徐忠國

（浙江省土地勘測規(guī)劃院，杭州 310007）

我國目前關(guān)于農(nóng)戶宅基地退出方面的研究主要集中在退出模式和退出機(jī)制上[1～5]，影響農(nóng)戶宅基地退出的影響因素的定量實證分析還很少。顯然，了解農(nóng)戶的意愿及其影響因素，對于優(yōu)化農(nóng)戶宅基地退出制度具有重要意義。筆者利用在浙江省嘉興市開展的入戶調(diào)研及問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，探討影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的因素并進(jìn)行分析。

嘉興市地處長江三角洲南翼，轄區(qū)土地總面積4008.75km2。目前，嘉興市處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，建設(shè)用地供需矛盾突出，保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地形勢日趨嚴(yán)峻。據(jù)2010年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，建設(shè)用地總面積1070.50km2，土地開發(fā)強(qiáng)度26.7%，已超出地區(qū)適宜土地開發(fā)強(qiáng)度上限25%約兩個百分點(diǎn)，遠(yuǎn)超規(guī)劃確定的建設(shè)用地總規(guī)模890.49km2；城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積938.92km2，遠(yuǎn)超規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模782.40km2。實現(xiàn)控制嘉興市土地開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)用地總規(guī)模的戰(zhàn)略目標(biāo)，實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的土地利用方向，推動人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)村建設(shè)用地減量化，即實現(xiàn)人地掛鉤、人減地減，其中很重要的方面就是加強(qiáng)嘉興市農(nóng)村宅基地的退出。

嘉興市農(nóng)村宅基地量多面廣，布局分散，一戶多宅，人均占地超標(biāo)，宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象明顯。據(jù)統(tǒng)計，2010年嘉興市共有940個行政村，17300個自然村落，23100個農(nóng)村居民點(diǎn)，58.83萬戶農(nóng)戶，農(nóng)村戶籍人口194.73萬人，占戶籍總?cè)丝?7%，村莊用地面積558.65km2，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的59.49%，占建設(shè)用地總面積52.18%，人均占地287m2。究其原因，主要是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，其中有相當(dāng)一部分農(nóng)民在城鎮(zhèn)已有穩(wěn)定工作和收入，有了自己的住房和各種社會保障，農(nóng)民的大規(guī)模遷出使農(nóng)村住房大量閑置。另一方面，子女成家后各自新建住房或進(jìn)城購房，留守老人投靠子女，父母去世后遺留的房屋無人居住，造成農(nóng)村大量的空關(guān)房。

面對新形勢、新問題，嘉興市委、市政府推出“兩分兩換”和“兩新工程”新舉措（“兩分”即宅基地與承包田分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；“兩換”即以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換農(nóng)民生活方式；“兩新工程”是指現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)（簡稱新市鎮(zhèn)和新社區(qū)）建設(shè)工程。其中新市鎮(zhèn)是廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心，是城鄉(xiāng)連結(jié)的紐帶和中間環(huán)節(jié)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)性節(jié)點(diǎn)；新社區(qū)是指按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，借鑒城市社區(qū)建設(shè)和管理理念進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的新型農(nóng)村居民集中居住區(qū)），主要目的就是要在城鎮(zhèn)化的過程中，實現(xiàn)遷出農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式真正從鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)型，保障城鎮(zhèn)化的徹底性和健康化。在政策推行的過程中，遇到諸多障礙，為破解工作困局，有必要進(jìn)行農(nóng)戶宅基地退出意愿的專題調(diào)查分析。

1 農(nóng)戶基本情況調(diào)查

本次調(diào)查時間是2008年9月，由嘉興市國土資源局、浙江省土地勘測規(guī)劃院聯(lián)合組織嘉興學(xué)院49名學(xué)生，到市轄7個縣（市、區(qū)），分3種類型（拆遷安置型、中心村建設(shè)型、自然消失型），共21個村開展問卷調(diào)查。嘉興市域共發(fā)放2764份問卷，收集到2367份有效問卷，其中，南湖區(qū)354份，秀洲區(qū)312份，嘉善縣304份，平湖市297份，海鹽縣348份，海寧市410份，桐鄉(xiāng)市342份。平均每個縣（市、區(qū)）約300份，各縣（市、區(qū)）每種類型收到有效問卷數(shù)約100份，問卷調(diào)查在地域上和類型上都有代表性。

1.1 個人和家庭基本情況

（1）性別：男性占65.28%，女性占34.72%。

（2）年齡：18～40歲的青壯年勞動力占總樣本數(shù)的21.06%，40～60歲的大齡人占57.42%，60歲以上的老年人占21.52%。調(diào)查反映，目前實際在農(nóng)村居住生活并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的人群，主要是40歲以上的大齡人和老年人，40歲以下的青壯年勞動力大部分外出打工或經(jīng)商。

