龔學德

（四川大學 法學院，四川 成都 610064）

一、引言

高速公路在我國的政治、經濟和社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。加強對高速公路的有效管理成了政府的大事。近年有關高速公路管理的若干問題（比如天價過路費、免費通行權、征收超時費等問題）的凸顯，使高速公路的立法管理顯得尤為重要。本文旨在分析我國高速公路立法管理的特點和現(xiàn)存的問題并總結經驗，以期為以后的高速公路立法拋磚引玉。

二、我國高速公路立法存在的問題及原因分析

（一）我國高速公路立法現(xiàn)狀及存在的問題

我國高速公路的立法有中央和地方兩個層面。中央立法主要是《道路交通安全法》，其對高速公路的通行專門辟出一節(jié)共3個條文進行規(guī)定，國務院制定的《道路交通安全法實施條例》共用8個條文對前述規(guī)定進行了細化。《公路法》也對公路（含高速公路）的規(guī)劃、建設、使用和管理等作了相應的規(guī)定，但并沒有對高速公路作專門規(guī)定。公安部等國務院部門也制定了有關高速公路管理方面的規(guī)章或其他規(guī)范性文件。地方立法主要是擁有地方立法權限的機關根據(jù)上位法和本地實際制定的高速公路管理條例或辦法。截至2012年12月，除內蒙古、黑龍江、海南、四川、重慶、云南、西藏、陜西、青海、寧夏、新疆共11個省級行政區(qū)域外，其他的省份都制定了專門規(guī)范高速公路管理的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，并且很多省份都已經對自己制定的高速公路立法進行了修訂。部分擁有地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定權的市比如大連也制定了高速公路管理辦法。

現(xiàn)行高速公路立法主要表現(xiàn)為三種模式，每種模式所規(guī)范的內容并不相同。第一種模式為綜合性立法，即在對公路管理或道路交通安全管理的立法文件中對高速公路的某些方面作出規(guī)定。這種模式主要存在于中央層級的立法中，如早期的《公路管理條例》、《道路交通管理條例》，后來的《公路法》、《道路交通安全法》都對高速公路管理的某些方面作了規(guī)定。地方層級的立法很多也表現(xiàn)為這種模式，比如《江蘇省道路交通安全條例》等。第二種模式是表現(xiàn)為高速公路的專門立法。這種模式主要存在于地方性立法中，涉及的內容較多，制定的立法文件較規(guī)范，一般都分章節(jié)撰寫，命名為高速公路管理條例或辦法。中央層級的立法也有關于高速公路的專門立法，比如公安部于1990年制定的《高速公路交通管理暫行規(guī)則》等。第三種模式為高速公路的配套立法。這種模式的立法目的主要是為了配合高速公路的管理而對某一方面的問題進行規(guī)定，比如《江蘇省高速公路沿線廣告設施管理辦法》，不少省份和國務院部門還對高速公路車輛救援收費服務、養(yǎng)護工程施工作業(yè)、設立檢查站點等有關高速公路管理諸方面的內容進行規(guī)范。

縱觀我國高速公路立法的法律文本，可以發(fā)現(xiàn)其具有以下三個特點。

1.立法主體多，涉及的法律層級多

中央層面有關高速公路的立法主體有全國人大常委會、國務院、公安部、交通運輸部等，這些主體制定的法律規(guī)范文件對有關高速公路的規(guī)定原則性較強，操作性不夠。地方層面有關高速公路的立法主體有省級人大常委會及其人民政府、較大市的人大常委會及其人民政府、經濟特區(qū)的人大常委會及其人民政府，甚至一些政府部門也在制定和發(fā)布有關高速公路管理方面的法律文件，這些主體制定的法律文件對高速公路的規(guī)定較詳細。故高速公路管理方面的法律層級則涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章甚至一般規(guī)范性文件。有的省份內甚至省人大常委會和省政府都對高速公路的管理作出相應的規(guī)定，比如吉林省政府于1997年制定《吉林省高速公路管理辦法》，吉林省人大常委會于2005年制定《吉林省高速公路路政管理條例》，而此條例并未廢止前述管理辦法。2010年吉林省政府又制定了新的《吉林省高速公路管理辦法》，至此才廢止了1997年制定的管理辦法。

