范燕寧

政府購買公共服務(wù)“雙主體”政策背景下社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

范燕寧

國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確區(qū)分了社會(huì)服務(wù)的“購買主體”和“承接主體”。政府購買社會(huì)公共服務(wù)“雙主體”戰(zhàn)略的推廣和實(shí)施，不僅給社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)帶來新的“利好”消息和發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也帶來新的壓力和挑戰(zhàn)。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)必須認(rèn)清形勢，抓住機(jī)遇，調(diào)整發(fā)展策略，爭取更好更快地發(fā)展。本文主要探討了當(dāng)前中國政府購買社會(huì)公共服務(wù)的基本特征；政府購買社會(huì)公共服務(wù)“雙主體”政策對(duì)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的雙重影響；以及在此政策背景下社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展策略。

公共服務(wù) 基本公共服務(wù) 政府購買公共服務(wù) 社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)

范燕寧，首都師范大學(xué)社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系主任、教授，首都師范大學(xué)社區(qū)矯正與社區(qū)發(fā)展研究中心主任，北京市海淀睿搏社會(huì)工作事務(wù)所所長（北京 100089）。

2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳公開發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，這是繼2012年7月11日國務(wù)院頒布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》后，我國政府在推進(jìn)購買公共服務(wù)方面出臺(tái)的又一重要文件。在這一重要文件中，國務(wù)院辦公廳明確使用政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的“兩個(gè)主體”提法,界定了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的“購買主體”與“承接主體”，這是新形勢下政府購買社會(huì)公共服務(wù)的一個(gè)重要指導(dǎo)思想和實(shí)施策略。

可以預(yù)見，政府購買公共服務(wù)“雙主體”戰(zhàn)略的推廣和實(shí)施，不僅會(huì)給社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)帶來新的“利好”消息和發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也會(huì)帶來新的壓力和挑戰(zhàn)。因此，各類社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)必須認(rèn)清形勢，抓住機(jī)遇，調(diào)整發(fā)展策略，爭取更好更快地發(fā)展。

一、政府購買公共服務(wù)是對(duì)社會(huì)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新

社會(huì)公共服務(wù)（social public service）是“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)

濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平向相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”，其范圍包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域?！拔覈鴮?shí)行社會(huì)主義制度，公民都有獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利”。①具體參見：國務(wù)院文件《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，國發(fā)〔2012〕29號(hào)，2012年7月11日。

現(xiàn)階段，政府向社會(huì)力量購買社會(huì)服務(wù)是對(duì)社會(huì)公共服務(wù)供給模式的一種創(chuàng)新。

首先，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，對(duì)于深化社會(huì)領(lǐng)域改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要推動(dòng)作用。政府按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會(huì)力量購買服務(wù)機(jī)制，及時(shí)、詳細(xì)向社會(huì)公布購買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，“通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用”②具體參見：國務(wù)院辦公廳文件《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)，2013年9月26日。，通過合同（協(xié)議）關(guān)系，實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)公共服務(wù)目標(biāo)，這種做法在本質(zhì)上是一種社會(huì)服務(wù)的契約行為。在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場競爭機(jī)制，有利于推進(jìn)政府簡政放權(quán)，深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，從行政管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，通過市場化的機(jī)制來完善城市管理。

其次，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，有利于整合社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)公共服務(wù)。重視社會(huì)建設(shè)，建設(shè)中國特色社會(huì)管理體系，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，是執(zhí)政黨管理理念提升的重要標(biāo)志。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。新一屆政府對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)也作了重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與法制保障”的社會(huì)管理新格局，必須有效增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，增加公共服務(wù)供給，注重調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各類社會(huì)組織的協(xié)同作用，動(dòng)員各類社會(huì)力量依法、理性、有序地參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，構(gòu)建起黨委政府與社會(huì)力量互聯(lián)、互補(bǔ)、互動(dòng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)新體系，形成推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展、保障社會(huì)安定有序的強(qiáng)大合力。

