民俗、餐飲、娛樂等諸多方面，全年累計客流量達到160萬人次。這些商業(yè)活動在創(chuàng)造就業(yè)崗位，繁榮社區(qū)經(jīng)濟的同時也給居民們的生活帶來了一些不便，主要表現(xiàn)在幾方面，一是噪音污染，每當夜幕監(jiān)臨的時候，酒吧和歌廳里的音樂和歌聲開始活躍起來，常常直到深夜三四點不息，影響了附近居民正常的作息；二是環(huán)境污染，許多飯店排放的油煙和廢棄的垃圾散發(fā)的氣味隨著風向彌漫在空氣中，給社區(qū)的居民的生活環(huán)境造成了一定影響；三是正常生活秩序的影響，傳統(tǒng)上，社區(qū)是居民生活和消費的重要場所，但隨著近年來游客的日趨增多，商鋪租金的不斷提高，社區(qū)內(nèi)商品的物價也不斷上漲，許多社區(qū)居民特別是老人和困難家庭難以承擔高額的消費，只得舍近求遠去遠郊的超市購物。這些問題進一步強化了居民們對商家的不滿，居民們經(jīng)常向非緊急救助服務(wù)中心12345、環(huán)保部門、城管部門和110警務(wù)中心投訴，投訴又會引起商家的不滿，導致矛盾累積。如此一來，民-商矛盾開始超出事實本身演變成為爭執(zhí)、攻擊、對抗等暴力形式，從而影響社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

針對南鑼鼓巷的民-商矛盾，社區(qū)工作者主動介入，首先，社區(qū)工作者開展“破冰”行動，為民-商溝通營造良好的環(huán)境。工作者經(jīng)過實地體驗了解商家實際造成的一些擾民現(xiàn)象，并通過耐心勸導使商家認識到民-商和諧是保障其生意持久獲益的前提，進而說服他們調(diào)整營業(yè)時間和策略，使其對居民的負面影響降到最低點。其次，社區(qū)工作者深入社區(qū)與居民溝通，讓他們知道商家為了調(diào)和矛盾而對商業(yè)活動的調(diào)整，并鼓勵居民們能與其開展對話和交流。再次，通過一系列小組活動將矛盾雙方撮合到一起，引導其相互溝通和理解，建立良好的互動關(guān)系，消除彼此的負面建構(gòu)因素，做到客觀實際地看待對方。最后，在社區(qū)工作者的多方協(xié)調(diào)下，由街道提供場地，社區(qū)商鋪集資為居民建立社區(qū)公益房，組織社區(qū)內(nèi)的一些老人、殘疾人和婦女制作工藝品（如燙葫蘆、刺繡、風箏、剪紙等）并出售，經(jīng)營所得資金歸居民所有，居民們獲益后自組建了一個社區(qū)公益金，為社區(qū)其余有需要的居民提供幫助。

上述案例中南鑼鼓巷社會工作者介入和化解社區(qū)一般性沖突事件過程中主要采取個案訪談、小組溝通和社區(qū)參與等多種專業(yè)手法。社會工作者主要充當了調(diào)解者、溝通者和資源連接者等角色，他們及時地發(fā)現(xiàn)問題和主動介入是其區(qū)別于一般性行政性調(diào)解工作者的顯著特征，它可以有效地將問題和矛盾消解在萌芽狀態(tài)，促進社區(qū)和社會更加穩(wěn)定和諧。

案例17

北京L社區(qū)南門正對著的馬路沒有紅綠燈，給居民出行帶來很大的安全隱患，居民反映了很久，但問題始終沒有得到解決。一天中午，一位老人在過那條馬路時被汽車撞死，引起老人家人和社區(qū)居民的強烈反抗情緒。居民們聚集在居委會門口要求居委會對此事件給個說法。隨著知情人數(shù)的不斷增加，社區(qū)開始騷動和不安，局面開始難以控制。社區(qū)工作者介入后，采用個案和社區(qū)工作的方法，安撫老人家人，緩解群眾情緒，聯(lián)名社區(qū)居民寫信給上級部門，經(jīng)過多次溝通后在小區(qū)路口處安裝了紅綠燈，避免了事件的升級。

以上案例充分說明，社區(qū)社會工作者具有充分了解社區(qū)，群眾感情基礎(chǔ)深厚的優(yōu)勢，在遇到突發(fā)事件時，能夠做到迅速反應，及時處理，維護基層社會穩(wěn)定、保障社會和諧發(fā)展。另外，他們還可以及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)的潛在危險因素，運用專業(yè)工作方法，將風險控制在在最小范圍之內(nèi)。

案例18

南鑼鼓巷社區(qū)有一位居民刑滿釋放后沒有找到工作，因此已過中年的他沒有經(jīng)濟來源，家里還有年邁癱瘓的父親。他和父親僅靠父親的退休金過日子，由于父親常年臥病在床，生活非常艱辛。社區(qū)居委會工作人員得知后，主動為其辦理了低保，并安排社區(qū)“5811”項目組志愿者對其進行一對一幫扶。志愿者王大媽經(jīng)常去他家里看望他的父親，在過節(jié)時帶去一些禮品。社區(qū)工作者也正在努力幫助他找工作，促進他盡快融入社會。

可見，社會工作者深入社區(qū)、扎根基層對于保障居民的基本生活，避免刑滿釋放人員其再次犯罪，促使他們盡快融入社會，維護社區(qū)的和平穩(wěn)定發(fā)揮了顯著作用。

2.應對和化解重大群體性事件

近年來，我國重大群體性事件頻發(fā)，其背后有一定社會根源，但經(jīng)過認真分析不難發(fā)現(xiàn)，事件發(fā)生和升級的導火索往往是某些地方政府、個別部門或少數(shù)官員采取不當處理方法。湖北石首群體性事件只因一名廚師非正常死亡，政府沒有及時公開信息，謠言四起，引發(fā)兩日后的萬人群體性事件。“甕安事件”的起因并不復雜，只因當?shù)匾晃簧倥缢劳龅蔫b定結(jié)果得不到家屬認可，警方處置方式不當，對案件的解釋缺乏說服力和公信力，致使謠言越來越多，最終被一些黑社會勢力利用，一發(fā)不可收拾，釀成大規(guī)模群體性事件?！爱Y安事件”中，矛盾和糾紛剛出現(xiàn)時，當?shù)卣蛣佑镁?，導致矛盾激化，群體性事件升級，如果在未動用警力之前，社會工作者介入調(diào)停，加強民眾與政府的溝通，可能就會避免矛盾激化（邱家林，2009）。

社會需要提供排泄敵對和攻擊情緒的“安全閥”制度，而社會工作在現(xiàn)代社會中就承擔著此種角色。群體性沖突本身是社會進行自我調(diào)控的一種反映，但群體性事件處理不好也會造成極大社會危害。與群眾溝通不暢，信息不透明，以高壓方式將弱勢群體排斥于體制性利益表達之外，或者只單純采取談判妥協(xié)、忽視逃避以消極應對，沒有切實了解群眾需求，是群體性事件產(chǎn)生的最主要原因。這也容易造成政府公信力下降，事件升級等惡劣后果。

社會工作的目標聚焦于增強服務(wù)對象的社會功能，堅持以人為本、助人自助的核心理念，強調(diào)通過專業(yè)知識和技能幫助社會成員提高生活質(zhì)量，服務(wù)效果具有長效性。另外，在應對群體性沖突時，社會工作在價值取向上本著公平、公正和人道主義精神更具有大眾信服力，通過專業(yè)工作模式與方法，增加沖突雙方公共利益生成的空間，以減少沖突帶來的消極力量。

案例19①參見協(xié)作者官方網(wǎng)站：http://www.facilitator.ngo.cn/cn/laogongjiayuan.htm。

2009年12月4日9時，南頭街道辦馬家龍社區(qū)工作站排查發(fā)現(xiàn)，合利昌五金塑料加工廠近二百名工人在工廠樓下聚集，群情激奮。部分工人與工廠保安發(fā)生沖突，導致工人情緒失控。吵吵嚷嚷要求老板進去給出說法。

經(jīng)了解得知：合利昌五金塑料加工廠將于月底搬遷至光明新區(qū)，該廠約二百五十名工人要求工廠賠償每人1個月工資（約二千元），但廠方只愿意賠償每名工人補償金1000元，工人不滿，停工在工廠樓下聚集，希望廠方能給予全額的賠償。

介入過程：

在察看了現(xiàn)場狀況之后，社工首先對該事件做了一個快速的初步評估，評估該事件介入的緊迫性和操作難度。

一同前去的社工就整個事件作了一個快速討論，包括工人情緒的疏導、對信息的上傳下達的方式、危機處理的方法等等。

在介入之后，社工對危機現(xiàn)場做了一個立即判斷。區(qū)分出高危人群和中低危人群，高危人群是指情緒極度亢奮、言語充滿攻擊性、手中拿有木棍等可擊打物品狀態(tài)下的對象，這種對象隨時都有可能發(fā)生危險情況、帶動整個人群情緒高漲、引起事態(tài)升級。此種情況下必須按照危機的高低程度優(yōu)先盡快處理高危人群，然后再處理中低危人群。

進行高危人群的針對性聊天。通過面對面的談話，對工人進行積極關(guān)注，提供情緒情感的支持，給與其愛與關(guān)懷。

在聊天過程中感受工人的情緒反映還很強烈，社工在此時并沒有立即去開展那些所謂“說教”，而是將注意力放在幫助工人減輕緊張激動的感覺上。也沒有急于給工人們提供任何承諾，而是首先了解他們的具體需要和現(xiàn)實狀況。

在幫助工人穩(wěn)定情緒過程中，社工運用積極傾聽、無條件接納、同理心等個案會談技巧，以工人為中心開展輔導工作，同時在整個過程中對工人予以積極關(guān)注，鼓勵工人將自己負面情緒情感宣泄進去，給予工人關(guān)懷、理解、陪伴和支持，使他們不感到恐慌和焦慮，讓他們看到有人能夠真正接納他們的行為、傾聽他們的問題，尊重他們的情緒、與他們一起促使事件良好解決。

在談話中了解問題演變的來龍去脈。深入了解情況，梳理脈絡(luò)，搞清情況，刨根問底，明晰“癥結(jié)”所產(chǎn)生的原因及其過程，以及各方的反應。思考解結(jié)的可能路徑和方向。

在聽取工人反映的問題中捕捉問題焦點。了解起主導作用、有重量的關(guān)鍵人物，找到了群體中的關(guān)鍵人物，促使他們作為代表參與到與廠方的談判中來。

結(jié)果：在12點30分，工人的情緒漸漸穩(wěn)定下來，同意派出代表與工廠協(xié)商。當日下午5點30分，此案件調(diào)解成功，雙方都表示接受，工人也漸漸散去。

案例中，社會工作者在工人們?nèi)呵榧^、與保安發(fā)生肢體沖突并強烈要求詢問工廠領(lǐng)導的情況下，能夠站在工人立場，從工人們的實際需求出發(fā)來穩(wěn)定工人情緒。同時，工作者積極溝通沖突雙方，阻止雙方由現(xiàn)實性的沖突轉(zhuǎn)化為價值性的沖突，促進事件的良好解決，避免了事態(tài)升級。

可見，社會工作對群體性沖突進行科學的調(diào)控，可以幫助政府優(yōu)化社會管理。社會群體性沖突調(diào)控程度越高，通過協(xié)調(diào)解決沖突的機會就越多，“以暴制暴”的惡性鎮(zhèn)壓局面就越可以得到有效遏制（鞠鑫，2011）。

3.維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定

民族地區(qū)的社會工作可以預防和解決突發(fā)性事件，打擊社會犯罪，維護社會安全、穩(wěn)定。一些國內(nèi)外敵對勢力和敵對分子利用民族地區(qū)的特征陰謀分裂民族和國家，我國新疆地區(qū)發(fā)生的“七·五”事件，以及后來發(fā)生的“針頭扎人”事件，就是典型的例證。社會工作堅持以深入民眾、深入社區(qū)的工作方法能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、化解問題。社會工作者以其周密細致的工作態(tài)度、體貼周到的服務(wù)活動和民眾對其社會地位的認同，更易于接近沖突雙方，發(fā)現(xiàn)并打擊社會犯罪，并依照社會公正原則處理和解決問題，從而有助于維護社會安全和社會穩(wěn)定（胡日查，2010）。

