陳蘇明

一、對(duì)供應(yīng)鏈安全 “度”的把握直接影響國(guó)際貿(mào)易發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際貿(mào)易安全被理解為減少貿(mào)易摩擦、消除貿(mào)易障礙、推行貿(mào)易自由化。2001年 “9·11”恐怖事件轉(zhuǎn)變了世界對(duì)貿(mào)易安全僅受市場(chǎng)波動(dòng)影響的單一認(rèn)識(shí)，而將恐怖主義、跨國(guó)犯罪等人為破壞性因素作為國(guó)際貿(mào)易安全的首要威脅（見(jiàn)表1）。

表1 恐怖主義的經(jīng)濟(jì)后果

資料來(lái)源：作者整理① J.Wouters and T.Ruys，The fight against terrorism and the European security strategy，Institute of International Law Working Paper vol.64，F(xiàn)aculty of Law，K.U.Leuven（2004）Availabl ea http：//www.internationallaw.be.

許多安全專家認(rèn)為，供應(yīng)鏈可能成為恐怖分子的下一個(gè)目標(biāo)②Sheffi，Y.（2001），“Supply Chain Management under the Threat of International Terrorism”，The international Journal of Logistics Management，Vol.12，N°2，pp.1-11.（Sheffi，2001），全球供應(yīng)鏈可以被恐怖分子用來(lái)走私武器或核武器。這種脆弱性的一個(gè)明顯的例子是美國(guó)炭疽攻擊（FBI，2009③FBI（2009），“Ameritrax Investigation”，available at：http：//www.fbi.gov/anthrax/amerithraxlinks.htm（accessed January 2009）.）。面對(duì)來(lái)自全球恐怖主義和流行病等的威脅，存在加強(qiáng)貿(mào)易通道控制和增加安全的需求，這從國(guó)際組織和各個(gè)國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家制定的紛繁的條約、協(xié)定和措施中可見(jiàn)一斑（CBP，2006④CBP（2006），Container Security Initiative，2006-2011 Strategic Plan，U.S.CUSTOMS and BORDER PROTECTION，http：//www.cbp.gov（accessed August 2006）.；CBP，2008⑤CBP（2008）.C-TPAT：Customs Trade Partnership Against Terrorism，http：//www.cbp.gov/xp/cgov/trade/cargo_security/ctpat/（accessed March 2008）.；European Parliament，2004⑥European Parliament（2004），“Regulation（EC）No 725/2004 of the European Parliament and of the council of 31 March 2004，On enhancing ship and port facility security”，Official Journal of the European Union，http：//eurlex.europa.eu/Lex-UriServ/Lex UriServ.do?uri=OJ：L：2004：129：0006：0091：EN：PDF（accessed 29 April 2004）.；European Parliament，2005⑦European Parliament（2005），“Directive 2005/65/EC of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005，On enhancing port security”，Official Journal of the European Union，http：//eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2005/l_310/l_31020051125en00280039.pdf（accessed 25 November 2005）.；European Parliament，2007b⑧European Parliament（2007b），“Organised theft of commercial vehicles and their loads in the European Union-Rep.No.610”，Directorate General for Internal Policies of the Union，Brussels：ACEA，June 2007.），典型的例子如美國(guó)的集裝箱安全倡議（CSI）和海關(guān)貿(mào)易伙伴反恐計(jì)劃（C-TPAT），以及歐盟經(jīng)授權(quán)經(jīng)營(yíng)者（AEO）倡議。

為防止類似于2001年世貿(mào)中心恐怖襲擊事件的再次發(fā)生而相繼出臺(tái)的幾種不同的供應(yīng)鏈安全計(jì)劃，引起了學(xué)術(shù)界對(duì)這些安全程序的影響和效率的關(guān)注（Fletcher，2007⑨Fletcher，T.（2007），“Authorised economic operator（AEO）programs：IBM’s perspective”.World Customs Journal，Vol.1，No.2，pp 61-66；Gutiérrez et al.2007[10]Gutiérrez，X.and Hintsa，J.and Wieser，P.and Hameri，A-P（2007），“Voluntary supply chain security program impact：an empirical study with basic member companies”，World Customs Journal，Vol.1，No.2，pp 31-48.；Grainger，2007[11]Grainger，A.（2007），“Supply chain security：adding to a complex operational and institutional environment”，World Customs Journal，Vol.1，No.2，pp 17-30.）。

