張賽群

(華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建泉州，362021)

一

華僑農(nóng)場是在特殊時期我國政府為安置回國定居的歸難僑而設(shè)立的國有農(nóng)業(yè)企業(yè)。福建省是全國著名的僑鄉(xiāng)，也是安置歸難僑最多的省份之一。自1953年起至70年代末，福建省相繼創(chuàng)辦了17個華僑農(nóng)場。在養(yǎng)老保障方面，很長一段時間里，華僑農(nóng)場和其他國有企業(yè)的職工并無二致，費用上也是全部由國家財政預(yù)算提供，個人不需繳納任何費用。但在1997年5月福建省將華僑農(nóng)場下放給所在的市(縣、區(qū))政府管理之后不久，當(dāng)年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，統(tǒng)一規(guī)劃了我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度。隨即，1997年12月18日，《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》經(jīng)福建省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十六次會議通過并公布，自1998年1月1日起施行。在這種改革的大趨勢下，福建省華僑農(nóng)場職工的養(yǎng)老保險改革隨即也被提上議事日程。

在政策上，福建省關(guān)于養(yǎng)老保險的基本規(guī)定，如上述《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》(2000年修訂)及其實施辦法，2001年12月福建省政府辦公室《關(guān)于新參保企業(yè)及其職工補繳基本養(yǎng)老保險費若干問題的補充通知》，2002年福建省勞動和社會保障廳、福建省財政廳、福建省地稅局《關(guān)于新參保企業(yè)及其職工補繳基本養(yǎng)老保險費若干問題的處理意見》，2011年6月福建省人社廳、省財政廳《關(guān)于妥善解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》等也適用于華僑農(nóng)場，并且是華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險改革基本的指導(dǎo)性文件。此外，針對華僑農(nóng)場的特殊性質(zhì)和現(xiàn)實情況，福建省相關(guān)部門還出臺了一些專門針對華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險方面的政策法規(guī)。這些政策是本文討論的重點。

早在1998年5月，福建省政府就下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險實施方案〉的通知》，對農(nóng)場職工養(yǎng)老金的“統(tǒng)賬”交繳比例、統(tǒng)籌方式、計發(fā)辦法、資金來源、政府補助等都做了明確規(guī)定，要求按照《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》的規(guī)定，采取農(nóng)場和個人共同繳費，省財政廳、省僑辦予以定期定額補助等靈活方式籌集養(yǎng)老保險基金的辦法，將全省華僑農(nóng)場及其職工納入基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。《通知》大體上遵照《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》的規(guī)定，但也有所不同。如華僑農(nóng)場和職工個人繳納的養(yǎng)老保險費，不是按《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》所規(guī)定的企業(yè)全部職工月工資總額來定，而是原則上以省政府頒布的所在縣(市、區(qū))的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)繳納。這既考慮到了此時華僑農(nóng)場普通發(fā)展困難，職工月工資不高，如按農(nóng)場全部職工月工資總額繳納不利于提高職工養(yǎng)老保險金，也照顧到了華僑農(nóng)場只能以所在地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)來繳納的現(xiàn)實經(jīng)濟情況，從而最大程度上保障了企業(yè)和職工的利益。為保障企業(yè)繳納養(yǎng)老費，《通知》還規(guī)定，省僑辦自1998年起連續(xù)3年內(nèi)每年籌措資金300萬元，省財政廳自1998年起連續(xù)5年內(nèi)每年籌措資金300萬元，專款用于補助華僑農(nóng)場基本養(yǎng)老保險。該實施方案自1998年7月1日起施行。

2000年5月，福建省政府下發(fā)《關(guān)于福建省國有農(nóng)墾企業(yè)實施〈福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例〉方案的通知》，強調(diào)國有農(nóng)墾企業(yè)職工的養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的形式，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)性養(yǎng)老金、繳費性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金三部分組成，鼓勵有條件的農(nóng)墾企業(yè)根據(jù)經(jīng)營狀況建立各種類型的企業(yè)補充養(yǎng)老保險。與1998年《通知》有所不同的是，這次繳納基數(shù)規(guī)定為企業(yè)全部職工月工資總額。同時并規(guī)定，農(nóng)墾企業(yè)職工繳納基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)，不得低于省政府公布的當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。這是一個保底的標(biāo)準(zhǔn)，對職工而言應(yīng)該是有利的;企業(yè)繳納比例1998年《通知》規(guī)定為20%，以后每2年降低1個百分點，直至18%。按照這一規(guī)定，至2000年應(yīng)為19%，而這里統(tǒng)一為18%。實質(zhì)上減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān);《通知》并規(guī)定了農(nóng)墾企業(yè)和職工養(yǎng)老保險費的補繳辦法，以及各類情況下基本養(yǎng)老保險金的支付辦法。該方案自2000年1月1日起執(zhí)行，適用期為5年。

