潘興明

(華東師范大學國際關系與地區(qū)發(fā)展研究院，上海200062)

英帝國在對外擴張的過程中，在不同歷史時期針對不同類型殖民地通過不同的方式實施統(tǒng)治，形成差異化的政治治理模式。英國文化中的實用主義傳統(tǒng)在此得到了突出的體現(xiàn)，也是英帝國成為最大的殖民帝國的原因之一。帝國治理問題是帝國研究的主要領域之一。I.K.斯蒂爾 (I.K.Steele)專門探討了1689-1784年之間的英帝國治理，范圍集中在北美殖民地的任命和選舉制度的演變之上，指出殖民地立法會議權力的上升與英國議會的權利上升同時發(fā)生，而在合法性方面選舉制正在壓倒任命制。①Ian K.Steele，“The Anointed，Appointed，and the Elected:Governance of the British Empire，1689-1784”，P.J.Marshall，Alaine Low and Wm.Roger Louis，The Oxford History of the British Empire，Vol.II，The Eighteenth Century，Oxford:Oxford University Press，1998，p.105.蘇布拉曼亞姆 (Gita Subrahmanyam)著重考察了1890-1960年間英帝國內(nèi)宗主國與非白人殖民地之間統(tǒng)治的差異，指出英國國內(nèi)擴大公民權的政策舉措遲遲沒有在殖民地實行，而英國對殖民地財政支出的增加主要限于加強統(tǒng)治機器及基礎設施。②Gita Subrahmanyam，“Schizophrenic Governance and Fostering Global Inequalities in the British Empire:the UK Domestic State versus the Indian and African Colonies，1890-1960”，American Political Science Association Annual Meeting，September 2，2004，Chicago，(unpublished).http://eprint.lse.ac.uk/29110/.列文 (Philippa Levine)強調(diào)英帝國統(tǒng)治的不平等性，著重于殖民地內(nèi)部對精英和代理人階層的扶持和對普通民眾的壓迫。③Philippa Levine，The British Empire:Sunrise and Sunset，Harlow:Pearson Longman，2007.克恩關注英帝國治理中的政治權力與經(jīng)濟權力的關系，以1763年七年戰(zhàn)爭之后到北美獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)增加的英帝國統(tǒng)治為研究對象，認為帝國領土的急劇擴大迫使英國急需解決統(tǒng)治經(jīng)費的來源問題，導致經(jīng)貿(mào)政策的調(diào)整。①Nancy F.Koehn，The Power of Commence:Economy and Governance in the First British Empire，Ithaca，NY:Cornell University Press，1994.著名的英帝國研究權威波特 (Bernard Porter)近來更加關注帝國與英國社會之間的互動關系，從參與帝國治理及相關事務的英國人只占人口的很小比例的事實，得出了英國社會并不那么“帝國”的結論。②Bernard Porter，The Absent-Minded Imperialism:Empire，Society，and Culture in Britain，Oxford:Oxford University Press，2004.弗格森 (Niall Ferguson)的《帝國》認為擔負英帝國治理和發(fā)展重任的不僅有英國政府，還有商人、傳教士、移民等等，其結果是通過“將西方的法律、秩序和治理規(guī)范推廣到全世界”而促進了世界福祉。③Niall Ferguson，Empire:The Rise and Demise of the British World Order and the Lessons for Global Power，New York:Basic Books，2004，pp.xxiii-xxiv.國內(nèi)學界在這方面的研究已有一些卓有見地的研究成果。④參見張順洪:《大英帝國的瓦解》，社會科學文獻出版社1997年版;高岱:《英法殖民地行政管理體制特點的評析》，《歷史研究》，2002年第4期等。本文擬專門就英帝國的政治治理問題作系統(tǒng)和深入的梳理和辨析。

一

在殖民擴張之初，英國政府在帝國事務中所施加的國家作用體現(xiàn)在兩個方面:第一，否認教皇對美洲及其他地區(qū)土地的劃分和授予，主張英國及其國民擁有在海外殖民拓土的權利。英國堅稱教皇并不擁有世界其他地區(qū)的土地，因此無權劃分和授予。獲得土地的唯一合法途徑是由文明國家通過創(chuàng)設統(tǒng)治權 (imperium)來實現(xiàn)對土地的有效擁有;第二，運用國家的軍事和外交力量對海外殖民中的統(tǒng)治權和土地所有權提供實質(zhì)性的支撐和保障。⑤Jane Burbank and Frederick Cooper，Empires in World History:Power and the Politics of Difference，Princeton，NJ:Princeton University Press，2010，p.174.17世紀的英荷戰(zhàn)爭和18世紀的英法戰(zhàn)爭正是英國提供這種支撐和保障的實踐案例。應當說，英國政府在17-18世紀對殖民地的治理還不夠?qū)I(yè)化，帝國的殖民地大都在北美，當?shù)厥聞盏闹卫矶嗖捎靡泼褡灾蔚姆绞?。而帝國政府的強行干預卻激起了殖民地的強烈反抗，導致北美十三個殖民地脫離英帝國獨立。于是，帝國的治理在19世紀出現(xiàn)變化，推出了體制化和專業(yè)化的政策變革。1801年，陸軍部從內(nèi)政部接管殖民事務的主管權，改稱陸軍與殖民部。1854年，殖民部單列出來，兼具制定政策的職能，人員編制不斷增加。后在約瑟夫·張伯倫 (Joseph Chamberlain)擔任殖民大臣期間 (1895-1900年)，殖民部成為政府中功能齊全、頗有影響力的部門。通過政府、商界和民眾的共同參與，英帝國拉開了殖民化的大幕。英國殖民化始于16世紀后半期的伊麗莎白一世統(tǒng)治時期，在詹姆士一世統(tǒng)治時期開始走上正軌。第一帝國時期所采取的殖民及其治理模式主要有三種:即在愛爾蘭的由政府引領、商界支持和民眾參與的墾殖模式;在東印度的由政府特許、殖民公司運作的公司模式和在北美的由探險家、民眾、公司和業(yè)主發(fā)起、得到政府支持的移民模式。