2.立法重復多

在地方性立法中，出現(xiàn)了大量的重復立法現(xiàn)象[1]。這在高速公路立法方面主要表現(xiàn)為兩種形式：一是法律文本的重復。上位法對高速公路管理作了相應規(guī)定，很多地區(qū)都要制定相應的實施條例，比如對于《道路交通安全法》來說，其對高速公路進行專節(jié)規(guī)定，國務院隨后制定了《道路交通安全法實施條例》對其進行細化規(guī)定，很多省級政府或人大常委會根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況和對法律的理解又制定本地的實施辦法?！豆贩ā芬彩穷愃频那闆r。法律文本的重復還表現(xiàn)為同一省份內地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的重復，典型的如前文提到的吉林省有關高速公路的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，兩者雖然命名有所區(qū)別，但是文本的內容有很多都是重復的。二是法律條文的重復。有關高速公路的立法中，法律條文的重復也是非常明顯的，比較典型的一個例子就是對《道路交通安全法》第六十九條的重復，各地制定的關于高速公路管理的地方性法規(guī)或政府規(guī)章中，很多都把這一條進行重復規(guī)定，有的省份甚至突破了該條文的規(guī)定。除了對上位法條文的重復外，各地方立法相互間也出現(xiàn)大量的條文重復，很多條文都千篇一律，并沒有突出地方特色。

3.上位法根據(jù)多

在各行政區(qū)域的高速公路專門立法中，上位法根據(jù)也很多。早期的高速公路地方性立法，多是以《公路管理條例》、《道路交通管理條例》為根據(jù)的，如《吉林省高速公路管理辦法》、《廣東省高速公路交通管理暫行辦法》等。隨著《公路法》、《道路交通安全法》的陸續(xù)頒布，很多地方立法都以《公路法》、《道路交通安全法》為立法根據(jù)，如《河南省高速公路條例》、《江蘇省高速公路條例》等。有的上位法根據(jù)包括國務院制定的《道路交通安全法實施條例》，如《山東省高速公路交通安全條例》等；有的政府規(guī)章以本地人大常委會制定的道路交通安全法實施辦法為立法根據(jù)，如《河北省高速公路交通安全規(guī)定》；有的以《收費公路管理條例》為根據(jù)，如《浙江省高速公路運行管理辦法》；有的就是籠統(tǒng)地以有關法律法規(guī)為根據(jù)，如《天津市高速公路路政管理規(guī)定》；有的甚至沒有上位法根據(jù)，如《遼寧省高速公路管理條例》。

（二）我國高速公路立法存在的問題分析

現(xiàn)有的高速公路立法對高速公路的管理發(fā)揮了巨大的作用，但是也存在諸多問題。高速公路立法同眾多的行政立法一樣，總的表現(xiàn)為具有較大的隨意性，這嚴重削弱了法律文件的穩(wěn)定性、連續(xù)性和相互間的協(xié)調性，由原來的政出多門演變?yōu)楫斀竦姆ǔ龆嚅T，既增加了立法成本，浪費了寶貴的立法資源，同時又人為地增加了行政執(zhí)法的難度和障礙[2]。通過梳理現(xiàn)有的高速公路立法文本，可以發(fā)現(xiàn)其中存在如下幾方面的問題。

1.法律沖突

高速公路立法文件涉及的數(shù)量多，內容不一，加上行政立法中小法抄大法、本省抄外省等現(xiàn)象的存在，難免出現(xiàn)文本之間的沖突，這種法律文本之間的沖突主要表現(xiàn)為兩種形式：縱向沖突和橫向沖突。

（1）縱向沖突

我國是一個單一制國家，地方立法中的一個基本要求就是不得與上位法發(fā)生沖突[3]。縱向沖突是指下位法與上位法之間的沖突，即下位法的規(guī)定違背了上位法的規(guī)定，具體又表現(xiàn)為兩種情況：

第一種情況就是下位法的條文直接違背上位法的條文規(guī)定，這種沖突通過條文對比即可發(fā)現(xiàn)。比如《道路交通安全法》第六十七條規(guī)定：“行人、非機動車、拖拉機、輪式專用機械車、鉸接式客車、全掛拖斗車以及其他設計最高時速低于七十公里的機動車，不得進入高速公路?！痹谶@個條文中并沒有規(guī)定懸掛教練號牌的車輛不得進入高速公路。而在一些高速公路的地方性法規(guī)或政府規(guī)章中就規(guī)定懸掛教練車號牌的機動車不得進入高速公路，如《河北省高速公路交通安全規(guī)定》第七條和《江蘇省高速公路條例》第二十七條等，這些規(guī)定直接與《道路交通安全法》相抵觸。