關(guān)于權(quán)威認(rèn)證對(duì)供應(yīng)鏈效率的影響，出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為權(quán)威認(rèn)證能帶來(lái) “相關(guān)的利益”。Lee和Whang（2005）①Lee，H.L.，and Whang，S.，（2005），“Higher Supply Chain Security with lower cost：lessons from Total Quality Management”，International Journal of Production Economics，96（3），289-300.按照全面質(zhì)量管理（TQM）的理論，說(shuō)明了基于技術(shù)的RFID的實(shí)行可以加快海關(guān)檢查并節(jié)省運(yùn)營(yíng)商的時(shí)間和成本。Rice和Spayd（2005）②Rice，J.B.Jr.，and Spayd，P.W.（2005），“Investing in Supply Chain Security：Collateral Benefits”，IBM Center for Business of Government.以及Sheffi（2001）指出，在資產(chǎn)可視性和跟蹤等方面的權(quán)威認(rèn)證也能帶來(lái) “相關(guān)的利益”。Willys和Ortiz（2004）③Willys，H.H.，and Ortiz，D.S.（2004），“Evaluating the Security of the Global Containerized Supply Chain”，RAND Corporation，Santa Monica，CA.強(qiáng)調(diào)，供應(yīng)鏈的效率和安全是密切相關(guān)的，因?yàn)檩^高貨物流動(dòng)的信息透明度，預(yù)示高的安全性，可以減少貨物在海關(guān)的耽擱，從而節(jié)省運(yùn)輸費(fèi)用和時(shí)間。另一種則對(duì)權(quán)威認(rèn)證在貿(mào)易安全和便利平衡方面的美好愿景和現(xiàn)實(shí)效果存有懷疑。如Powanga（2006年）④Powanga，L.（2006），“A business perspective of US International Seaborne Security Measures：Impact on Importers”，Journal of Global Business.認(rèn)為只有大公司才有能力從支付與供應(yīng)鏈的透明度和可預(yù)見(jiàn)相關(guān)的安全費(fèi)用中獲益。世界海關(guān)組織專家David Widdowson（2009）更是認(rèn)為一些經(jīng)濟(jì)體借供應(yīng)鏈安全之名，對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易施加了偏重的規(guī)則方面的干預(yù)，實(shí)際上阻礙了世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

事實(shí)上，各種國(guó)際貿(mào)易協(xié)定，包括北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）以及在WCO、歐盟、東盟、APEC主持下進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易的一般協(xié)定等，這些貿(mào)易政策措施都有一個(gè)共同的目標(biāo)：通過(guò)促進(jìn)和加強(qiáng)國(guó)際貿(mào)易，開(kāi)拓新的貿(mào)易機(jī)會(huì)。但是，六十多年來(lái)，雖然總體的關(guān)稅水平在不斷下降，為保障國(guó)際貿(mào)易安全的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定安排的數(shù)量卻在不斷增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1），越來(lái)越多的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）的實(shí)施，使跨境貿(mào)易日益復(fù)雜，根據(jù)這些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的要求，一些額外的文件、跟蹤和驗(yàn)證成為跨境貿(mào)易的組成部分，從而影響到全球貿(mào)易，成為新的貿(mào)易壁壘。

圖1 全球區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的變化圖（1948～2011）⑤ 本圖顯示了所有GATT/WTO通報(bào)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（1948-2011），包括剛生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。

由亞太經(jīng)濟(jì)合作組織做出的一項(xiàng)調(diào)查表明，許多中小型企業(yè)（在許多國(guó)家他們占GDP總額的60%）不積極參與國(guó)際貿(mào)易的原因主要是海關(guān)程序繁瑣而不是貿(mào)易壁壘。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，海關(guān)和交通的低效對(duì)他們?nèi)谌肴蚪?jīng)濟(jì)一體化造成極大的障礙，并且可能嚴(yán)重?fù)p害其出口競(jìng)爭(zhēng)力和外國(guó)直接投資的輸入。

2012年，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布了全球貿(mào)易報(bào)告，該報(bào)告的一個(gè)顯著亮點(diǎn)是將貿(mào)易便利指標(biāo)（The Enabling Trade Index，ETI）劃分為四個(gè)部分，即市場(chǎng)準(zhǔn)入、邊境管理、交通和通訊基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境，同時(shí)，將這四個(gè)部分細(xì)化為9個(gè)指標(biāo)：國(guó)內(nèi)和國(guó)外市場(chǎng)準(zhǔn)入、海關(guān)管理的效率、進(jìn)出口程序的效率、邊境管理的透明度、交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的可用性和質(zhì)量、運(yùn)輸服務(wù)的可用性和質(zhì)量、信息和通信技術(shù)的可用性和使用、監(jiān)管環(huán)境、物理安全性（見(jiàn)圖2）。

圖2 四個(gè)分類指標(biāo)組成的ETI

其2011年圍繞四類分類指標(biāo)對(duì)影響進(jìn)出口的因素進(jìn)行民意調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示增加出口最大的瓶頸是難以確定潛在的市場(chǎng)和買家，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貿(mào)易融資等其他因素，繁瑣的海關(guān)手續(xù)和腐敗現(xiàn)象以及運(yùn)輸成本也榜上有名（見(jiàn)圖3）。

在進(jìn)口方面，繁瑣的通關(guān)手續(xù)已經(jīng)成為一個(gè)重要的貿(mào)易障礙，幾乎等同于關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。國(guó)際運(yùn)輸成本是第三個(gè)最重要的因素，犯罪和盜竊以及通訊基礎(chǔ)設(shè)施在其中發(fā)揮的作用較小（見(jiàn)圖4）。