2002年4月，福建省人力資源和社會保障廳和省財政廳再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于華僑農(nóng)場參保職工養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》，規(guī)定從2002年1月1日起華僑農(nóng)場退休的人員適用新的養(yǎng)老金計發(fā)辦法。凡在1999年7月1日至2001年12月31日期間，達(dá)到法定退休年齡并辦理了退休手續(xù)的華僑農(nóng)場參保職工，在以前計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，增發(fā)在此期間省政府規(guī)定的基本養(yǎng)老金調(diào)整額度。凡于2002年1月1日以后，達(dá)到法定退休年齡的華僑農(nóng)場參保職工，其累計繳費年限(含視同繳費限)滿15年及其以上的，其基本養(yǎng)老金按基礎(chǔ)性養(yǎng)老金、繳費性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金三個部分組成。有條件的華僑農(nóng)場可以實行補充養(yǎng)老保險，補充養(yǎng)老保險費由華僑農(nóng)場自籌，其費用在工資總額的5%以內(nèi)的，準(zhǔn)予列入企業(yè)成本。

2003年，福建省人力資源和社會保障廳會同省財政廳、省農(nóng)業(yè)廳、省僑辦和省地稅局聯(lián)合印發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部等四部門關(guān)于農(nóng)墾企業(yè)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》，采取分段補繳分段計發(fā)養(yǎng)老保險待遇辦法，把未參保的華僑農(nóng)場職工納入基本養(yǎng)老保險范圍。農(nóng)墾企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整執(zhí)行當(dāng)?shù)仄髽I(yè)退休人員養(yǎng)老保險待遇調(diào)整辦法。

2007年，福建省人力資源和社會保障廳、財政廳、僑辦聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好華僑農(nóng)場部分未參保的中斷繳費職工基本養(yǎng)老保險工作的通知》，規(guī)定凡1998年時應(yīng)按《福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險實施方案》規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險而未參保的華僑農(nóng)場職工，應(yīng)從2007年1月1日起參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費?！锻ㄖ凡⒃谝曂U費年限、補繳養(yǎng)老保險費等方面作出明確規(guī)定，同意華僑農(nóng)場職工1998年6月30日前連續(xù)工齡視同繳費年限，及時解決了約1300名華僑農(nóng)場未參?；蛑袛嗬U費的職工參保問題以及中斷繳費后接續(xù)養(yǎng)老保險問題。

2008年初，福建省勞動保障廳、財政廳、省僑辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于解決部分華僑農(nóng)場職工基本養(yǎng)老保險遺留問題和華僑農(nóng)場職工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險問題的通知》，為部分困難華僑農(nóng)場職工的參保問題安排了相應(yīng)的參保補助資金。

2012年3月，福建省人民政府《關(guān)于促進(jìn)華僑農(nóng)場改革發(fā)展十項措施的通知》，其中第九條即為“穩(wěn)妥解決基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障問題”。《通知》規(guī)定，華僑農(nóng)場超齡未參保職工，按照2007《關(guān)于做好華僑農(nóng)場部分參保和中斷繳費職工基本養(yǎng)老保險工作的通知》規(guī)定，一次性補繳養(yǎng)老保險費。對申報超齡未參保職工的華僑農(nóng)場，經(jīng)審計后，由農(nóng)場負(fù)擔(dān)的補繳部分由省財政給予補助。原華僑農(nóng)場未參保歸難僑人員，可按照2011年6月福建省人社廳、省財政廳《關(guān)于妥善解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》的規(guī)定一次性補繳15年養(yǎng)老保險費后領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。其困難補助，由所屬的地方政府幫助華僑農(nóng)場統(tǒng)籌解決。至此，華僑農(nóng)場各類人員均納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍。

二

和福建省其他城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度相比，福建省華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險制度具有如下特點:

