梁 涌

(紹興文理學(xué)院 法學(xué)院，浙江 紹興312000)

改革開放是新時(shí)期最鮮明的特點(diǎn)，探索和開辟中國特色社會(huì)主義道路，從改革開放起步，并將以改革開放貫穿始終。在三十多年的改革開放實(shí)踐中，改革的對(duì)象始終是傳統(tǒng)的體制機(jī)制即制度本身。從改革已取得的階段性成果看，在改革的長過程中必然表現(xiàn)出體制機(jī)制的階段性特點(diǎn)，也必然引起整個(gè)社會(huì)的行為方式、思維方式和觀念理念的深刻變化。深化改革的理論思考和實(shí)踐探索告訴我們，完善制度是繼沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛、初步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后的必然抉擇，黨的十八大報(bào)告已經(jīng)作了準(zhǔn)確的闡述和系統(tǒng)的部署。

一、完善制度是邏輯的必然

制度的界定，在學(xué)術(shù)界的探討中是眾說紛紜，在社會(huì)生活實(shí)踐中的理解是各有千秋。但從制度的本義來說，一是社會(huì)交往關(guān)系和結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定的客觀存在，二是社會(huì)行為的規(guī)范性體系，中外學(xué)者大多是如此界定的。如羅爾斯將“制度理解為一種公開的規(guī)范體系，這一體系確定職務(wù)和地位及它們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等等”[1]。諾斯認(rèn)為制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”[2]。制度是歷史性的存在物，隨著生產(chǎn)方式的變化而變化；制度是關(guān)系性的存在物，在相關(guān)對(duì)象之間起著整合和中介的作用；制度還是規(guī)范性存在物，規(guī)范著人與人的社會(huì)關(guān)系，維護(hù)著特定的社會(huì)秩序。

制度的形成和變遷取決于理念設(shè)計(jì)。有學(xué)者認(rèn)為，“制度是規(guī)范和約束人類行為的準(zhǔn)則，它的生成是一個(gè)動(dòng)態(tài)無意識(shí)自發(fā)演進(jìn)和有意識(shí)人為設(shè)計(jì)的雙向演進(jìn)的統(tǒng)一過程?！盵3]在歷史發(fā)展的不同階段，由于生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的歷時(shí)性，各種社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)性，規(guī)范整合社會(huì)中相互關(guān)系和行為方式的制度必然存在著自發(fā)演進(jìn)的趨勢(shì)，即所謂的“自然歷史過程”。但對(duì)這種趨勢(shì)把握的準(zhǔn)確程度以及對(duì)這種趨勢(shì)的正確引導(dǎo)，取決于人們的主觀認(rèn)識(shí)而形成的理念，制度是根據(jù)這樣的理念設(shè)計(jì)出來的。以推動(dòng)社會(huì)制度局部變動(dòng)或個(gè)別修訂的社會(huì)改良是這樣，以推動(dòng)社會(huì)制度整體性變革的社會(huì)改革也是這樣，以推動(dòng)社會(huì)制度根本性更替的社會(huì)革命更是這樣。社會(huì)發(fā)展到什么程度，人們的認(rèn)識(shí)發(fā)展到什么程度，制度設(shè)計(jì)的水平也就提高到什么程度。改革開放以來，從強(qiáng)調(diào)試水式的摸著石子過河到重視頂層設(shè)計(jì)，反映了制度設(shè)計(jì)水平的提高。

制度的形成和變遷表現(xiàn)為系統(tǒng)功能的優(yōu)化。制度是由相互聯(lián)系、相互制約、相互作用的具體規(guī)則組成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的整體。所謂基本制度與具體制度的區(qū)別，可以理解為基本制度是對(duì)社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)安排，具體制度則是對(duì)社會(huì)主體的社會(huì)行為規(guī)范的規(guī)定，體制是具體制度之間有機(jī)連接的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的樞紐，是社會(huì)有機(jī)體不同功能區(qū)行為規(guī)范的框架結(jié)構(gòu)，即所謂的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等。體制改革是一個(gè)巨型的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，按照整體大于部分之和的系統(tǒng)原理，制度系統(tǒng)的整體目標(biāo)是要達(dá)到社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的最優(yōu)化，體制和具體制度作為系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)和要素，必須圍繞整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而不斷地修訂和調(diào)整。

制度的形成和變遷是動(dòng)態(tài)的過程。無論是從社會(huì)交往關(guān)系的結(jié)構(gòu)看，還是從社會(huì)行為規(guī)范的體系看，無論是正式制度，還是意識(shí)形態(tài)、習(xí)慣等非正式制度，制度總是處于變遷之中。本來意義上的社會(huì)革命屬于制度的根本性變遷，如馬爾庫塞所言：“是一個(gè)社會(huì)階級(jí)或社會(huì)運(yùn)動(dòng)，它以改變社會(huì)政治結(jié)構(gòu)為目的，而推翻一個(gè)合法地建立起來的政府與制度?！盵4]即通過改變國家政權(quán)而實(shí)現(xiàn)對(duì)原來制度的顛覆，也通過制度建設(shè)對(duì)革命成果進(jìn)行固化。改革對(duì)制度變遷而言是屬于整體性的變遷，說改革是一場(chǎng)新的偉大革命，更多地著眼于推動(dòng)制度變遷的觀念更新及制度整體性變遷的影響和作用。通過改革而達(dá)到社會(huì)主義制度的自我完善，是改革開放的本義所在。任何社會(huì)的制度系統(tǒng)都有一個(gè)從確立到豐富、完善到走向成熟的過程，古往今來概莫能外。