圖4 影響進(jìn)口的最重要因素排序

事實(shí)上，2012年世界經(jīng)濟(jì)論壇的調(diào)研結(jié)果與世界銀行在1999-2000年進(jìn)行的調(diào)研結(jié)果基本一致，其一項(xiàng)調(diào)查（涉及80個(gè)國(guó)家1萬(wàn)家公司）發(fā)現(xiàn)，在世界許多地區(qū)的公司均認(rèn)為海關(guān)（和外貿(mào)法規(guī)）是貿(mào)易的重大或中度障礙。大部分發(fā)展中國(guó)家的公司認(rèn)為這些程序嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是南亞和拉丁美洲及加勒比的公司，其中，中小企業(yè)更是難以承受這些復(fù)雜的程序（見(jiàn)圖5）。

圖5 海關(guān)和外貿(mào)法規(guī)的運(yùn)作對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

由亞太基金會(huì)（2000）對(duì)亞太地區(qū)461家公司的調(diào)查也同樣證明了這一點(diǎn)，該調(diào)查發(fā)現(xiàn)海關(guān)手續(xù)的復(fù)雜性是最嚴(yán)重的貿(mào)易障礙，大大高于行政管理的限制性約束和關(guān)稅。53%的受訪者稱海關(guān)手續(xù)是嚴(yán)重的和非常嚴(yán)重的貿(mào)易障礙，69%的發(fā)展中國(guó)家和39%的發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此問(wèn)題也非常關(guān)注。認(rèn)為是 “嚴(yán)重或非常嚴(yán)重”的海關(guān)程序中的具體問(wèn)題包括：復(fù)雜的海關(guān)法規(guī)，對(duì)海關(guān)法律、法規(guī)、行政準(zhǔn)則和裁決缺乏信息，并與海關(guān)的決定相關(guān)的機(jī)制問(wèn)題的答復(fù)。表2顯示了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家海關(guān)問(wèn)題按嚴(yán)重性的排序。

表2 海關(guān)問(wèn)題按嚴(yán)重性的排序

由此可見(jiàn)，無(wú)論是在2000年還是在2012年，所有的調(diào)研結(jié)果都顯示繁瑣的通關(guān)手續(xù)已經(jīng)成為一個(gè)重要的貿(mào)易障礙，保障貿(mào)易的安全和便利對(duì)國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展至關(guān)重要，而繁瑣的通關(guān)手續(xù)等問(wèn)題是可以通過(guò)政府在其職權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)實(shí)施貿(mào)易便利化措施得以解決的。

二、國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)：供應(yīng)鏈安全與便利的路徑選擇

（一）AEO制度及國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)

安全的供應(yīng)鏈模式已成為主流的供應(yīng)鏈模式，也成為國(guó)際貿(mào)易便利的驅(qū)動(dòng)程序。尋求保障供應(yīng)鏈安全與促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易便利的路徑，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易安全和便利的雙重目標(biāo)成為國(guó)際社會(huì)共同研究的課題。

海關(guān)作為監(jiān)管國(guó)際貨物流動(dòng)的政府部門(mén)，擁有其它政府部門(mén)所沒(méi)有的重要權(quán)力。如查驗(yàn)進(jìn)出境及過(guò)境貨物和物品的權(quán)力、拒絕貨物進(jìn)出境和加速進(jìn)境的權(quán)力、要求提供有關(guān)進(jìn)出口貨物信息的權(quán)利。海關(guān)獨(dú)有的權(quán)力和專業(yè)知識(shí)，使得它能夠并應(yīng)當(dāng)在全球貿(mào)易安全與便利方面發(fā)揮核心作用。但是，國(guó)際供應(yīng)鏈不是分散的實(shí)體，而是由代表不同貿(mào)易行業(yè)的參與者構(gòu)成的一系列特定整體。某些 “供應(yīng)鏈”具有一定的穩(wěn)定性，參與者長(zhǎng)期代表某個(gè)進(jìn)口商在特定國(guó)家從事重復(fù)的進(jìn)口活動(dòng)。在其他 “供應(yīng)鏈”中，參與者要么常常變化，要么只是為了單一進(jìn)口交易而組合在一起。無(wú)論供應(yīng)鏈?zhǔn)且?guī)律性的還是暫時(shí)性的，海關(guān)自身并不擁有貿(mào)易供應(yīng)鏈的任何一部分。全球供應(yīng)鏈屬于參與到供應(yīng)鏈中的眾多商界企業(yè)。貿(mào)易便利化如果沒(méi)有商界的參與和配合是不可能達(dá)到預(yù)計(jì)設(shè)想的目標(biāo)的，還可能走向失敗。