案例20

2009年12月，內(nèi)蒙古包頭市青山區(qū)被命名為全國首批社會工作人才隊伍建設(shè)試點示范區(qū)之一。青山區(qū)堅持將占全區(qū)總?cè)丝?.3%的少數(shù)民族群體作為重點關(guān)注對象，對少數(shù)民族子女上學就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、法律援助等方面的需求給予特別關(guān)注，妥善解決少數(shù)民族工作對象提出的或工作中涉及少數(shù)民族對象的社會問題，營造了各民族團結(jié)進步的良好局面。

與此同時，當?shù)卣€積極利用高校專業(yè)社會工作的資源，大力開展社會工作，專業(yè)社工和專業(yè)學生共同協(xié)助社區(qū)承接了199宗個案、開展52宗小組項目、在8個社區(qū)進行社區(qū)調(diào)查，參加社區(qū)組織的“義工”活動二百多人次。社會工作的介入，對于減少突發(fā)事件的發(fā)生，化解社會風險、維護社會穩(wěn)定具有不可忽視的作用。

4.化解醫(yī)患沖突

隨著醫(yī)療市場化改革的推進，醫(yī)院也成為突發(fā)性事件的高發(fā)地，不僅存在醫(yī)患關(guān)系緊張的問題，而且患者之間也矛盾頻現(xiàn)，此外還有突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，使得醫(yī)院成為影響社會穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵場所之一。中國醫(yī)師協(xié)會“醫(yī)患關(guān)系調(diào)研報告”顯示，近三年來，平均每家醫(yī)院發(fā)生醫(yī)療糾紛66起，發(fā)生患者打砸醫(yī)院事件5.42起，打傷醫(yī)師5人；單起醫(yī)療糾紛最高賠付額達300萬元，平均每起賠付額為10.81萬元，近70%的醫(yī)療糾紛是由于醫(yī)務(wù)人員與患者在語言或行為上的溝通不良引起的。①參見曲玉波《上海政法大學醫(yī)務(wù)社會工作課程課件》，[2011-10-01]，http://kczx.shupl.edu.cn。一直以來，醫(yī)院的此類事件都由醫(yī)務(wù)科來處理，但由于缺乏專業(yè)的知識，許多醫(yī)療糾紛沒有得到有效解決。實踐證明，在醫(yī)療糾紛當中引入第三方力量，可以更加有效地解決糾紛，化解沖突，促進醫(yī)患關(guān)系和諧。

案例21

2012年4月26日凌晨，一患兒因咳嗽、腹瀉到龍崗中心醫(yī)院急診科就診，在輸液治療過程中突然發(fā)生病情變化，因搶救無效死亡，后其家屬糾集四十余人堵住醫(yī)院大門，繼而又堵塞醫(yī)院門前的深惠公路，造成交通嚴重堵塞一個多小時。

“發(fā)生這樣的事件，作為醫(yī)院方面通常是無力的，只能求助于政府?！饼垗弲^(qū)衛(wèi)生局工作人員表示，該事件發(fā)生后，讓衛(wèi)生部門和醫(yī)院處理，患者不信任，覺得他們在“一個戰(zhàn)壕”互相庇護。所以衛(wèi)生局建議由街道以及派出所等單位進行第三方調(diào)解，調(diào)解會定于當天下午4點15分進行，醫(yī)患雙方各派不多于5人的代表出席調(diào)解會。患方發(fā)言人陳述事件經(jīng)過及訴求，醫(yī)方發(fā)言人針對患方的訴求作出解釋和回應，由于第三方的調(diào)解介入，最后雙方同意委托南方醫(yī)科大學司法鑒定中心進行尸體解剖，查明死亡原因后再進一步協(xié)商，避免了醫(yī)患雙方當事人各持己見，形成僵局，造成群體性事件的升級和惡化。

在此案例中,雖然社會工作并沒有直接參與，但案例已充分說明在醫(yī)療糾紛事件中第三方調(diào)節(jié)的重要性。而案例中擔任調(diào)節(jié)者的街道辦事處也正是社會工作者發(fā)揮作用的一個重要領(lǐng)域。社會工作作為第三方引入醫(yī)療糾紛是非常明智的選擇。社會工作者運用專業(yè)的方法能夠更加有效地處理醫(yī)院的各類矛盾和問題，預防突發(fā)性事件的發(fā)生；在沖突發(fā)生后，也可以做到公正有效處理，將危害降低到最低程度。

具體來講，首先，醫(yī)務(wù)社工幫助病人克服不良心理狀態(tài)，幫助解決一些實際困難和問題，擴展有利于病人和家屬應對疾病、失能、死亡等方面的社會心理調(diào)適工作，提高病人的適應能力，強化醫(yī)療服務(wù)的人文關(guān)懷與照顧，既化解矛盾，又調(diào)動病人機體內(nèi)在的自愈力，促進就醫(yī)環(huán)境的和諧與穩(wěn)定。同時，社工把醫(yī)生看作服務(wù)對象，同樣給予關(guān)懷，釋放他們的情緒，使其能更好地為患者著想，形成醫(yī)患雙方良好的互動局面（黃耀明，2009）。最后，針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，醫(yī)療社會工作者可以協(xié)助醫(yī)院處理病人的安置工作，安撫病人的緊張心理，對于維護救助現(xiàn)場的穩(wěn)定以及促進公共安全事件的盡早解決發(fā)揮著越來越重要的作用。

案例22

廣東佛山市南海人民醫(yī)院門診部護士丁惠霞講到，“前幾天有病人因排隊等候時間長而對我的工作產(chǎn)生誤解，十幾個人圍著我，情緒非常激動?！毙姨濁t(yī)務(wù)社工的介入緩和了矛盾，避免了事件升級。丁惠霞說，醫(yī)患關(guān)系緊張在醫(yī)療一線體現(xiàn)得非常明顯，社工以第三方身份進行調(diào)解，讓處于焦慮緊張中的患者更易接受。醫(yī)院的護士和醫(yī)生等也會接受社工的約談，主要是介紹在病人在就診過程中需要哪些支持，社工們也會為醫(yī)護工作人員提供心理康復與情緒支持。①參見曲玉波《上海政法大學醫(yī)務(wù)社會工作課程課件》，[2011-10-01]，http://kczx.shupl.edu.cn。

西方各國早就重視醫(yī)務(wù)社會工作的發(fā)展。1970年全美醫(yī)院協(xié)會調(diào)查，有35.9%的醫(yī)院沒有社會工作部門，1973年增加到52.9%，1974年增加到55.6%。而今天的美國醫(yī)務(wù)社工與醫(yī)生的比例接近1∶1（劉江平、范春梅、張鐵山，2008）。目前，全國不少地方都嘗試建立醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解，實施效果明顯。深圳市2010年公布的《深圳市醫(yī)患糾紛處理暫行辦法》就正式引入第三方機構(gòu)獨立調(diào)解醫(yī)療糾紛。海南省2011年3月8日也正式啟動醫(yī)療糾紛第三方調(diào)解工作（劉武俊，2011）。深圳北大醫(yī)院社會工作部謝君輝坦言，他們借鑒了香港經(jīng)驗，解決糾紛成為社工部門的職責之一。多數(shù)情況下，各科室醫(yī)生、護士長會給社工打電話，反映需要疏導的突發(fā)事件。

5.預防青少年犯罪，維護校園穩(wěn)定

青少年是祖國希望，青少年健康成長是國家繁榮富強的必要條件。隨著城市化的發(fā)展，計算機技術(shù)的普及和網(wǎng)絡(luò)時代的到來，青少年面臨問題也日趨復雜,問題少年層出不窮:沉迷網(wǎng)絡(luò)、打架斗毆、吸煙吸毒、毆打教師、加入黑社會等，嚴重破壞了校園的和諧。內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市警方對該市青少年犯罪情況進行了一項調(diào)查，結(jié)果顯示，2009年7月至2010年7月，該市青少年人犯罪數(shù)量呈直線上升趨勢。全市共抓獲涉嫌刑事犯罪青少年人員1743名，占抓獲全部犯罪嫌疑人的42.7%。2010年8月至2011年7月，共抓獲涉嫌刑事犯罪青少年人員1371名，占抓獲犯罪嫌疑人總數(shù)的43.6%。青少年犯罪，不僅影響青少年的長遠發(fā)展，還可能升級為家長之間、家長與學校之間的矛盾。加強對青少年的管理正是加強和創(chuàng)新社會管理的重要環(huán)節(jié)，具有長遠意義。

學校作為青少年教育的重要場所對青少年發(fā)展具有十分重要的意義，甚至會影響青少年終生發(fā)展。然而，單純的學校行政工作對在校生的教育顯現(xiàn)出專業(yè)性不足，成效不高的特點。香港教育政策關(guān)注社2004年對1702名中小學生的調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，25%的學生認為校方不會積極處理投訴。這樣做的結(jié)果，既造成學生對學校及老師的不信任，也從一定意義上可以講是對校園暴力施害者和校園暴力行為的遷就和姑息（孫凌寒、朱靜，2005）。因此，將社會工作引入校園，對于維護校園環(huán)境的和諧，保障青少年的健康成長具有重大意義。

案例23②摘自張凱、朱曉杰《優(yōu)勢視角的社會工作在社區(qū)矯正中的運用——以社區(qū)矯正對象G某為例》，《行政與法》2010年第8期

14歲男孩小華上課經(jīng)常擾亂課堂秩序，拉幫結(jié)派，認識高年級同學，常常請高年級學生欺負“自己看不慣”的低年級同學。最近一周內(nèi)打架兩次，將同學打傷。平時在班里人際關(guān)系差，班主任多次教導案主成效不大，仍然打架。班主任把案主轉(zhuǎn)交給德育處，德育處老師也教育過很多次，但案主打架的行為始終沒有改善。于是轉(zhuǎn)由社工介入。

介入過程：

第一，案主是從在德育處寫檢討時開始與社工第一次會面的。剛開始，案主對社工有很大的排斥心理。比如：他不敢也不愿意抬頭看社工，雖然他認識到自己的錯誤，但因他抗拒，其行為沒有多大的改善。對此，社工采取的介入主要有：通過真誠、同感、同理心、關(guān)心等技巧，社工贏得了案主的信任；通過給案主介紹與講解什么是學校社會工作，共同建立了短期、長期的工作目標；用問題量表對最困擾案主的問題進行測評，顯示是行為問題，達到5分。

第二，案主能夠較好控制自己的行為，停止打架的行為。社工通過觀察案主的改變，了解改變過程中的心理世界，對案主表示關(guān)心和贊揚，同時，一起訂立目標與約定，共同制定“我要做行為的主人”的表格；工作者給案主布置家庭作業(yè)，讓案主把自己開心的、做的好事記錄下來，思考自己的優(yōu)點，并記錄他的進步；希望班主任多留意他的進步，并及時給與鼓勵和支持；家長應對案主的行為、作業(yè)情況等起到監(jiān)督的作用，并建議家長用鼓勵的方式教育案主，盡量少打罵；個案會議，讓案主熟悉周圍的環(huán)境。

工作者對案主的表現(xiàn)及時予以鼓勵，并對案主在實現(xiàn)目標中遇到的困難和挫折，及時地探討和解決；一起和案主建立較健康的形象，主要是囑咐班主任讓案主多參加一些有利于建立良好形象的班級活動，并在班上及時表揚其進步。

第三，察看案主在學習上主要是存在哪些方面的困難，給以輔導；為案主尋找資源，比如老師、班主任等。案主遇到學習上的難題時，可以給以輔導等；詢問案主的學習意愿，或許案主有更好的解決學習問題的方法。案主開始積極尋找?guī)熒雀鞣矫娴馁Y源，來解決自己學習上的困難，并能夠很好地控制和管理自己的行為，每天自覺寫作業(yè)。

結(jié)案：小華能夠很好地管理自己的行為，與班級同學的關(guān)系得到改善，學習動機也有很大改變，遇到問題會向老師和同學請教，班級同學也不像以前那樣排斥他。

