蔡志敏

（武漢警官職業(yè)學院，湖北 武漢430040）

一、我國城管執(zhí)法中存在的主要問題

（一）法律體系不夠完備

目前，我國城管執(zhí)法的立法工作滯后于現(xiàn)實管理的要求，至今還沒有一部獨立的城市管理法律，城市管理行政執(zhí)法一直處于“借法執(zhí)法”的局面，由此帶來了不少問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是執(zhí)法依據(jù)法出多門，適用法律隨意性大。針對同一具體違法行為，不同的法律、法規(guī)、規(guī)章在處罰標準上存在較大的差異，使城管執(zhí)法人員和行政管理相對人容易產(chǎn)生矛盾。二是立法意圖較少從城市管理的需要出發(fā)，很多法規(guī)都是治標不治本，導致操作出現(xiàn)問題。三是城管法律地位不明，職能職責模糊不清。四是有些處罰條款明顯不能適應當前社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的實際需要。

（二）管理體制不夠健全

當前，雖然各省、地市以及區(qū)縣在城管工作領(lǐng)域都不同程度地進行了積極探索和相互合作，但全國各地的城管執(zhí)法工作從上到下沒有一個系統(tǒng)的管理體制，在橫向同行之間缺乏良好的互動機制，在縱向的業(yè)務指導、技術(shù)、設(shè)備與專項資金等方面也缺乏有力的支持，這樣就限制了城管執(zhí)法的持續(xù)健康發(fā)展。然而，城市管理行政執(zhí)法工作不但需要有力的法律和政策支撐，而且還需要系統(tǒng)的業(yè)務指導，以確保城管執(zhí)法工作與快速的城市化發(fā)展進程相適應，相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）執(zhí)法環(huán)境不夠?qū)捤?/h3>

這方面的問題主要表現(xiàn)在以下幾點：一是管理對象成分復雜。城管執(zhí)法對象涉及社會各個層面，絕大多數(shù)是生活沒有保障的低收入人群，如無業(yè)人員、下崗失業(yè)人員和外來流動人口等，他們的艱難處境容易得到廣大市民的同情。二是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，不能滿足經(jīng)濟發(fā)展和市民生活的需要。在城市規(guī)劃與建設(shè)過程中，忽視了機動車停車場、休閑廣場、公共廁所和垃圾處置場等公共設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。三是社會公眾對城管執(zhí)法工作存在一定的誤解。群眾對城管執(zhí)法人員有抵觸情緒，阻撓執(zhí)法的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

（四）監(jiān)督機制不夠合理

在行政執(zhí)法中，城市管理的制約協(xié)作保障機制還沒有建立健全，大城管的工作氛圍還沒有形成，導致整個行政執(zhí)法監(jiān)督機制不能有效地運行。同時，各執(zhí)法環(huán)節(jié)缺少相應的監(jiān)督，存在違反程序執(zhí)法、逐利執(zhí)法和濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，致使以收代管、以罰代管、只審批不管理的現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反映強烈。

此外，城市管理中各行政機關(guān)、各行政部門之間權(quán)責劃分不明確，導致遇事相互推諉、相互扯皮，嚴重影響了行政執(zhí)法的效果。

（五）執(zhí)法程序不夠嚴格

在城市管理行政執(zhí)法過程中，必須嚴格堅持依法行政。依法行政就是嚴格遵守法定的執(zhí)法程序，將整個執(zhí)法過程置于有效監(jiān)督和約束之下。法律的公正性在很大程度上取決于執(zhí)法程序本身，按照公正嚴格的法定程序去執(zhí)法，是產(chǎn)生公正執(zhí)法結(jié)果的基本前提。

然而，在很多情況下，我們并沒有遵守法定的程序。比如，在行政處罰案件中存在程序違法、徇私枉法；在執(zhí)法管理時亂作為、不作為，嚴重影響執(zhí)法工作的效果并造成不良的社會影響。因此，行政執(zhí)法人員必須充分重視法定程序，熟悉掌握并自覺運用程序來規(guī)范執(zhí)法行為。