美國(guó)海關(guān)對(duì)海關(guān)與商界之間的關(guān)系就進(jìn)行了創(chuàng)新，將其定位于 “伙伴關(guān)系”，海關(guān)不再依賴于公權(quán)力對(duì)商界施加影響，而是采取利益交換的方式，誘使商界通過(guò)簽署協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易安全框架內(nèi)的貿(mào)易便利化。商界也被賦予了充分的自由選擇的權(quán)利，這是一種真正意義上的平等伙伴關(guān)系。世界海關(guān)組織吸納了這一理念，在2005年通過(guò)的《全球貿(mào)易安全和便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（以下簡(jiǎn)稱SAFE）中，將 “海關(guān)與企業(yè)合作伙伴關(guān)系”作為兩大支柱之一，倡導(dǎo)守法便利并建立國(guó)際化的企業(yè)信用認(rèn)證體系——Authorized Economic Operator，簡(jiǎn)稱AEO。“經(jīng)認(rèn)證經(jīng)營(yíng)者”制度（AEO制度），明確要求海關(guān)對(duì)參與國(guó)際供應(yīng)鏈的企業(yè)包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報(bào)關(guān)行、承運(yùn)商、理貨人、中間商、港口、機(jī)場(chǎng)、貨站經(jīng)營(yíng)者、綜合經(jīng)營(yíng)者、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和分銷商等按世界海關(guān)組織或同等供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施認(rèn)證，建立一個(gè)國(guó)際化的企業(yè)識(shí)別系統(tǒng)，把那些在供應(yīng)鏈中具有高度安全保障的企業(yè)納入其中，并使這些合作伙伴的企業(yè)通過(guò)快捷通關(guān)或其他便利措施獲得切實(shí)的好處。AEO制度從而成為國(guó)際社會(huì)平衡貿(mào)易安全與便利，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的首選制度安排。

SAFE的最終目標(biāo)是實(shí)施WCO國(guó)際核心標(biāo)準(zhǔn)。AEO認(rèn)證制度的標(biāo)準(zhǔn)化為發(fā)展AEO身份國(guó)際相互認(rèn)可制度（雙邊、次區(qū)域、區(qū)域、以及未來(lái)全球范圍內(nèi)等多層次）提供了穩(wěn)固的平臺(tái)。SAFE決議呼吁已向WCO通報(bào)實(shí)施SAFE意向的WCO成員、海關(guān)和商界，一旦切實(shí)可行，便應(yīng)在WCO成員、海關(guān)和商界之間實(shí)施相互認(rèn)可。相互認(rèn)可是一個(gè)國(guó)際性的概念，指某個(gè)行動(dòng)、決定或某個(gè)認(rèn)證過(guò)程為一方海關(guān)所認(rèn)可的同時(shí)，另一方海關(guān)也給予相同的認(rèn)可。相互認(rèn)可制度要求供應(yīng)鏈上的海關(guān)互認(rèn)承認(rèn)、認(rèn)可雙方各自采取的AEO制度的兼容性，包括海關(guān)監(jiān)管的一致性，安全防范標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，以及海關(guān)在批準(zhǔn)企業(yè)成為各自的AEO制度時(shí)程序的兼容?；フJ(rèn)意味著一個(gè)國(guó)家的AEO制度對(duì)于公司、企業(yè)的要求也能夠滿足其他國(guó)家對(duì)于同一公司企業(yè)的需要。從世界海關(guān)組織的角度來(lái)講，它將全球供應(yīng)鏈視作一個(gè)一體化的商業(yè)活動(dòng)，要求供應(yīng)鏈涉及的所有海關(guān)來(lái)發(fā)展并完善一體化的海關(guān)監(jiān)管鏈，其中包括從啟運(yùn)地到目的地中涉及的事務(wù)和供應(yīng)鏈安全性中的核心要素，如單證和貨物的監(jiān)管、裝運(yùn)以及人員和信息的安全性。在一體化海關(guān)監(jiān)管鏈中，為安全目的而實(shí)施的海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行，且由各相關(guān)方合作完成的過(guò)程，該過(guò)程從出口商在準(zhǔn)備貨物出口時(shí)開(kāi)始，對(duì)貨物完整性進(jìn)行持續(xù)性確認(rèn)，從而避免不必要的重復(fù)查驗(yàn)。這將為AEO在各成員國(guó)間提供相同的便利，對(duì)于實(shí)施AEO標(biāo)準(zhǔn)的所有成員國(guó)國(guó)家，也將提高其貿(mào)易活動(dòng)的可預(yù)見(jiàn)性，提高貿(mào)易效率。

毫無(wú)疑問(wèn)，各國(guó)海關(guān)間的合作必定能夠在供應(yīng)鏈端到端的整個(gè)過(guò)程中在便利貿(mào)易的同時(shí)增加貿(mào)易的安全性。SAFE鼓勵(lì)各國(guó)海關(guān)間的AEO制度以及安全手段的互認(rèn)。而各國(guó)海關(guān)間在AEO制度互認(rèn)方面的合作是開(kāi)啟海關(guān)間整體合作的重要契機(jī)，除了監(jiān)管手段、監(jiān)管結(jié)果的互認(rèn)，交換與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的情報(bào)、信息也是各國(guó)海關(guān)間合作的重要領(lǐng)域。從這個(gè)角度講，各國(guó)海關(guān)間AEO制度的互認(rèn)，不但便利了供應(yīng)鏈的參與者，也大大節(jié)約了海關(guān)的監(jiān)管成本。