（3）每戶人口數(shù)：家庭人口為1人的占總樣本的0.97%，2人占3.98%，3人占19.46%，4人占22.85%，5人占35.44%，6人占12.21%，7人占2.80%，8人占1.53%，9人及以上占0.76%。

（4）戶主與非戶主：被調(diào)查者中，戶主占60%，非戶主占40%。

（5）本地與非本地：本地人占97.28%，外地人占2.72%。

1.2 家庭收入情況

嘉興市農(nóng)戶家底較厚，收入較好，年總收入在3萬元以上的超過一半，達(dá)到53.18%，其2萬至3萬元和1萬元至2萬元段的農(nóng)戶，所占比重分別為21.92%和14.93%，1萬元以下的農(nóng)戶很少，只占9.97%。收入來源情況是：傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)，占總收入25.39%；進(jìn)廠打工，占31.68%；家庭生產(chǎn)，占4.29%；從事農(nóng)業(yè)也進(jìn)廠打工，占7.43%；從事農(nóng)業(yè)同時在家做部分零活的生產(chǎn)加工，占4.20%；經(jīng)商，占10.00%；不外出工作，在家做家務(wù)或帶小孩，占8.41%；其它，占8.60%。農(nóng)戶收入主要依賴于進(jìn)廠打工和從事農(nóng)、林、牧、漁等途徑，其它途徑只是作為補(bǔ)充收入來源。

1.3 住房基本情況

（1）房屋建造年代：將建造年代劃分為20世紀(jì)80年代以前、80年代、90年代和2000年以后等四個階段，各自所占比重為1.96%、32.10%、44.98%、20.96%。

（2）房屋建造成本：3萬元以下占22.52%，3～5萬元占19.07%，5～8萬元占17.17%，8～10萬元占6.02%，10萬元以上占35.22%。

（3）戶均宅基地面積：100m2以下占3.00%，100～140m2占19.38%，140～180m2占19.98%，180～220m2占18.91%，220～260m2占8.66%，260～300m2占2.32%，300m2以上占27.75%。調(diào)查反映嘉興市農(nóng)村宅基地用地比較粗放。

（4）戶均建筑面積：100m2以下占2.14%，100～150m2占8.29%，150～200m2占8.89%，200～250m2占27.40%，250～300m2占15.78%，300～350m2占14.19%，350～400m2占8.34%，400m2以上占14.97%。調(diào)查反映農(nóng)戶居住條件大為改善。

（5）住房層數(shù)：農(nóng)村住房主要是2層和3層的樓房，其中尤以2層樓房為多，占樣本總數(shù)的68.24%，三層樓房占25.28%，一層的平房占3.65%，4層及以上的樓房加總后占2.83%。調(diào)查反映，蓋兩層或三層樓房是農(nóng)民的普遍選擇。

1.4 承包田基本情況

（1）戶均承包地面積：2畝以下占8.80%，2～4畝占26.80%，4～6畝占24.93%，6～8畝占18.80%，8畝以上占20.67%。按現(xiàn)行的土地承包政策，人均承包地基本差不多，戶均承包地的變化主要受家庭人數(shù)的影響。

（2）承包地的分布狀態(tài)：集中連片占32.13%，零星分布但相距較近占43.36%，零星分布但相距較遠(yuǎn)占23.66%，其它占0.85%。承包地基本上處于集中連片或零星分布但分布較近的狀況，兩者加總占的比重為75.49%。

（3）承包地的經(jīng)營方式：自己耕種占85.82%，出租給別人種占4.80%，部分自己種部分出租占8.00%，股份合作占0.36%，其它占1.02%。盡管農(nóng)業(yè)的比較效益不高，但絕大部分的承包田都由自己耕種。

（4）承包地的租金：600元以下占48.51%，600～800元占26.07%，800元以上占25.42%。

（5）承包地種植作物類型：糧食作物占71.56%，蔬菜占17.67%，水果占7.48%，水產(chǎn)養(yǎng)殖占1.86%，苗木占1.43%。主要種植糧食作物和蔬菜，兼顧種植水果和進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖。

（6）住房到承包田的步行時間：農(nóng)村居民點(diǎn)十分分散，根據(jù)原農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的作業(yè)習(xí)慣和耕作半徑，選擇離自己承包地比較近的地方建造住房，一般情況都是沿路、沿河呈井字狀分布。住房離承包地的步行時間在15分鐘以內(nèi)的農(nóng)戶占總樣本數(shù)的91.32%。