墾殖模式 在墾殖模式中，英國政府與移民形成官方與民間力量的聚合，英國政府派軍隊鎮(zhèn)壓了愛爾蘭貴族的反抗，沒收其土地，分給從英格蘭和蘇格蘭來的移民、英軍退伍官兵和倫敦城公司及下屬公司，最終政府通過強制性的立法手段將愛爾蘭并入英國。其中金融公司不僅投入了資本，還參與組織墾殖行動。1610年，倫敦城的公司發(fā)起成立了愛爾蘭協(xié)會，“其會員包括倫敦城及其管理公司的官員和職員。其職責是對逃亡伯爵被沒收的土地進行殖民 (或當時所認為的‘開化’)”。⑥［英］羅伯特·基著，潘興明譯:《愛爾蘭史》，中國出版集團·東方出版中心2010年版，第36頁。其實，英帝國在愛爾蘭墾殖的土地還包括驅(qū)逐愛爾蘭地主和農(nóng)民而獲得的土地。最初的土地劃分比例是:英國移民和其他墾殖者 (公司)獲85%、退伍官兵獲5%、原先的愛爾蘭土地占有者獲10%。而愛爾蘭人通常得到的是較為貧瘠的西部土地。英國移民的人數(shù)到1622年時達到了13 000人。⑦羅伯特·基:《愛爾蘭史》，第37頁。另外，民間自發(fā)的墾殖在對愛爾蘭的殖民化中起到了補充的作用，而且時間要遠遠早于官方的墾殖。在這之前的幾個世紀里，蘇格蘭人就自發(fā)渡海來到與愛爾蘭相鄰的東北地區(qū)定居墾殖。1606年，蘇格蘭冒險家蒙哥馬利和漢密爾頓在愛爾蘭東北部的阿茲半島創(chuàng)建了一個殖民地。英國的墾殖地主要分布在愛爾蘭北部的厄爾斯特和都柏林一帶。

事實上，英國政府對愛爾蘭事務的介入更早。愛爾蘭實際上是英帝國第一個殖民地。英國國王亨利二世于1172年率軍前往愛爾蘭島，接受當?shù)匾恍┵F族和英格蘭—諾曼首領的效忠，并作為獎賞向他們頒發(fā)特許狀，準許其擁有愛爾蘭一些地區(qū)的土地。亨利二世任命英格蘭—諾曼領主擔任英國駐愛大臣，①英國派駐愛爾蘭的最高統(tǒng)治官員為駐愛大臣 (Lord Deputy)，代表英國君主實施統(tǒng)治。由于其職權與殖民地總督相當，史書中亦稱之為總督 (viceroy)。該官職在1690年正式改稱總督 (Lord Lieutenant of Ireland)。將英格蘭—諾曼的制度引入愛爾蘭，迫使當?shù)厝顺挤?。其后還有一些英國國王到愛爾蘭巡視，但早年來到愛爾蘭的英格蘭—諾曼人逐漸愛爾蘭化，所控制的地區(qū)限于都柏林及近郊的佩爾地區(qū)。亨利八世將宗教改革引入愛爾蘭，解散修道院和摧毀圣像，將教俗領主的土地全部收回，再重新分配。亨利本人由原先的“愛爾蘭之主”(Lord of Ireland)改稱為“愛爾蘭之王”(King of Ireland)。

英國殖民者將愛爾蘭人視為需要征服和教化的對象，與西班牙殖民者對美洲土著的態(tài)度相同。英國政府對愛爾蘭人的反抗行動大力鎮(zhèn)壓，連一些英國貴族也認為過分。與都鐸王朝關系密切的克羅夫特爵士抨擊道:“這些不稱職的軍官和士兵，不分軍民，格殺勿論，甚至包括從未拿過武器的耕夫。而且不論年紀大小，從搖籃里的嬰兒到垂暮老者一概不能幸免。”②羅伯特·基:《愛爾蘭史》，第28頁。以這種強硬手段，伊麗莎白一世在統(tǒng)治末期確立了英國對愛爾蘭的有效統(tǒng)治。

英帝國對愛爾蘭的政治治理由英國君主委任駐愛大臣和總督實行直接統(tǒng)治。駐愛大臣的人選從具有英格蘭—諾曼背景的愛爾蘭領主中選任。到16世紀中期，伊麗莎白一世改為從英國貴族和官員中選任駐愛大臣，加強英國的控制。愛爾蘭司法大權也控制在英國手中，所有的法院均由英國法官或官員掌管。愛爾蘭議會是英國統(tǒng)治的工具，議員來自英國在愛爾蘭的領主、貴族和少量的愛爾蘭首領。按照1720年《宣示法》(Declaratory Act)，英國議會擁有在愛爾蘭的立法權，英國上院為愛爾蘭司法事務的最高法院。③John O'Beirne Ranelagh，“Ireland”，Encyclopaedia Britannica 2005 Deluxe Edition，Encyclop?dia Britannica，Inc.，2005.此外，在17世紀后期至18世紀初，英國政府頒布了一系列針對愛爾蘭的刑懲法(penal laws)，公然剝奪了占人口大多數(shù)的天主教徒的選舉權，規(guī)定天主教徒不得出任公職、不得參軍入伍、不得從事司法職業(yè)。④羅伯特·基:《愛爾蘭史》，第52頁。但英國政府推行英國國教的企圖未能成功，天主教仍然是愛爾蘭大部分人口信奉的宗教，其原因除了愛爾蘭的交通十分不便之外，愛爾蘭人對英國殖民統(tǒng)治及其鎮(zhèn)壓的仇視和抵抗起到了重要的作用。1801年，英國政府斷然宣布英愛合并，從此愛爾蘭成為英國的一部分。這種狀況一直延續(xù)到1922年愛爾蘭自由邦的成立才終結。