評述：社會工作者在班主任管教和德育處指導沒有效果的情況下介入，運用系統(tǒng)理論，采用個案方法對案主進行輔導；在分析案主的家庭、學校和個人等資源之后，制定循序漸進的輔導方案，其中滲透社會工作“助人自助”的價值理念。工作者運用增能、同理心等技巧和專業(yè)方法，將案主從一個“危機”少年引領(lǐng)成為一個受到師生喜愛的、積極進步的好同學，這會是影響案主一生的重大轉(zhuǎn)折。學校社會工作能夠及時糾正校園中的潛在不和諧因素，維護師生的健康關(guān)系，有益于廣大青少年的發(fā)展。

學校社會工作在化解校園矛盾，處理校園突發(fā)事件，維護校園安定方面的作用不僅在大陸十分明顯，在港臺地區(qū)亦然。面對香港青少年越軌行為不斷出現(xiàn)，1971年，香港非政府福利機構(gòu)以實驗的形式開始推行學校社會工作。在1977年政府對青少年社會服務(wù)項目評估中，肯定了學校社會工作有利于青少年的成長。1982年，全港中學都獲得學校社會工作服務(wù)。1991年香港政府發(fā)表《跨越90年代香港社會福利白皮書》，充分肯定了學校社會工作服務(wù)的持續(xù)需要，并制定提供學校社會工作服務(wù)的政策。我國大陸地區(qū)的學校社會工作一直由行政性社會工作者擔任，被稱為“學生管理工作”，“思想政治教育工作”等。2004年，山東商學院成立大陸地區(qū)首家高校“學校社會工作服務(wù)中心”，深圳等地也陸續(xù)開展了學校和青少年社會工作（李曉鳳,2010：33-49）。學校社會工作正在逐漸走向?qū)I(yè)化發(fā)展道路。

6.應對自然性突發(fā)事件

自然性突發(fā)事件的危害不僅僅體現(xiàn)在災害本身對人財物的損害，更體現(xiàn)在災害對人們心理和整個社會關(guān)系的破壞。學者指出，災后重建期是災后社區(qū)恢復最重要的時期，也是各種社區(qū)矛盾沖突的集中爆發(fā)期（錢寧，2010）。社會工作的價值和理念以及專業(yè)方法在應對自然性突發(fā)事件中發(fā)揮了突出作用。具體作用可分為災前預防、災后救助和災后恢復發(fā)展三個階段。以“汶川地震”為例，社會工作者在災難中參與直接救助與聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，爭取最大范圍、最大成效的救助災民；災后安撫災民，處理突發(fā)事件，維護社會穩(wěn)定，加快災后社會重建工作。

案例24①摘自國家減災委員會科學技術(shù)部抗震救災委員會《汶川地震社會管理政策研究》83-86頁。北京：科學出版社,2008年版。

清川縣木魚中學在地震中死亡學生275名，在汶川地震發(fā)生后很短時間內(nèi)，學生家長們聚集起來，要求調(diào)查弄清孩子死難的中學校建筑是否存在質(zhì)量問題和相關(guān)政府部門的責任。家長們的行動逐漸變?yōu)椤叭后w行為”。他們集體靜坐、游行等，在地震之后又引起當?shù)厣鐣牟话玻惨鹁硟?nèi)外媒體關(guān)注。造成該局面的原因是，家長對失去孩子的痛苦難以接受，校方和教育局的消極應對、政府與學生家長的溝通不暢，沒有對學生家長進行心理干預。

社會工作組人員前往四川綿竹富興二小協(xié)助工作，首先陪同家長們一起每天早上莊重地祭奠孩子們。一周后，家長們看到社會工作者所做的，主動上來溝通，講述他們的孩子。工作者買了些相框發(fā)給家長，同時也買了些彩色帶子，教家長們編織一些花貼在上面，家長們給工作者講敘故事的過程，拉近了與家長的距離。

在和家長們聊天的過程中，社會工作者了解到很多家長因為受災家境十分貧困，他們的父母和公婆則在家里無人照料。于是社工上午在學校緩解、疏導家長的情緒，下午則一戶一戶摸底調(diào)查，了解他們的現(xiàn)實困難。等了解到家庭的困難、失去孩子的痛苦都是加劇這些家庭憤怒情緒的原因之后，社會工作者給政府遞交了一份對遇難學生家長工作的需求調(diào)查表以及今后的工作建議，并呼吁政府有關(guān)部門及時給予正面的積極回應。在社會工作的介入下，遇難學生家長們情緒得到了安撫，生活得到相應的救助，避免了一場群體性事件的升級。

案例中，社會工作者運用同理心等專業(yè)技巧，對家長們予以理解和支持，與家長一起悼念他們的孩子；充分了解家長需求，對地震中失去孩子的家長予以關(guān)心、照顧和幫扶，讓家長們看到了地震中學校的真實行為，打消家長對學校和政府的誤解；同時工作者安撫了家長們失去孩子后受傷的心靈，幫助家長們走出災難，迎接新的生活。案例充分說明社會工作在化解自然性突發(fā)事件時，尤其是災后矛盾凸顯時化解風險的顯著作用。

（五)倡導公民參與，創(chuàng)新治理模式

現(xiàn)代社會管理是需要全社會廣泛參與的新型治理模式。社會工作作為現(xiàn)代社會一項重要的制度設(shè)置，不僅在直接救助弱勢人群、提供基本公共服務(wù)方面成為重要力量，而且也能基于其專業(yè)的理念和方法，在倡導和組織社會公眾積極參與社會管理方面發(fā)揮積極作用。

社會管理從總體上可分為兩個層面的涵義，即政府對社會的管理和社會的自我管理。在后者意義上，實現(xiàn)社會自我管理與服務(wù)就離不開社會成員積極參與，也離不開公眾的自我組織化。筆者認為，社會工作恰好能夠在促進公民參與治理，提升自我組織與服務(wù)的能力方面，具有得天獨厚的優(yōu)勢。據(jù)此，筆者結(jié)合案例材料，在大量研讀相關(guān)文獻基礎(chǔ)上，主要討論在社會管理的體制機制中，社會工作一般通過組織志愿性、學習性以及集體性三類活動形式，促進公民參與社會管理，并提升其自我組織、管理與服務(wù)的能力。

1.組織志愿活動，培育互助精神

案例25

關(guān)愛弱勢群體一直是南鑼鼓巷社區(qū)工作關(guān)注的重點之一。個案社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有獨居、空巢老人八十余人，殘疾人員二百余人。社區(qū)工作者了解到，他們身邊平時少有親友陪伴，缺少關(guān)心和幫助，加上社區(qū)服務(wù)點少、分布較分散，日常生活中有諸多困難。而社區(qū)工作者又不可能將全部力量投入為老人服務(wù)。因此，需要有一支居民志愿隊伍來加強社區(qū)對老人的服務(wù)力度。

南鑼鼓巷社區(qū)現(xiàn)已初步構(gòu)建以黨員為主體的“八分鐘服務(wù)圈”志愿服務(wù)，以一幫一形式開展助老助殘的5項服務(wù)，簡稱“5811志愿者”。具體做法是將社區(qū)按片劃分，在每分片居住的志愿者與老、殘人員結(jié)對，負責提供5種基本服務(wù)，即日常生活照料（主要有幫助購物、打掃衛(wèi)生、陪同看病等）；慰問、陪聊；為幫扶人與子女常聯(lián)系；了解幫扶對象思想情況，及時進行心理咨詢或向社區(qū)反映；宣傳利民政策及代辦社區(qū)事務(wù)。

自2010年1月成立“5811志愿者隊伍”，針對老人、殘疾人等特定人群提供了兩類服務(wù)。其一，一對一幫扶弱勢群體。志愿者們面對體弱多病的老人，經(jīng)常入戶走訪，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，尤其是經(jīng)?？赐繂柍Ｄ瓴荒芟聵堑幕疾±先耍攸c服務(wù)年事已高、行動不便的困難群體。志愿者們還把電話號碼告訴幫扶對象，確保24小時隨叫隨到。其二，依托傳統(tǒng)佳節(jié)，將溫情送達孤老。2010年，實施的主要節(jié)日性服務(wù)活動有：

一月份，在臘八節(jié)前夕，開展“親情送粥活動”。各小組骨干熬好粥，送給社區(qū)孤老病殘人員。

二月份，志愿者開展“親情送一”，如一副對聯(lián)、一次義務(wù)勞動等，根據(jù)不同的情況、特點選擇為幫扶對象服務(wù)。

五月份，端午節(jié)送粽子。

七月份，慶祝七一，開展系列服務(wù)。

九月份，中秋節(jié)慰問孤老。

十月份，九九重陽陪同行動不便的孤老游北海、景山。

從被幫扶的居民反饋來看，大家對“5811志愿者”的工作非常認可。甚至在訪談中，有些上了年歲的幫扶對象說，在志愿者的感染下，他們后來也積極參加社區(qū)活動，“別人關(guān)心我，我也要想著別人”。

例如，83歲高齡的孤老嚴寬多次向志愿者表達謝意，他說，“這些志愿者用真心、愛心為社區(qū)孤老送去了溫暖與關(guān)懷，非常令人感動”。在社區(qū)工作者的積極倡導下，社區(qū)志愿者服務(wù)隊伍的建立是社區(qū)治理中的一件大事，志愿服務(wù)的逐漸推廣將有助于培養(yǎng)社區(qū)居民鄰里之間的互幫互助意識，從而對培育整個社會的互助精神都將起到積極作用。

據(jù)訪談，原“5811志愿者”鄭大媽一直積極參加志愿服務(wù)，為社區(qū)的孤老送去溫暖、歡樂。但2010年7月，鄭大媽突發(fā)腦血栓，住進醫(yī)院，其他志愿者每天輪流到家中看望、照料。出院后的鄭大媽由一名奉獻愛心的志愿者轉(zhuǎn)為了一位需要別人關(guān)愛的服務(wù)對象。

由于志愿者全部是來自社區(qū)的居民，幫扶對象也大都是自己社區(qū)內(nèi)的鄰居，所以，這種鄰里互助活動不僅分擔了社區(qū)工作者的任務(wù)，也增添了鄰里互信和社區(qū)歸屬感，從鄰里關(guān)愛角度看，它還意味著居民們的互惠互利，因為今天對他人的服務(wù)就是為明天的自己儲蓄享受的服務(wù)。

2.組織學習實踐，增強公民責任

案例26

南鑼鼓巷社區(qū)高度重視青少年社會實踐工作，關(guān)心未成年人的思想道德建設(shè)，以假期實踐活動為契機，開展豐富多彩的假期實踐活動，在形式多樣、氣氛活潑的社會實踐中實現(xiàn)社區(qū)工作者對青少年的教育。

2010年寒假期間，社區(qū)開展各項社會實踐活動，共有128名中小學生到社區(qū)報到，志愿服務(wù)達264人次，累計長達425.16小時。2010年暑假期間，共有162名中小學生到社區(qū)報到，參加或開展多項社會實踐活動，活動累計時長達737.5小時。其中志愿服務(wù)累計時長424.5小時。社區(qū)工作人員為孩子們策劃的活動有，參觀軍博的紅色之旅，低碳環(huán)保跳蚤市場，捐贈文具獻愛心，文明禮儀的互動討論，在美術(shù)館接觸澳洲文化等，還有自己動手制作布袋，學做炒菜讓父母品嘗等。2011年寒假期間，社區(qū)工作人員又為孩子們策劃多個假期實踐活動項目——小小環(huán)境員、小小安全宣傳員、我愛圖書、探望孤老、南鑼小店員、走進軍營、室內(nèi)運動會等。整個寒假期間，共有130名中小學生到社區(qū)報到，活動累計時長達280.9小時。其中志愿服務(wù)累計時長56.6小時。

經(jīng)常參與社會實踐能夠讓青少年在自己動手的過程中，體會不一樣的經(jīng)歷，也學會理解他們，是他們學習社會的重要一課。2010年6月1日，南鑼鼓巷社區(qū)組織轄區(qū)的少年兒童舉辦了主題為“親子尊長”的感恩活動，讓孩子們?yōu)榧议L洗腳感謝養(yǎng)育恩情。有三十余名孩子和家長參加了此次活動。家長中有媽媽，爸爸，也有奶奶、爺爺，孩子們洗得認真，家長們看得感動。在活動結(jié)束后的留言中，四年級的張熙悅說，“媽媽，今天我為您洗了腳我很高興，以后，我天天給你洗！”媽媽寫道，“寶貝，你為媽媽洗腳時，媽媽似乎看到了將來我年老的情景，謝謝你溫柔的小手。媽媽愛你！”社區(qū)希望通過類似活動，喚起孩子們對家長的感恩之心，體會他們?yōu)樽约撼砷L所付出的辛苦，進而讓他們能愛父母、愛長輩。