總而言之，相互認(rèn)可可以成為一種避免重復(fù)安全監(jiān)管的方式，并可在很大程度上便利貿(mào)易以及監(jiān)管國(guó)際供應(yīng)鏈中流動(dòng)的貨物。具體來(lái)講，AEO互認(rèn)會(huì)給供應(yīng)鏈上的各方帶來(lái)益處：對(duì)于各國(guó)海關(guān)當(dāng)局來(lái)講，AEO制度互認(rèn)帶來(lái)的最大益處就是更加合理地分配有限的監(jiān)管資源，帶來(lái)一個(gè)有效且高效的、同一的安全鏈標(biāo)準(zhǔn)和程序，消除不同國(guó)家海關(guān)關(guān)員的重復(fù)現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)，減少執(zhí)法成本。而對(duì)于商界，更明確一些來(lái)說(shuō)，對(duì)于AEO認(rèn)證企業(yè)，AEO互認(rèn)極大地便利了合法貿(mào)易，海關(guān)對(duì)于合法貿(mào)易監(jiān)管的適當(dāng)放松（較低的查驗(yàn)率，較快的通關(guān)效率）將會(huì)加快貨物放行速度，使得貿(mào)易行為的可預(yù)計(jì)性加強(qiáng)，減少公司、企業(yè)的成本和行政負(fù)擔(dān)。而AEO認(rèn)證企業(yè)將會(huì)更傾向于與獲得AEO認(rèn)證的其他企業(yè)合作因?yàn)檫@樣可以更大程度上增加利潤(rùn)，提高自身的知名度，培養(yǎng)可靠的合作伙伴。AEO制度的互認(rèn)增加國(guó)際貿(mào)易的透明度，相似的安全監(jiān)管平臺(tái)和信息、情報(bào)的交換共享一定會(huì)加速國(guó)際貿(mào)易的流動(dòng)

為使相互認(rèn)可制度的正常運(yùn)作，海關(guān)之間應(yīng)該相互協(xié)作，構(gòu)建有關(guān)AEO審核和認(rèn)證的相互認(rèn)可制度、海關(guān)監(jiān)管結(jié)果相互認(rèn)可制度以及其他有必要取消和減少的多余的、重復(fù)性審核和認(rèn)證。為此，必須做到：有協(xié)定的共同標(biāo)準(zhǔn)，包括制定對(duì)海關(guān)和AEO足夠健全的切實(shí)可行的規(guī)定；統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，以使一方海關(guān)可信任對(duì)方海關(guān)所做出的認(rèn)證結(jié)果；如果資質(zhì)鑒定程序由經(jīng)海關(guān)授權(quán)的指定機(jī)構(gòu)來(lái)完成，則該機(jī)構(gòu)應(yīng)具有協(xié)定的運(yùn)作機(jī)制及標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)行立法以確保相互認(rèn)可制度的實(shí)施。

（二）國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)障礙

AEO制度和安全措施的國(guó)際互認(rèn)在增強(qiáng)全球供應(yīng)鏈安全的同時(shí)，也為可信賴的經(jīng)營(yíng)者提供更多的通關(guān)便利。各國(guó)海關(guān)和國(guó)際組織也在積極地推進(jìn)AEO制度和安全措施的國(guó)際互認(rèn)。雖然在行政互助和海關(guān)違法方面的信息共享已經(jīng)有了較長(zhǎng)的歷史，但SAFE所要求的，更大范圍、更常規(guī)地進(jìn)行信息和監(jiān)管結(jié)果的共享相對(duì)來(lái)說(shuō)還是一個(gè)新鮮事物。如在SAFE中，監(jiān)管的相互認(rèn)可制度的要素涉及海關(guān)監(jiān)管活動(dòng)方方面面：WCO全球信息情報(bào)戰(zhàn)略，WCO標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，WCO通用高風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)文件和WCO風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)海關(guān)關(guān)員指南等。但由于SAFE并未對(duì)國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)提供詳細(xì)的定義，而僅認(rèn)為作為海關(guān)管制手段的AEO互認(rèn)可以提高貿(mào)易的安全性和便利化。因此，在國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)的實(shí)踐中還存在一些巨大的挑戰(zhàn)：

1.對(duì)等措施

國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)面臨最大挑戰(zhàn)之一是需要有興趣的國(guó)家開(kāi)發(fā)對(duì)等措施①Aigner Susanne.Mutual recognition of Authorised Economic Operators and security measures〔J〕.World Customs Journal，2010，4（1）：47-54.。制定對(duì)等措施的要求并不意味著法律/規(guī)則是相同的，但它們必然導(dǎo)致相應(yīng)的控制和安全水平。因此，兩國(guó)海關(guān)如果要實(shí)施AEO互認(rèn)，就需要對(duì)比兩國(guó)法律法規(guī)以及實(shí)際的實(shí)施情況是否對(duì)等，并要考慮兩國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)情況，特別關(guān)注特定風(fēng)險(xiǎn)、特定危險(xiǎn)、特定的地理和地緣，以及具體的利益。在具體的操作上，往往通過(guò)對(duì)比稽查和風(fēng)險(xiǎn)管理方法，或到訪一個(gè)海關(guān)授權(quán)或被稽查的公司，以了解目前AEO實(shí)施狀況。