公司模式 在公司模式中，英國政府頒發(fā)特許狀，批準成立殖民公司，準予公司進行殖民擴張，授予公司對殖民地的貿(mào)易壟斷權和統(tǒng)治權。英帝國在不同時期成立了多個殖民公司，較為引人注目的有英屬東印度公司、英屬哈德遜灣公司、弗吉尼亞公司和在非洲的殖民公司等。其中東印度公司的作用最具有代表性，影響也更大，在此作專門的探討。印度是英帝國內(nèi)最大的殖民地，而開辟這個殖民地的就是英屬東印度公司。英國在16-17世紀之交時只不過是位于不列顛島南部的一個島國，在歐洲的陸上實力不及法國，海上實力也難以與荷蘭比肩。1588年英國打敗西班牙“無敵艦隊”，天氣和運氣都站在英國一邊，其實西班牙的實力要更加強大。英國政府此時并沒有足夠的國力和資源來大規(guī)模向外殖民，因此動員商界和民眾的力量來彌補這個不足。當時在好望角以東的地區(qū)，葡萄牙和荷蘭已經(jīng)開始殖民貿(mào)易活動，英國決定到那里去開展貿(mào)易。1599年，倫敦125名商人為此目的共出資5萬英鎊合伙成立了英屬東印度公司。1600年12月31日，英女王伊麗莎白一世向該公司頒發(fā)特許狀，授予其在東印度地區(qū)的貿(mào)易壟斷權。該公司的管理者是總裁和24名董事。

殖民公司的殖民活動分為三個重要步驟:一是航海探路了解情況。東印度公司拿到特許狀后對好望角以東直到日本的遼闊海域和海岸、港灣進行探查，為貿(mào)易活動做準備。二是設立商站進行貿(mào)易。1610-1611年間，東印度公司在印度次大陸的馬德拉斯和孟買設立最早的一批商站。當時莫臥爾帝國正在興起，專注于內(nèi)陸擴張，對沿海歐洲人的貿(mào)易活動持寬容態(tài)度。東印度公司起初從印度購買香料、茶葉、靛藍、硝石等，不久開始經(jīng)營棉花出口。棉花主要銷往荷屬東印度，以換購香料再運到英國銷售。為保護商站及貿(mào)易活動的安全，公司修筑要塞和組建武裝。三是擴張地盤實行統(tǒng)治。17世紀下半葉東印度公司由沿海商站向周圍地區(qū)擴張。英王查理二世授予公司在東印度的統(tǒng)治權。1689年，東印度公司設立了三個公司轄區(qū):孟加拉、馬德拉斯、孟買，正式開始東印度公司對印度的殖民統(tǒng)治。公司建立了行政管理機構和公務員制度。公務員考試面向海內(nèi)外的英國人開放，申請者通過考試后需參加公司教育行政學院的專門培訓。公司對公務員實行高薪制，以杜絕和減少腐敗行為。征稅是東印度公司的一項主要行政工作和盤剝印度人的手段。當時的征稅方法有兩種，一種是包稅制，另一種是直接征收制。前一種方法適用于孟加拉轄區(qū)，由當?shù)氐刂魇考澴鳛榘惾税垂潭ǘ惵蚀鸀檎魇?，每年按時向公司繳納規(guī)定數(shù)額的稅款，農(nóng)業(yè)收成好壞與稅額無關。后一種方法在馬德拉斯和孟買轄區(qū)施行。土地擁有人和耕作人每年直接向公司的稅務機關繳納稅款。稅率定期調(diào)整，確保公司的收入與農(nóng)業(yè)發(fā)展同步。①Philip Oldenburg，“India”，Microsoft Encarta Encyclopedia 2004 Standard Edition，Microsoft Encarta Program，2003.東印度公司的殖民活動為英帝國全面征服及控制印度鋪平了道路。

在東印度公司對印度的殖民化過程中，英國政府提供了保障和支持，特別是在軍事方面。英國軍隊于1751—1761年間三次打敗法軍，將法國勢力趕出印度次大陸，降伏了孟加拉的地方勢力，迫使莫臥爾帝國皇帝承認英國對孟加拉的統(tǒng)治。同時，英國政府開始逐漸削弱和取代東印度公司對印度的統(tǒng)治。1773年，英國政府設立印度總督一職，任命東印度公司的孟加拉總督黑斯廷斯 (Warren Hastings)為英國首任印度總督。1784年，英國政府通過《印度法案》，設立印度事務部，主管印度的政治、軍事和財政。接著，英國政府于1813年和1833年先后廢止了東印度公司對印度的貿(mào)易壟斷權和對中國的貿(mào)易壟斷權，并將公司的紅利收入規(guī)定為印度財政總收入的10.5%。但對印度的殖民統(tǒng)治權仍然掌握在東印度公司手中。后在1857年印度土兵暴動之后，英國政府全面收回了對印度的統(tǒng)治權。根據(jù)1858年《改善印度政府法》(Better Government of India)，英國君主開始行使對印度的所有統(tǒng)治權力，將東印度公司的24 000名官兵編入英國軍隊序列，終止東印度公司對印度的統(tǒng)治權。這樣英屬東印度公司對印度兩個多世紀的統(tǒng)治宣告結束。1874年1月1日，根據(jù)另一項法案，該公司停止運作，予以撤銷。1876年，英國議會授予維多利亞女王以“印度女皇”的頭銜。這樣，英國將東印度公司代為統(tǒng)治的間接統(tǒng)治改為直接統(tǒng)治。

英屬印度在英帝國中的角色十分重要，不僅是人口最多的殖民地，所轄區(qū)域包括印度次大陸(今天的印度、巴基斯坦和孟加拉)、緬甸和錫蘭 (斯里蘭卡)，而且戰(zhàn)略地位重要，位于連接帝國在亞太、印度洋、中東、非洲屬地的中心位置上。所以，英國君主在英國和其他屬地只能稱王，但在印度卻能稱帝。同時，只為某一個殖民地的治理就在英國政府中專門設立一個正部級機構——印度事務部，也只有印度獨享其有，形成自成一體的統(tǒng)治和治理體系。

占據(jù)該體系最高位置和擁有最高權力的是位于倫敦的英國政府及主管部門——印度事務部，英國君主是印度的最高統(tǒng)治者，稱為皇帝或女皇，而握有實權的是英國首相及印度事務大臣。在印度代表英國君主實施統(tǒng)治的帝國主管官員是駐加爾各答的印度總督，即英印殖民政府首腦，由一個行政會議和立法會議提供咨詢和處理具體事務。地方各省由英國派遣的省督負責統(tǒng)治，省以下則是地方官員。在這個帝國治理體系中，英國政府屬宗主國層面，印度總督以下為殖民地層面，前者為權力中心，后者為權力邊緣，但關鍵的實權都掌握在各級英國官員手中，印度精英多扮演代理人的角色。在這個占主導地位的直接統(tǒng)治體系之外，印度還有五分之一人口居住在由印度王公治下的土邦。這些王公需宣誓效忠英國君主，以換取英國君主同意其執(zhí)掌土邦的內(nèi)部事務。所以，英帝國對土邦的治理采用的是間接統(tǒng)治，作為對直接統(tǒng)治的一種補充。