二、完善制度是實(shí)踐的必然

從制度變遷的角度看，以十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，我國的改革開放經(jīng)過三十多年的實(shí)踐探索，新舊體制的交替大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

一是以十二屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》這個(gè)綱領(lǐng)性文件的發(fā)布為標(biāo)志，從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局部試點(diǎn)開始到20世紀(jì)90年代初，是以突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主，表現(xiàn)為越規(guī)的階段。這一階段的改革特點(diǎn)在于由點(diǎn)到面逐步擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，改革開始由農(nóng)村走向城市和整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，探索一種全新的體制模式。這一階段改革在路徑選擇上是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制各個(gè)擊破的突圍，充分發(fā)揮基層的積極性和主觀能動(dòng)性。在改革方法上是選擇摸著石頭過河?！懊^過河”，是在勇于探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的一種形象性的說法，1980年12月在中央工作會(huì)議上，陳云講話稱：“我們要改革，但是步子要穩(wěn)?！S時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也就是要‘摸著石頭過河’……”[5]鄧小平對(duì)這一說法完全贊同，他后來反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“要堅(jiān)決地試，大膽地闖”“殺出一條血路來”，都體現(xiàn)了這種思想。在改革推進(jìn)的成效上是表現(xiàn)出新舊體制同時(shí)或交替發(fā)揮作用，即舊的體制正在逐漸退出歷史舞臺(tái)，新的體制尚在逐漸形成中，破的過程也包含著立的內(nèi)容，否定中包含著肯定。

二是以十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的出臺(tái)為標(biāo)志，從黨的十四大確立經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制到世紀(jì)之交社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，是以立為主，即制度創(chuàng)新的階段。制度創(chuàng)新是制度主體以新的觀念為指導(dǎo)，通過制定新的行為規(guī)范，調(diào)整主體間的權(quán)利平等關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)新的價(jià)值目標(biāo)和理想目標(biāo)而自主進(jìn)行的創(chuàng)造性的活動(dòng)[6]。這一階段的特點(diǎn)是把社會(huì)主義的基本制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制結(jié)合起來，從企業(yè)改革、市場(chǎng)體系建設(shè)、宏觀調(diào)控體系建設(shè)、收入分配和社會(huì)保障改革、農(nóng)村改革、對(duì)外開放、科技體制改革和法制建設(shè)等方面，支撐起整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大廈。在改革路徑選擇上是上下左右分兵突進(jìn)，各顯神通。到21世紀(jì)初，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制雖然初步確立起來，但各種具體制度在地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間差異性巨大，制度之間缺乏銜接性，耦合程度低。由此表現(xiàn)出制度運(yùn)行效率不高，社會(huì)矛盾逐漸積累，完善制度的緊迫性也逐漸顯現(xiàn)出來。

三是以十六屆三中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為標(biāo)志，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸提上議事日程，即進(jìn)入到完善制度的階段。十六大報(bào)告在論述重要戰(zhàn)略機(jī)遇期時(shí)明確提出這也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和擴(kuò)大對(duì)外開放的關(guān)鍵階段。強(qiáng)調(diào)“本世紀(jì)頭二十年經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革的主要任務(wù)是，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制……”[7]在十七大和十八大的報(bào)告中，不斷強(qiáng)調(diào)影響發(fā)展、制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然存在，改革攻堅(jiān)面臨深層次矛盾和問題。在十七大報(bào)告中對(duì)完善制度的要求有一個(gè)新的提法，即提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。“著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，為發(fā)展中國特色社會(huì)主義提供強(qiáng)大動(dòng)力和體制保障”[8]。

十八大報(bào)告對(duì)完善制度的要求就更加明確：“全面建成小康社會(huì)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[9]。這段論述告訴我們，完善制度有著必要性，即存在著妨礙科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，全面建成小康社會(huì)必須堅(jiān)決破除這些弊端；完善制度的艱巨性，必須以更大的政治勇氣和智慧去推進(jìn)；完善制度的內(nèi)容要求是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系；完善制度的目標(biāo)是使各方面制度更加成熟更加定型。并且按照“五位一體”總體布局的要求，分別對(duì)完善制度進(jìn)行了新的部署。

三、完善制度的維度考量

改革是對(duì)社會(huì)主義制度的自我完善。完善制度就是完善中國特色社會(huì)主義制度，也就是完善人民代表大會(huì)制這個(gè)根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，中國特色社會(huì)主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度。