第二種情況則是下位法的規(guī)定與上位法的立法目的、原則或精神相沖突和抵觸。這種情況比較明顯的就是《道路交通安全法》第六十九條規(guī)定：“任何單位、個人不得在高速公路上攔截檢查行駛的車輛，公安機關的人民警察依法執(zhí)行緊急公務除外?！庇捎诟咚俟返倪\行速度快，事故發(fā)生率高并容易造成二次事故，這個條文的立法目的就是為了避免在高速公路上檢查車輛可能造成的事故，故對其理解就不應該做單純的文義解釋而應進行目的解釋。而有的省份制定的高速公路立法則對這條法規(guī)進行了有違立法目的的規(guī)定，比如《河北省高速公路交通安全規(guī)定》第二十二條規(guī)定：“……高速公路交通警察發(fā)現(xiàn)在高速公路行駛的車輛有交通安全違法行為時，應當采用手勢或者高音喇叭喊話等方式，責令駕駛人立即糾正或者將車輛引導到高速公路出口、收費站廣場、服務區(qū)等安全區(qū)域內接受處理?！边@樣規(guī)定雖然沒有直接違反上位法的條文意思，但有違上位法的立法目的，應屬違法。

（2）橫向沖突

高速公路的地方立法具有地域性的特點，立法時多著眼于本行政區(qū)域的行政管理現(xiàn)實，而忽略高速公路跨地區(qū)、跨省份的特點，沒有考慮高速公路地方立法之間的協(xié)調和統(tǒng)一。各行政區(qū)域制定的高速公路立法對相同或相似事項的規(guī)定并不完全一致，如此就形成高速公路立法的橫向沖突，即對相同或相似的問題，不同行政區(qū)域的立法進行了不同的規(guī)定。比如《甘肅省高速公路管理條例》第三十二條規(guī)定：“……車輛最低時速不得低于60公里；小型客車最高時速不得高于120公里?！倍督魇「咚俟饭芾項l例》第十七條規(guī)定：“……最低時速不得低于50公里，最高時速不得高于110公里。”同樣在高速公路上行駛，兩地對最低時速的規(guī)定就不一致，這對交通參與者而言是不公平的，相同的行為在不同的行政區(qū)域的法律后果卻并不相同，而且這樣還增加了交通參與者的成本，并不利于高速公路效益的發(fā)揮。

2.立法質量參差不齊

地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章都是為本地的事務服務的，法律條文設計應該具有較強的操作性，能夠直接適用于具體的事件或行為。但現(xiàn)有的一些高速公路立法中的某些條文只是籠統(tǒng)地闡明某一行為的違法性以及應當承擔的法律后果，而對于條文的適用條件、法律后果的范圍或幅度等并沒有明確，這給實務操作帶來很大的不確定性，難以規(guī)范和控制行政裁量權，也容易導致行政機關互相推諉或多頭管理，不利于形成穩(wěn)定的法規(guī)秩序。

高速公路的專門立法涉及的內容較多，涵蓋了高速公路的發(fā)展規(guī)劃、建設資金籌集、建設與養(yǎng)護、路政管理、交通安全管理、經營管理、服務與收費管理、法律責任等多方面的內容。對于涵蓋如此豐富內容的立法來說，法律文本結構分章節(jié)撰寫較為科學?，F(xiàn)有的高速公路專門立法中，一種情形就是較籠統(tǒng)地規(guī)定，在法律文本中并未分相關的章節(jié)，而是把有關高速公路的相關規(guī)定編撰在一起而形成一個立法文件，這在我國高速公路發(fā)展的早期較常見，條文數(shù)目一般為30條左右。另外一種情況就是過于詳細，在法律文本中設置過多的章節(jié)和條文，想把有關高速公路的所有內容都涵蓋進去?，F(xiàn)有的高速公路專門立法一般設置5～7章，條文數(shù)目一般為50條左右，而《吉林省高速公路管理辦法》（2010年）包括9章，2011年5月起草的《四川省高速公路條例》（草案）則包含了11章共102條，如此規(guī)定顯得過于龐雜和冗長，并不能產生很好的效果。