最后,政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，在有利于減輕政府財(cái)政支出壓力，并有效改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。正如有學(xué)者指出的，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與改革的深入，由于政府自身的成本、效率、專業(yè)化程度等原因，自身生產(chǎn)、供給公共服務(wù)的局限性愈發(fā)突出，已經(jīng)不能滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求。“在有限的公共資源條件下，需要多元化的公共服務(wù)提供機(jī)制，在數(shù)量和質(zhì)量兩個(gè)方面增強(qiáng)公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)公共資源的有效使用(伊強(qiáng)，2011)?！迸c政府提供的公共服務(wù)相比，由社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域通過專業(yè)化的人員隊(duì)伍，向公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，更有利于提高社會(huì)管理及社會(huì)服務(wù)效率，使公共服務(wù)更好地落到實(shí)處。

二、現(xiàn)階段政府購買社會(huì)公共服務(wù)的基本特征

政府購買社會(huì)公共服務(wù)，在發(fā)達(dá)國家具有較悠久的傳統(tǒng)和歷史，也具有很多成功的經(jīng)驗(yàn)。最早的記載可以上溯到1761年美國的《聯(lián)邦采購法》。20世紀(jì)70～80年代后，一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府在社會(huì)福利方面的開支日益龐大，國家赤字攀升，經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)，為走出“福利危機(jī)”的死胡同，這些國家和地區(qū)政府紛紛采取政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的方式來實(shí)施社會(huì)變革和社會(huì)管

理，收到了比較好的效果?！霸诖蠖鄶?shù)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家里，政府對(duì)社會(huì)組織的這種依賴相當(dāng)普遍，社會(huì)組織也日益成為公共服務(wù)新的載體（袁園，2012）。”政府購買社會(huì)力量從事社會(huì)公共服務(wù)逐步發(fā)展成為國際社會(huì)新趨勢。購買領(lǐng)域非常廣泛，主要包括教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、住房、就業(yè)、文化等方面，社會(huì)組織成為公共服務(wù)的重要承接主體。

根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)向社會(huì)組織購買社會(huì)公共服務(wù)，主要采取了下列幾種形式：（1）合同：政府與社會(huì)組織簽訂合作協(xié)議（合同），規(guī)定雙方在社會(huì)公共服務(wù)方面的權(quán)利與義務(wù)。（2）資助與撥款：政府在不干涉社會(huì)組織運(yùn)作模式前提下，向社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)方面的資助與撥款。（3）服務(wù)消費(fèi)券：政府向符合條件的受助人發(fā)放服務(wù)消費(fèi)券，然后政府用現(xiàn)金形式兌換各社會(huì)組織收取的服務(wù)消費(fèi)券。（4）稅收優(yōu)惠：對(duì)在社會(huì)服務(wù)方面表現(xiàn)優(yōu)秀的社會(huì)組織減免稅收，以扶植其發(fā)展。（5）合作經(jīng)營：政府采取“出租—建設(shè)—經(jīng)營”、“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”、“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”等多種方式，與社會(huì)組織合作開展社會(huì)公共服務(wù)（袁園，2012）。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在這些社會(huì)公共服務(wù)的具體購買形式，對(duì)現(xiàn)階段我國政府通過社會(huì)力量購買公共服務(wù)具有一定啟發(fā)作用。

與西方發(fā)達(dá)國家實(shí)施的社會(huì)公共服務(wù)政策相比，我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)體系具有社會(huì)主義初級(jí)階段公共服務(wù)的一些顯著特征：

第一，普惠性、均等性。國家保障的基本公共服務(wù)是面向全體公民的、排除傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元格局限制及障礙的公共政策、公共設(shè)施與制度保障，通過提供均等的社會(huì)基本公共服務(wù)，使全體公民實(shí)現(xiàn)普遍受惠，利益共同發(fā)展。