(一)政策優(yōu)待。應(yīng)該說，福建省華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險整體上是按照1997年《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》(2000年修訂)來執(zhí)行的，相應(yīng)的政策也符合《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》的基本精神。但與此同時，考慮了華僑農(nóng)場普遍發(fā)展困難且養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的事實，福建省又均給予了華僑農(nóng)場一些政策上的優(yōu)待，這體現(xiàn)在多個方面，如推遲養(yǎng)老保障制度執(zhí)行時間，降低繳納基數(shù)和繳納比例，寬限補繳時間，給予財政補助，等等。以廈門竹壩華僑農(nóng)場為例，為了解決農(nóng)場職工的養(yǎng)老問題，同時考慮到農(nóng)場的實際情況，2000年6月廈門市委組織相關(guān)部門對華僑農(nóng)場職工的參保問題進(jìn)行協(xié)商，決定參照廈門市低保方案，以“低進(jìn)低出”的原則實施。其中單位的繳費率為全市最低工資的17%，10年共計284萬元，由市財政負(fù)擔(dān)，按5年分期解決;個人繳費率5%的部分，10年共計83萬元，由省政府補助解決。［1］竹壩華僑農(nóng)場的養(yǎng)老保險自此全面納入社會統(tǒng)籌。在這里，就體現(xiàn)了“低進(jìn)低出”、省市財政支持等政策優(yōu)待。施以各項政策優(yōu)待，均是為了創(chuàng)造條件，將農(nóng)場職工盡早納入養(yǎng)老保險范圍之內(nèi)，使農(nóng)場職工能夠“老有所養(yǎng)”。

(二)靈活、務(wù)實。這種靈活、務(wù)實體現(xiàn)在多個方面，首先是政策與時俱進(jìn)。從上述華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險制度的演變來看，這一制度并非固定不變，而是根據(jù)時勢變化和上級政策的調(diào)整而適時調(diào)整，體現(xiàn)了政策的靈活性。一些政策本身就規(guī)定了適用期，如2000年《關(guān)于福建省國有農(nóng)墾企業(yè)實施〈福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例〉方案的通知》的適用期為五年，這說明該通知是過渡性和探索性的。之所以出現(xiàn)政策頻出的現(xiàn)象，究其根源，還在于制度的完善是一個逐步實現(xiàn)的過程，期間少不了一些探索和調(diào)整的環(huán)節(jié)。其次是因地制宜。1998年《福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險實施方案》一開始就要求各地結(jié)合各自實際情況貫徹執(zhí)行?？紤]到廈門是經(jīng)濟特區(qū)，《實施方案》同時規(guī)定，廈門天馬華僑農(nóng)場、同安竹壩華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險問題，廈門市可自行制訂實施方案。2000年《關(guān)于福建省國有農(nóng)墾企業(yè)實施〈福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例〉方案的通知》中本省職工月平均工資也不包含廈門市?？梢?，有關(guān)部門從一開始就沒有采取一刀切的做法，而是根據(jù)各地以及各農(nóng)場實際情況因地制宜予以解決。再次從制度的具體內(nèi)容來看，無論是繳納基數(shù)，還是企業(yè)還是個人的繳納比例和繳納期限方面，都考慮到了農(nóng)場和個人的實際支付能力，因而也是務(wù)實的。在養(yǎng)老金發(fā)放水平上，后期相關(guān)政策大都規(guī)定根據(jù)工資水平和物價水平的調(diào)整而時常進(jìn)行調(diào)整。最后是政策的可選擇性。華僑農(nóng)場職工是否加入以及何種程度加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，大體上是可以自由選擇的，因此才會出現(xiàn)針對不同的補繳額規(guī)定不同的發(fā)放方式的情況。此外，一些政策還允許農(nóng)場職工在各種養(yǎng)老方案中自由選擇。如2000年《關(guān)于福建省國有農(nóng)墾企業(yè)實施〈福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例〉方案的通知》中就規(guī)定，農(nóng)墾企業(yè)和職工有能力并愿意按照《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》有關(guān)規(guī)定繳費養(yǎng)老保險費的，經(jīng)地(市)勞動部門審核同意后，可以農(nóng)墾企業(yè)為單位參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險。總之，相關(guān)政策的相繼出臺，最終還是將各類農(nóng)場職工納入其中。