3.立法頻繁與立法缺位的反差

立法頻繁是指某些省份的高速公路專門立法十分活躍，從制定第一部高速公路專門立法起，隨著社會經濟的不斷發(fā)展，同時在上位法根據(jù)被修訂的情況下，不斷地對高速公路立法進行修訂。比如江蘇省人大常委會2002年12月制定了《江蘇省高速公路條例》，在2004年4月就對其進行第一次修訂，2007年1月對其進行了第二次修訂，2010年9月對其進行了第三次修訂，而第三次只修改了該法第四十四條的第三款。其他如廣東、遼寧、山西、安徽等省份的情況也相類似。甚至某些省市在高速公路發(fā)展的早期對某一條或某一段高速公路進行專門立法，比如《廣州市環(huán)城高速公路路政管理辦法》和《江蘇省寧滬高速公路管理辦法》。如此頻繁的立法行為雖然能較好地適應社會經濟的發(fā)展，但也使法的穩(wěn)定性和連續(xù)性有所欠缺，使實踐操作變得無所適從，對于正常社會生活秩序的建立和維護造成極大的不便[4]。

立法缺位是近年我國學術界逐漸重視的一種現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)就是立法不作為或行政立法不作為[5]。這在高速公路立法中也較明顯，如前文提到的目前尚有11個省級行政區(qū)域沒有制定規(guī)范高速公路管理的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。在沒有高速公路專門立法的省份中，很多省份的高速公路里程已較長，并且多數(shù)都具有跨省級行政區(qū)域的高速公路，其對高速公路的管理主要根據(jù)《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》，以及各地制定的實施辦法、公安部制定的規(guī)章如《道路交通事故處理程序規(guī)定》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》等法律文件，這讓執(zhí)法部門在實踐中很難掌握執(zhí)法根據(jù)，容易濫用行政職權，對交通參與者來說也缺乏法的規(guī)范和指引作用。

三、我國高速公路立法的完善

（一）立法層級：制定統(tǒng)一的《高速公路條例》

由于高速公路已形成全國性的通行網絡，對其進行某一個行政區(qū)域內的單獨立法或者封閉立法并不能產生很好的效果，同時高速公路的地方立法也存在以上諸多問題，因此有必要提升高速公路管理的立法層級，進行統(tǒng)一的中央立法。對高速公路進行中央立法在國外也比較常見，比如德國于1986年制定了聯(lián)邦高速公路建設法，其對聯(lián)邦道路的新建措施和擴建措施作了詳細的列舉規(guī)定[6]。高速公路統(tǒng)一立法可以解決以下幾個問題：

其一，目前尚有11個省級行政區(qū)域沒有制定高速公路的專門立法，通過由中央立法制定統(tǒng)一的高速公路專門立法可以解決這11個省級行政區(qū)域內高速公路管理無法可依的局面。

其二，高速公路已形成全國性網絡，而且由于近年國家基礎設施建設投資的增加，高速公路建設在最近的幾年內還將增加很多里程，通過制定全國性的高速公路專門立法，可以解決各行政區(qū)域內立法的相互沖突，以更好地保護交通參與者的合法權益。

其三，由于立法需要經過立項、起草、調研、審查、審議、頒布實施等程序，地方性立法一般還要經過開展省內外、行業(yè)內外的立法調研，召開協(xié)調會議、專家論證會等廣泛聽取各方面意見和建議，要耗費大量的人力、物力和財力，通過制定統(tǒng)一的高速公路專門立法，可以節(jié)約各行政區(qū)域的立法資源。

其四，目前在高速公路的地方立法中，受行政管理體制的限制，高速公路的建設規(guī)劃、養(yǎng)護、路政管理、運政、稽征等部分內容由交通部門起草，交通安全部分內容由公安部門起草，這樣難免出現(xiàn)部門之間的爭權奪利。由中央層面進行統(tǒng)一的高速公路立法，可以在很大程度上避免各地立法中的地方保護主義傾向和部門利益主義傾向。

進行統(tǒng)一的高速公路中央立法的具體構想有兩種方案：

第一種方案是對現(xiàn)行的《公路法》和《道路交通安全法》進行修訂，將有關高速公路管理的規(guī)定納入《公路法》和《道路交通安全法》的范籌內。道路是一個有機的整體，高速公路只是道路的一種，雖然有其特殊性，但共性仍是主要的，將高速公路的管理獨立出來單獨立法，與其他道路的管理截然分開，必然導致多頭管理、互相推諉或扯皮的混亂局面，如此規(guī)定不但影響法律的嚴肅性和統(tǒng)一性，也損害交通參與者的利益。故這種方案具有較強的合理性。但由于高速公路立法涉及的內容較多，將其納入現(xiàn)行法律中會使其顯得臃腫不堪，同時《公路法》于1997年制定后經過了1999年和2004年兩次修訂，《道路交通安全法》于2003年制定后經過了2007年和2011年兩次修訂，在這兩部法律的兩次修訂中，立法者并沒有增加高速公路管理的內容，故這種方案欠缺一定的可行性。

