馮 愷 金 坦 逯元堂 杜昀軒 鄭 囡

(1. 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012;2. 西南大學經(jīng)濟管理學院，重慶 400715;3. 濟南市環(huán)境保護科學研究院，山東 250100)

環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)是加強環(huán)境保護工作的重要方面，涵蓋環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、預(yù)警、應(yīng)急、信息、評估、統(tǒng)計、科技、宣教等眾多領(lǐng)域。開展環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，能夠為準確、全面的獲取環(huán)境質(zhì)量狀況，跟蹤、監(jiān)控、管理污染源排放，預(yù)警各類潛在的環(huán)境問題，及時響應(yīng)突發(fā)環(huán)境事件等提供重要支撐。開展環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，提升環(huán)境監(jiān)管水平，是環(huán)境保護工作的基礎(chǔ)，是政府基本公共服務(wù)的重要組成，是維護公眾環(huán)境權(quán)益的重要途徑，是建設(shè)生態(tài)文明和實現(xiàn)“美麗中國”的重要保障，加強環(huán)境監(jiān)管能力對全面推動環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

1 環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)現(xiàn)狀與問題

“十一五”以來已累計完成環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)投資近400 億元。環(huán)境監(jiān)管能力與環(huán)保工作不適應(yīng)的局面逐步扭轉(zhuǎn)，環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系初見成效，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系基本建立，環(huán)境管理基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，環(huán)境監(jiān)管水平大幅提升。盡管“十一五”以來成效顯著，但環(huán)境監(jiān)管能力總體滯后、保障條件不足、人才隊伍不強等問題制約和阻礙環(huán)境保護工作的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管總體水平仍然不高。農(nóng)村和自然生態(tài)、核與輻射、預(yù)警應(yīng)急等領(lǐng)域能力建設(shè)滯后，環(huán)境監(jiān)管能力僅滿足基本工作的需要，科技支撐能力不強。環(huán)境監(jiān)管隊伍人員技術(shù)水平、運行保障經(jīng)費，成為制約環(huán)境監(jiān)管能力和水平提高的瓶頸因素。環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、應(yīng)急、信息、統(tǒng)計、科技、宣教等領(lǐng)域缺乏有效整合與聯(lián)動。環(huán)境監(jiān)測和信息發(fā)布不能完全滿足公眾的期盼和訴求。

2 “十二五”環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)階段特征

“十二五”階段是建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵時期，加強環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)是建設(shè)生態(tài)文明的重要基礎(chǔ)，也是為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境的重要保證。伴隨這一重要時期，環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)也有其階段特點，圍繞和把握這些特點是提升“十二五”階段環(huán)境監(jiān)管能力的破題之策。

償還歷史欠賬階段?！笆晃濉逼陂g，環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)開展了大量工作，但由于底子薄、基礎(chǔ)不足，開展的大量工作多用于彌補以往環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)的不足。現(xiàn)階段標準化建設(shè)等各類環(huán)境監(jiān)管硬件建設(shè)，仍以償還歷史欠賬為主。隨著環(huán)境保護工作的不斷深入，對環(huán)境監(jiān)管能力的需求不斷加深，社會經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境監(jiān)管水平的要求提高，歷史欠賬尚未還清的情況下，又造成新的欠賬。因此“十二五”階段繼續(xù)加大投入力度，提高硬件建設(shè)水平，逐步償清歷史欠賬是一重要特征。同時提高能力建設(shè)的層次與深度，適度超前，為未來實現(xiàn)能力建設(shè)與環(huán)境保護工作發(fā)展同步奠定基礎(chǔ)，是“十二五”環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)的另一重要特點。

推進環(huán)境監(jiān)管基本公共服務(wù)均等化階段。推進環(huán)境監(jiān)管基本公共服務(wù)均等化將是“十二五”階段的環(huán)境保護工作的一大立足點，目前城鄉(xiāng)之間、東中西部地區(qū)之間環(huán)境監(jiān)管能力差異大，尤其農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系尚未建立，環(huán)境監(jiān)測與評估能力參差不齊。將環(huán)境監(jiān)管各領(lǐng)域建設(shè)納入到公共服務(wù)的范疇，體現(xiàn)服務(wù)型政府的職能?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)〔2011〕42 號)對此做出了明確要求。《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(以下簡稱《意見》)中提出:“全面推進環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、信息、宣教等環(huán)境保護能力標準化建設(shè)”，開展標準化建設(shè)是落實政府環(huán)境監(jiān)管公共服務(wù)均等化重要途徑。“十二五”階段將是推動和落實環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的重要階段。