(三)老人老辦法，新人新辦法。這一原則體現(xiàn)在各相關(guān)政策當(dāng)中。如1998年《福建省華僑農(nóng)場職工經(jīng)養(yǎng)老保險實施方案》規(guī)定，本方案實施前已退休(職)的人員，其養(yǎng)老金由基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金組成，個人不再補建賬戶。該方案同時也規(guī)定，已納入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的莆田赤港華僑農(nóng)場，仍按原辦法執(zhí)行。在其他各項規(guī)定中，很多時候也遵循了這一原則。2003年《轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部等四部門關(guān)于農(nóng)墾企業(yè)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》中采取分段補繳分段計發(fā)養(yǎng)老保險待遇辦法就很典型。《通知》規(guī)定:2005年1月1日前辦理參保手續(xù)的農(nóng)場職工，其2000年底前的工作年限按2000年《福建省政府關(guān)于福建省國有農(nóng)墾企業(yè)實施〈福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例〉方案的通知》的標(biāo)準(zhǔn)補繳，2001年1月1日以后的工作年限按2001年《關(guān)于新參保企業(yè)及其職工補繳基本養(yǎng)老保險費若干問題的補充通知》的規(guī)定實行補繳;按上述補繳辦法補繳的參保人員，退休后按《條例》和《福建省政府關(guān)于福建省國有農(nóng)墾企業(yè)實施〈福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例〉方案的通知》的規(guī)定分段核發(fā)養(yǎng)老保險待遇。這些規(guī)定，既尊重了歷史，又結(jié)合了當(dāng)時實際，還易于接受，實為明智之舉。

(四)以人為本。在尊重老辦法的同時，各項新規(guī)定也考慮到了各方面的利益平衡，傾向于使職工利益最大化。如1998年《關(guān)于印發(fā)〈福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險實施方案〉的通知》中就規(guī)定:方案實施前已退休(職)的人員實際領(lǐng)取的養(yǎng)老金低于新確定標(biāo)準(zhǔn)的，按新確定標(biāo)準(zhǔn)計發(fā)。2000年《關(guān)于福建省國有農(nóng)墾企業(yè)實施〈福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例〉方案的通知》中規(guī)定的繳納基數(shù)統(tǒng)一為企業(yè)全部職工月工資總額，同時《通知》還規(guī)定，這一基數(shù)不得低于省政府公布的當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。這顯然也更有利于保障職工的實際利益。實踐中，一些企業(yè)為了最大限度地保護職工的利益，還適時進(jìn)行了調(diào)整。如2004年，廈門竹壩華僑農(nóng)場決定將開發(fā)區(qū)工作人員和農(nóng)場在職職工的養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)，由原來的以最低工資為準(zhǔn)調(diào)整為按上年社平工資為基準(zhǔn)，以使農(nóng)場職工退休時的收入待遇和其他企業(yè)職工一樣。此外，在養(yǎng)老金發(fā)放水平上，后期政策都規(guī)定根據(jù)工資水平和物價水平的調(diào)整而時常進(jìn)行調(diào)整。這當(dāng)然也有利于改善職工的生活。此外，從養(yǎng)老金的計算來看，2000年以后，職工基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)性養(yǎng)老金、繳費性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金三部分組成，前兩部分計算標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，從而最大程度上保障了公平。差別就在第三部分，個人賬戶與個人繳交是直接相關(guān)的，因而也有利于激起職工參保的積極性，從而有利于效率。兼顧公平與效率，這顯然也是以人為本的。

三

從政策的實施過程來看，也有一些可圈可點之處。

首先是上級政府部門的重視和推動。福建省委、省政府對該省華僑農(nóng)場職工參加養(yǎng)老保險工作歷來十分重視，在2007年以前，省政府及有關(guān)職能部門就已制定出臺了多份針對華僑農(nóng)場職工參加養(yǎng)老保險的政策文件，及時解決了各時期華僑農(nóng)場職工參加基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)的突出問題。2007年以后，華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險問題引起了中央政府的關(guān)注。該年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)華僑農(nóng)場改革和發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2007〕6號)，對全國華僑農(nóng)場的改革發(fā)展作出決策部署，要求各地在3年內(nèi)基本解決華僑農(nóng)場社保、醫(yī)保、土地確權(quán)等歷史遺留問題。在國務(wù)院的督促下，此后2年多時間里，福建省更加重視華僑農(nóng)場改革發(fā)展工作，省委書記、省長多次就華僑農(nóng)場改革發(fā)展工作作出批示，省政府多次召開專題會議，就解決華僑農(nóng)場歸難僑社保、醫(yī)保等問題提出一系列扶持政策和措施，并成立了由省領(lǐng)導(dǎo)親任組長的華僑農(nóng)場改革發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有力推動了華僑農(nóng)場各項改革發(fā)展工作，華僑農(nóng)場“老有所養(yǎng)”問題也因此而獲得大的突破?？梢?，上級政府部門的重視對于華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險問題的解決是極為關(guān)鍵的。