英印軍隊進行了整編，原東印度公司武裝編入正規(guī)軍，英國軍人壟斷軍官職位的傳統(tǒng)依舊，但增加了印度士兵的比例，同時優(yōu)先征募錫克人和其他在土兵暴動中忠于英國的尚武民族，排除和清洗那些對英國不忠的族群和種姓集團。對擁有權勢的印度地主集團，英印政府根據(jù)其在那場暴動中的態(tài)度有賞有罰，凡支持英國統(tǒng)治者，獎以土地和榮譽頭銜;凡反對英國統(tǒng)治者，沒收其土地等財產(chǎn)。二戰(zhàn)后，印度在第一波非殖民化的浪潮中獲得獨立。

移民模式 在移民模式中，民間力量是對外殖民的主要動力來源，政府對此給予法律、軍事等方面的支持，殖民地的自立、自主意識最為強烈。1585年，蘭利 (Walter Raleigh)在羅諾克島創(chuàng)建的第一個英國海外殖民地雖然未能存在下來，但英國海外移民就此拉開大幕，北美殖民地是英國移民首先前往的“新世界”。自愿型移民移居海外的動因多種多樣，有政治方面的，宗教方面的，但更多的是經(jīng)濟方面的?？梢哉f，經(jīng)濟移民始終是移民的主體。在前往北美的各國歐洲移民中，英國移民充當了開拓者的角色。英國弗吉尼亞公司運送移民到北美，于1607年4月建立詹姆斯敦，其直接目的是為了贏利。移民們也大都打算到新大陸尋找黃金白銀并從事貿(mào)易和墾殖。圈地運動和后來的工業(yè)革命將大批英國人推入移民的行列，英格蘭人在北美殖民地一直是人數(shù)最多的殖民族群。在17世紀，為逃避宗教迫害而移居到北美的清教徒也為數(shù)不少，東北部的馬薩諸塞殖民地就是由清教徒建立的。德意志人是北美的第二大移民集團。17世紀上半葉發(fā)生在德意志土地上的三十年戰(zhàn)爭嚴重損害了當?shù)亟?jīng)濟，造成經(jīng)濟衰退，大批農(nóng)民、手工業(yè)者失去生計，紛紛涌向北美謀求生路。愛爾蘭人是僅次于英格蘭人和德意志人的第三大移民集團。他們在故鄉(xiāng)多以種植馬鈴薯為業(yè)。一旦發(fā)生災害，馬鈴薯歉收，他們便只有前往海外一條路可走了。因此，愛爾蘭移民高潮總是與馬鈴薯歉收同時發(fā)生的。北歐、東歐、南歐的移民動因也相類似，北歐移民受自然災害影響的成分較大，東歐和南歐農(nóng)民生活窮苦，難以得到足夠的養(yǎng)家活口的土地。此外，東歐民族中以波蘭人最為不幸，他們的祖國在18世紀末被奧、普、俄三國瓜分，被迫大批逃往美國，他們是最早踏上北美的人數(shù)眾多的政治難民。此外，英國政府相對開明的移民政策為成千上萬的歐洲各族移民打開了進入新大陸的大門。自開拓北美殖民地之初，英國政府鼓勵和支持本國人民移居該地，不作任何限制，同時也不阻止其他民族的移民進入北美殖民地。直到美國獨立戰(zhàn)爭之前不久，英國才采取措施限制本國移民，但實際收效甚微，同時英國政府對外國移民的開放移民政策保持不變。總之，自愿型移民的民族構成具有多元性，宗教構成具有多樣性，階級構成則具有階級之間懸殊較小、界線模糊以及變動頻繁的特征。

18世紀時，北美殖民地移民已實現(xiàn)了經(jīng)濟自立。歐洲的世襲等級制度在北美殖民地沒有市場，中下階層從一開始就是重要的政治經(jīng)濟力量。法國駐美代辦巴貝—馬伯斯侯爵在美國獨立戰(zhàn)爭期間所提交的—份報告中作了這樣的描述:在這里沒有見到過充斥歐洲街頭的乞丐，農(nóng)民們身著體面的服裝，擁有上佳的馬車或至少擁有一匹好馬?！皣醣菹碌淖畲笤竿敲總€農(nóng)民在每個星期天都能在鍋里煮上一只雞。在這里，我們一大早走進人們的住宅時，見到家家鍋里都煮著雞鴨什么的，要不就是燒牛肉、羊肉外加一塊咸肉。桌上擺滿了蔬菜、面包、蘋果汁和奶制品。每家都有充足的柴禾、潔凈的家具、舒適的床鋪，而且不少人家還有報紙”。①“Letters of Francois，Marquis de Barbe-Marbors，”from:John C.Miller，The First Frontier:Life in Colonial America，New York:Delacorte Press，1966，pp.9-10.從這位來自封建等級制度森嚴、貴族意識濃厚的外交官的描述中，我們看到了北美殖民地創(chuàng)建一個多世紀之后移民社會的一幅相對富足的誘人景象。

由于英國政府在北美殖民地建立之初只看重貿(mào)易帶來的好處，對直接統(tǒng)治這些殖民地不感興趣，所以殖民地的治理分為三種形態(tài):公司治理、業(yè)主治理和移民治理，分別在相應的三種殖民地 (公司殖民地、業(yè)主殖民地、移民殖民地)推行。殖民地的成年男性擁有選舉權，參加殖民地的治理活動，殖民地自行處理內(nèi)部事務，倫敦并不干預殖民地的自治權。英王詹姆士二世為加強王權和對殖民地的控制，改變政策，開始實行直接統(tǒng)治。1684年，國王吊銷了馬薩諸塞灣公司 (Massachusetts Bay Company)，并于1686年創(chuàng)建了新英格蘭自治領 (Dominion of New England)，疆域范圍包括以下殖民地:馬薩諸塞、新罕布什爾、羅德島、普利茅斯、康涅狄格、紐約和新澤西，派遣安德羅斯 (Sir Edmund Andros)出任該自治領總督。光榮革命后，威廉三世對殖民政策作了調(diào)整，保留了國王直接統(tǒng)治制度，設立國王直轄殖民地 (馬薩諸塞、紐約、馬里蘭)，但同意各殖民地設立通過選舉產(chǎn)生的立法會議，實行總督與立法會議共同治理的新制度。總督由英國君主任命，擁有行政權和人事任免權;立法會議有殖民地人民選舉產(chǎn)生，擁有財政審批權和征稅權。