第二，普適性、共識(shí)性。公民在生存、教育、勞動(dòng)、養(yǎng)老方面的需求是人類群體與個(gè)體生存與發(fā)展的基本需求，不僅早已經(jīng)成為我國各行業(yè)、各階層人士的普遍共識(shí)，而且早已得到了世界各國政府的基本認(rèn)同。聯(lián)合國大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》①具體參見：聯(lián)合國官方網(wǎng)，《世界人權(quán)宣言》（聯(lián)合國大會(huì)于1948年12月10日通過，聯(lián)合國大會(huì)第217號(hào)決議,A/ RES/217http://www.un.org/zh/documents/udhr/、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》②具體參見：新華網(wǎng)，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（聯(lián)合國大會(huì)一九六六年十二月十六日第2200A（XX I）號(hào)決議通過并開放給各國簽字、批準(zhǔn)和加入），http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_698226.htm和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》③具體參見：新華網(wǎng)，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》（聯(lián)合國大會(huì)1966年12月16日通過），http://news.xinhuanet. com/ziliao/2003-01/20/content_698236.htm等世界性文件對(duì)于保護(hù)這些公民基本權(quán)利做出過明確規(guī)定，其精神已經(jīng)得到世界絕大多數(shù)國家的承認(rèn)和響應(yīng)。我國歷來重視國際人權(quán)文書在促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)方面的重要作用，我國已經(jīng)簽署了20項(xiàng)國際人權(quán)公約和議定書，對(duì)在社會(huì)公共服務(wù)方面的政府職責(zé)做出了積極承諾，反映出政府管理理念的重大變化和轉(zhuǎn)折。

第三，主導(dǎo)性、參與性。從黨的十六大以來，我國的社會(huì)管理體制改革步伐加快?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出使“以人為本”成為黨的執(zhí)政理念，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的公共服務(wù)供給模式。但從總體上看，政府購買公共服務(wù)仍處于探索階段，

第四，階段性、適應(yīng)性。我國當(dāng)前提供的公共服務(wù)必須與當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，不能超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，不能脫離基本國情，否則不可能保持公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。政府通過社會(huì)力量購買公共服務(wù)，對(duì)于克服我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，推進(jìn)國家基本公共服務(wù)均等化，具有重要意義。

三、政府購買社會(huì)公共服務(wù)的“雙主體”政策對(duì)社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展的雙重影響

《指導(dǎo)意見》區(qū)分了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的“購買主體”和“承接主體”，回答了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，由誰購買、由誰承接的問題。具體來說，指導(dǎo)意見對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)“購買主體”的界定，主要有三方面考慮：“一是目前存在一些具有行政管理職能的事業(yè)單位，如環(huán)境保護(hù)督察監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，將其納入購買主體，有利于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作與事業(yè)單位分類改革工作相銜接。二是從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校等，其中涉及的購買服務(wù)問題宜結(jié)合事業(yè)單位分類改革進(jìn)展情況逐步研究推進(jìn)。三是群團(tuán)組織，主要是指婦聯(lián)、工會(huì)、團(tuán)委等，這些單位的工作職責(zé)和提供的服務(wù)也可以采取向社會(huì)力量購買服務(wù)的方式”①具體參見：財(cái)政部，2013，《財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見〉答記者問》，《人民日?qǐng)?bào)》9月30日。

《指導(dǎo)意見》的發(fā)布及其對(duì)政府購買公共服務(wù)“兩類主體”主體的區(qū)分，對(duì)于社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有雙重影響。

一方面，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的“雙主體”政策對(duì)于社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)是一個(gè)重大“利好”信息，為社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了重要發(fā)展機(jī)遇。

首先，“雙主體”政策的確定和公布，確立了社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)在承接政府購買社會(huì)服務(wù)中的優(yōu)勢地位。我國現(xiàn)有的社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)，由于其特有的“助人自助”的社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值理念及方法，在整合社會(huì)資源，解決社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾，為老人、婦女、兒童、殘疾人、農(nóng)民工、單身家庭、下崗人員等弱勢人群提供專業(yè)服務(wù)方面，具有得天獨(dú)厚的專業(yè)優(yōu)勢。政府購買社會(huì)服務(wù)“雙主體”社會(huì)政策的確定和公布，無疑凸顯了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)地位，使其在各類社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目競標(biāo)、實(shí)施、評(píng)估中有更多機(jī)會(huì)施展專業(yè)價(jià)值理念、理論、方法為社會(huì)提供服務(wù)，這必將大大推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

