蒲江濤

（中共承德市委黨校，河北 承德650224）

中外行政問責(zé)制比較研究

蒲江濤

（中共承德市委黨校，河北 承德650224）

行政問責(zé)在我國始于2003年的“非典”，與西方國家先進(jìn)、完善的行政問責(zé)制相比，我國的行政問責(zé)制起步較晚，還存在許多問題和漏洞。通過對中外行政問責(zé)制的比較分析和研究，指出我國行政問責(zé)存在的問題，并結(jié)合西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的完善措施。

中外行政問責(zé)；比較；問題；完善

一、行政問責(zé)概述

問責(zé)的概念源于西方，而行政問責(zé)是由美國學(xué)者杰·M·謝菲爾茨首次提出的，他認(rèn)為通過法律授權(quán)或組織授權(quán)的官員，應(yīng)該對其行為負(fù)責(zé)，這種行為的范圍從組織職權(quán)到整個(gè)社會(huì)。我國學(xué)者對行政問責(zé)的界定沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的認(rèn)為行政問責(zé)制是社會(huì)大眾對政府行為進(jìn)行問責(zé)的制度；有的則認(rèn)為行政問責(zé)是行政體系內(nèi)部對行政人員的問責(zé)制度。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)的主體是多元化的，不僅有行政體系內(nèi)部的問責(zé)，也有社會(huì)大眾的問責(zé)。行政問責(zé)的對象是行政機(jī)關(guān)及其組成人員，問責(zé)的范圍包括違法行使職權(quán)、濫用職權(quán)、行政不作為、不及時(shí)履行義務(wù)等行為。因此，行政問責(zé)的概念可以界定為：特定的問責(zé)主體對行政機(jī)關(guān)及其組織人員違反法定職責(zé)和義務(wù)、不履行義務(wù)等現(xiàn)象依照法律之規(guī)定進(jìn)行追究，并要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。

二、中外行政問責(zé)制比較研究

（一）中外行政問責(zé)主體、客體的比較分析

在兩黨制或多黨制的西方國家，行政問責(zé)的主體主要包括三個(gè)方面：一是相關(guān)機(jī)構(gòu)的問責(zé)，如立法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)等；二是政府內(nèi)部問責(zé)，即上級行政機(jī)關(guān)及官員；三是社會(huì)大眾問責(zé)，包括其他黨派、選民及大眾傳媒等。在西方國家，傳媒業(yè)十分發(fā)達(dá)，而且獨(dú)立，媒體的關(guān)注、獨(dú)立客觀的報(bào)道可以引發(fā)公眾的廣泛討論，這種強(qiáng)大的輿論力量會(huì)對官員形成較大的壓力。

我國的行政問責(zé)制主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問責(zé)，即上級主管行政機(jī)關(guān)對下級的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。這導(dǎo)致問責(zé)的力度不夠，缺乏對民眾利益的考量。雖然法律規(guī)定了人大是問責(zé)的主體，但人大問責(zé)啟動(dòng)少，發(fā)揮的作用有限。在我國，新聞媒體的獨(dú)立性不強(qiáng)，受到行政機(jī)關(guān)的制約較多，自然難以實(shí)現(xiàn)對官員失職行為或不作為行為的監(jiān)督。

西方行政問責(zé)的客體十分明確，因?yàn)楦骷壭姓块T及其工作人員職責(zé)明確、權(quán)責(zé)明晰，已經(jīng)形成了一整套完善的行政問責(zé)制度及體系。我國的行政問責(zé)客體則主要包括各級行政機(jī)關(guān)及國家各級公務(wù)員。

（二）中外行政問責(zé)范圍的比較分析

在西方發(fā)達(dá)國家，行政問責(zé)的范圍不受局限，一般由社會(huì)大眾是否滿意來決定是否需要問責(zé)，主要的問責(zé)事由包括政府的不當(dāng)行為、不合法行為、不作為行為以及因?yàn)檎拈g接責(zé)任而出現(xiàn)的問題。一般來說，發(fā)生重大的政治事件會(huì)對執(zhí)政黨的信譽(yù)產(chǎn)生威脅，相關(guān)政府官員就要承擔(dān)責(zé)任，如尼克松總統(tǒng)在“水門事件”后引咎辭職。此外，因以權(quán)謀私、行為不當(dāng)?shù)炔槐淮蟊娝邮艿男袨橐惨粏栘?zé)。