到1820年代，大部分北美殖民地都實行了這種治理制度，殖民地也大都改為國王直轄?？偠酱碛鹘y(tǒng)治殖民地，獨掌大權，但財稅權除外。在實際運作上，北部殖民地總督的權力較大，南部殖民地的立法會議則更有決策權。英國光榮革命后，君主立憲制建立，議會主權的思想和主張在英國精英中漸成氣候，認為議會擁有在英國國內(nèi)和海外殖民地的立法權，殖民地方面反對英國君主和議會對殖民地的干預，認為只有殖民地人民選出的代表 (立法會議)才擁有統(tǒng)治和征稅的權力。這樣，當英國議會自18世紀60年代通過一系列殖民地征稅法案之后，英帝國內(nèi)宗主國與殖民地的矛盾日益尖銳，英國政府堅持強硬的鎮(zhèn)壓和對抗政策，引發(fā)殖民地人民的強烈不滿和反抗，最終導致美國獨立戰(zhàn)爭的爆發(fā)和北美十三個殖民地的獨立。

在美國獨立后，英國在北美還持有魁北克殖民地，即英國從法國手中奪取的新法蘭西和大西洋沿岸的新斯科舍、新不倫瑞克、紐芬蘭和圣約翰島殖民地。英國政府從喪失十三個殖民地中汲取教訓，改變殖民治理思路，放棄強制性的打壓政策，在確保英國殖民統(tǒng)治前提下，更多考慮和滿足殖民地自身的需求。1791年，英國議會通過《憲法法案》，將魁北克分為上加拿大和下加拿大兩個殖民地。在法裔居民占多數(shù)的下加拿大，法國民法、天主教會和鄉(xiāng)紳地主土地所有制得到保留。在政治治理架構方面，以英國君主任命的總督為主，加上總督任命的立法委員會 (Legislative Council)和殖民地成年男子選舉產(chǎn)生的立法會議。由于權力集中在總督和立法委員會手中，殖民地主張改革的激進勢力在19世紀30年代多次發(fā)動暴動。1838年，英王任命一位英國改革派人士達勒姆勛爵 (John George Lambton，Lord Durham)擔任加拿大總督，他在著名的《達勒姆報告》中，提出兩項政策建議:其一，實行責任制政府，殖民地政府需對民選的立法會議負責;其二，同化法裔居民，以此解決殖民地的族裔沖突問題。結果，英國政府同意立即推行《達勒姆報告》的第二項政策建議，將上、下加拿大合并，規(guī)定英語為加拿大唯一的官方語言，對第一項政策建議束之高閣。但殖民地的改革進程已勢不可擋。1847年，英國決定派出新任總督額爾金勛爵 (Lord Elgin)，指示他實施責任政府制度，對立法會議通過的決議均予以批準。這樣，到50年代中期，英屬北美各殖民地均實行了責任政府制度，擁有對當?shù)厥聞盏耐耆灾螜?。英國政府保留了外交和防務權力以及任命總督的權力?867年，英國議會又通過《英屬北美法案》(British North America Act)，準許成立加拿大自治領，包括安大略、魁北克、新不倫瑞克、新斯科舍四個省。這樣，通過授予殖民地自治權和成立自治領的方式，英國政府成功地避免了美國革命這樣的暴力反抗再度發(fā)生，并成為其他移民型殖民地進一步發(fā)展的先例。

有一點必須指出的是，在歐洲移民創(chuàng)立殖民地和推動殖民地發(fā)展的過程中，土著人成為殖民化的受害者和犧牲品。在早期殖民化中，與西班牙和法國等殖民帝國相比，英帝國的殖民手段對土著居民的侵害更為嚴重。西、法帝國的土著政策的重點放在三個方面:貿(mào)易、傳教和勞動力，即與土著的關系主要是與之進行貿(mào)易、傳播天主教、為礦業(yè)和農(nóng)業(yè)輸送勞動力。當然，美洲土著的反抗精神強烈，不愿成為殖民者的役使工具，從非洲掠取和販運黑奴便成為一種替代選擇。英帝國殖民化的重點是掠取土地，其所謂的“合法性”依據(jù)建立在歐洲的自然法原則之上。塔利在援引洛克的相關論點時做了這樣的闡述:“美洲印第安人社會是以狩獵及采集經(jīng)濟為基礎。原始居民擁有的權利僅僅在于支配他們所抓獲、采集及種植的東西，任何人都有權不經(jīng)同意就使用未開墾的土地。因此，洛克的結論是:歐洲人有權遷徙、耕種和在‘美洲未占用的地方’獲得土地，而不需要得到土著人的同意。這些土著人沒有‘理由來抱怨或認為他們自己受到這些人侵入的傷害’。如果土著人抵抗，他們就違反了自然法，‘可能會被當作獅子或老虎之類的野獸那樣而被剿滅’?！倍?，土著人對未開墾的土地不具有所有權，由于缺乏制度化的政治社會而沒有主權，土著人的反抗者恰恰證明了其‘野蠻人’的屬性，就可以用戰(zhàn)爭手段予以消滅。①詹姆士·塔利:《為〈政府論〉定位》，［英］尼古拉斯·菲利普森、昆廷·斯金納編，潘興明、周保巍等譯:《近代英國政治話語》，華東師范大學出版社2005年版，第240頁。