其次，“雙主體”政策的確定和公布，對(duì)于破解社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展難題，起到重要的推動(dòng)作用。絕大多數(shù)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在創(chuàng)立初期均會(huì)面臨缺乏辦公場地、資金緊張、人才流失、政府撥款不能及時(shí)到位、稅收壓力過大等發(fā)展困境。政府購買社會(huì)服務(wù)“雙主體”社會(huì)政策的確立，無疑是給許多社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇和服務(wù)增長點(diǎn)。通過開展政府購買服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)組織可以在很大程度上擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來源，結(jié)合自身特點(diǎn)為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)服務(wù)，使專職工作人員獲得相對(duì)穩(wěn)定的工資福利待遇，從而“使社會(huì)組織能留住優(yōu)秀人才并安心工作，能有效承接和完成政府委托的工作任務(wù)，能更好地結(jié)合自身特點(diǎn)發(fā)揮積極作用”（伊強(qiáng)，2011）。

最后，“雙主體”政策的確定和公布，還將大大提升社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)政策調(diào)研、制定、實(shí)施、推廣、修訂等制度層面的社會(huì)作用，擴(kuò)展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的綜合性社會(huì)功能。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)與政府的互相聯(lián)系和互相監(jiān)督，確保了專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不會(huì)被排斥在公共服務(wù)體制之外，使社會(huì)組織成為政府職能延伸的執(zhí)行者、政府社會(huì)服務(wù)的合作者及政府推動(dòng)社會(huì)改革的合作者。在政府與各類困難群體、問題群體、邊緣群體、弱勢群體之間搭建社會(huì)溝通橋梁，擴(kuò)展專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)功能，促進(jìn)社會(huì)公正與社會(huì)穩(wěn)定。

另一方面，還必須看到，由于我國政府通過社會(huì)力量購買公共服務(wù)的社會(huì)政策目前還在初步實(shí)施階段，許多工作剛剛起步尚處于探索階段，當(dāng)前不同省份、不同地區(qū)“政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作進(jìn)展程度不一，做法也不盡相同，在全國層面制定具體制度的時(shí)機(jī)還不成熟”（民政部，2013）。事實(shí)上，在政府向社會(huì)力量購買社會(huì)服務(wù)“雙主體”政策實(shí)施、推進(jìn)過程中，還存在著不少不盡人意之處。主要表現(xiàn)在：

第一，政府購買社會(huì)服務(wù)的“購買主體”與“承接主體”兩種主體身份經(jīng)常混淆錯(cuò)位。一些政府機(jī)關(guān)部門和“參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”，或“納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織”，本來是政府購買社會(huì)服務(wù)的“購買主體”，是代表政府購買社會(huì)服務(wù)的“發(fā)包方”，在掌控調(diào)動(dòng)社會(huì)公共資源方面具有極為有利的條件。在政府購買社會(huì)公共服務(wù)大背景下，也自行注冊(cè)成立了各種大大小小的“社會(huì)組織”。一些從來沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)、也沒有開展過社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的政府官員或事業(yè)編人員，在很短的時(shí)間內(nèi)“搖身一變”、“華麗轉(zhuǎn)身”注冊(cè)成為“社工機(jī)構(gòu)”的法人代表。在政府購買專業(yè)社會(huì)組織服務(wù)的競標(biāo)環(huán)節(jié)中，憑借自身掌控的社會(huì)資源及社會(huì)動(dòng)員渠道優(yōu)勢，與其他社會(huì)組織及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)爭奪政府購買項(xiàng)目，既當(dāng)“發(fā)包方”又當(dāng)“競標(biāo)方”，在項(xiàng)目執(zhí)行評(píng)估環(huán)節(jié)中，既當(dāng)裁判員又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，社會(huì)服務(wù)的“購買主體”與“承接主體”身份混淆錯(cuò)位，破壞了社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的公平競爭、公平參與原則。