解決重點突出問題階段。當前灰霾、福島危機、工業(yè)生產(chǎn)事故等突發(fā)環(huán)境事件日益成為公眾關(guān)注的焦點。重金屬、危險化學品、機動車污染等新型環(huán)境問題以及涉及重大民生PM2.5、臭氧、一氧化碳和生態(tài)監(jiān)測、轉(zhuǎn)基因環(huán)境釋放影響等前瞻性問題將成為環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)關(guān)注的重點。衛(wèi)星遙感、移動執(zhí)法、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、信息化手段的應(yīng)用也將成為“十二五”階段環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)的特點。

3 環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)總體思路

面對“十二五”階段更加嚴峻的形勢，環(huán)境監(jiān)管尚不足以支撐生態(tài)文明建設(shè)的需求。僅著眼當前的能力建設(shè)思路，難以適應(yīng)新形勢的需求。因此“十二五”環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)思路方面應(yīng)更加明確不同階段層級建設(shè)差異，以規(guī)劃項目為載體，加強頂層設(shè)計，強化協(xié)調(diào)推進，強調(diào)集成效應(yīng)，全面提升環(huán)境監(jiān)管能力。

加強頂層設(shè)計，明確重點任務(wù)，提升各領(lǐng)域環(huán)境監(jiān)管水平?！笆濉逼陂g，應(yīng)進一步夯實監(jiān)管基礎(chǔ)，在部分監(jiān)管要求高、基礎(chǔ)條件好、容易實施的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)進一步的突破，重點扶優(yōu)。同時，不同階段應(yīng)圍繞階段突出的環(huán)境問題與重點任務(wù)開展，有針對、有重點、有步驟地加強環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。

強化協(xié)調(diào)推進，開展環(huán)境監(jiān)管基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，在滿足環(huán)境監(jiān)管基本需求的基礎(chǔ)上，加強分類指導。加大對中西部地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)等的支持力度，實現(xiàn)均衡發(fā)展。綜合考慮各類制約因素，統(tǒng)籌軟件與硬件建設(shè)，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域發(fā)展，確保環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)效益。

強調(diào)集成效應(yīng)，加強多領(lǐng)域建設(shè)任務(wù)的集成，實現(xiàn)資源共享，形成合力。推動環(huán)境監(jiān)管各領(lǐng)域整合與聯(lián)動，強化環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、應(yīng)急、信息、科技、宣教、統(tǒng)計等任務(wù)集成，資源共享，發(fā)揮集成效應(yīng)，體現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管“集團作戰(zhàn)”優(yōu)勢，實現(xiàn)質(zhì)量和效率的統(tǒng)一。

4 環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)重點

“十二五”階段環(huán)境保護工作對環(huán)境監(jiān)管能力的需求已不能滿足于單純的環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察體系建設(shè)，而應(yīng)更注重污染源監(jiān)督管理、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核、環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急及相關(guān)基礎(chǔ)能力等方面建設(shè)?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》明確提出，“到2015年基本形成污染源與總量減排監(jiān)管體系、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評估考核體系、環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急體系，初步建成環(huán)境監(jiān)管基本公共服務(wù)體系”，為環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)指明道路。推動污染源與總量減排監(jiān)管、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與評估考核、環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急、環(huán)境綜合監(jiān)督管理基礎(chǔ)等四大能力建設(shè)，推進環(huán)境監(jiān)管基本公共服務(wù)均等化，為環(huán)境保護提供有力支撐。