二

19世紀后半期，英國參與了對非洲的大瓜分，搶占了大片非移民型殖民地。由于國家在這次殖民擴張中起到了主導作用，在英帝國的殖民模式中產(chǎn)生了一種新的模式——國家模式，國家全程掌控了對殖民地的爭奪、取得和治理，制定相應的戰(zhàn)略和規(guī)劃，動員國家政治、經(jīng)濟、軍事資源和力量，并整合民間資源，鎮(zhèn)壓當?shù)厝嗣竦姆纯?，因此在殖民擴張的范圍和速度方面都達到了空前的程度，表明帝國正在走向頂峰以及隨之而來的帝國間爭奪的加劇和沖突的到來。瓜分非洲的行徑彰顯了帝國的本質(zhì):外部勢力在違反本地人民意志和利益的情況下進行赤裸裸的征服、奴役和掠奪。

在瓜分非洲過程中，英國的國家作用十分突出。首先，英國作為出席瓜分非洲的柏林會議國家之一，直接參與了對非洲殖民地的爭奪和占有。這次會議在1884年11月—1885年2月在德國首都柏林召開，會議正式名稱是“柏林西非會議”(Berlin West Africa Conference)，由葡萄牙發(fā)起召開，主要討論中非地區(qū)，尤其是剛果河流域的殖民地紛爭以及確定各帝國在非洲擴張的規(guī)則和原則 (如“有效占有”原則)。出席會議的有14個歐洲國家和美國。非洲沒有任何代表受到邀請，只有任人宰割。為掩人耳目，會議聲稱歐洲殖民非洲的目的是“結束奴隸貿(mào)易，向非洲人民傳播文明、商業(yè)和基督教”。①Donald R.Wright，“Berlin West Africa Conference”，Microsoft Encarta Encyclopedia Standard 2004，Microsoft Corporation，2003.會議的實際操縱者是英法德三國，所以三國的獲益也最大。英國在之前已占有開普殖民地、塞拉利昂和埃及，之后得到了尼日利亞、黃金海岸、肯尼亞、羅得西亞等，基本上將二C，即開普敦和開羅連成一片。

其次，英國政府直接策劃和資助非洲探險。在19世紀80年代之前，英國對在非洲的殖民化并不重視，其帝國擴張和經(jīng)營的重點放在亞太地區(qū)，包括對中國的鴉片戰(zhàn)爭，但對于非洲的探險活動給予一定的支持。比如在1858年3月，英國政府任命曾發(fā)現(xiàn)和命名“維多利亞瀑布”的探險家利文斯頓(David Livingstone)擔任女王陛下駐奎利曼 (Quelimane，今莫桑比克境內(nèi))領事，“負責非洲東海岸和內(nèi)地區(qū)域，并率領對東非和中非地區(qū)的探險，以促進商業(yè)和文明及根除奴隸貿(mào)易”。②George Albert Shepperson，“David Livingstone ”，Encyclopaedia Britannica 2005，Deluxe Edition，Encyclop?dia Britannica，Inc.，2005.英國政府為利文斯頓提供人員和物質(zhì)方面的資助，包括先進的汽艇。探險隊隨后探查了馬拉維湖、贊比西河等處。1873年利文斯頓在非洲去世之后，他的遺體被運回倫敦。英國為他舉行了隆重的葬禮，安葬于威斯敏斯特大教堂的名人墓地。

再次，英國政府派軍隊鎮(zhèn)壓非洲土著的反抗。歐洲殖民者深入非洲腹地，掠奪土地和其他自然資源，驅(qū)趕和屠殺土著，引起土著的頑強抗擊。其中最激烈的反抗發(fā)生在蘇丹。阿瑪?shù)?(Muhammad Ahmad)自稱“馬赫迪”(Mahdi)，率領武裝力量襲擊英軍，取得多次勝利，其中最著名的一場戰(zhàn)斗是1885年長達十個月的喀土穆圍城戰(zhàn)。馬赫迪武裝在英軍援軍到達前兩天攻陷喀土穆城池，擊斃英軍將領戈登 (Charles George Gordon)，將守城英軍官兵盡數(shù)處死。馬赫迪繼而將英國殖民者趕出蘇丹，建立起當時非洲最強大的土著國家——馬赫迪國。后直到1898年，英將基欽納方率軍打敗馬赫迪武裝，約11 000名非洲人戰(zhàn)死沙場。此外，非洲人較大規(guī)模的抗英行動還有黃金海岸的阿桑蒂戰(zhàn)爭等，均遭到英國軍隊的鎮(zhèn)壓。

最后，英國政府全面掌控殖民地的治理事宜。英國政府不僅自行對外殖民擴張，而且借助殖民公司進行殖民掠奪和擴張，并在時機成熟時先后收回治理權。英國僅憑國家力量，推行全球范圍的殖民化顯得力不從心，借助于民間力量便是解決方法之一。商人和企業(yè)主在工業(yè)化和殖民化中積累了原始資本，急需國家的保護和授權，獲得擴張和掠奪的“合法性”。政府和民間力量相互之間的這種需求，使得國家授權公司從事殖民擴張成為一種常規(guī)做法，從17世紀的北美公司殖民地，到19世紀的非洲殖民公司，概莫能外。

不過，英帝國的殖民模式中國家模式的產(chǎn)生并不意味著英國政府包攬一切治理事務，“間接統(tǒng)治”成了英帝國在其非洲殖民地的主要治理形式。在剛剛立足不久的非洲殖民地，英國殖民者面臨著一個全新的處境。英國只向這里的非移民型殖民地派遣了為數(shù)不多的官員、專業(yè)人員和軍人，自愿移民人數(shù)很少。有一個被派往東非的英國殖民官員寫道:

在非洲的這個中心地帶，只有我們3個白人，外加20個黑人士兵和50個黑人警察，卻要治理一個居住著50萬裝備良好的野蠻人的地區(qū)，并維持該地區(qū)的治安，離這里最近的醫(yī)生和增援部隊駐扎在68英里之外……。①T.O.Ranger，“African Reaction to the Imposition of Colonial Rule in East and Central Africa”，Gann and Duignan，eds.，Colonialism in Africa 1870－1914，The History and Politics of Colonialism 1870 －1914，Volume 1，Cambridge:Cambridge University Press，1969，p.295.