社區(qū)工作者也將社會實踐活動當作青少年學習知識的大好時機。2011年春節(jié)期間，為了讓南鑼鼓巷社區(qū)孤寡獨居老人感受到節(jié)日溫暖，南鑼鼓巷社區(qū)“5811志愿服務(wù)隊”牽手假期的中小學生共同開展主題為“小手拉大手，親情送對聯(lián)”活動，為孤老送去春聯(lián)、福字。共有30名中小學生在8名志愿者的帶領(lǐng)下，為南鑼社區(qū)的11位獨居老人送去新春的祝福。通過此次志愿服務(wù)隊員帶領(lǐng)社區(qū)青少年給孤寡獨居老人送對聯(lián)的活動，不僅讓社區(qū)青少年更加了解孤寡老人的生活，激發(fā)更多地關(guān)心孤寡老人的熱情，也培養(yǎng)社區(qū)青少年志愿服務(wù)的意識，引導他們?yōu)樯鐓^(qū)做出自己力所能及的貢獻，讓中華民族尊老、敬老、愛老的優(yōu)良傳統(tǒng)代代相傳。

社會實踐是培養(yǎng)青少年綜合素質(zhì)的良好契機，“南鑼小店員”就是基于此種考慮的一個活動。社區(qū)工作者聯(lián)系了位于南鑼鼓巷的4家店鋪，約定好實踐時間及體驗人數(shù)，讓學生體驗經(jīng)營、了解店鋪商品、學習與人交往溝通的文明禮儀。該活動特別受高年級學生喜愛，共有22名學生在這4家店鋪中參與實踐，累計時長31個小時。學習待人接物的禮儀，嘗試與顧客交流都有助于青少年綜合素質(zhì)的提升。

社會管理需要每一名社會公民具有強烈責任感，在重構(gòu)社會秩序的宏偉工程里，需要每一位社會成員具備良好的公民素質(zhì)與道德，而青少年無疑是國家未來的希望。而目前由于家長過度寵愛，青少年普遍溝通能力薄弱、服務(wù)他人意識淡薄，甚至有個別學生在得知自己需要勞動時竟提出要付錢給他的要求。可見，對青少年進行社會實踐、提升他們的社會責任、服務(wù)意識是件迫在眉睫的任務(wù)。所以說，社會實踐活動最大的作用就是在增長青少年各方面知識的同時，能夠培養(yǎng)他們對親人、對社區(qū)和對社會的積極責任感，實踐活動的目的就是為社區(qū)培育未來的志愿者和建設(shè)者。

3.倡導集體活動，提升服務(wù)能力

社會工作還需要關(guān)注廣大被商品、廣告、物質(zhì)文化所滲透的、處于“物化”與“沉淪”狀態(tài)中的只有單一“物欲”的普通民眾（柳拯，2011）?，F(xiàn)代社會管理體系中，由公民創(chuàng)辦、組成的各類社會團體、民間組織也是管理與服務(wù)的主體之一。社會組織由于切近公眾的日常生活，源于民間而服務(wù)群眾，能夠及時了解基層群眾的切實需求并利用社會力量有效提供各類特色不一的服務(wù)，所以，現(xiàn)今社會工作較為發(fā)達的國家和地區(qū)都普遍比較關(guān)注和扶持它們的培育與發(fā)展。而社會工作者倡導并組織社區(qū)的或集體的活動，正是想運用社會組織的這一優(yōu)勢，擴大社會管理的主體力量，提升整個社區(qū)乃至社會的福祉。

案例27

南鑼鼓巷社區(qū)在社區(qū)工作者的努力下，開展形式多樣的社區(qū)活動，主要有：

第一，豐富的文體活動。為搞好社區(qū)文體活動，個案社區(qū)堅持“有創(chuàng)意、有影響、有規(guī)模、民受益”的原則，在居民中組織多種形式的文體團隊，如“月圓古巷”藝苑，其中包括有“社區(qū)老年合唱隊”、“老年街舞隊”、“美翎花鍵隊”、“飛燕柔力球隊”、“月圓乒乓球隊”、“空竹隊”等不同興趣小組。社區(qū)還多次舉辦社區(qū)乒乓球比賽，撲克比賽，唱歌比賽，以及消夏文藝晚會、春季秋季登山比賽，組織居民參觀祖國六十年成就展等，極大的豐富了社區(qū)居民的文體生活。

第二，社區(qū)的“月圓古巷放映隊”。放映隊全部由社區(qū)志愿者組成，5年來始終堅持為百姓放映影片，逢重大節(jié)假日及夏日暑期，還會加演。每次放映，觀眾多達三四百人。影響廣泛、受惠群眾人逾15000人次，得到多方好評。2009年，社區(qū)以“月圓古巷放映隊”為志愿服務(wù)項目參加第四屆魅力社區(qū)評選，并一舉奪得殊榮。

第三，驚蜇鑼鼓文化節(jié)。為弘揚中華民俗文化、傳承特色節(jié)氣風俗，結(jié)合南鑼鼓巷八百年歷史文脈，依托傳統(tǒng)文化創(chuàng)新而創(chuàng)辦的社區(qū)民俗節(jié)日，旨在增加居民歸屬感與自豪感。以“驚蜇鑼鼓”民俗文化節(jié)為題，舉行社區(qū)慶?；顒印＿@個活動即有社區(qū)的特色，又是有居民參與的民俗文化節(jié)，有益于促進社區(qū)和諧，更好弘揚傳承了中國民俗文化。

經(jīng)過社會工作者的大力倡導與政府支持，截止2009年7月，個案社區(qū)內(nèi)陸續(xù)由居民自發(fā)建立的各類社區(qū)社會組織共計9個，它們是南鑼鼓巷月圓乒乓球隊、老年空竹隊、飛燕柔力球隊、南鑼民樂隊、賽夕陽老年合唱隊、美翎花毽隊、“月圓古巷”放映隊、“綠蘿庭院美”、愛花協(xié)會及“紅綾”舞蹈隊，參與其中的居民數(shù)達到101人。

社會管理絕不只是政府的社會控制活動，而應該是公共權(quán)力部門和社會一道，致力于提升公眾福祉，實現(xiàn)人們幸福生活的社會實踐，而社會自我組織、自我管理、自我服務(wù)能力的強弱將很大程度上影響社會管理的成效。特別是，在經(jīng)濟高速發(fā)展幾十年后，社會工作如何立足于社區(qū)滿足日益多樣化、個性化生活需求將成為這一事業(yè)今后在我國發(fā)展必須回答的關(guān)鍵議題之一。課題組選定的個案社區(qū)在倡導和組織社區(qū)活動方面無疑取得了不俗的成就，也為解答上述問題提供了一定的經(jīng)驗借鑒。那就是，社會工作者立足于社區(qū)，從居民的實際需求著手，通過專業(yè)手法積極倡導并組織社區(qū)內(nèi)形式多樣的集體性居民活動，促進民間自助服務(wù)團體的發(fā)展，將能夠較好地提升公眾福祉。

案例28①見南都網(wǎng)。深圳市慈衛(wèi)公益事業(yè)發(fā)展中心，http://nd.oeeee.com/rc/gysd/gyjg/201011/t20101110_1157437.shtml。

深圳市慈衛(wèi)公益事業(yè)發(fā)展中心是由部分熱心公益的社會工作專家和資深NGO在2007年創(chuàng)辦的，2009年4月在深圳市民政局正式注冊，并成為深圳市民管局重點扶持的民間公益機構(gòu)之一。慈衛(wèi)是首家進入福彩公益金孵化器的公益組織，首批福彩公益金資助的公益項目，也是深圳市首家正式舉辦授牌儀式的社會公益慈善團體。慈衛(wèi)自2007年開始開展流動兒童公益學習中心項目和四點半學校，致力于流動兒童、留守兒童的公平教育問題以及傷殘人士的社會發(fā)展問題，并運用以上服務(wù)平臺推動志愿服務(wù)和志愿者成長。

關(guān)注流動兒童，開展服務(wù)教育。針對貧困流動兒童家庭收入低，家長文化層次較低，且大多住處偏僻，孩子無法享受更多文化教育熏陶的情況，慈衛(wèi)將興趣特長教育和幫扶教育相結(jié)合，流動兒童教育和社區(qū)公益服務(wù)相結(jié)合。目前，慈衛(wèi)開展的服務(wù)項目包括通識教育、特長教育、幫扶教育和四點半學校。

創(chuàng)辦流動兒童合唱團，推動公平教育。慈衛(wèi)在全國率先創(chuàng)辦了流動兒童公益合唱團——慈娃娃流動兒童公益合唱團，讓合唱這一雅俗共賞的藝術(shù)形式在流動兒童身上得到體現(xiàn)。慈娃娃合唱團是一個由貧困家庭流動兒童組成的慈善團體，致力于推動社會對弱勢群體的關(guān)注和照顧，并幫助弱勢群體和缺乏公平教育機會的兒童展能。在通過慈娃娃合唱團越來越多地參與各種演出，越來越多的人開始關(guān)注流動兒童尤其是貧困流動兒童群體。慈娃娃流動兒童公益合唱團已成為展示公平教育成果，示范傳播社會和諧的典型案例，在一定程度上帶動全市流動兒童乃至流動人口增強社會信任，提高全市社會接納和社會融入的程度。

建立義工團隊，推動志愿者服務(wù)。在推動志愿者服務(wù)上，慈衛(wèi)一些教育項目的開展和推廣，使得政府相關(guān)部門、企業(yè)及社會各界志愿者也更多地參與到流動兒童公平教育服務(wù)中來，促進公民社會的發(fā)展進程。目前慈衛(wèi)的義工團隊總?cè)藬?shù)超過400人，固定擔任課程的老師有二十多人，另外有一支國際義工隊，由在深圳工作的世界各國的義工組成，他們非常積極踴躍地參與到志愿者服務(wù)的行列中來。教育項目的開展，在提高社會對流動兒童群體認知的同時，也吸引一批義工參與到流動兒童公益學習中心項目中來，加深了他們對公益事業(yè)的認識，培養(yǎng)了社會歸屬感和責任感，能主動地貢獻和回饋社會，對社會發(fā)展產(chǎn)生了積極的效應。

發(fā)展社區(qū)服務(wù)，促進社區(qū)和諧。中心在組織活動過程中，注重和社區(qū)各利益相關(guān)方的緊密聯(lián)系，通過天堂電影院、社區(qū)義診、四點半學校、社區(qū)義工隊、家長討論會等方式，首先讓社區(qū)的居民感受到兒童在公益學習中心的進步，感受到流動兒童這一群體的需求，感受他們渴望被接納被肯定被鼓勵的意愿。同時，在社區(qū)中營造積極向上的公民社會文化和志愿服務(wù)精神，推動社區(qū)居民建立一種熱情接納的姿態(tài)，促進流動兒童及其家庭的社區(qū)融入。

開展DID項目，促進社會平等。慈衛(wèi)在社區(qū)學習中心的項目基礎(chǔ)上，增加了DID（黑暗中對話）項目組。DID是世界上最成功的社會企業(yè)之一，目前已在全球26個國家成功舉辦，超過600萬人體驗過此項目。DID致力促進公平性、多元化及可持續(xù)發(fā)展，致力提供高素質(zhì)的就業(yè)機會給視障人士，提高公眾對傷健人士的認知和理解，促進社會和諧共榮。在2008年的2月至5月期間，慈衛(wèi)和一家主辦單位一起在深圳開辦黑暗中對話工作坊，主要負責招聘和培訓盲人導師及他們在行政方面的工作。2010年10月，慈衛(wèi)和香港簽訂協(xié)議，代理DID工作坊及青少年教育項目。