SAFE對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用是不可低估的，但我們?cè)趪?guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)的實(shí)踐中也應(yīng)不斷地探索，將新的研究成果（例如，新標(biāo)準(zhǔn)，新技術(shù)）以及一些新的經(jīng)驗(yàn)②世界海關(guān)組織成員基于SAFE已實(shí)施的法例和實(shí)施中面臨的挑戰(zhàn)所積累的經(jīng)驗(yàn)（例如，需要事先進(jìn)入和退出的可靠的數(shù)據(jù)元）或SAFE試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)（例如，歐盟-中國(guó)智能和安全貿(mào)易通道（SSTL）項(xiàng)目實(shí)施面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)，如eSeals或使用統(tǒng)一犯罪報(bào)告 〔UCR〕）應(yīng)納入到SAFE模式。納入SAFE，以確保其始終保持最新?tīng)顟B(tài)，發(fā)揮SAFE最大的作用。當(dāng)然，有意向?qū)嵤㏒AFE的世界海關(guān)組織成員應(yīng)避免實(shí)施單方面措施或不符合安全的措施。相反，他們應(yīng)該在SAFE下尋求引進(jìn)對(duì)等措施，特別是在安全維護(hù)、審查機(jī)制，以及安全的數(shù)據(jù)要求維護(hù)機(jī)制等方面。

2.有關(guān)AEO的數(shù)據(jù)交換

國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)的另一個(gè)挑戰(zhàn)就是海關(guān)間AEO數(shù)據(jù)交換的及時(shí)性，及時(shí)的數(shù)據(jù)交換可以確保雙方海關(guān)在擁有相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，用以判斷AEO的狀態(tài)并確保給予AEO相應(yīng)的利益，如較低AEO的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分并減少查驗(yàn)控制。

雖然從總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)看，應(yīng)盡可能多地交換AEO的信息，但相關(guān)部門(mén)以及貿(mào)易商反對(duì)在獲取進(jìn)一步利益前提供額外的數(shù)據(jù)信息。目前歐盟正在對(duì)數(shù)據(jù)交換的事項(xiàng)進(jìn)行研究，確定至少包括AEO名稱、貿(mào)易商標(biāo)識(shí)（在歐盟，被稱為 “EORI”的編號(hào)，出口或進(jìn)口到歐盟的任何經(jīng)營(yíng)者的注冊(cè)名稱），AEO證書(shū)的編號(hào)和其有效性等信息將被定期交換，以確保近期授權(quán)的AEO企業(yè)也可以盡快從互認(rèn)中受益，而失去AEO授權(quán)的企業(yè)盡快不再受益。同時(shí)，歐盟也正在研發(fā)一個(gè)基于IT的安全的數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)用于AEO的數(shù)據(jù)交換，目前正在與一些伙伴國(guó)家討論數(shù)據(jù)交換的方式和頻率，顯然它是希望該系統(tǒng)具有基本相同的特性和功能，以利于AEO數(shù)據(jù)的交換，并使它成為一個(gè)全球系統(tǒng)或數(shù)字化的系統(tǒng)，并逐步達(dá)到WCO的水平。

3.控制方法、完整性、數(shù)據(jù)保護(hù)等

確保必要的數(shù)據(jù)保護(hù)的需求已經(jīng)觸及到了相互承認(rèn)的功能，不同的保護(hù)方法不利于國(guó)際互認(rèn)協(xié)議的達(dá)成。在此方面，歐盟已做了有益的嘗試，歐盟海關(guān)合作協(xié)議為增強(qiáng)海關(guān)程序和海關(guān)政策方面的合作提供了很好的基礎(chǔ)，每個(gè)協(xié)議都設(shè)立了一個(gè)由締約方海關(guān)代表組成的海關(guān)合作聯(lián)合委員會(huì)，以確保協(xié)議的正確實(shí)施，并且提供決策和建議來(lái)加強(qiáng)合作和修訂協(xié)議內(nèi)容。目前，歐盟與美國(guó)、日本、中國(guó)都簽有合作協(xié)議，且與加拿大和其他貿(mào)易伙伴的緊密合作也正在開(kāi)始。歐盟希望能夠形成一份標(biāo)準(zhǔn)形式的協(xié)議范本，以便與其他致力于實(shí)施國(guó)際互認(rèn)的伙伴國(guó)取得更多合作。當(dāng)然，不同的控制方法（例如由海關(guān)進(jìn)行的百分百的物理檢查和百分百的密封檢查）和不同的海關(guān)或其他官員的誠(chéng)信態(tài)度將會(huì)產(chǎn)生不同的影響，如果誠(chéng)信的做法不同，各方之間的信任就不會(huì)存在，這就需要各方通過(guò)談判，在雙方理解的基礎(chǔ)上形成一個(gè)共同認(rèn)識(shí)。