在這樣的情況下，英國殖民者無法推行直接統(tǒng)治方式。在那些間接統(tǒng)治的殖民地，英國人給子土著統(tǒng)治者某些權力:在行政上，土著統(tǒng)治者由英國殖民當局任命或認可，負責維持地方社會秩序、征收賦稅，傳達和執(zhí)行殖民當局的命令和政策，同時接受殖民官員的監(jiān)督;在稅款分配上，土著政權除上繳英國殖民當局外，可保留一部分稅款用于日常開支及土著官員薪俸;在司法上，土著統(tǒng)治者可按土著法對土著居民實行審判。以此為條件，英國殖民官員在“合作”的旗幟下、將一些地區(qū)的土著統(tǒng)治者變?yōu)槠浣y(tǒng)治工具，如北尼日利亞的酋長、烏干達的干達族貴族、蘇丹的反馬赫迪派等等。

三

英帝國的政治治理植根于英國的文化傳統(tǒng)，體現(xiàn)了原則性和靈活性的結合。英帝國在向海外的殖民擴張中，根據(jù)不同時間和殖民地的具體情況，充分調(diào)動官方和民間的力量，在政府的政策導向和軍事支持之下，形成了差異化的統(tǒng)治治理制度。英帝國作為一個海洋型帝國，宗主國與殖民地之間、殖民地與殖民地之間相距遙遠，所處的具體條件千差萬別，因此其治理的制度及具體方式難以統(tǒng)一，具有鮮明的差異性。

首先，宗主國與殖民地之間涇渭分明，是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系。宗主國與殖民地在治理制度上各有一套，互不相同。帝國政府一方面規(guī)定宗主國國民享有各種權利，另一方面則將殖民地人民排除在外。如英國公民早在一戰(zhàn)后就獲得了普選權，但英國政府直到二戰(zhàn)后在其亞非殖民地仍不準許人民享有選舉權。而在北美殖民地，移民自治制度和選舉制度的建立和發(fā)展要早于英國。

其次，帝國在不同類型殖民地實行差異性的統(tǒng)治。歐洲帝國在海外建立的殖民地分為三種類型:移民型殖民地、非移民型殖民地和二元型殖民地。在移民型殖民地 (immigration colonies)，②關于三種類型的殖民地，參見潘興明:《中非“白人國家”及其崩潰之原因》，《世界歷史》，1993年第6期。帝國的治理在殖民地早期，采取移民自治加直接統(tǒng)治相結合的方式，其后逐漸給予和擴大殖民地自治權，形成自治領，最后成為完全的主權國家。在英帝國內(nèi)，北美、澳洲殖民地就屬于這種類型的殖民地。在非移民型殖民地 (non-immigration colonies)，帝國通常采取間接統(tǒng)治的治理方式，直到民族解放運動興起時才逐步給予土著領袖以參政權，最后在非殖民化中承認其獨立地位。亞非拉殖民地大多屬這種類型。在二元型殖民地 (dual-element colonies)③西方學者提出的“爭奪定居型殖民地”(contested settlement colonies)，其強調(diào)的特征是移民“往往建立自己的政府，獨立于母國，或者甚至違抗母國”(They tended to develop their own government，independent of，or even in defiance of，the parent country.)，與筆者的觀點不同。而且筆者有關二元型殖民地的觀點在1993年就已明確提出。參見:John W.Cel，l“Colonialism and Colonies”，in Microsoft Encarta Reference Library 2004;潘興明:《中非“白人國家”及其崩潰之原因》，《世界歷史》，1993年第6期，第24頁。中，英帝國的治理則兼具對于移民型殖民地和非移民型殖民地的兩種治理形式，即在移民聚居區(qū)主要實行前者的治理形式，在土著聚居區(qū)實行后者的治理形式，而在總體上接近于前者。英屬殖民地中的南非和南羅得西亞就屬這種類型。

其三是屬地分權制。在帝國內(nèi)部治理制度上，海洋型帝國多實行屬地分權制。英帝國的統(tǒng)治階層雖有實行中央集權制的主觀意志，但由于宗主國與殖民地之間相隔遙遠，殖民地的移民人口與當?shù)赝林丝跀?shù)量相差懸殊，客觀條件難以具備。因此，中央集權制的實施受到很大的限制，一般只能在宗主國范圍內(nèi)實行。殖民地等屬地的最高行政和軍事長官聽命于帝國最高統(tǒng)治者，但對當?shù)厥聞站哂休^大的專斷權力，如先斬后奏等等。實際上，英帝國對屬地實行分權制，分權制的具體形式也不盡相同。分權的對象甚至可以不是帝國的官僚，而是商業(yè)公司之類的非政府機構和當?shù)赝林最I。如英帝國政府早在1600年就授予英屬東印度公司對南亞的貿(mào)易壟斷權和實際統(tǒng)治權，遲至1773年才向印度派駐總督，直到1858年才最終完全收回對印度的統(tǒng)治權。

至于英帝國政治治理的實際效應，在不同類型的政治治理模式中也存在著明顯的差異性。

在墾殖治理模式之下，英國對愛爾蘭殖民地擁有絕對的統(tǒng)治權，英國移民的地位也高于愛爾蘭人。這種不平等的、暴力壓迫性質(zhì)的殖民治理，造成殖民者與被殖民者之間的緊張和無法化解的對抗關系。愛爾蘭人民的多次反英斗爭同樣帶有強烈的暴力性質(zhì)，而英國雖然鎮(zhèn)壓了這些斗爭，甚至在法律上兼并了愛爾蘭，但從未真正建立起穩(wěn)定的統(tǒng)治。英帝國自“達勒姆報告”開始對于移民型殖民地的政策調(diào)整并未在愛爾蘭出現(xiàn)。而且，英國墾殖治理模式對愛爾蘭人的徹底剝奪加劇了英愛之間矛盾的不可調(diào)和性。因此，愛爾蘭自由邦雖然是英聯(lián)邦的最早一批成員國之一，但總是與英國保持距離，即使是在二戰(zhàn)中也是置身于戰(zhàn)事之外，置英國于德國納粹的直接轟炸和入侵威脅而不顧，與加拿大、澳大利亞、新西蘭等殊死為大英帝國而戰(zhàn)的其他英聯(lián)邦成員國相比，顯得十分刺眼。1948年，愛爾蘭則徑自宣布成立共和國，與英聯(lián)邦徹底分道揚鑣。而主張北愛爾蘭并入愛爾蘭的愛爾蘭共和軍，更是在此后的近半個世紀里持續(xù)地對英國發(fā)動暴力襲擊，連在戰(zhàn)場上聲名遠揚的蒙巴頓元帥也死于其恐怖襲擊之手。由此可見，雖然英國曾一度實現(xiàn)了兼并愛爾蘭的殖民目標，但英國的壓迫性和歧視性高壓統(tǒng)治，造成了愛爾蘭民族主義運動的強烈反彈和武力反抗，對宗主國的直接沖擊也更為持久。