公益組織（NGO）作為社會中的第三部門，獨立于政府與市場之外，屬于非營利組織，補充在市場失靈和政府失靈的條件下，促進社會的公平與發(fā)展。在從事公益項目運作的時候，NGO組織注重人的全面的發(fā)展，尊重、公平、發(fā)展、關(guān)愛、包容、妥協(xié)與協(xié)商等等。社會工作作為一門助人專業(yè)，也強調(diào)尊重，自決、平等、關(guān)愛等基本的理念是作為處理與服務(wù)對象關(guān)系最重要的一部分，最終達到“助人自助”的目的。因二者理念的相近，所以很多時候都被相提并論，NGO的發(fā)展推動著社會工作的專業(yè)化和職業(yè)化進程，而社會工作的發(fā)展也為NGO組織培養(yǎng)了很多有專業(yè)倫理和專業(yè)知識的人才。2012年黨的十八大報告提出的社會管理體制的“社會協(xié)同”，就是指社會管理需要社會組織的參與。

案例28中的深圳市慈衛(wèi)公益事業(yè)發(fā)展中心在所開展的項目中雖然沒有一個提到了社會工作，但是所體現(xiàn)的理念和做的事情卻處處都有社工印跡。無論是它致力于發(fā)展流動兒童、留守兒童、傷殘人士等社會弱勢群體的能力，還是通過服務(wù)平臺來推動志愿服務(wù)和志愿者成長，以推動社會的公平、正義，都是社會工作的精髓所在。

像慈衛(wèi)公益事業(yè)發(fā)展中心這樣的NGO組織不但遵守并維護社會秩序，且作為第三部門參與社會管理，較為獨立的運作方式緩解了政府的壓力，也補充了政府在一些較難以統(tǒng)一管理的領(lǐng)域的不足。

在專業(yè)社會工作架構(gòu)中，社會工作者雖然是主導角色，但社會工作者的直接服務(wù)并不是其全部內(nèi)容。現(xiàn)代社會工作事業(yè)一般通過社會工作者廣泛地發(fā)動志愿者共同參與社會服務(wù)，能夠彌補社工自身資源有限的不足。同時，社工和志愿者經(jīng)常組織團體性活動，希冀更多人參與其中，通過他們的集體參與和交互影響，更具效率地實現(xiàn)既定目標。

（六）小結(jié)

當前，我國社會工作人才隊伍建設(shè)已初具規(guī)模，社會工作在部分地區(qū)、多個領(lǐng)域開展服務(wù)活動。通過救助社會弱者、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、處理突發(fā)性事件和倡導第三部門，開始發(fā)揮社會保護、福利服務(wù)、促進公正、管理風險和社會自組織等突出功能與作用。

在當前我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特定背景下，運用現(xiàn)代社會工作做好以上5個方面工作，是創(chuàng)新社會管理進而逐漸實現(xiàn)善治的有效途徑。然而，也不得不看到，社會工作在社會管理中發(fā)揮的5個方面功能與作用的理想模式，在現(xiàn)實中實踐和體現(xiàn)的程度并不都很理想。實際上，由于體制機制、社會環(huán)境和政策體系等種種因素的影響，上述5方面的功能與作用在現(xiàn)實中發(fā)揮的程度是不盡相同的。

首先，由于過去幾年政府在發(fā)展社會工作事業(yè)上采取“社區(qū)為本”的策略，①通過實地調(diào)研和文獻分析，課題組發(fā)現(xiàn)，中國大陸地區(qū)社會工作事業(yè)發(fā)展領(lǐng)先的北京、上海和深圳等地，均采取了將社會工作專業(yè)人才嵌入社區(qū)管理與服務(wù)領(lǐng)域的做法，北京市在基層社區(qū)開設(shè)了社區(qū)服務(wù)站，深圳市也在大力推進社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，上海市的社會工作雖然起于專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，但這些機構(gòu)服務(wù)的青少年、矯治對象等人群也是按照基層區(qū)域劃分的，江西萬載在發(fā)展農(nóng)村社會工作時也是將專業(yè)機制扎根社區(qū)。在針對老年人、貧困戶、農(nóng)民工等社區(qū)人口提供救助的管理與服務(wù)方面作用最為明顯。

其次，由于政府和社會公眾對社會工作就是“滅火器”的錯誤認識，社會工作現(xiàn)今雖然扎根社區(qū)，但其對基層群眾的其他福利需求的提供比較有限，僅限于休閑、文化、娛樂等精神層面，而未能涉及到心理支持，倡導等更深層次的服務(wù)。

其三，在協(xié)調(diào)資源方面，當前社會工作介入較多的是社會保障和企業(yè)勞資關(guān)系領(lǐng)域，但由于自身并不掌握資源，故而其促進社會公正的力度明顯不夠。

其四，當前社會工作處理突發(fā)事件仍顯力不從心，由于目前相關(guān)機制仍未健全，導致其介入突發(fā)事件極為不足，僅有的介入像“汶川地震”等自然災害情況下，還是以事后干預為主，其他方面的事前風險預防尚屬空缺。

其五，由于當今社會，人們的活動呈現(xiàn)原子化和零碎化，所以社會工作對一般公民進行的參與倡導作用微弱，但當前志愿服務(wù)事業(yè)的作用逐漸凸顯，經(jīng)過2008年奧運會和2010年世博會等大型活動，我國社工與義工聯(lián)動機制正逐漸定型并成熟。

概括說來，當前，我國社會工作在救助弱勢群體方面作用最為顯著，服務(wù)基層群眾和倡導公民參與發(fā)展最為迅速，協(xié)調(diào)資源方面的作用比較有限，而預防和應對風險的功能最為不足。所以，社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中功能與作用的實現(xiàn)程度有三個特點：一是以直接的救助活動為主，資源的整合與配置能力較弱；二是事后的補救性措施有余，而事前的風險預防功能不足；三是福利輸送的作用發(fā)揮較好，但挖掘個人潛能、推動社會發(fā)展的作用隱晦。

四、影響社會工作發(fā)揮功能的主要因素

當前我國社會工作事業(yè)的發(fā)展仍然存在諸多問題，制約著其在加強和創(chuàng)新社會管理中功能與作用的發(fā)揮，因此，必須理清導致其功能與作用無法實現(xiàn)理想化狀態(tài)的各方面因素，并以此為據(jù)提出相應的對策措施。

（一）社會工作介入社會管理的機制尚未健全

社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理方面的作用沒有得到充分發(fā)揮，一個重要原因是現(xiàn)有體制機制仍不健全。目前我國社會工作介入社會管理主要有三大力量，即行政性的、非專業(yè)化的社會工作，民間性質(zhì)的社會工作及社區(qū)社會工作。政府對三支社會工作隊伍采取不同的財政機制：政府針對行政性的、非專業(yè)化的社會工作實行財政撥款支持機制，如工青婦關(guān)等群眾團體；針對民間性質(zhì)社會工作實行購買服務(wù)機制，如上海、深圳；以及介于二者之間由政府統(tǒng)一招聘、資助的社區(qū)社會工作機制，如北京。然而，三種機制下的社工隊伍當前都存在不小的問題：

第一類即行政性、非專業(yè)化的社會工作是由政府負責和推行的，幾乎所有的資源也由政府提供（王思斌，2009：74）。但由于其以政府指令為導向，缺乏及時有效的公民需求評估與回應的專業(yè)能力。

第三類即社區(qū)社會工作者發(fā)揮作用的平臺一般是社區(qū)服務(wù)站（中心），但這類機構(gòu)的工作在現(xiàn)實中往往與社區(qū)黨委、居委會交織在一起，為政府公文與指令疲于奔命，缺乏獨立性。

第二類即專業(yè)性社會工作機制是社會管理需要不斷引進的力量，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中，政府購買民間專業(yè)社工機構(gòu)服務(wù)的機制也存在不少問題。一是政府以項目形式對民間機構(gòu)撥款具有任務(wù)緊、時間短的缺陷，往往與機構(gòu)本身的服務(wù)規(guī)劃不協(xié)調(diào)。二是政府有些部門在購買服務(wù)過程中對機構(gòu)事務(wù)干預過多。三是購買服務(wù)的相關(guān)善后評估機制缺乏，往往是一紙報告，無法保障服務(wù)質(zhì)量。

（二）社會工作介入社會管理缺乏制度保障

首先，社會工作缺乏法律體系保障。社會工作是一項特殊職業(yè)，其工作對象一般為特殊群體，作為一個專業(yè)的社會工作者，為了提供合格的社會服務(wù)，在某些情況下，必須深入介入社區(qū)的建設(shè)與管理，甚至必須介入服務(wù)對象的家庭生活。為此，社會必須賦予專業(yè)社會工作者一定的權(quán)力和身份權(quán)威。另外，社會工作在一定領(lǐng)域內(nèi)具有一定的人身和其他風險，他們的權(quán)力遭受不法侵害時，應該有相應的保護措施。有了法律制度保障，社會工作在社會管理中會發(fā)揮更突出的作用。

其次，專業(yè)社會工作缺少財稅保障。在西方國家和我國香港地區(qū)，推進社會工作職業(yè)化、專業(yè)化的資金主要來源于政府投入。如美國1965年社會服務(wù)開支占聯(lián)邦預算的25%，1980年高達50.1%，其中社會服務(wù)開支的相當一部分是對社工的投入。英國1970年出臺《地方政府社會服務(wù)法》，規(guī)定在地方政府中設(shè)立各種社會服務(wù)機構(gòu)，目前90%的社工在這些公共部門工作。我國在這方面做得還很不完善，政府財政對社會工作的支出較少（上海市民政局職業(yè)社會工作處，2007：198）。

除此之外，社會政策對社會工作的發(fā)展有著重要的影響。從事社會工作是社會政策實施的重要途徑之一，社會政策為社會工作的開展提供了合法性支持和人財物的保障。合理有效的社會政策將會對我國的社會工作職業(yè)化和專業(yè)化產(chǎn)生積極的推動作用，隨著社會轉(zhuǎn)型的加快和社會進步，我國的社會政策也將出現(xiàn)轉(zhuǎn)型。加強社會政策實施研究對認識社會工作的制度和政策背景具有重要意義（王思斌，2006）。

（三）社會工作參與社會管理的專業(yè)化程度不足

社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中的專業(yè)性不足，體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，從事專業(yè)社會工作者數(shù)量少。我國每年畢業(yè)的社工專業(yè)人才的對口就業(yè)率不到30%，大量專業(yè)人才學非所用（上海市民政局職業(yè)社會工作處，2007：197）。目前大多數(shù)社會工作者由原工青婦、民政、街道、社區(qū)和村委會的工作人員組成，真正受過專業(yè)社會工作訓練的工作者數(shù)目較少。雖然本土社會工作的很多方法也值得專業(yè)社會工作借鑒，但社會工作逐漸走向?qū)I(yè)化是不可逆的，一些社會問題必須要由受過專業(yè)訓練的社會工作者來完成。

其次，社會工作教育培訓制度有待改進。社會工作教育培訓制度分兩個層面，一個是針對大專院校社會工作專業(yè)學生的教育制度，另一個是針對在職社會工作者的培訓制度。各大高校社會工作專業(yè)在培養(yǎng)機制方面存在著諸多問題：教育模式比較單一，難以適應社會的多樣化需求；通曉國際通則、又有本土經(jīng)驗的社會工作教育人才嚴重缺乏（李迎生、韓文瑞、黃建忠，2011）；課程設(shè)置不盡合理，重理論而輕實踐等。再加上我國目前能夠提供給社會工作專業(yè)學生實習機會的社會工作組織數(shù)量遠遠不足，專業(yè)社會工作組織在數(shù)量上還是質(zhì)量上都無法為社會工作教育提供實踐平臺。在職社工的培訓制度方面，一些行政社會工作者通過社會工作資格考試后，在工作方法和方式上有了很大改進，但他們也反映能夠直接指導他們工作的實踐性教材嚴重短缺。

再次，我國社會工作崗位及執(zhí)業(yè)資格體系尚不完善。社會工作是一種專門職業(yè)，但由于我國還沒有明確界定社會工作崗位，社會工作職業(yè)化水平不足；沒有形成完善的社會工作者專業(yè)職稱系列，從業(yè)資格認證體系與現(xiàn)實脫軌，職業(yè)化與專業(yè)化沒有實現(xiàn)互補促進，不利于我國社會工作的專業(yè)化水平的提高。社會工作的專業(yè)化發(fā)展不足將阻礙社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理方面作用的發(fā)揮。