（六）經(jīng)費保障不夠規(guī)范

擁有充足的經(jīng)費是綜合執(zhí)法機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的前提。然而，在原來分散執(zhí)法的情況下，各執(zhí)法機構(gòu)的經(jīng)費問題大多缺乏統(tǒng)一的政策和標準，有的機構(gòu)雖有一部分財政撥款的經(jīng)費，但遠不能滿足需要；有的機構(gòu)甚至沒有列入財政開支范圍，主要靠罰款、收費、創(chuàng)收來維持其運行，由此必然會導致種種執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、以罰代管等不正?，F(xiàn)象的發(fā)生。實行綜合執(zhí)法改革，必須吸取這種教訓，應保證綜合執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)費的充分和穩(wěn)定，力求避免經(jīng)費自籌的做法，堅決避免以罰代管的現(xiàn)象發(fā)生。

（七）辦法措施不夠有效

城市管理行政執(zhí)法工作中的強制手段不夠有力，嚴重阻礙了執(zhí)法工作的順利開展和工作成效。在實施相對集中行政處罰權(quán)后，行政處罰權(quán)雖然轉(zhuǎn)移了，但是相應的行政強制措施權(quán)卻沒有轉(zhuǎn)移。例如，屬于城管行政執(zhí)法職能范圍的違章停車行為、經(jīng)營戶占道設(shè)攤行為等，由于執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中缺乏強制手段，一些行政相對人極不配合執(zhí)法工作，他們不但不予理睬，還明目張膽地從事違法活動，造成執(zhí)法不力，給城市管理工作造成嚴重阻礙。

二、建議與對策

（一）構(gòu)建完備的法律體系

城市管理問題的解決，其根源在于需要設(shè)立統(tǒng)一的城市管理法。城管執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中缺乏執(zhí)法的具體標準，城管工作顯得缺乏法律法規(guī)的支撐，不利于城市管理執(zhí)法工作的開展。當務之急就是加快城市管理法律法規(guī)的立法建設(shè)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標準，避免出現(xiàn)任意罰款、隨意收費、濫用職權(quán)的現(xiàn)象，使法律法規(guī)符合形勢發(fā)展和實際管理要求，使城市管理更加高效，使城管執(zhí)法部門能夠更多地得到執(zhí)法相對人的認同。這有利于從根本上規(guī)范城市管理執(zhí)法行為，為城市管理奠定法制基礎(chǔ)，從而提高依法行政和嚴格執(zhí)法的水平。

（二）建立健全的管理體制

當前，一是要進一步理順城市管理執(zhí)法體制，堅持以“政府主導、部門負責、社會參與”為原則，改革、創(chuàng)新現(xiàn)行的城市管理體制，建立“權(quán)、責、利”相統(tǒng)一的管理模式，進一步完善城市服務功能，為城市管理奠定制度基礎(chǔ)。國務院、省、市都應建立相應的組織管理機構(gòu)來從事城市管理工作，加強對城市管理執(zhí)法工作的組織領(lǐng)導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的城市管理系統(tǒng)，確保城管執(zhí)法工作的健康發(fā)展。二是要加大對城市管理的理論研究和對城市管理的投入等，搭建橫向交流工作平臺，由國務院有關(guān)部門牽頭，組建全國城市管理行政執(zhí)法工作協(xié)會，不定期進行學術(shù)研討、經(jīng)驗交流等學習活動，使城市管理行政執(zhí)法部門走向開放互動的道路。

（三）營造寬松的執(zhí)法環(huán)境

城管執(zhí)法要適應社會主義法制建設(shè)的需要，因此，必須努力為城市管理工作創(chuàng)建一個良好的外部執(zhí)法環(huán)境。其主要體現(xiàn)在以下幾點：一是加強宣傳教育，增強城管執(zhí)法的影響力和公信力。二是政府有關(guān)部門加大普法力度和道德文明建設(shè)，有效提升市民城管法制意識和遵紀守法意識，提高市民素質(zhì)及參與城市管理的能力，讓更多的市民理解和支持城管工作，使城管執(zhí)法有一個良好的社會基礎(chǔ)。三是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要加大環(huán)衛(wèi)設(shè)施、停車場、農(nóng)貿(mào)市場等與市民生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，不斷完善城市功能。四是與有關(guān)部門、社區(qū)建立定期協(xié)調(diào)制度，開展共建活動，借助社會各方的力量，努力形成齊抓共管的大城管格局。