一是環(huán)境監(jiān)察?！笆晃濉币詠黹_展的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標準化建設(shè)取得突出成效，達標率顯著提升，省、市兩級平均達標率在80%以上，縣級達標率超過50%?！笆濉彪A段應(yīng)重點圍繞環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標準化建設(shè)新標準的實施與驗收工作，支撐環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的需要，繼續(xù)提高省、市、縣三級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)裝備建設(shè)達標率，確保環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的覆蓋水平。環(huán)境監(jiān)察標準化建設(shè)使全國省、市級和中、東部縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)具備良好的基礎(chǔ)，現(xiàn)場執(zhí)法和信息化方面具備更多提升空間，因此根據(jù)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法標準化新標準中關(guān)于移動執(zhí)法建設(shè)要求，在全國首先開展省、市兩級移動執(zhí)法能力建設(shè)，并優(yōu)先在中、東部地區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)開展移動執(zhí)法與專項執(zhí)法能力建設(shè)，逐步實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的“規(guī)范化、精細化、效能化、智能化”。

二是環(huán)境統(tǒng)計與信息?！笆晃濉币詠憝h(huán)境統(tǒng)計基礎(chǔ)相對薄弱，僅開展了少數(shù)省級統(tǒng)計能力建設(shè)，仍有部分省級環(huán)保機構(gòu)統(tǒng)計能力尚不健全，因此“十二五”應(yīng)以提升國家和省級環(huán)境統(tǒng)計能力為主，配置必要的儀器設(shè)備。環(huán)境信息能力將成為跨領(lǐng)域集成的障礙，考慮污染源監(jiān)控、環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)保機構(gòu)網(wǎng)站等環(huán)境信息專網(wǎng)應(yīng)用以地市級環(huán)保機構(gòu)為主，因此“十二五”應(yīng)著力推動地市以上環(huán)境信息能力建設(shè)，推進環(huán)保信息化。

三是污染源監(jiān)控。“十二五”階段機動車、農(nóng)業(yè)源、重金屬等新增污染減排領(lǐng)域亟須強化管控能力，開展相關(guān)污染源的監(jiān)控能力建設(shè)，填補部分領(lǐng)域空白。在實現(xiàn)污染源在線監(jiān)控的同時，應(yīng)落實污染源自動監(jiān)控工況試點，保障污染治理設(shè)施的使用，逐步實現(xiàn)對國控重點污染源的全面監(jiān)管。

四是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測?？紤]到“十一五”期間市縣兩級環(huán)境監(jiān)測標準化建設(shè)尚有較大差距，目前平均達標率約50%，儀器設(shè)備配置依然是制約基層環(huán)境監(jiān)測工作開展的瓶頸，因此“十二五”階段應(yīng)繼續(xù)充實縣級監(jiān)測機構(gòu)基本監(jiān)測能力，提高市級對所轄區(qū)縣的業(yè)務(wù)指導與覆蓋，加強省級質(zhì)量控制與業(yè)務(wù)全覆蓋能力。在強化環(huán)境監(jiān)測覆蓋能力的同時，對南水北調(diào)沿線、飲用水源地、京津冀城市群等承擔國家監(jiān)測任務(wù)的重點區(qū)域環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)補充儀器設(shè)備，開展水質(zhì)全分析、有機物監(jiān)測、大氣污染監(jiān)測等專項監(jiān)測工作，實現(xiàn)重點區(qū)域基本和專項監(jiān)測儀器設(shè)備配置并重。近年來新型環(huán)境污染事件頻發(fā)，從兒童血鉛超標到山西苯胺泄漏事故再到北京的“四面霾伏”對提高PM2.5、一氧化碳、臭氧、重金屬等新污染指標監(jiān)測能力提出迫切需求，根據(jù)新型污染物的分布以城市和區(qū)域為主的特點，著力提高省、市兩級新污染指標環(huán)境監(jiān)測能力。生態(tài)環(huán)境狀況評價是實現(xiàn)美麗中國的前提條件，因此需要研制和發(fā)射環(huán)境衛(wèi)星，利用衛(wèi)星遙感等先進手段，建立生物多樣性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，實施長期動態(tài)監(jiān)測，為充分監(jiān)測評價我國生態(tài)環(huán)境狀況提供條件。