第二，在政府向社會(huì)力量購買社會(huì)服務(wù)“雙主體”政策背景下，政府“減肥”，大量政府事業(yè)編人員涌入社會(huì)領(lǐng)域，與社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)“爭地盤”、“搶飯碗”。一些原來以政府機(jī)關(guān)部門和事業(yè)單位、群團(tuán)組織為業(yè)務(wù)依托、從其中分流出來的社會(huì)組織，為了克服自己在專業(yè)背景方面的不利因素，攬得更多社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，不惜采取“封官加薪”等方法手段，對(duì)社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)“挖人”，爭奪社會(huì)工作專業(yè)人才，造成民辦社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)人才流失，處于更加不利的社會(huì)競爭地位。

第三，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域官僚主義作祟，社會(huì)組織競爭機(jī)會(huì)不平等，“朝中有人好攬活”，社會(huì)服務(wù)資源分配不公。某些表面看起來“程序合法”的社會(huì)服務(wù)資源分配過程，實(shí)質(zhì)上存在著分配不公現(xiàn)象。少數(shù)主管社會(huì)公共服務(wù)的政府官員在確定由誰來做某項(xiàng)公共服務(wù)時(shí)，往往并不真正了解申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織的實(shí)際工作能力及水平，也并不顧及這些社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)原有的工作范圍、領(lǐng)域和基礎(chǔ)?！霸诔绦蛏?，購買公共服務(wù)的資金預(yù)算不公開；購買缺少規(guī)范流程或程序；資金信息不公開，公開競爭未成為一般原則;監(jiān)督管理機(jī)制不明確。”（伊強(qiáng)，2011）。這種方法的缺陷在于它缺乏透明度，“因此容易受到不正當(dāng)行為甚至腐敗行為的影響，甚至在有的情況下，政府的招標(biāo)只是一種表面‘走過場’的程序，事實(shí)上最后的奪標(biāo)方早已經(jīng)內(nèi)定，而其他前來競標(biāo)的社會(huì)組織則可能因此浪費(fèi)大量的精力和時(shí)間”（袁園，2012），不僅在很大程度上打擊了專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)熱情，而且也在一定程度上有損政府在購買社會(huì)服務(wù)方面的社會(huì)公信力。

在此，筆者列舉兩個(gè)案例：

案例1：

北京市某社工事務(wù)所（A機(jī)構(gòu)）自2011年起,采取“個(gè)人負(fù)責(zé)，團(tuán)隊(duì)支持，項(xiàng)目運(yùn)作”的形式，先后派出了7名全職工作者在SD街道運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)理念和方法，積極開展各項(xiàng)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造了“1+1+1+N”工作模式，即專業(yè)社會(huì)工作者與街道主管部門、社工事務(wù)所及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)活動(dòng)志愿者相結(jié)合開展社會(huì)工作服務(wù)，得到了該街道有關(guān)部門及基層群眾的充

分肯定。事務(wù)所與街道雙方合作愉快，工作效果明顯，準(zhǔn)備聯(lián)合建立一家街道社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，雙方擬好了合同，做好了各種準(zhǔn)備工作。而區(qū)里主管社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的部門卻要求另外一家事務(wù)所（B事務(wù)所）到該街道去“以所帶站”，建立另一家社工站。B機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)在SD街道開展工作的時(shí)間只有幾個(gè)月，而且只向該街道派駐了一位非全職工作（Part time）的社工，對(duì)此也感到比較為難。區(qū)里主管領(lǐng)導(dǎo)在不征求社工機(jī)構(gòu)意見、也不征求街道辦事處意見的情況下，亂點(diǎn)社會(huì)服務(wù)“鴛鴦譜”，強(qiáng)行要求SD街道與B事務(wù)所結(jié)盟建站，拆散了本來合作得很好的兩個(gè)單位，致使已經(jīng)初步自下而上啟動(dòng)的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目中途“擱淺”。