其次是各級政府的財政支持?？紤]到華僑農(nóng)場的特殊性和實際困難，中央和地方財政對此均予以支持。1998年《福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險實施方案》出臺后，福建省財政即出資2400萬元，協(xié)助華僑農(nóng)場解決職工基本養(yǎng)老保險問題。2007年是華僑農(nóng)場深化改革、加快發(fā)展的啟動年，中央下達(dá)華僑農(nóng)場社保補助資金近5億元。同年，福建省勞動保障廳、財政廳、僑辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好華僑農(nóng)場部分未參保和中斷繳費職工養(yǎng)老保險工作的通知》，省政府出資1351.2萬元，重新為1291名華僑農(nóng)場職工辦理基本養(yǎng)老保險參保續(xù)保手續(xù)。2009年省財政又下達(dá)華僑農(nóng)場職工社保、醫(yī)保補助資金5697.31萬元。［2］2012年3月，《福建省人民政府關(guān)于促進(jìn)華僑農(nóng)場改革發(fā)展十項措施的通知》出臺，指定詔安梅州、漳浦南山、龍海雙第、永春北硿、武夷山和寧化泉上等6個困難華僑農(nóng)場，在2012－2015年期間基本養(yǎng)老保險費單位交繳部分采取各級財政和農(nóng)場共同負(fù)擔(dān)的辦法解決，具體按省50%、設(shè)區(qū)市30%、農(nóng)場20%的分?jǐn)偙壤?，資金納入年度財政預(yù)算?？梢?，為了解決華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險問題，中央及省、市各級財政均給予了一些支持。

再次是實現(xiàn)過程的曲折性。政策的一再出臺本身也表明福建省華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險的實現(xiàn)過程決非一帆風(fēng)順。整體而言，福建省華僑農(nóng)場參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險是分步驟、逐步實現(xiàn)的。1998年《福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險實施方案》出臺后，福建省率先在全國范圍內(nèi)將華僑農(nóng)場職工基本養(yǎng)老保險納入省級統(tǒng)籌。至2008年12月，福清江鏡、連江長龍、南安雪峰、三明寧化泉上等9個華僑農(nóng)場符合條件的650名職工已經(jīng)納入基本養(yǎng)老保險補助范圍，福州、泉州、莆田、南平、寧德、廈門等6個地市11個華僑農(nóng)場職工已實現(xiàn)了農(nóng)場職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。2009年，辦理養(yǎng)老保險續(xù)保手續(xù)職工人數(shù)1035名。［3］至2010年初，福建全省華僑農(nóng)場21000多名職工實現(xiàn)社保全覆蓋。這是整體情況，事實上，各華僑農(nóng)場以及不同類別的農(nóng)場職工參加養(yǎng)老保險的進(jìn)度是極一致的。個別華僑農(nóng)場走在前面。如赤港華僑農(nóng)場，早在1991年就在全省華僑農(nóng)場系統(tǒng)中率先參加社會養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，為全場干部、職工辦理了社會養(yǎng)老保險。而遲至2010年，泉上華僑農(nóng)場在職職工和退休人員才實行職工基本養(yǎng)老保險。而各類人員的參保過程更加參差不齊。即使是早在1991年就為職工辦理了養(yǎng)老保險的赤港華僑農(nóng)場，由于種種原因，農(nóng)場仍有116名職工斷保，這部分人員的續(xù)保問題遲至2009年9月還未辦理。