在公司治理模式之下，英國的統(tǒng)治經(jīng)過了一個權力轉移過程，即先由公司實施控制和治理，再逐漸將權力轉移到英國政府手中。再者，在印度這樣的土著人口眾多的殖民地，英國既不能用北美和澳洲殖民地大規(guī)模殺戮和驅(qū)趕的方式，也無法像在愛爾蘭殖民地那樣派駐大量軍隊和官員實施直接統(tǒng)治，因為僅靠900名文官和70 000名軍人是不可能有效統(tǒng)治2.5億印度人的。因此，依靠當?shù)鼐⒑屯涟钔豕约笆嗳f印度士兵作為英國殖民當局的統(tǒng)治工具，在英國殖民者把持最高統(tǒng)治權和各種重要權力的前提下，實行利用印度人作為代理人來統(tǒng)治印度人的間接統(tǒng)治制度。由于統(tǒng)治機器的力量受限，除非在面臨內(nèi)亂外侵的非常情況，英國一般較少使用以暴力為特征的高壓統(tǒng)治手段，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間關系的對抗性不如愛爾蘭那么強烈。此外，英國對殖民地的開發(fā)和經(jīng)營，在一定程度上推動了印度社會的演進。如同馬克思所說，英國在印度充當了“破壞”和“建設”的雙重角色。因此，殖民地得以通過非暴力路徑結束英國殖民統(tǒng)治并走向獨立，同時留在英聯(lián)邦內(nèi)的可能性也明顯增加。印度獨立后分為4個國家，其中有3個成為英聯(lián)邦成員國 (唯緬甸除外)。

在移民治理模式之下，英國將此類殖民地視為宗主國的擴大和延伸，在政治治理上采取較少干預和約束的治理策略，所給予的地方自治權限和空間要遠遠大于英國國內(nèi)的同期水平。在北美十三殖民地子模型中，即使在17世紀后半期英國政府開始實行直接統(tǒng)治之時，殖民地的立法會議依然得到保留和發(fā)展。實際上形成了英國殖民當局 (總督及官僚系統(tǒng)和軍隊)與殖民地地方自治當局 (立法會議和民軍)共治的政治治理體系。英國殖民當局負責保護殖民地免遭外來入侵和制定關于整個北美殖民地的大政方針，但殖民地地方自治當局對于殖民地內(nèi)部事務的自主權力具有合法地位，甚至能夠在一定程度上限制和約束英國殖民當局的施政權力。而一旦這種微妙的權力平衡被打破之時，如同18世紀60年代之后的北美殖民地那樣，所產(chǎn)生的反作用力則十分巨大。其直接后果就是導致北美獨立戰(zhàn)爭的爆發(fā)和英國結束對北美十三殖民地的殖民統(tǒng)治，殖民地徹底脫離了英帝國。而另外一種子模型以加拿大為代表，英國通過殖民治理改革，同意殖民地成立責任制政府，進而授予自治領地位和完全自治的權力，最終通過承認自治領的主權國家地位的方式創(chuàng)建英聯(lián)邦，并在二戰(zhàn)后的非殖民化過程中成功地以英聯(lián)邦取代英帝國。英國在維系與這種類型的前殖民地的傳統(tǒng)關系 (英國君主仍然是這些國家的國家元首!)的同時，以犧牲土著人的生命和財產(chǎn)為代價，在世界政治地圖上增添了一批進入發(fā)達國家行列的英語國家。

在國家治理模式之下，英國政府在殖民地統(tǒng)治中占據(jù)支配地位。殖民擴張速度和效率大大提高，僅憑柏林會議的一致協(xié)議，英國就得到了大片非洲殖民地，而且以強大和先進的英國國家實力為后盾，英國的殖民擴張可以在非洲、亞洲等多個地方同時進行。無論是間接統(tǒng)治 (大部分非洲殖民地)還是二元統(tǒng)治 (羅得西亞、南非)，①參見潘興明:《二元型殖民地與非殖民化》，《安徽史學》，2007年第1期，第11頁。英國殖民當局有效地建立和實施了殖民統(tǒng)治。培植和利用殖民地土著精英是英國實施政治治理的一個主要途徑。不過，這個做法和殖民地教育的發(fā)展，客觀上喚醒和傳播了殖民地的民族意識，“民族自決”是插向帝國心臟的一把匕首。非洲最早的一批民族主義運動領導人都是受過西方教育的殖民地精英。英國沒有將本國和移民型殖民地實施的民主制度在非洲的非移民型殖民地推廣，不承認殖民地人民的政治權利和地位，將他們視為下等人群。而二戰(zhàn)后的英國，實力已大大下降，不再具備維系一個龐大帝國的能力。英國的非殖民化，一方面是對殖民地的民族主義運動做出的反應和讓步，另一方面也是想盡早擺脫“白人的負擔”。由于英國不負責任的匆忙撤離，使得殖民地無法做好充分的自立準備，給殖民地和獨立后的國家留下了各種難以解決的難題，如普遍貧困問題。同時，在英國與這些殖民地的關系中殖民支配特性突出，從而產(chǎn)生了殖民地對宗主國的依附關系。這種依附關系具有強大的慣性，直到這些殖民地取得獨立之后依然難以擺脫。因此，英聯(lián)邦得以將這些新獨立國家納入其中，甚至還包括與英帝國沒有任何隸屬關系的原葡屬殖民地——莫桑比克。

英帝國通過侵略性的對外殖民擴張，將世界四分之一的土地納入大英帝國的版圖，可謂舉世界之力，興英倫一隅。同時，英帝國在這場史無前例的“全球治理”中將自己的價值觀和語言、法律、宗教等強加給帝國屬地及勢力范圍，其中的歷史過程和經(jīng)歷值得作進一步的探究。