三、對(duì)中國(guó)海關(guān)開(kāi)展AEO國(guó)際互認(rèn)的建議

兩國(guó)海關(guān)要實(shí)施AEO互認(rèn)，首先需要對(duì)比兩國(guó)法律法規(guī)以及實(shí)際的實(shí)施情況是否對(duì)等，發(fā)展對(duì)等措施雖然不要求法律或規(guī)則完全相同，但也必須要有對(duì)等的控制和安全水平，并且要確保在達(dá)成AEO互認(rèn)的海關(guān)間相關(guān)數(shù)據(jù)的及時(shí)交換①企業(yè)名稱、貿(mào)易識(shí)別、AEO證書(shū)號(hào)碼及正確性等信息要定期交換，以確保近期授權(quán)的AEO企業(yè)盡快從互認(rèn)中受益，而失去AEO授權(quán)的企業(yè)盡快不再受益。。可以說(shuō)，各國(guó)AEO制度的互認(rèn)是從對(duì)比雙方的AEO制度開(kāi)始的。也是各國(guó)海關(guān)通過(guò)吸收其他國(guó)家海關(guān)AEO制度管理經(jīng)驗(yàn)，改善、優(yōu)化自身AEO制度的過(guò)程。AEO制度的建設(shè)與AEO國(guó)際互認(rèn)是一個(gè)相輔相成、互相促進(jìn)的過(guò)程。以AEO制度的種類和供應(yīng)鏈參與者覆蓋面為例，我國(guó)的AEO制度與其他國(guó)家的AEO制度還存在不同程度的差異，這些差異的改進(jìn)可以同AEO制度的國(guó)際互認(rèn)并行完成。

（一）立足國(guó)情，對(duì)AEO國(guó)際互認(rèn)可能帶來(lái)的影響做好預(yù)判

國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)有利于幫助AEO降低貿(mào)易成本，充分享受通關(guān)便利，也有利于各國(guó)海關(guān)拓展監(jiān)管時(shí)空，提高執(zhí)法監(jiān)管能力，但同時(shí)我們也應(yīng)看到，國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)也存在風(fēng)險(xiǎn)和損失的可能。例如相互承認(rèn)要求各國(guó)海關(guān)間在風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)上進(jìn)行一定程度的共享，使別國(guó)可能掌握我國(guó)海關(guān)電子數(shù)據(jù)，存在泄露國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)敏感風(fēng)險(xiǎn)信息處理不好易受到發(fā)達(dá)國(guó)家的牽制。我國(guó)是出口大國(guó)和貿(mào)易順差大國(guó)，出口量遠(yuǎn)多于進(jìn)口。我國(guó)海關(guān)的監(jiān)管要求和內(nèi)容也遠(yuǎn)多于國(guó)外海關(guān)，并偏重于保障國(guó)家稅收、打擊商業(yè)瞞騙，因此目前其他海關(guān)的出口監(jiān)管或查驗(yàn)結(jié)果難以滿足我國(guó)海關(guān)的進(jìn)口監(jiān)管要求，可能只有很小比例能夠得到我國(guó)認(rèn)可，其它大部分仍然需二次查驗(yàn)，存在加重我國(guó)海關(guān)工作業(yè)務(wù)量的可能。②孫一成：《中國(guó)海關(guān)實(shí)施 〈全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架〉研究》，山東大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。此外，由于海關(guān)對(duì)企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)和守法狀況有更為嚴(yán)格的要求和標(biāo)準(zhǔn)，需要企業(yè)投入更多的時(shí)間、資源和精力予以改善，勢(shì)必在短期內(nèi)增加企業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入和經(jīng)營(yíng)成本。因此，無(wú)論是海關(guān)還是企業(yè)，都需要認(rèn)真研究相關(guān)要求，并采取有針對(duì)性的措施逐步予以改進(jìn)，以最大限度地減少互認(rèn)帶來(lái)的負(fù)面沖擊。

（二）積極參與，盡快融入國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)，爭(zhēng)取主動(dòng)

AEO制度作為國(guó)際倡導(dǎo)的相互認(rèn)可機(jī)制之一，必將進(jìn)一步推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展，它是我國(guó)融入國(guó)際化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展的新途徑。越早實(shí)現(xiàn)國(guó)際互認(rèn)，就越有利于對(duì)外貿(mào)易，特別是對(duì)于外貿(mào)依存度較高的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，更加具有重要意義——誰(shuí)獲得國(guó)際認(rèn)可的AEO證書(shū)，誰(shuí)就享受貿(mào)易便利優(yōu)惠。我國(guó)的AEO認(rèn)證企業(yè)在享受我國(guó)海關(guān)在通關(guān)方面提供便利的同時(shí)，也希望獲得國(guó)際上其他海關(guān)對(duì)其提供海關(guān)監(jiān)管方面的相應(yīng)優(yōu)待。如果中國(guó)海關(guān)在AEO制度國(guó)際互認(rèn)方面落后于其他國(guó)家海關(guān)，必定會(huì)打擊我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈參與者加入AEO制度的積極性也會(huì)使我國(guó)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。如前所述，SAFE并未對(duì)國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)提供詳細(xì)的定義，而只是建議在高級(jí)戰(zhàn)略小組的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)之下，組成一個(gè)專家小組，可行時(shí)在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)監(jiān)管相互認(rèn)可可能包括的所有海關(guān)監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行研究。專家小組應(yīng)向高級(jí)戰(zhàn)略小組提供相關(guān)建議，提出制定和發(fā)布關(guān)于監(jiān)管結(jié)果相互認(rèn)可的國(guó)際方案的最佳方式。同時(shí)，SAFE決議認(rèn)可了階段性評(píng)估會(huì)議的作用。此類會(huì)議為推進(jìn)AEO身份、監(jiān)管結(jié)果以及數(shù)字證書(shū)的相互認(rèn)可提供一個(gè)發(fā)展平臺(tái)。而以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家為了更好地維護(hù)本國(guó)的利益，在積極倡導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)的過(guò)程中，不時(shí)體現(xiàn)出一定的大國(guó)意志和成本轉(zhuǎn)嫁的企圖，相關(guān)制度構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置也或多或少帶有強(qiáng)權(quán)主義的色彩。因此，中國(guó)海關(guān)應(yīng)當(dāng)秉承 “兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”的原則，化被動(dòng)為主動(dòng)，利用相關(guān)國(guó)際會(huì)議、海關(guān)國(guó)別交流活動(dòng)、駐華海關(guān)專員俱樂(lè)部等平臺(tái)①目前19個(gè)國(guó)家和地區(qū)在駐華使領(lǐng)館派駐有31位海關(guān)專員。海關(guān)總署于2008年倡議成立了駐華海關(guān)專員俱樂(lè)部，開(kāi)展研討會(huì)、講座、現(xiàn)場(chǎng)參觀、例會(huì)等活動(dòng)，在密切中國(guó)海關(guān)與外國(guó)海關(guān)之間的合作關(guān)系中發(fā)揮了橋梁與紐帶作用。參見(jiàn)朱高章：《海關(guān)國(guó)際合作新進(jìn)展》，《中國(guó)海關(guān)》2010年第8期。，表達(dá)積極參與互認(rèn)并愿意承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的姿態(tài)，盡力爭(zhēng)取在國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)的推進(jìn)中展示負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，并直接或間接參與國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改，以便在國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)推進(jìn)的安排調(diào)整中掌握更多的主動(dòng)權(quán)。