（四）形成合理的監(jiān)督機制

根據(jù)我國的基本國情，建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。城管執(zhí)法涉及城市規(guī)劃、市容環(huán)衛(wèi)、工商、市政管理等多個部門，并且存在內(nèi)部管理體制不順等問題。要搞好執(zhí)法監(jiān)督工作，解決部門職能交叉、條塊分割、職責不清、協(xié)調(diào)不力的問題，必須建立監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，加強上下之間、部門之間的信息交流和協(xié)調(diào)配合，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中出現(xiàn)的問題。

內(nèi)部監(jiān)督是城管執(zhí)法監(jiān)督中最直接、最主要、最經(jīng)常的監(jiān)督形式。需要建立健全執(zhí)法監(jiān)督體系，強化監(jiān)督措施，改進監(jiān)督手段，確保各項監(jiān)督機制和監(jiān)督制度落到實處，以取得良好的監(jiān)督效果。

（五）規(guī)定嚴格的執(zhí)法程序

要實現(xiàn)城市管理的法治化，必須加強嚴格執(zhí)法和依法行政。在城市管理行政執(zhí)法工作中，建議各相關(guān)部門整體聯(lián)動、積極配合。特別是加強城市管理行政執(zhí)法部門的自身建設(shè)，要在完善內(nèi)部管理、規(guī)范運行程序以及提高執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)等方面下功夫。

在運行程序方面，應當健全與執(zhí)法工作程序相關(guān)的制度，使城市管理行政執(zhí)法工作嚴格依照法律規(guī)定的程序予以開展，切實加強執(zhí)法工作程序的規(guī)范性，保障行政執(zhí)法行為本身的合法性和合理性，維護行政相對人的合法權(quán)益。

（六）實施規(guī)范的經(jīng)費投入

政府要充分考慮城市管理工作的繁重性和艱巨性，加大對城管經(jīng)費的投入力度，改善城管執(zhí)法裝備和執(zhí)法硬件條件，并結(jié)合城管執(zhí)法人員工作條件差、工作強度大、工作時間長的實際情況，給予城管執(zhí)法人員一定的特殊崗位補助，提高城管隊伍的經(jīng)濟待遇，切實維護城管執(zhí)法人員的工作積極性和合法權(quán)益，這樣才能保證城管隊員的福利待遇并提高城市管理的效能。同時，加強對行政執(zhí)法行為的財政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督，嚴禁收繳一條龍，堅決杜絕坐收坐支現(xiàn)象的發(fā)生。

（七）出臺有效的執(zhí)法措施

行政強制措施是行政機關(guān)根據(jù)查處違法行為的需要，對違法行為人采取的一種強制手段。目前，在我國城管執(zhí)法機關(guān)實施的相對集中行政處罰權(quán)所依據(jù)的多部規(guī)范性法律文件中，大致有以下四類行政強制措施：查封、扣押；封存；拖移或扣留車輛；強制拆除。

城管執(zhí)法要進一步解放思想，堅決破除陳舊落后的思維方式和管理理念，以不斷提高城市管理水平。具體來說，應從以下幾方面予以完善：一是提高城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，建立一支知法、懂法、守法的執(zhí)法隊伍。二是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，由暴力型執(zhí)法向人性化執(zhí)法轉(zhuǎn)變。三是完善法律保障機制，堅決杜絕亂收費、亂罰款的城管現(xiàn)象，提高依法行政和嚴格執(zhí)法的水平。四是創(chuàng)新執(zhí)法方式，實施疏堵并舉，切實關(guān)注弱勢群體，維護社會穩(wěn)定，創(chuàng)建和諧社會。

總之，城市管理行政執(zhí)法工作肩負著維護城市正常運轉(zhuǎn)秩序，促進和保障城市健康發(fā)展的重要使命。城市管理作為社會管理的重要組成部分，是一項綜合性工程，不僅需要加強配套制度尤其是社會保障制度的建設(shè)，還需要政府、社會、民眾等多方面力量的共同推進。由此可見，只有理順我國現(xiàn)有的城市管理體制，加大城管執(zhí)法力度，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實困境，找到一條符合我國國情的城管執(zhí)法之路，才能建設(shè)一個宜居、平安、生態(tài)、幸福的“美麗中國”。

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