（四）專業(yè)社會工作與本土社會工作未能協(xié)調(diào)整合

我國建國后近四十年社會工作的積累是由政府包攬的非專業(yè)社會工作模式，強有力的社會行政體系為社會管理和實際社會工作提供了組織運行的條件。本土社會工作在社會管理方面發(fā)揮著重要作用，他們與群眾有多年深入接觸，組織開展工作具有便利之處，但本土社會工作環(huán)境中的行政化氛圍濃厚，對待工作大多還是上級布置、下級完成的思路。在接受了專業(yè)社會工作指導和培訓后，傳統(tǒng)社會工作者在工作方法上有很大改進，但在服務(wù)理念上，“助人自助”、“平等”、“接納”等專業(yè)社會工作價值仍沒有充分深入他們的思想，造成其與群眾之間的距離和隔閡。

專業(yè)社會工作者由于沒有相應的制度保障，群眾認同度不高。缺少群眾基礎(chǔ)，工作者很難深入社區(qū)開展工作。例如，北京南鑼鼓巷社區(qū)居民對位于該社區(qū)的助人社會工作站并不了解，他們遇到問題時會去找社區(qū)居委會尋求幫助，而從沒有利用過社會工作站的資源。工作站平時做一些協(xié)助居委會開展活動，給區(qū)政府或街道做項目等工作。社區(qū)服務(wù)站的工作屬于專業(yè)社會工作服務(wù)的范圍，目前他們已經(jīng)采用專業(yè)社會工作的方式和方法開展工作，例如采用項目管理的方式進行青少年工作，對社區(qū)的殘疾人采用增能視角進行救治等等，但服務(wù)站承擔了大量行政事務(wù)，發(fā)揮主動性和運用專業(yè)方法的機會不多。傳統(tǒng)社會工作缺乏專業(yè)知識，專業(yè)社會工作者難以介入工作領(lǐng)域或沒有精力開展專業(yè)社會工作，兩者沒有實現(xiàn)有機融合。

（五）社會工作介入社會管理的長效動力不足

社會工作在加強和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮著很大的作用，但這種作用沒有一個穩(wěn)定的長效機制加以保障。造成這種情況的原因是，專業(yè)社會工作人才流失嚴重；社會工作在發(fā)展過程中經(jīng)驗總結(jié)不夠，社會工作本土化經(jīng)驗不足。

社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中一個很重要問題就是要留住人才，而我國收入較高的社會工作部門可以提供的崗位有限，且入職的工作者受到的行政干擾多，工作靈活度小。在收入低的社工組織中，專業(yè)社工一方面難以介入專業(yè)工作領(lǐng)域，另一方面無法維持基本生活，且成長空間小，導致我國專業(yè)社會工作者人才流失嚴重。我國社會工作組織發(fā)展水平低，行業(yè)協(xié)會更是寥寥無幾。上海、廣州等社會工作發(fā)展較早的地區(qū)，對本地區(qū)工作經(jīng)驗的推廣程度不足，一些領(lǐng)域的社會工作也只是處于剛剛起步的階段，社會工作在社會管理方面發(fā)揮作用的機制還沒有成體系，很多領(lǐng)域的社會工作沒有本土化的實務(wù)經(jīng)驗。

專業(yè)社會工作者的新鮮血液注入后，由于沒有可借鑒的經(jīng)驗，導致他們在時間上和精力上的巨大浪費。例如，汶川地震后，一些學者針對災后社會工作人才隊伍建設(shè)進行了探討，提出應當對災后社會工作如何開展進行整理，使之體系化。

（六）社會各界對社會工作的認知度偏低

近年來，中國社會工作事業(yè)在人才培養(yǎng)、社會工作組織的創(chuàng)立、職業(yè)化等方面已經(jīng)有很大發(fā)展，工作領(lǐng)域在不斷擴大，在解決社會問題、預防和化解社會風險、構(gòu)建和諧社會方面發(fā)揮著越來越大的作用，但社會各界對社會工作的認知程度仍舊很低。

在實地訪談中，被訪居民只有少數(shù)人聽說過社會工作，而理解社會工作含義的人則更為稀少，大多數(shù)居民則認為社會工作就是一項志愿服務(wù)，或者只是社區(qū)工作。即使接受過社工服務(wù)的居民也對社工了解不多，認為這是政府下派的工作。居委會和一些政府部門的工作人員也對社工的概念非常模糊?；鶎尤罕妼ι鐣ぷ鞯牧私廨^少直接導致對這一制度認同低下，進而增加了專業(yè)社會工作者介入社區(qū)建設(shè)與服務(wù)的難度。另外，政府部門對社會工作的不了解造成對社會工作不重視、不支持，均不利于我國社會工作職業(yè)化發(fā)展，進而不利于我國社會管理創(chuàng)新。

總之，當前我國專業(yè)社會工作面臨的主要難題是介入領(lǐng)域、程度有限，即使在社會工作已介入其中的一些領(lǐng)域，由于公眾、媒體和政府對這一事業(yè)的理解不到位，從而導致其無法盡可能地發(fā)揮其應有的功能與作用。比如，在諸如醫(yī)患糾紛事件、群體性突發(fā)事件、城市救助管理等本應有社工介入的領(lǐng)域，由于一些公共行政部門對社會工作這一角色認識不清，限制了社會工作功能的發(fā)揮。

五、國際經(jīng)驗借鑒

國際上借助社會工作強化社會管理的實踐已有一百多年歷史，一些國家和地區(qū)積累了許多成功的經(jīng)驗與教訓。因此，總結(jié)和借鑒社會工作相對發(fā)達的國家和地區(qū)，包括部分發(fā)展中國家在運用社會工作以加強和創(chuàng)新社會管理方面的經(jīng)驗，對我國現(xiàn)階段發(fā)展社會工作、創(chuàng)新社會管理具有重要的啟示價值。

（一）英國：保護取向的社會工作體系

英國是最先完成以工業(yè)化、城市化的國家，以“貧困化”為鮮明特征的社會性弱勢群體問題也早已有之。英國早在1834年就制定新《濟貧法》，提出救助社會弱勢群體是國家應盡義務(wù)的政治主張，并于1945年建立起“從搖籃到墳墓”的社會福利體系。其原則是通過政府來實現(xiàn)集體對個人的福利，即政府為公民提供健康、教育、住房、收入維持、社會服務(wù)等福利，以此來協(xié)調(diào)市場導致的不平等與民主政治體制之間的張力。

英國開展社會工作之初的首要使命就是對弱勢群體開展幫扶救助服務(wù)。英國在施行“福利國家”政策體系之后，社會為弱勢群體（如失業(yè)者、老年人、兒童、無生活來源者等）提供的服務(wù)更加健全。此后修建的大量社會服務(wù)機構(gòu)，如敬老院、社區(qū)老人活動中心、臨時兒童寄養(yǎng)中心、康復醫(yī)院、臨終關(guān)懷機構(gòu)等都是由具有相應服務(wù)職能的政府設(shè)置的，由政府派人管理，突出非營利性。而且這些非營利機構(gòu)的硬件設(shè)施都比較好，老人、病人和兒童都能在里面享受到工作人員提供的專業(yè)的服務(wù)。此外，英國政府對于失業(yè)者、無生活來源者提供社會救助金也較為豐厚。政府為這部分市場競爭的失利者提供滿足生活需要的基本物質(zhì)，并且有專門的機構(gòu)和人員負責疏導他們因經(jīng)濟問題而引發(fā)的心理焦慮，避免其因自身的困境而對社會產(chǎn)生不滿情緒，減少社會矛盾、沖突發(fā)生的風險與可能（柴定紅，2009）。

此外，英國還設(shè)置社會津貼制度，主要是針對弱勢群體的特殊需要建立的補貼制度，既有針對特殊人群的生活津貼，也有覆蓋大眾人群的教育、住房津貼。具體包括疾病照顧津貼、工傷津貼、法定疾病津貼、住房補貼、無勞動能力者生活津貼等。社會津貼的主要對象是因局部以及經(jīng)濟形勢短期惡化而出現(xiàn)特殊需要的各類弱勢群體，因此帶有典型的“救急性”。

20世紀末，布萊爾政府執(zhí)政后，開始按照“第三條道路”的思想，調(diào)整和改革英國的社會保障和社會工作體系。提出“不承擔義務(wù)就沒有權(quán)利”的口號；變“社會福利國家”為“社會投資國家”；強調(diào)國家、社會組織和個人都應投資參與社會福利的供給。這一理念影響了英國社會工作取向。越來越多的人開始反對國家對于貧困群體和弱勢群體的無限責任，認為他們的生活太容易依賴政府。他們由于受到社會工作者的保護，以至于不能充分地體驗到、感受到自己行為和不遵守規(guī)矩的完全后果。

顯然，英國保護取向的社會工作體系受到“新右派”和“第三條道路”等流派的挑戰(zhàn)（劉繼同，2003）。但是它值得借鑒之處甚多，一是救助安排比較健全，幾乎覆蓋所有人群，有較為完善的法律體系和社會保險體系來為社會工作體系作保障；二是該體系的價值取向體現(xiàn)“以人為本”的思想，處處表現(xiàn)出人性化關(guān)懷和對弱勢群體的尊重。

（二）新加坡：預防取向的社會工作體系

新加坡的社會工作體系很大程度受到其政治傳統(tǒng)的影響。該國國土面積小，人口較稠密，是亞洲人均國民生產(chǎn)總值最高的國家，由于其移民人口眾多，也是最具多樣化的社會。1956年新加坡獨立以后，政府致力于建立一個低失業(yè)率、擁有較高國民收入、能為全體國民提供滿意居住條件、具有較強國民本體意識、各民族團結(jié)一致的國家。政府非常重視通過自身良好的福利計劃、完善的社會保障制度安排和社會工作體系來補償國民收入不平等的負面影響。因而新加坡社會工作體系承擔的不僅僅是對弱勢群體的照顧和保護，更多的是給全民提供一種穩(wěn)定、自在、利于個人奮斗的社會環(huán)境，比如社會工作一直致力于解決公共住宅、提供醫(yī)療護理、改善勞工福利和照顧護理老人等方面的社會問題。①通過實地調(diào)研和文獻分析，課題組發(fā)現(xiàn)，中國大陸地區(qū)社會工作事業(yè)發(fā)展領(lǐng)先的北京、上海和深圳等地，均采取了將社會工作專業(yè)人才嵌入社區(qū)管理與服務(wù)領(lǐng)域的做法，北京市在基層社區(qū)開設(shè)了社區(qū)服務(wù)站，深圳市也在大力推進社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，上海市的社會工作雖然起于專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，但這些機構(gòu)服務(wù)的青少年、矯治對象等人群也是按照基層區(qū)域劃分的，江西萬載在發(fā)展農(nóng)村社會工作時也是將專業(yè)機制扎根社區(qū)。

新加坡的公共援助組織、心理健康服務(wù)機構(gòu)、不良行為懲治與緩刑機構(gòu)、家庭福利服務(wù)機構(gòu)、老人服務(wù)機構(gòu)以及康復中心等公益性組織提供的服務(wù)都旨在解決個人在社會中遇到的各種問題。換言之，社會工作所提供的社會服務(wù)主要集中在改善個人的生存狀況的層面，但是也正是由于政府一直致力于創(chuàng)造免除個人后顧之憂的社會工作體系，因而預防了重大的社會問題的產(chǎn)生和擴大，使得新加坡社會能夠長期地保持穩(wěn)定。比如新加坡一直在推廣的住房保障計劃，這樣一個保證“人人有房住”的社會服務(wù)項目，解決了新加坡公民的住房之憂，也一定程度的預防了由于貧富差距帶來的階層矛盾激化的社會問題的產(chǎn)生（初建宇，2007）。

新加坡社會工作體系著眼于為一般公民提供普遍化的服務(wù)，且不局限于提供物質(zhì)救助，還包括創(chuàng)造良好的文化、心理環(huán)境，幫助新加坡社會實現(xiàn)風險預防，減少社會問題的產(chǎn)生。這種思路為我國社會管理創(chuàng)新提供寶貴經(jīng)驗。