在我國，行政問責(zé)主要出現(xiàn)在發(fā)生了嚴(yán)重的責(zé)任事故之后，如“三鹿奶粉事件”等造成了嚴(yán)重后果，產(chǎn)生了惡劣影響的事故，且側(cè)重于違法行為，對官員的不作為或違規(guī)行為等缺乏問責(zé)。

（三）中外行政問責(zé)方式的比較分析

西方許多國家都設(shè)立了專門的行政問責(zé)機(jī)構(gòu)，如美國國會(huì)的政府問責(zé)局、法國的憲法委員會(huì)等。對政府機(jī)關(guān)的問責(zé)方式，不同的問責(zé)主體有不同的表現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)內(nèi)部主要是專門的行政問責(zé)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；而新聞媒體則通過一系列的追蹤報(bào)道來揭露政府的不當(dāng)行為，形成輿論壓力；議會(huì)問責(zé)則是西方國家比較常見的行政問責(zé)方式。對政府公務(wù)員的問責(zé)因其身份的不同而有所不同，對政務(wù)官員主要通過議會(huì)問責(zé)，尼克松總統(tǒng)即是因遭受議會(huì)彈劾而辭職；對事務(wù)官員則以訓(xùn)誡、罰款或免職等方式進(jìn)行處罰。

我國也因問責(zé)主體的不同而采取不同的問責(zé)方式，如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)主要包括行政復(fù)議、審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察，而人大及其常委會(huì)則可以通過行使質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、撤職權(quán)來實(shí)現(xiàn)對官員的問責(zé)。社會(huì)大眾也可以通過信訪、申訴、控告等方式來實(shí)現(xiàn)問責(zé)。

（四）中外行政問責(zé)程序的比較分析

西方國家的行政問責(zé)程序嚴(yán)格透明，內(nèi)容明確清晰，可操作性強(qiáng)，而且是經(jīng)法律所確認(rèn)的，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。這也是西方國家行政問責(zé)制度較為成熟的集中體現(xiàn)，因?yàn)橹挥幸蕾嚦绦虻谋Ｕ?，才能真正?shí)現(xiàn)行政問責(zé)。具體而言，行政問責(zé)的程序首先是充分的調(diào)查和取證，并獲取相應(yīng)的調(diào)查報(bào)告；其次是在相應(yīng)機(jī)構(gòu)受理后，咨詢有關(guān)部門的意見和建議，并告知當(dāng)事人；再次是說明和公布，即將處分的決定及理由對外公開；最后是申訴和救濟(jì)，這是被處分的官員所享有的權(quán)利。

我國目前缺乏一套完善的行政問責(zé)程序，各地的規(guī)定和具體做法也不盡相同。一般而言，是按照問責(zé)的確立、調(diào)查及處理等程序來進(jìn)行的，對被處分官員的合法權(quán)益缺乏維護(hù)和保障。

（五）中外行政問責(zé)責(zé)任承擔(dān)的比較分析

在西方國家，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任一般包括四個(gè)層次：首先是法律責(zé)任，對于違反法律的行為首先要接受法律的制裁；其次是政治責(zé)任，即如果因政府決策失誤而帶來嚴(yán)重后果，則要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任；再次是行政責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)及其工作人員要接受上級對其工作績效的評估，在出現(xiàn)問題時(shí)要接受行政處分；最后是道德責(zé)任，對于違反職業(yè)操守的不道德行為，還要接受來自社會(huì)大眾的道德評判。

在我國，行政部門承擔(dān)責(zé)任的方式主要是接受各級行政部門的監(jiān)督、考察及接受上級主管部門的行政處罰。在實(shí)踐中，上級的行政處罰往往是行政官員可能承擔(dān)的最嚴(yán)重的后果。一般而言，責(zé)任承擔(dān)的方式包括書面檢討、通報(bào)批評、停職、行政處分及責(zé)令辭職。

三、從比較的角度分析完善我國行政問責(zé)制的對策

（一）目前我國行政問責(zé)制存在的問題

1.行政問責(zé)責(zé)任主體不明，范圍狹窄

與西方很多國家完善的行政問責(zé)制度相比，我國行政問責(zé)體系中一個(gè)明顯的難題在于行政官員權(quán)責(zé)不分，行政問責(zé)的責(zé)任主體尚不明確。在目前權(quán)力高度集中的行政官員體系中，部門之間、層級之間對于職位所對應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任的混淆往往使得官員責(zé)任意識淡薄，問責(zé)制度在執(zhí)行中不免陷入困境，流于形式。除此之外，行政問責(zé)的范圍過于狹窄。就近幾年來的行政問責(zé)實(shí)例來看，行政問責(zé)多集中于造成一定社會(huì)反響的重大安全事故或者公共突發(fā)事件。然而，很多事故在發(fā)生之前就有相關(guān)人員的失職事實(shí)，因?yàn)闆]有相應(yīng)的問責(zé)形式，最終造成了難以挽回的損失。