第二種方案是由國務院制定《高速公路條例》，對全國的高速公路進行統(tǒng)一規(guī)定。高速公路立法涉及多方面的內容，屬于典型的行政法。高速公路的地方性立法經過二十多年的發(fā)展，積累了很多經驗，已經具備了制定行政法規(guī)的條件。行政立法具有補充法律規(guī)則的價值，在立法留有空隙而屬于次級性、行政性、具體性或實施性事項的情況下，則可進行行政立法[7]。由于《公路法》和《道路交通安全法》對高速公路的規(guī)定過于簡略，有必要通過行政立法加以補充，同時高速公路的地方立法存在以上諸多弊端，故由國務院制定行政法規(guī)來對其進行規(guī)范具有合理性基礎，在以《公路法》和《道路交通安全法》為立法根據(jù)的情況下，可制定一部《高速公路條例》，以改變沒有高速公路全國性專門立法的現(xiàn)狀。

（二）立法內容：相對全面和詳細

由國務院制定統(tǒng)一的《高速公路條例》應該遵循一個重要原則，那就是重在執(zhí)行原則。作為指導行政立法的特有原則之一，重在執(zhí)行是指各類行政立法主體及各項立法工作應當把如何有效貫徹執(zhí)行國家或地方權力機關所制定的法律、法規(guī)，行政規(guī)章制定主體同時還應當把如何有效貫徹執(zhí)行國務院的行政法規(guī)、行政政策等，作為行使行政立法權的基本任務和工作重點[8]。在這一原則的指導下，《高速公路條例》可以作相對全面和詳細的規(guī)定以利于實務操作。

從法律文本的結構上看，目前比較成熟的地方高速公路立法多數(shù)都是分章撰寫的，一般設置5～7章，包括總則、規(guī)劃與建設、養(yǎng)護、經營與服務、路政管理與交通安全管理、應急管理、監(jiān)督檢查、法律責任、附則等部分內容。這些章節(jié)的內容有些是與《公路法》和《道路交通安全法》相重復的，對于重復的則沒必要進行規(guī)定，有的也沒必要單獨列為一章，所以《高速公路條例》可以包括總則、規(guī)劃與建設、經營與服務、道路養(yǎng)護、路政管理與交通安全管理、法律責任和附則共7章。法律條文的設計則應盡量明確，避免模糊和含混不清的條文，使實務部門能夠直接將條文適用于具體的案件。法律責任部分的條文，必須遵守上位法的規(guī)定，對相對人設定處罰時必須符合行政處罰法的規(guī)定，只能在上位法規(guī)定的處罰種類、范圍和幅度內進行處罰。

（三）統(tǒng)一立法中的民主參與：平衡各方利益

民主參與對于立法具有極為重要的價值，因為立法是資源配置和利益分配的一種方法，立法的過程就是利益表達的過程[9]。行政立法必須以實現(xiàn)國家公共利益為目的，同時也要維護公民的利益，公正地調整行政主體和行政相對人之間的關系，必須較為全面地體現(xiàn)各方的利益訴求[10]。通過民主參與，行政立法機關可以掌握全面的信息，多方面了解各利益主體的利益需求，從而能在行政立法中更好地對利益進行分配和平衡。

高速公路立法由于關乎到每一個交通參與者的權益，故立法的民主參與首先就表現(xiàn)為立法的公眾參與[11]。一方面，參與可以通過私權對國家公權的主動加盟，在公共意識和私人意志充分溝通、相互促進的基礎上發(fā)現(xiàn)真理并達成共識；另一方面，參與能夠使共識結果（即法律文件）在參與者身上得到內化，使所立之法具有被遵行的道德基礎和心理條件[12]。民主參與還表現(xiàn)為聽取行政機關和高速公路投資者、經營者、沿線居民等利益相關主體的意見，以在立法中科學地反映“部門利益”和“地方利益”。需要認真研究所謂的“部門利益”或者“地方利益”，將立法政策層面的利益反映、利益表達和行政執(zhí)法過程中的自私自利區(qū)分開來[13]。立法應該具備廣泛的民主性和公益代表性，需要考慮各方主體的利益需求以進行平衡和兼顧。

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