（三）瑞典：社會公正取向的社會工作

在瑞典社會民黨構(gòu)建的瑞典模式的社會保障體系中，人民已經(jīng)成為主體，社會保障不再只是救濟或給予，而是打造一個每個人都能夠自由、平等發(fā)展的平臺。可以說瑞典整個社會保障體系都是建立在社會公正這一理念之下。“實現(xiàn)充分就業(yè)，收入公正分配，共同富裕，人人價值平等”是瑞典一貫執(zhí)行的社會政策，也使得其社會工作體系刻上了社會公正、社會平等的烙印。瑞典完善的社會工作服務(wù)體系使得每個公民都能享受到社會進步所帶來的巨大福利，無論男女，無論工人、農(nóng)民、官員，無論職位、級別高低，無論收入多少，都能夠公平享有社會工作提供的社會服務(wù)。社會民主黨的上述執(zhí)政理念和社會政策取向?qū)ι鐣ぷ黧w系建立影響深遠。

圖5：部分國家的社會性公共支出占GDP比重①參見北京市經(jīng)濟信息中心《發(fā)達國家政府公共服務(wù)支出的變化趨勢及啟示》，http://www.beinet.net.cn/fxyj/yjbg/200805/t228579.htm。

在瑞典，幾乎所有的社會工作機構(gòu)都直接受政府的管理或是間接得到政府資助。社會工作機構(gòu)以政府設(shè)置的服務(wù)機構(gòu)為主體，以非政府組織的社會工作和社會服務(wù)機構(gòu)為補充。

瑞典社會工作主要集中在市一級，基本涵蓋五大領(lǐng)域：對貧困線以下群體和個人的生活救濟；兒童照顧以及弱勢家庭的照顧；對吸毒、酗酒等過失者的評估并提出可行的解決方案；殘疾人服務(wù)，包括身體殘疾和存在智力障礙的照顧、治療及供應器材等；老年人服務(wù)。還有其他一些社會工作領(lǐng)域，在郡一級，有醫(yī)療保健方面的社會工作服務(wù)、教育方面的社會工作服務(wù)等，在中央一級，為了防止犯罪而對監(jiān)外執(zhí)行犯罪的監(jiān)護也屬于社會工作范疇。②資料來源：維基百科、百度百科、中國地震網(wǎng)瑞典政府出資型的社會公正取向的社會工作模式為瑞典社會的幾乎每一個人都提供了適合其發(fā)展的社會工作服務(wù)。比如，有社會工作者幫助失業(yè)者就業(yè)；有專門社會工作機構(gòu)為全民發(fā)放養(yǎng)老金；在全國范圍內(nèi)發(fā)放統(tǒng)一標準的兒童補貼；全民享有一樣的醫(yī)療保險，不因職位高低和就業(yè)部門不同而有區(qū)分；住房政策是“人人有房可居”，如果沒有住房，政府會提供條件優(yōu)越且價格優(yōu)惠的廉租房（慕亞芹，2007）。

瑞典社會公正取向的社會工作，使得其社會的幸福指數(shù)較高，社會一直處于較為穩(wěn)定的發(fā)展之中。以注重人的發(fā)展、關(guān)注個人的尊嚴的社會工作服務(wù)模式使得其國家的財富持續(xù)積累，效率也就得到保證。所以，協(xié)調(diào)資源分配，實現(xiàn)社會公正也是我國社會工作在發(fā)展的過程中應秉承的理念和實踐原則。

（四）中國香港：風險化解取向的社會工作體系

香港社會的文化呈現(xiàn)多元性特征，它既受到中國傳統(tǒng)文化的深深影響，又有西方文化的烙印，使得社會工作的理念、價值、方法傳到香港之初就出現(xiàn)文化并存、摩擦、交流、融合的本土化過程。而香港的社會工作與香港社會共同發(fā)展，香港的社會工作從無到有，從慈善性活動到專業(yè)化的制度安排，無一不是伴隨著香港社會的變革和發(fā)展。

香港社會工作起步于第二次世界大戰(zhàn)后，此時香港百業(yè)凋零，人口激增，貧困、就業(yè)、住房、犯罪等社會問題嚴重，在社會團體的推動下，香港采用社會工作的方式來解決社會問題。20世紀60年代香港經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后貧富分化擴大，犯罪問題、住房問題、家庭和青少年教育問題凸顯，社會工作進入這些領(lǐng)域為公眾提供基本的社會服務(wù)，以緩解社會矛盾。20世紀70年代后，香港經(jīng)濟逐步起飛，金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)迅速崛起，香港宣布社會工作走專業(yè)化之路，推動青年、老年、殘疾人等多元化社會工作發(fā)展。1997年，香港回歸，金融危機爆發(fā)，新移民增多，大量金融從業(yè)者和普通平民破產(chǎn)，此時社會工作又特別注重為新來港的居民提供服務(wù)，為在金融危機中破產(chǎn)或家庭收入劇減的公民提供救助（黃哲，2009）。因此，長期以來社會工作不斷幫助香港社會應對各類風險挑戰(zhàn)，發(fā)揮社會管理的功能和作用，幫助處于危機中的群體走出困境，推動了社會進步。社會管理的最終目標之一是實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定和社會關(guān)系的和諧，穩(wěn)定有序的社會必然積極預防潛在風險，突出社會工作的預防功能。香港社會工作體系用積極眼光看待挑戰(zhàn)與問題，也積極地應對社會問題，解決問題。

香港社會工作專業(yè)者、機構(gòu)關(guān)注家庭暴力以及兒童、婦女、長者的受虐問題。遭遇家庭暴力或虐待的人士會由社會工作者評估并轉(zhuǎn)介到專門的庇護場所接受住宿和提供其他跟進服務(wù)。并有多家機構(gòu)提供自殺危機處理。此外，香港青少年外展社會工作也值得稱道。對于一些少年由于家庭和社會的原因出現(xiàn)中途輟學、逃學、逃家、失去依靠、無家可歸、經(jīng)常出入不良場所的情況，組織外展社會工作與他們接觸并建立關(guān)系，并就其問題展開立即性、緊急性、甚或是長期的服務(wù)，合理地滿足青少年需要，發(fā)揮個人潛能，從而幫助青少年個人發(fā)展。外展社會工作已形成包括地區(qū)青少年外展社會工作隊、青少年深宵外展隊、綜合青少年服務(wù)中心共同開展服務(wù)的完備體系。①通過實地調(diào)研和文獻分析，課題組發(fā)現(xiàn)，中國大陸地區(qū)社會工作事業(yè)發(fā)展領(lǐng)先的北京、上海和深圳等地，均采取了將社會工作專業(yè)人才嵌入社區(qū)管理與服務(wù)領(lǐng)域的做法，北京市在基層社區(qū)開設(shè)了社區(qū)服務(wù)站，深圳市也在大力推進社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，上海市的社會工作雖然起于專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，但這些機構(gòu)服務(wù)的青少年、矯治對象等人群也是按照基層區(qū)域劃分的，江西萬載在發(fā)展農(nóng)村社會工作時也是將專業(yè)機制扎根社區(qū)。

香港的社會工作一方面伴隨著香港社會的發(fā)展而發(fā)展，當社會出現(xiàn)了問題時積極應對和解決問題，另一方面對因社會原因?qū)е碌娜鮿萑后w的介入和幫助，也使一些隱藏中的社會矛盾得以預防和控制。大陸在發(fā)展社會工作時也可借鑒香港在社會工作本土化的經(jīng)驗，要根據(jù)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的特殊人群的需要來制定服務(wù)計劃，幫助這些特殊需要的群體走出困境，進而預防社會問題，化解社會風險。

（五）美國：公民參與取向的社會工作體系

美國社會工作于1877年第一個慈善組織在紐約水牛城成立為濫觴，一直以公民參與為主要特點。至今，美國社會工作已經(jīng)高度專業(yè)化和職業(yè)化。據(jù)統(tǒng)計，美國有各類非政府組織一百多萬個，2004年底，美國約有五十六萬多名專業(yè)社會工作者，其中相當比例的不是公職人員，而是供職于第三部門，政府和民間都有大額的資金投入到NGO組織中來購買社會服務(wù)。因此，美國的社會工作部門有比較獨立的系統(tǒng)和專業(yè)化模式，從資金來源到服務(wù)的提供，都有大量的普通公民的參與（余建華，2011）。

美國政府在醫(yī)藥衛(wèi)生、教育和社會服務(wù)中投入的財政資金相較于其他發(fā)達國家的比例較低，美國重視個人價值、工作與自力更生的文化傳統(tǒng)，提倡個人、家庭、市民社會、企業(yè)和慈善機構(gòu)承擔更多的社會責任，而不支持政府過多地干預個人生活，將高比例的稅款用于貧困人群和邊緣群體。從20世紀70年代后，美國政府旨在建立“福利多元化”的保障體制，并且將諸多的社會服務(wù)領(lǐng)域私營化。

美國的社會政策體系導致國家對社會工作資金支持不足，但是，為社會力量進入社會工作領(lǐng)域提供了空間和制度支持。由于政府投入不足，并希望社會中更多組織主動承擔更多社會責任，也為慈善組織發(fā)展提供了歷史機遇，從而使美國的第三部門迅速崛起。在個人要回饋社會等主流價值觀的推動下，更多的社會工作者、志愿者加入到社會服務(wù)中來，更多的NGO組織參與到社會工作、社會管理中來。一方面化解了社會服務(wù)的供需矛盾，另一方面也為公民表達和參與公共生活提供了渠道，同時，也為化解社會矛盾搭建起社會共識平臺。

美國社會工作體系值得我國借鑒的是政府可以將社會服務(wù)部分地讓渡給社會，充分發(fā)揮社會組織和個人的優(yōu)勢，以減輕了政府負擔，提高政府在社會管理與公共服務(wù)的效率。

六、發(fā)展社會工作，創(chuàng)新社會管理

社會管理是一個包含眾多領(lǐng)域的實踐過程，社會工作對加強和創(chuàng)新社會管理具有獨特視角或路徑。發(fā)揮社會工作對加強和創(chuàng)新社會管理的功能，借鑒現(xiàn)有研究成果及境外經(jīng)驗，發(fā)展中國特色社會工作，推進社會管理創(chuàng)新。

（一）完善社會工作參與社會管理的體制機制

完善相關(guān)體制機制是社會工作介入社會管理創(chuàng)新過程的前提。繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革，政府堅持“有所為、有所不為”的原則，做好社會管理體制機制中相關(guān)權(quán)力與責任的分工，是創(chuàng)新社會管理體制機制的必然選擇，也是發(fā)展我國社會工作事業(yè)的關(guān)鍵。

計劃經(jīng)濟時期，我國實施國家統(tǒng)攬的社會管理模式，政府利用各類企事業(yè)單位和人民公社等相關(guān)組織，對社會成員的生產(chǎn)、生活和福利等一系列活動進行全面干預和包攬，因而在那段時期，中國語境下的“社會管理”基本內(nèi)涵就是政府對社會運行、社會發(fā)展的規(guī)劃和導引（風笑天，1999）。改革開放以來，中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌帶來了一系列始料未及的后果，社會流動性和社會變遷日趨迅猛，不斷沖擊著國家統(tǒng)攬式的社會管理，呼喚更為社會化的手段——社會工作的參與。

中國社會工作二十多年的發(fā)展正體現(xiàn)了上述時代發(fā)展要求。然而，以彌補政府管理社會方式中剛性有余、柔性不足和重管理、輕服務(wù)的社會工作，在當下的發(fā)展卻遭遇來自權(quán)力與資源等方面的尷尬，必須以改革的精神打通其參與社會管理的各個渠道與環(huán)節(jié)，才能實現(xiàn)其功能與作用的最大化。

自黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設(shè)、完善社會管理”的時代議題以來，我國社會管理格局正逐漸形成。黨的十八大提出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，揭示了我國社會管理的四方面內(nèi)容，一是主體即黨委、政府、社會和公眾；二是工作關(guān)系即領(lǐng)導、負責、協(xié)同和參與；三是責權(quán)利即黨和政府對社會的管理與服務(wù)、社會與公眾的自我管理與服務(wù)；四是實踐過程在法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，強調(diào)法治保障，就是維護社會公平正義。從根本上說，黨的十八大規(guī)定了我國新型社會管理的權(quán)力配置基調(diào)，實際上已經(jīng)給社會工作事業(yè)發(fā)展以很大空間。

社會工作全面介入社會管理創(chuàng)新，首先必須完善其介入的體制機制，相應地應該從上述社會管理格局著手。本研究認為，完善社會管理格局，健全體制機制，必需做好三方面工作，詳情請參見圖6：