五是環(huán)境預(yù)警與應(yīng)急能力。近年來涉及重金屬、危險廢物、危險化學品等突發(fā)環(huán)境事件時有發(fā)生，對環(huán)境風險防范提出了更高要求。地市級環(huán)保部門是突發(fā)環(huán)境事件的直接應(yīng)對者，因此需要開展地市級環(huán)境應(yīng)急部門標準化建設(shè)，配備必要通訊、交通、防護裝備，提升應(yīng)對與處置能力。省級環(huán)保部門對應(yīng)急事件具有預(yù)警和指揮的職責，因此省級以上環(huán)保部門應(yīng)配備必要的應(yīng)急指揮系統(tǒng)、交通、防護裝備，建立GIS 地圖體系和環(huán)境風險數(shù)據(jù)庫，提高對各類環(huán)境突發(fā)事件的預(yù)警處置能力。在加強應(yīng)對與指揮能力的同時，還應(yīng)重視危險物質(zhì)的管理，逐步建立推動國家、省級危險廢物、化學品等相關(guān)領(lǐng)域管理機構(gòu)建設(shè)。注重事前防范，在重點地區(qū)及相關(guān)省、市開展重金屬、持久性有機物、危險廢物、危險化學品、放射性物質(zhì)、生物毒性等預(yù)警監(jiān)測試點，提高典型環(huán)境問題預(yù)警監(jiān)測能力?！兑庖姟分忻鞔_提出“加強物聯(lián)網(wǎng)在污染源自動監(jiān)控、環(huán)境質(zhì)量實時監(jiān)測、危險化學品運輸?shù)阮I(lǐng)域的研發(fā)應(yīng)用”，運用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)對環(huán)境風險的全面監(jiān)控。

六是核與輻射監(jiān)管。核與輻射安全涉及國家安全，《意見》中將核與輻射安全作為影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題予以著力解決，明確了建設(shè)重點。截至2011年底，我國建成運行的核電機組共15臺，根據(jù)《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005－2020年)》，未來核電應(yīng)用增長迅速，放射源用戶數(shù)量呈快速上升趨勢，電磁輻射監(jiān)測管理需求不斷提高。目前核與輻射管理集中在國家和省級機構(gòu)，因此迫切需要開展國家、省級輻射環(huán)境監(jiān)測能力達標建設(shè)。結(jié)合我國核電增長迅速，核電技術(shù)種類多樣的現(xiàn)狀，在國家層面對核設(shè)施的建設(shè)、審批的支撐需求明顯，提高國家核與輻射安全支撐水平十分必要，因此應(yīng)加強國家級核與輻射安全機構(gòu)建設(shè)，形成相對獨立、較為完整的安全分析評價、校核計算和實驗驗證能力，確保核與輻射安全監(jiān)管能力與核事業(yè)發(fā)展同步發(fā)展。結(jié)合我國核電企業(yè)發(fā)展布局，著手建立區(qū)域核與輻射應(yīng)急隊伍。

七是環(huán)境綜合保障能力?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管機構(gòu)業(yè)務(wù)用房是監(jiān)管工作開展的基礎(chǔ)，也是制約基層環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)成果發(fā)揮的重要因素，因此為提高環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)水平，改善環(huán)境監(jiān)管隊伍人員工作條件， “十一五”啟動基層環(huán)保監(jiān)測和執(zhí)法業(yè)務(wù)用房建設(shè)項目，支持565個市、縣環(huán)境保護機構(gòu)業(yè)務(wù)用房，取得良好效果，在此基礎(chǔ)上，“十二五”應(yīng)繼續(xù)開展基層環(huán)保監(jiān)管業(yè)務(wù)用房建設(shè)，確保為基層環(huán)境監(jiān)管工作的開展提供保障。為充分保障國家對全國環(huán)境保護工作的指導與支持，應(yīng)加強環(huán)境保護部本級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立經(jīng)費保障渠道和機制，保障國家與地方環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運行、設(shè)備更新及業(yè)務(wù)用房維修改造?；鶎尤藛T是環(huán)境保護工作開展的最前沿，加強環(huán)境監(jiān)管人員的培訓，是軟硬實力雙提高的保證，應(yīng)加強市、縣兩級特別是中西部地區(qū)環(huán)境監(jiān)管人員培訓。在全國樹立環(huán)境監(jiān)管典型與先進，定期開展環(huán)境專業(yè)技能競賽、應(yīng)急演練等活動，鼓勵各地在業(yè)務(wù)上取得更大突破。

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