第四是結(jié)果的不平衡性。不平衡性體現(xiàn)在企業(yè)和職工養(yǎng)老保險的繳納額和職工最終所得的養(yǎng)老金數(shù)額上。就繳納額而言，后期多以企業(yè)全部職工月工資總額為基數(shù)來計算，同時又規(guī)定不得低于省政府公布的當(dāng)?shù)芈毠ぷ畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。而各華僑農(nóng)場的經(jīng)營狀況極不一致，各地職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的，這樣農(nóng)場和職工的繳納額以及職工最終領(lǐng)到的保險金自然也不相同。另外，政策鼓勵有條件的農(nóng)墾企業(yè)建立各種類型的企業(yè)補充養(yǎng)老保險，而企業(yè)補充養(yǎng)老保險實質(zhì)上是各企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營狀況來建立的，因而對各華僑農(nóng)場而言也是不一樣的。這樣，各華僑農(nóng)場職工最后領(lǐng)到的養(yǎng)老保險金也各不相同，有的還相距甚遠(yuǎn)。如2004年，福建省華僑農(nóng)場職工人均年養(yǎng)老金，2001年為2834元，2004年為4520元，月均376元。［4］而福州東閣華僑農(nóng)場，到2005年1月農(nóng)場職工月養(yǎng)老金僅為130元。何況華僑農(nóng)場中還有一些人員的養(yǎng)老保險是納入事業(yè)單位養(yǎng)老保險范疇的，如廈門天馬華僑農(nóng)場是整體納入事業(yè)單位社保的，有些農(nóng)場將干部納入事業(yè)單位社保，如福州市長龍華僑農(nóng)場、福州江鏡華僑農(nóng)場均于2001年6將在職干部和退休干部從福州市社保公司轉(zhuǎn)入市機關(guān)事業(yè)單位社保，武夷山華僑農(nóng)場則于2004年10月為在冊干部建立了機關(guān)干部養(yǎng)老保險，這自然也非城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險可以媲美的。

最后是養(yǎng)老金不斷調(diào)整。根據(jù)2002年下發(fā)的《關(guān)于華僑農(nóng)場參保職工養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》，從2002年1月1日起華僑農(nóng)場退休人員享受新的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，全省華僑農(nóng)場參保人員和城鎮(zhèn)企業(yè)參保職工一樣享受歷年基本養(yǎng)老保險待遇調(diào)整。因而福建省基本養(yǎng)老金的調(diào)整一般也會對華僑農(nóng)場職工有所影響。而自1998年以來，福建省已連續(xù)多次調(diào)整基本養(yǎng)老金，華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老金自然也隨之有所調(diào)整。以近幾年為例，2009年初，福建省華僑農(nóng)場退休人員月養(yǎng)老金在700元～900元之間。［5］2011年9月，農(nóng)場退休人員月均養(yǎng)老金為1200元。2012年初，月均養(yǎng)老金約1740元。［6］這說明，近幾年華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老金是有所調(diào)整的。

四

與全國相比，福建省華僑農(nóng)場啟動保老保險改革的時間是比較早的。早在1998年5月，福建省政府就下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險實施方案〉的通知》，要求將全省華僑農(nóng)場職工納入基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。這項工作走在全國前列，在海內(nèi)外也產(chǎn)生較好的反響。2007年國務(wù)院下發(fā)6號文件，對全國華僑農(nóng)場的改革發(fā)展作出決策部署，要求3年內(nèi)基本解決華僑農(nóng)場社保、醫(yī)保、土地確權(quán)等歷史遺留問題。福建省也如期完成任務(wù)。

在統(tǒng)籌層次方面，福建省華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次還是比較高的。就各地而言，福建、海南、云南、廣西的華僑農(nóng)場是將其納入全省養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，廣東、江西的華僑農(nóng)場則是納入市或縣級統(tǒng)籌。