一是理清黨委、政府、社會（組織）和公民在社會管理中的責權(quán)利，積極拓寬社會工作的介入渠道與參與空間。既然我國構(gòu)建的新型社會管理是對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟社會管理方式的揚棄，走向“小政府、大社會”，那么，新型社會管理中的“社會協(xié)同”與“公眾參與”必將為社會工作發(fā)展提供“公民社會”土壤。

二是認清黨委和政府在其中的主導地位，就社會工作來說，主要體現(xiàn)在對社會工作介入社會管理的引領(lǐng)，明確社會工作介入目標與任務(wù)，規(guī)范其參與活動。“黨委領(lǐng)導”和“政府負責”體現(xiàn)了黨和國家對人民、對社會的管理與服務(wù)具有不可推卸責任。而社會工作的參與和發(fā)展也必須緊緊圍繞黨和政府的既定方針而為。

三是協(xié)調(diào)公眾通過社會組織參與社會管理，建立社會組織與黨委、政府間的合作、聯(lián)動機制，嘗試將社會工作的協(xié)同作用和紐帶功能盡可能發(fā)揮好。在現(xiàn)實中，眾多社會工作者在黨團組織、政府部門、社區(qū)組織和民間團體等各種組織的崗位上工作，如何實現(xiàn)相互間銜接與磨合將成為他們必須解決的問題之一。

圖6：社會工作介入社會管理體制機制及其完善措施圖示

（二）健全社會工作發(fā)揮作用的制度體系

如果說搭建社會工作介入社會管理的相關(guān)體制機制是前提的話，那么健全社會工作在社會管理中，特別是介入社會管理各個實施領(lǐng)域內(nèi)，發(fā)揮其獨特功能與作用的制度體系，則是一個重要的保障性條件。

實際上，計劃經(jīng)濟時期我國幾乎沒有現(xiàn)代社會工作事業(yè)，甚至連現(xiàn)代意義上的“社會”及公共領(lǐng)域也沒有，在當時，“社會”二字還帶有歧視性意蘊，代表被邊緣化的某些領(lǐng)域，比如“社會閑散人員”就意指某人沒有單位或組織愿意吸納，是不穩(wěn)定因素。當時，政府通過工會組織、思想政治工作者、黨團體系以及工青婦關(guān)等名義上的群眾性團體來管理狹小的社會領(lǐng)域，而且“超穩(wěn)定”的剛性社會結(jié)構(gòu)也讓上述幾種管理手法應對那時的社會形式綽綽有余。

然而，在當下構(gòu)建新型社會管理體系的時代議題下，既然社會工作參與其中已經(jīng)不可避免且是大勢所趨，那么，政府從政策層面的重視，引入社會工作專業(yè)力量的核心制度建設(shè)，以及相關(guān)配套措施的及時有效實施，就成為關(guān)鍵所在。由于社會管理是一個包含眾多領(lǐng)域的實踐過程，而社會工作若想對加強和創(chuàng)新社會管理真正起到獨特作用，必須介入到現(xiàn)實的各領(lǐng)域中去，因此，建立健全保障社會工作在社會管理各領(lǐng)域充分發(fā)揮作用的制度體系就顯得尤為重要。

第一，政策層面，進一步確保黨和政府對社會工作事業(yè)重要性認識到位，有條件的情況下盡快促成社會工作的立法。一方面，黨和政府雖非常重視社會管理，但對社會工作介入社會管理的重要性認識卻并不完整，因此，在政策層面加以倡導是非常必要。另一方面，盡快推進發(fā)展社會工作的相關(guān)法制建設(shè)。現(xiàn)如今，針對社會管理的法律法規(guī)尚不健全，以立法確保社會工作參與是比較合理的途徑。

第二，制度設(shè)置層面，引入社會工作專業(yè)人才的核心制度必須盡快建成。長期以來，我國社會管理之所以較之于社會形勢相對落后的主要原因，就是缺乏專業(yè)的管理與服務(wù)人員，但社會工作專業(yè)人才的引入也離不開介入途徑的拓展。具體說來，可以考慮有步驟、有計劃地將社會工作專業(yè)人才引入社會管理中。首先是加強社區(qū)和社區(qū)組織的建設(shè)與發(fā)展，逐步推進社工服務(wù)組織依托社區(qū)平臺發(fā)展，探索構(gòu)建出一整套引領(lǐng)社會工作在加強和創(chuàng)新基層（社區(qū)）社會管理中發(fā)揮功能的制度設(shè)置。

第三，配套措施層面，有步驟、有計劃地加快落實相關(guān)的改革。其一，積極加快推進事業(yè)單位的分類配套改革工作，大力扶持具有服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位進一步發(fā)展。其二，尋求建立專業(yè)人才與現(xiàn)有社會管理隊伍間的互動銜接制度，比如可從社區(qū)層面以項目支持的方式讓專業(yè)社工與社區(qū)工作人員實現(xiàn)更多的合作。其三，政府必須從公共財稅體制改革角度加大對社會工作介入的財政支持，呼吁中央政府安排更多財政預算支持中西部和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展社會工作事業(yè)。

（三）在突出社會工作應對風險作用同時強化其預防風險功能

生活在現(xiàn)代社會的人們正遭遇或即將遭遇各種沒有預期的風險。世界各國的歷史經(jīng)驗證明，社會工作是現(xiàn)代社會中一種比較有效的風險管理手段，具有社會風險的預警和應變功能（李迎生，2010：31）。社會工作倡導“預防勝于救助、發(fā)展勝于治療”的理念，貫穿于各種風險事件的整個過程。由于社會管理在很大程度上也是針對現(xiàn)代社會中的各類風險進行有效管理，所以，社會工作通過有效管理現(xiàn)代社會風險，達成加強與創(chuàng)新社會管理。

另外，社會管理的最終目標就是實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定和社會關(guān)系的和諧，穩(wěn)定有序的社會就必然包括對潛在風險的積極預防。因此，有必要在繼續(xù)強調(diào)社會工作應對風險的功能、作用之外，更加突出社會工作預防風險的效果。

社會工作作為現(xiàn)代社會一項重要的助人活動，它以助人自助為主要價值理念，運用科學方法面向特定人群開展服務(wù)，在預防社會風險中大致具有三方面的功能，即及時發(fā)現(xiàn)問題、科學分析原因、有效溝通互動和靈活化解矛盾。

其一，社會風險往往產(chǎn)生于人們的需求無法滿足，而社會工作是一項面向社會大眾的實踐。在助人過程中，社會工作者始終扎根于基層群眾中，因此能及時了解人們的各種問題與需求。可以說，社會工作是及時發(fā)現(xiàn)社會問題與風險的“顯微鏡”。

其二，社會工作作為一門現(xiàn)代科學事業(yè)，在積極參與福利事業(yè)同時也非常重視社會分析與研究。當前中國就有一批從事社會工作研究的專家學者，他們與一線專業(yè)社工保持著密切聯(lián)系。由于實務(wù)與研究的互補，能夠確保對發(fā)現(xiàn)的問題與風險進行科學全面的分析，所以，社會工作是社會風險與問題的“掃描儀”。

其三，社會工作雖然未掌握直接的福利資源，但是，當社會成員某方面需求未能及時得到滿足時，社會工作卻能夠承擔起代表他們向政府、社會呼吁，倡導制定公共福利政策的職責，使社會風險消解于萌芽狀態(tài)。所以，從這點來說，社會工作是社會弱者及其利益的“傳聲筒”。

其四，社會工作預防社會風險的另一大優(yōu)勢在于，它能及時化解潛在或隱形的個人層面矛盾，避免其進一步上升為群體性矛盾。所以，社會工作又是社會風險的“調(diào)和劑”。

社會風險與矛盾的孕育與發(fā)展也是一個漫長的過程，而預防社會矛盾與問題更是其中的關(guān)鍵步驟，社會工作用積極眼光看待挑戰(zhàn)與問題，及時發(fā)現(xiàn)、分析和消解風險，并形成有效的社會溝通，從源頭對風險進行治理，這也是社會管理不同于政治統(tǒng)治的本質(zhì)區(qū)別所在。

（四）加快社會工作的職業(yè)化、專業(yè)化與本土化

當前根本性的任務(wù)是大力發(fā)展社會工作事業(yè)本身，在現(xiàn)有水平的基礎(chǔ)上進一步加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，苦練內(nèi)功。只有自己“內(nèi)功”練好了，在該發(fā)揮作用的時候，才能全面施展才能。

由于社會工作發(fā)端于西方發(fā)達國家，很多發(fā)展中國家和地區(qū)在20世紀50年代以后才逐漸引進，而我國直到20世紀80年代才接觸和認識到它。所以，在中國語境下，發(fā)展社會工作、促進社會管理創(chuàng)新必須解決好三個問題，一是如何能夠快速整合力量——社會工作者，并被社會認可，即職業(yè)化；二是引入中國的社會工作如何與國際接軌，即專業(yè)化；三是社會工作如何適應中國本土現(xiàn)實，即本土化。

首先，社會工作職業(yè)化是當代中國社會現(xiàn)代化的必然趨勢。社會工作職業(yè)化的推進策略可以從明確社會工作崗位設(shè)置、健全社會工作職業(yè)制度體系、發(fā)展社會工作專業(yè)服務(wù)組織、實現(xiàn)專業(yè)人才培養(yǎng)與職業(yè)資格的銜接來加以考慮（李迎生，2008）。另外，尤其需重視的是，現(xiàn)代社工與志愿者的聯(lián)動、互動機制是成熟的社會工作職業(yè)化不可缺少的關(guān)鍵因素之一。因此，今后我國應大力倡導志愿精神，發(fā)展志愿者隊伍，并將其看作社會工作職業(yè)的重要輔助力量。

其次，我國社會工作起步較晚，社會工作從業(yè)人員總量不足，且多數(shù)是沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)教育，工作手段和方法比較落后，必然影響其在加強與創(chuàng)新社會管理中的功能發(fā)揮。因此，完善社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)機制是專業(yè)化的首要措施，故而必須完善現(xiàn)有的社會工作專業(yè)教育體系，構(gòu)建從中等技術(shù)學校、?？?、本科和專業(yè)碩士的完整培養(yǎng)機制，并探索從高等教育角度開拓社會工作專業(yè)博士人才培養(yǎng)體制。另外，在社會工作專業(yè)化過程中，必須充分考慮到原有工青婦、民政系統(tǒng)、街道社區(qū)工作人員與現(xiàn)有工作機制和社會工作專業(yè)人才及社工專業(yè)機制之間的銜接工作，將實際社會工作者的專業(yè)化和一線社工的在職培訓納入社會工作專業(yè)化的戰(zhàn)略中去。

最后，社會工作本土化是最終目標。一方面，面對我國社會工作事業(yè)已有的基礎(chǔ)，可從社會工作與黨的思想政治工作、群眾工作之間關(guān)系的角度，尋找和拓寬我國社會工作事業(yè)新的生長點。另一方面，結(jié)合大陸地區(qū)的歷史文化和現(xiàn)實情況，分析并探索具有中國特色的社會工作專業(yè)手法和技巧。在學習借鑒國際社會工作先進經(jīng)驗的同時，只有將社會工作具有西方色彩的價值內(nèi)核剝離（殷妙仲，2011），重新梳理中國特色社會工作價值體系，中國社會工作才能長久發(fā)展下去，并最終實現(xiàn)其時代化和大眾化的任務(wù)（柳拯，2011）。

（五）優(yōu)化社會工作在社會管理中發(fā)揮作用的社會環(huán)境

創(chuàng)造一個有利于社會工作介入社會管理改革與創(chuàng)新的社會環(huán)境，是社會工作事業(yè)獲得快速發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，必須提高公眾對社會工作的認知度、認可度。

具體說來，以現(xiàn)有的黨委、政府組織架構(gòu)為渠道，加強公共部門工作人員對社會工作知識的學習；借用典型事件通過多種媒體形式進行大力宣傳，尤其是應高度重視互聯(lián)網(wǎng)對社會工作知識的介紹與宣傳，等等。

包括政府在內(nèi)的整個社會，應當通過各種形式的學習、動員，特別是通過普及社會工作專業(yè)知識，利用典型事例，宣傳社會工作試點的先進經(jīng)驗，不斷強化黨政機關(guān)、社會組織及社會大眾對社會工作及社會工作職業(yè)的認同（李迎生，2008）。

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