2.行政問責(zé)程序不完善，法制建設(shè)相對滯后

行政問責(zé)在我國的起源相對較晚，目前也并沒有一套完整可行的問責(zé)程序和可以借鑒的法律規(guī)范。具體來說，首先，問責(zé)的法律依據(jù)尚不完善。我國現(xiàn)今還沒有一部權(quán)威、專門的問責(zé)法律，零散而不規(guī)范的問責(zé)實(shí)施條例也是漏洞百出。在執(zhí)行行政問責(zé)的過程中，因?yàn)槿狈σ粋€(gè)統(tǒng)一有效的指導(dǎo)性法律文件而常常出現(xiàn)未知的障礙和無法可依的尷尬局面。其次，問責(zé)程序尚不規(guī)范。我國的問責(zé)程序一般都是由相關(guān)行政部門的上級領(lǐng)導(dǎo)來啟動(dòng)的，這樣一來難免帶有個(gè)人情感和傾向性，影響了問責(zé)的公正性。而問責(zé)過程的不透明更是容易加重公眾對問責(zé)效果的質(zhì)疑。一旦事故發(fā)生，公眾只知道有當(dāng)?shù)啬承姓賳T引咎辭職，對于引咎官員究竟是如何失職瀆職，對于事故的發(fā)生究竟承擔(dān)著什么樣的責(zé)任往往一知半解。公眾只能被動(dòng)地接受問責(zé)結(jié)果，他們的知情權(quán)受到了限制。不透明的問責(zé)程序還容易滋生不和諧的因素，個(gè)別官員逃避責(zé)任，隨便找人出去頂替責(zé)任，暗箱操作的情形嚴(yán)重影響了問責(zé)的效率。最后，行政問責(zé)的后續(xù)關(guān)注不足。在事故發(fā)生的當(dāng)下，失職的官員被問責(zé)，繼而在一段時(shí)間內(nèi)消失在大眾眼前。由于沒有專門的法律規(guī)范規(guī)定這些被問責(zé)的官員何時(shí)及以何種方式回歸行政部門，所以很多官員隨后不久就又神秘地出現(xiàn)，或官復(fù)原職，或調(diào)任其他部門繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出的背后，正是我國問責(zé)機(jī)制嚴(yán)重失范的映射。

3.公眾參與行政問責(zé)的積極性低，缺乏問責(zé)動(dòng)力

公眾應(yīng)該是執(zhí)行行政問責(zé)的有力后盾，行政問責(zé)的目的也是為了最大限度地保障公眾的利益。然而，在我國行政問責(zé)的過程中，普通公眾的身影并不常見。由于封建思想的殘留，崇拜官員或者談官色變?nèi)允浅Ｒ姷膯栴}之一。因此，公眾本著遠(yuǎn)離是非的觀念，對于應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的官員采取漠視不理的態(tài)度，忽略了自己國家主人的地位和應(yīng)該享有的權(quán)利。而作為問責(zé)的客體，不少官員也缺乏責(zé)任感。

（二）完善我國行政問責(zé)制的對策

行政問責(zé)最早源起于西方，在經(jīng)過了諸多實(shí)踐之后，西方國家的行政問責(zé)制度已經(jīng)相對完善。鑒于我國還處在起步階段，還有很多問題，我們有必要借鑒西方的行政問責(zé)制，采取相應(yīng)的對策來進(jìn)一步完善我國的行政問責(zé)制度。具體說來，筆者建議從以下幾個(gè)角度進(jìn)行改善。