與福建省其他職工養(yǎng)老保險相比，從總體上講，由于歷史原因和現(xiàn)實境況，華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險改革起步較晚，起點較低，發(fā)展也比較緩慢。1988年福建省政府下發(fā)《福建省全民所有制企業(yè)職工退休養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》，標(biāo)志著福建省基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的初步建立。從1989年1月開始，除國營農(nóng)場、民政福利企業(yè)以外的所有國有企業(yè)、供銷社企業(yè)、勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)的全部職工，以及機關(guān)、事業(yè)單位的合同制工人都已納入全省統(tǒng)籌的范圍。之后，通過不斷探索和多方借鑒，福建省最終確定了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的改革模式，并于1997年由福建省人大常委會頒布《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》。考慮到華僑農(nóng)場的特殊性，1998年福建省才將華僑農(nóng)場職工納入養(yǎng)老保險改革視野，并采取“低門檻進(jìn)入，低標(biāo)準(zhǔn)待遇”辦法來進(jìn)行。之后10余年內(nèi)，逐漸將華僑農(nóng)場各類職工納入省級統(tǒng)籌。當(dāng)然，隨著省級統(tǒng)籌體制的不斷發(fā)展和完善，華僑農(nóng)場參保人員的“低標(biāo)準(zhǔn)待遇”問題凸顯，2002年《關(guān)于華僑農(nóng)場參保職工養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》下發(fā)，決定從2002年1月1日起華僑農(nóng)場退休人員享受新的養(yǎng)老金計發(fā)辦法。全省華僑農(nóng)場參保人員雖按較低補繳標(biāo)準(zhǔn)參保，但計發(fā)辦法也按城鎮(zhèn)企業(yè)參保職工一樣執(zhí)行。在養(yǎng)老金的三個組成部分中，基礎(chǔ)性養(yǎng)老金、繳費性養(yǎng)老金因為是以本省上年度職工月平均工資為基準(zhǔn)計算的，因而對全省城鎮(zhèn)企業(yè)職工而言都是一樣的，個人賬戶養(yǎng)老金因與個人賬戶儲存額直接相關(guān)，因而稍有不同，但整體而言華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老金與福建省內(nèi)其他職工的差距已有所縮小。

至于各農(nóng)場及同一農(nóng)場內(nèi)部人員而言，由于農(nóng)場普遍發(fā)展程度不高，因而大體上還是比較接近的。當(dāng)然，由于個別農(nóng)場以及一些農(nóng)場的干部是納入事業(yè)單位養(yǎng)老保險范疇的，因而這方面又有所區(qū)別。當(dāng)然，這只是個案和少數(shù)。

綜上所述，福建省華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險改革還是比較成功的。雖然如此，但由于種種原因，至今也還存在著一些問題。

首當(dāng)其沖的就是資金問題。華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險經(jīng)費來源于三個方面:一是財政;二是企業(yè);三是個人。就政府財政而言，也存在著落實配套資金困難，一些補貼未能及時到位的情況。就企業(yè)而言，作為安置性企業(yè)，華僑農(nóng)場退休職工比例高，負(fù)擔(dān)重。納入統(tǒng)籌之后，參保人員要補足以前并無積累的過渡部分(或10年或15年)，這對企業(yè)而言是一筆不小的負(fù)擔(dān)。2011年，福建省華僑農(nóng)場僅職工養(yǎng)老、醫(yī)療保費支出就高達(dá)3400萬元，人均負(fù)擔(dān)3700元。［7］實際上，時至今日，由于農(nóng)場自身存在的觀念僵化、機制不靈、活力不足，以及農(nóng)場的社會性、政策性負(fù)擔(dān)還很重等原因，轉(zhuǎn)型過程中的華僑農(nóng)場大都困難重重，尤其是地處老少邊地區(qū)的華僑農(nóng)場財力尤其困難，至今也未能完全解決職工的社保問題。個人繳費部分，因一些人經(jīng)濟確實困難，或者因一部分群眾潛意識里還存在“等、靠、要”思想，目前問題也不少。

其次是層次低的問題?？紤]到華僑農(nóng)場的實際困難，有關(guān)部門本著對特殊群體特殊照顧的原則，同意華僑農(nóng)場職工以“低進(jìn)低出”的標(biāo)準(zhǔn)參保，但這也導(dǎo)致農(nóng)場職工養(yǎng)老仍有后顧之憂。如竹壩華僑農(nóng)場是以“低進(jìn)低出”的方式參保的，1999年農(nóng)場退休職工每月養(yǎng)老金只有252元，2002年每月282元。［8］這對于保障職工的基本生活來說，可謂是杯水車薪、無濟于事。2002年1月1日起，華僑農(nóng)場退休人員養(yǎng)老金計發(fā)辦法改按城鎮(zhèn)企業(yè)參保職工執(zhí)行。雖然如此，但在各類養(yǎng)老保險中，甚至在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中，華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老水平仍然整體水平不高。

再次是部分群體的養(yǎng)老保險問題仍待解決。以近年來政協(xié)提案為例，福建省歸國華僑委員會在2011年省政協(xié)十屆四次會議提出“妥善解決華僑農(nóng)場被除名職工社會保障問題”的提案，建議承認(rèn)被除名職工的工齡，將其參加工作的年限視同為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險繳費年限。2012年省政協(xié)十屆五次會議楊崢嶸委員提出《關(guān)于加快推進(jìn)我省華僑農(nóng)場改革和發(fā)展的建議》的提案，建議對超過法定退休年齡未參保的華僑農(nóng)場職工人員降低補繳標(biāo)準(zhǔn)，以及妥善解決2111名未參保的原華僑農(nóng)場職工的養(yǎng)老保險問題等?？梢姡两袢A僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險也還存在一些遺留問題。