案例2：

蘇州某社會(huì)工作服務(wù)中心的秘書長蘇先生，畢業(yè)于其他專業(yè)，并不了解社會(huì)工作的理念方法，他申報(bào)成立社工機(jī)構(gòu)的目的，就是因?yàn)椤癗GO不用坐班，時(shí)間上很自由。”他的第二個(gè)孩子剛滿月，他希望至少能照顧孩子們到幼兒園階段。他們夫妻原來都是公務(wù)員，忙起來孩子沒人管。他所在的那家社工服務(wù)中心是做社區(qū)矯正工作的。他雖然并不了解什么叫社會(huì)工作服務(wù)特別是矯正社會(huì)工作服務(wù)，但他憑借著對(duì)某些政府部門的熟悉，附近五區(qū)七縣的幫扶計(jì)劃都是他“一個(gè)人編制的”。（田苗苗，2013）

在政府購買社會(huì)公共服務(wù)“雙主體”背景下，某些政府部門在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目立項(xiàng)、社會(huì)服務(wù)資源分配過程中，存在著官僚主義、形式主義現(xiàn)象，社會(huì)組織爭取社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的競爭、評(píng)估機(jī)制亟待完善。專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不得不面臨許多官僚主義作怪、社會(huì)組織競爭機(jī)會(huì)不平等、甚至是政府官員腐敗、奢靡之風(fēng)侵染襲擊的環(huán)境壓力。

四、政府購買社會(huì)公共服務(wù)“雙主體”政策下社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展策略

如上所述，在當(dāng)前政府購買社會(huì)公共服務(wù)“雙主體”模式背景下，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展既面臨著重大機(jī)會(huì)，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)有必要從以下幾個(gè)方面努力加強(qiáng)自身發(fā)展，不斷提升自身應(yīng)對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)的承接能力，才有可能把握住歷史性發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)健康良性發(fā)展。

首先，必須堅(jiān)持以人為本、需求為本的專業(yè)服務(wù)原則，找準(zhǔn)承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的市場準(zhǔn)入口。堅(jiān)持以人為本、需求為本的專業(yè)服務(wù)導(dǎo)向，是社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)提供社會(huì)公共服務(wù)的基本特征和主要發(fā)展戰(zhàn)略。政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的內(nèi)容十分廣泛，既涵蓋了教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，也包括了關(guān)乎養(yǎng)老、托幼等一些比較突出社會(huì)問題的非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，具有公共性、公益性特征。對(duì)于社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)而言，承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目都是為了利用專業(yè)優(yōu)勢，解決各類社會(huì)問題，化解不同的社會(huì)矛盾，滿足各類不同社會(huì)群體的各類需求。專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)要在各種復(fù)雜背景下把握主動(dòng)權(quán)，必須堅(jiān)持把服務(wù)對(duì)象的利益放在首位，將滿足各類社會(huì)群體需求，作為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及事業(yè)發(fā)展的深層動(dòng)力源泉。

其次，根據(jù)自身特點(diǎn)及市場需求，凝練提升社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)服務(wù)特色，提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)工

作服務(wù)。隨著社會(huì)不斷向前發(fā)展，各類社會(huì)群體的社會(huì)需求日益增長，呈現(xiàn)出多元化趨勢，這種情況給社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)承接政府社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目提供了廣闊的空間。在政府購買社會(huì)力量公共服務(wù)“雙主體”背景下，勢必會(huì)出現(xiàn)“群雄逐鹿”、“軍閥混戰(zhàn)”的情況，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)要在這種嚴(yán)峻形勢下生存和發(fā)展，必須學(xué)會(huì)揚(yáng)長避短，運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)優(yōu)勢，有效克服解決在一些領(lǐng)域基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高問題，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)。在社會(huì)服務(wù)過程中，社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)需要努力提升機(jī)構(gòu)社會(huì)工作者的自身素質(zhì)及社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，形成相對(duì)持久穩(wěn)定并且被服務(wù)對(duì)象、政府部門及社會(huì)普遍認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)模式及服務(wù)品牌，同時(shí)，也要學(xué)會(huì)根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求和社會(huì)公共服務(wù)變化趨勢，不斷主動(dòng)調(diào)整自己的社會(huì)服務(wù)方式，完善自己機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域及品牌，促進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新性發(fā)展。