1.明確行政問責(zé)責(zé)任主體，擴(kuò)大問責(zé)范圍

權(quán)責(zé)不清是行政問責(zé)施行的一大障礙，因?yàn)樵跈?quán)力問題上人人爭先，但是在出現(xiàn)問題后又相互推諉。由于沒有明確的責(zé)任主體依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)，以至于找不出具體的人來承擔(dān)責(zé)任。從以往行政問責(zé)的執(zhí)行來看，官員引咎辭職有時(shí)是無奈之舉，甚少有人會(huì)對自己沒有盡到責(zé)任而真心愧疚不安，這種局面下，最后往往以個(gè)人被動(dòng)出來承擔(dān)責(zé)任了事。至于被問責(zé)的官員具體是如何失職的已不再是調(diào)查的重點(diǎn)。行政部門用最小的損失將事件大事化小，或者僅僅為了平息民眾的憤怒而作出讓步，行政問責(zé)甚至成為掩人耳目的擺設(shè)。因此，我們有必要明確行政問責(zé)的責(zé)任主體，對于行政部門的每一個(gè)崗位，務(wù)必做到科學(xué)合理地規(guī)范權(quán)力，明確責(zé)任?？梢越梃b西方國家的相關(guān)做法，在有法可依的情況下，改變行政部門日常工作中容易出現(xiàn)的不作為問題沒有問責(zé)的情況，例如領(lǐng)導(dǎo)決策上的失誤、執(zhí)行中的敷衍等等，雖然沒有造成惡劣的社會(huì)影響，但仍需要就其失職行為進(jìn)行問責(zé)，在造成更嚴(yán)重的后果以前及時(shí)采取措施，挽救損失。權(quán)力的運(yùn)作趨于透明化，也是避免問責(zé)責(zé)任主體不明的一個(gè)措施。另外，西方國家的行政問責(zé)并不只是單純地就安全事故等問題進(jìn)行問責(zé)，而是將行政官員在其位不謀其政的所有作為都包含在問責(zé)范圍內(nèi)，這也是值得借鑒的。可以說，行政問責(zé)的目的是為了更好地監(jiān)督和改善行政部門的工作，努力塑造一個(gè)負(fù)責(zé)任、有態(tài)度的政府形象，而不是在出現(xiàn)事故后為了平息民憤，將一兩名涉事官員官職撤銷這么簡單。行政問責(zé)的背后，體現(xiàn)了國家對整治行政不作為的決心。為此，要從源頭上切斷行政不作為，促進(jìn)行政人員廉潔高效的辦事效率。

2.完善行政問責(zé)程序，加強(qiáng)問責(zé)法制建設(shè)

完善的程序、可靠的法律保障，是更好地實(shí)施行政問責(zé)的前提。責(zé)任應(yīng)該由誰來承擔(dān)，問責(zé)的結(jié)果是否公正有效，這些大眾關(guān)心的問題都應(yīng)在問責(zé)程序中得到解答。問責(zé)程序最重要的是公正透明，可以由人大、法院等部門介入，也可以有相關(guān)的民間人士參與。問責(zé)應(yīng)該以調(diào)查開始，而不是為了推卸責(zé)任而胡亂指責(zé)。在確定了被問責(zé)官員之后，關(guān)于被罷免的程序也要有完善的操作系統(tǒng)。被罷免的官員是否復(fù)職、如何復(fù)職，也就是說行政問責(zé)何時(shí)撤銷，更應(yīng)在罷免決定中有相關(guān)的解釋。有效的行政問責(zé)離不開法律的支持，無法可依必然造成執(zhí)行上的混亂。對于國家來說，適時(shí)頒布《行政問責(zé)法》，對行政問責(zé)的相關(guān)內(nèi)容作出解釋和說明，能夠統(tǒng)一目前較為混亂的問責(zé)程序，使其有法可依，從而進(jìn)一步保證問責(zé)的規(guī)范化、法制化。

3.提升公眾的權(quán)利意識以及參與意識，加強(qiáng)問責(zé)教育

在權(quán)利意識更為開放的美國，由普通選民投票決定官員是否應(yīng)該被問責(zé)是很平常的，例如前加州某位州長就是因?yàn)檫x民行使罷免權(quán)而被罷免。選民進(jìn)行投票，積極參與到國家行政建設(shè)中，既是對自己負(fù)責(zé)，也是對國家負(fù)責(zé)。因此，提升公眾的權(quán)利意識和參與意識刻不容緩。美國的媒體必要時(shí)可以免除司法追究，我們對于代表人民喉舌的新聞媒介，也要維持其講真話、了解事實(shí)真相的獨(dú)立和自由。對于行政官員來說，則要加強(qiáng)他們自身的責(zé)任意識。居其位，安其職，盡其才?？傊瑔栘?zé)不只是為了追究責(zé)任，更重要的是為了防范類似事故的出現(xiàn)。做好官員的教育工作，是有效提高問責(zé)機(jī)制效率的關(guān)鍵。

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1673―2391(2013)09―0021―03

2013-05-06 責(zé)任編校：江 流