為了解決上述問題，在筆者看來，從長期來看，政府可將華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險和其他城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險一視同仁。但從短期來看，本著尊重歷史和尊重現(xiàn)實的態(tài)度，政府在將來一段時期內(nèi)仍然有必要對華僑農(nóng)場養(yǎng)老保險問題予以政策優(yōu)待和資金支持。在財政支持方面，在個人和企業(yè)的繳費部分，著重對“老人”和“中人”歷史積累中的負(fù)債部分繼續(xù)給予財政支持。與此同時，針對華僑農(nóng)場政策性負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)實問題，進(jìn)一步推進(jìn)華僑農(nóng)場社會職能剝離工作，并妥善解決華僑農(nóng)場歷史債務(wù)問題，確保華僑農(nóng)場“輕裝前行”。

對于企業(yè)而言，在企業(yè)繳費部分，除多方籌措努力解決當(dāng)前繳交問題外，更要著眼于之后的繼續(xù)繳交部分，因為這是一項更具長期性和經(jīng)常性的工作。1997年《福建省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》(2000年修訂)規(guī)定，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費在企業(yè)管理費中列支。但長期以來，還是比較缺乏。在這方面，可以借鑒兄弟省份的做法。如2003年4月粵勞社發(fā)出《關(guān)于切實做好華僑農(nóng)場職工養(yǎng)老保險納入地方統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，要求各華僑農(nóng)場采取措施，從土地承包款中提取部分資金確保華僑農(nóng)場的單位繳費，并建立正常的繳費制度。這種繳交方式，在福建省也有先例。如2012年12月，福州市政府常務(wù)會議專題研究了江鏡華僑農(nóng)場被解除勞動關(guān)系人員基本養(yǎng)老保險問題，同意這部分人員參保所需資金單位承擔(dān)部分從農(nóng)場土地收益中支出。雖然每個農(nóng)場的收益來源各不相同，但只要是企業(yè)，總歸有相應(yīng)的來源，可以考慮從某種比較穩(wěn)定的收益中劃出一部分作為養(yǎng)老保險繳納需要，在預(yù)算中將這部分先預(yù)留出來，并建立相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督機制，以保證專款專用。此外，農(nóng)場作為個人繳費的收繳方，也需要將這項工作制度化，每月在職工的工資中按額定的比例統(tǒng)一扣除。當(dāng)然，農(nóng)場更要努力改善經(jīng)營，增加企業(yè)積累，提高職工工資水平，并做好思想宣傳工作。

對于個人而言，也要認(rèn)識到由現(xiàn)收現(xiàn)付變成部分積累是我國養(yǎng)老保險發(fā)展的必然趨勢，因而也要克服“等、靠、要”思想，樹立自強自立思想。同時齊心協(xié)力，將農(nóng)場發(fā)展壯大起來。

［1］［8］趙桂娟:《廈門竹壩華僑農(nóng)場社會保障問題調(diào)查研究》，載《河北工程大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2009(2)。

［2］陳新:《我省將著力解決僑界民生問題》，載《福建日報》，2010－02－05。

［3］《兩年來福建華僑農(nóng)場改革發(fā)展主要成果》，載《福建僑報》，2009－01－16。

［4］李海峰:《堅持以人為本，推動華僑農(nóng)場構(gòu)建和諧社會》，載《僑務(wù)工作研究》，2005(6)。

［5］李慧穎:《福建解決近萬戶華僑農(nóng)場歸難僑居住問題》，2009－02－12，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200902/12/t20090212_18180084.shtml

［6］《關(guān)于省政協(xié)十屆五次會議第20121384號提案辦理情況的答復(fù)》，http://www.fujian.gov.cn/ggfwpt/sbly/shbx/czqyzgylbx/zcfgjjd/201207/t20120726_491520.htm

［7］郭熙嬋:《福建加快華僑農(nóng)場改革與發(fā)展》，2012－08－31，http://news.cqnews.net/html/2012－08/31/content_19215125.htm