其次，熟悉政府購買社會(huì)公共服務(wù)的運(yùn)作規(guī)則，規(guī)范自身專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)流程，提升市場“博弈”能力。政府采取市場化方式購買社會(huì)公共服務(wù)，對(duì)社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的承接資質(zhì)、服務(wù)品質(zhì)等方面都提出了較高要求。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)熟悉和了解政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)承接資質(zhì)、項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評(píng)價(jià)等方面的要求，及時(shí)準(zhǔn)確向政府及社會(huì)提供各種相關(guān)信息。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照與政府簽訂的合同履行社會(huì)服務(wù)義務(wù)，按時(shí)完成服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。要嚴(yán)格按照有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度，履行國家各項(xiàng)規(guī)定要求，提高對(duì)政府購買服務(wù)資金的使用效益。還要積極接受由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審，接受社會(huì)各方的監(jiān)督檢驗(yàn)，努力提高政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量及社會(huì)效益。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)的過程中，規(guī)范社會(huì)服務(wù)流程，發(fā)展引領(lǐng)性示范性的社會(huì)服務(wù)，提升自身在社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理創(chuàng)新大潮中的“博弈”能力。

最后，堅(jiān)持社會(huì)服務(wù)與社會(huì)政策研究同時(shí)并重方針，努力擴(kuò)大社會(huì)影響，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)積極承接政府購買的社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目，是新形勢下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種具體體現(xiàn)。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在政府購買社會(huì)服務(wù)“雙主體“背景下，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)同時(shí)，注意積極開展社會(huì)工作、社會(huì)服務(wù)的相關(guān)理論研究及政策研究，通過實(shí)務(wù)研究、調(diào)查研究、行動(dòng)研究等方式，不斷總結(jié)社會(huì)工作發(fā)展及社會(huì)公共服務(wù)規(guī)律，注意生產(chǎn)社會(huì)工作精神產(chǎn)品，注意滿足政府及社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)方面的需求，推動(dòng)政府購買社會(huì)服務(wù)政策的完善。社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極把握社會(huì)工作研究及服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，了解各種研究觀點(diǎn)及政府決策動(dòng)向，積極搭建社會(huì)工作實(shí)務(wù)實(shí)訓(xùn)實(shí)踐研究交流平臺(tái)，在努力提升機(jī)構(gòu)生存能力、工作能力的同時(shí)，注意不斷擴(kuò)大社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)自身的交流能力、研究能力、社會(huì)推廣力及社會(huì)影響力，積極承擔(dān)推動(dòng)社會(huì)工作本土化、專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程的責(zé)任。

[1]伊強(qiáng)，2011，《關(guān)于政府購買社會(huì)組織服務(wù)問題的思考》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》第5期。

[2]袁園，2012，《政府購買公共服務(wù)制度研究》，中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[3]徐穎珊，2010，《廣東省公共服務(wù)區(qū)域底線均等的問題研究》，廣東華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[4]唐曉陽，2000，《“入市”給中國行政管理帶來的影響及對(duì)策》，《地方政府管理》第11期。

[5]田苗苗，2013，《NGO在路上》，上海第一財(cái)經(jīng)網(wǎng):http://www.yicai.com/news/2013/02/2474152.html。

[6]張兄武，2005，《專業(yè)特色的定位和培育》，《煤炭高等教育》第4期。

編輯/汪鴻波

C916

A

1672-4828(2013)05-0014-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.003

本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《矯正社會(huì)工作在中國社區(qū)矯正中的本土化介入模式研究》（課題編號(hào)：10YJA840006）的階段性研究成果。