完善制度首要的是必須充分體現(xiàn)由社會(huì)主義性質(zhì)所決定的價(jià)值訴求，必須在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)注重制度的價(jià)值考量，即制度存在價(jià)值的考量和制度追求價(jià)值的考量。任何制度設(shè)計(jì)、制度安排都是以一定的價(jià)值理念為指導(dǎo)思想和精神內(nèi)核的，是價(jià)值理念的邏輯展開和制度保障。所謂制度存在價(jià)值的考量，即社會(huì)主義制度的建立是人類社會(huì)歷史發(fā)展的必然，是歷史的進(jìn)步；現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義制度是與其他社會(huì)制度同時(shí)并存的，也就存在著比較優(yōu)勢(shì)，在制度設(shè)計(jì)和安排中予以考量，使得制度體系能更充分地體現(xiàn)這種歷史進(jìn)步性和比較優(yōu)勢(shì)。

所謂制度追求價(jià)值的考量，完善制度最重要的是把社會(huì)主義的基本價(jià)值取向充分地反映在制度安排之中。馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)社會(huì)主義社會(huì)的價(jià)值取向有過系統(tǒng)而豐富的論述，這些價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)必須通過制度安排才能做到。中國特色社會(huì)主義的理論和實(shí)踐探索告訴我們，建設(shè)中國特色社會(huì)主義最重要的價(jià)值訴求是兩條，一是人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持人民主體地位，一是維護(hù)社會(huì)公平正義。只有堅(jiān)持這兩條價(jià)值原則，才能保證人民共享發(fā)展成果，走共同富裕道路，才能促進(jìn)社會(huì)和諧，促進(jìn)人的全面發(fā)展。黨的領(lǐng)導(dǎo)、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、改革開放等都是實(shí)現(xiàn)如上價(jià)值訴求的條件保證和路徑選擇。

完善制度也需要對(duì)運(yùn)行中如何體現(xiàn)其成效進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考量，根據(jù)十八大報(bào)告的精神，完善制度需要從三個(gè)維度推進(jìn)。

首先要達(dá)到“系統(tǒng)完備”的要求。所謂系統(tǒng)，就是根據(jù)“整體大于部分之和”的原理，通過對(duì)制度要素和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使制度整體功能達(dá)到最優(yōu)。所謂完備，是指制度要素和層次的具備。任何制度都是由理念、規(guī)則、對(duì)象和載體構(gòu)成的，理念是制度產(chǎn)生的先導(dǎo)，正確的理念才有可能產(chǎn)生好的制度；規(guī)則是制度的內(nèi)容，只有具備普遍約束、公開一致、無執(zhí)行矛盾等條件的規(guī)則，才能合理有序地規(guī)范主體的行為；對(duì)象是制度的指向和作用范圍；載體是制度存在的形式。任何社會(huì)的制度都是有層次的，從我國的現(xiàn)實(shí)看，主要有社會(huì)主義的基本制度、體制機(jī)制和眾多的具體制度?；局贫纫?guī)范著我國最基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系，處理這些關(guān)系的總的程序和行為準(zhǔn)則，是制度體系的核心和基礎(chǔ)。層次結(jié)構(gòu)的完整也是制度完備的應(yīng)有之義。

其次要達(dá)到“科學(xué)規(guī)范”的要求。所謂科學(xué)規(guī)范是指制度本身應(yīng)合理、完善，具有自洽性，在實(shí)施過程中能避免制度的乏力、變形、缺位、沖突、失調(diào)等狀況。造成這些狀況的最根本原因是制度設(shè)計(jì)時(shí)合理性的缺失，或是對(duì)效果預(yù)期不準(zhǔn)確，或是規(guī)范失當(dāng)引發(fā)其他問題，或是自由裁量空間太大，或是制度體系不完善，制度之間耦合失效，如此等等?？茖W(xué)規(guī)范是創(chuàng)新、完善制度中存在一大難題，既存在于制度系統(tǒng)本身，也存在于制度執(zhí)行過程中，既是認(rèn)識(shí)水平的問題，也有利益關(guān)系矛盾沖突的問題。為達(dá)到科學(xué)規(guī)范的要求，既要著眼于系統(tǒng)整體最優(yōu)的目標(biāo)，更要著力于對(duì)具體制度的局部甚至細(xì)枝末節(jié)的改良。

再次要達(dá)到“運(yùn)行有效”的要求。好的制度必須是有效率的制度，即制度運(yùn)作順暢高效。效率首先表現(xiàn)在能夠激發(fā)人的積極性，使個(gè)人利己行為結(jié)果與給定的社會(huì)目標(biāo)相一致，降低人們沖擊規(guī)則程序底線的機(jī)會(huì)主義行為。這就要求規(guī)則是明確易行、普遍適用的，相關(guān)制度安排有高的耦合度，這是制度運(yùn)行有效的前提條件。同時(shí)也要求社會(huì)行為主體能夠不斷提高制度執(zhí)行力，增強(qiáng)法治意識(shí)，增大違規(guī)成本，壓縮“潛規(guī)則”存在的空間。

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