（三）練好內(nèi)功，迎接國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)的挑戰(zhàn)

AEO制度國(guó)際互認(rèn)的一大難題是各國(guó)自己的AEO制度的建立直接涉及到本國(guó)的相關(guān)立法，例如日本對(duì)本國(guó)的海關(guān)法和相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改，歐盟為AEO制度而通過(guò)的相關(guān)決議等。自從中國(guó)海關(guān)在2005年簽署實(shí)施世界海關(guān)組織安全貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)框架以來(lái)，中國(guó)海關(guān)就一直致力于AEO制度的研究，并在建立中國(guó)的AEO制度方面不斷努力。2008年4月1日實(shí)施《企業(yè)分類管理辦法》就是AEO制度在中國(guó)的具體應(yīng)用，也是中國(guó)海關(guān)根據(jù)自身實(shí)際，結(jié)合世界海關(guān)組織關(guān)于安全貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)框架的要求制定的，但通過(guò)與歐盟等國(guó)家的互認(rèn)研究，我國(guó)的分類企業(yè)管理制度（AEO制度）尚存在需要改進(jìn)的地方，例如AEO認(rèn)證資格的細(xì)化，擴(kuò)大AEO認(rèn)證的覆蓋范圍和充實(shí)AEO企業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等。因此，我們應(yīng)盡快完善我國(guó)與AEO有關(guān)的立法，以逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)的對(duì)等。同時(shí)，應(yīng)加大AEO制度的宣傳力度，使企業(yè)認(rèn)識(shí)到獲得AEO認(rèn)證帶來(lái)的實(shí)惠，從而自覺(jué)規(guī)范自身行為，提高自身的守法水平；探索以MOU約定海關(guān)與企業(yè)的合作關(guān)系的方式，以彌補(bǔ)法律法規(guī)在此方面的不足；同時(shí)，在有條件的地區(qū)，開(kāi)展客戶管理試點(diǎn)，建立客戶協(xié)調(diào)員制度，落實(shí)《分類管理措施目錄》中的 “專人負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)”的規(guī)定，加強(qiáng)海關(guān)與企業(yè)的合作關(guān)系。政府也應(yīng)主動(dòng)制定海關(guān)及其他與國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)之間的合作安排，以實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)的無(wú)縫傳輸（即“單一窗口”概念）和國(guó)內(nèi)、國(guó)際間風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)的交換。同時(shí)，在運(yùn)用開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)的國(guó)際大環(huán)境下，中國(guó)海關(guān)還應(yīng)在電子數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)、世界海關(guān)組織數(shù)據(jù)模型、信息通訊技術(shù)的安全、數(shù)據(jù)保密和數(shù)據(jù)保護(hù)等方面加強(qiáng)建設(shè)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，開(kāi)展國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn)是一個(gè)長(zhǎng)期而艱苦的過(guò)程，但作為一個(gè)貿(mào)易大國(guó)，我國(guó)海關(guān)有責(zé)任不斷探索符合我國(guó)特點(diǎn)的AEO實(shí)施模式、豐富AEO實(shí)施的內(nèi)涵、創(chuàng)新AEO實(shí)施的形式，進(jìn)一步提升貿(mào)易安全的理念，完善貿(mào)易安全的要求，積極構(gòu)建關(guān)企新型合作伙伴關(guān)系，以國(guó)際互認(rèn)實(shí)踐助推AEO制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為全球貿(mào)易安全與便利的全面發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。