1.5 農(nóng)戶基本情況小結(jié)

目前實際在農(nóng)村居住生活的人群，主要是40歲以上的大齡人和老年人，40歲以下的青壯年勞動力大部分外出打工或出去經(jīng)商。農(nóng)戶的家庭人數(shù)為3～6人，以5人的家庭最多。農(nóng)戶的家庭收入主要依靠進(jìn)廠打工和從事農(nóng)林牧漁等渠道，大多數(shù)農(nóng)戶家庭的收入比較好，年總收入在3萬元以上的超過一半。從住房情況來看，目前嘉興市的農(nóng)村住房成新度比較高，90年代以后的住房占大多數(shù)，比重為65.94%。房屋的建造成本，90年代的住房約3～5萬元，2000年以后的住房約10多萬元。戶均宅基地面積和建筑面積絕大多數(shù)農(nóng)戶都在140m2和200m2以上，房屋層高以2～3層為主，住房大量空置。農(nóng)戶住房離承包田空間距離較近，絕大多數(shù)農(nóng)戶住房離承包田在15分鐘步行距離。農(nóng)戶的承包田在空間上也比較分散，經(jīng)營方式以自我耕種為主，種植作物以糧食作物和蔬菜為主，承包田的經(jīng)濟(jì)收入不是很好，人均承包田約為2畝，承包田流轉(zhuǎn)租金大部分在600元/畝以下。

2 農(nóng)戶意愿調(diào)查結(jié)果及其分析

2.1 近期建新房意愿

（1）近五年內(nèi)建新房計劃。全市有61.89%的農(nóng)戶表示近五年內(nèi)沒有建新房計劃，24.95%的農(nóng)戶表示有建新房計劃，還有13.16%的調(diào)查農(nóng)戶還不明確。由于嘉興市在90年代以來，尤其是2000年以后，老百姓的收入顯著提高，農(nóng)村已經(jīng)過一波修建新房的風(fēng)潮；對近四分之一有建新房計劃的農(nóng)戶，要注意引導(dǎo)他們?nèi)ゼ邪仓命c(diǎn)建新房。

（2）近十年內(nèi)建新房計劃。把時限放寬到十年后，有21.98%的農(nóng)戶明確表示希望建新房子，明確表示不建新房的農(nóng)戶減少到45.87%，不明確的占32.15%。

2.2 搬遷意愿

（1）對搬遷補(bǔ)貼的態(tài)度。當(dāng)向農(nóng)民詢問“如果政府給予一定的搬遷補(bǔ)貼，是否會考慮提前搬遷”，50.19%的人明確回答會，9.15%的人明確回答不會，40.66%的人表示要視補(bǔ)貼金額而定。由此看來，只要補(bǔ)償?shù)轿?，絕大部分（90.85%）農(nóng)戶都能夠接受拆遷。調(diào)查驗證了農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地及住房經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拿舾行浴?/p>

（2）對搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求。有2.36%的農(nóng)戶能夠接受5萬元/戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，4.24%的農(nóng)戶接受5～10萬元/戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，14.69%的農(nóng)戶接受15萬元/戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，78.72%的農(nóng)戶表明必須要15萬元/戶以上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能接受。這反映出兩方面的信息：第一，農(nóng)戶普遍希望政府給出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高越好，因此他們大部分選擇最高的或比較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二，農(nóng)戶對政府的補(bǔ)貼寄予了很高的希望，如果補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到他們的期望，顯然不利于工作的推進(jìn)。

（3）搬遷的后顧之憂。主要是：到城鎮(zhèn)購買住房的資金問題，是否有穩(wěn)定的社會保障，是否可以落實工作，原有住房的拆遷補(bǔ)貼等。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶最為擔(dān)心的是社會保障和拆遷補(bǔ)貼，分別占全市樣本總數(shù)的47.43%和50.17%。這表明要采取措施著力解決農(nóng)民參保和住房補(bǔ)償?shù)膯栴}。還有21.51%的農(nóng)民選擇“到城鎮(zhèn)購買住房的資金問題”，這就要求我們要解決好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶的住房保障問題。

2.3 住房處置

（1）住房搬遷的意愿。當(dāng)向農(nóng)民詢問“政府幫助解決部分建房資金和社會保障問題，是否會放棄現(xiàn)有住房，搬遷至政府規(guī)劃的的城鎮(zhèn)和中心村”時，有43.78%明確表示愿意，21.78%表示不愿意，還有34.44%表示要視情況而定。這說明只要解決好建房資金和社會保障，同時兼顧解決好其它一些相關(guān)問題，大部分農(nóng)民還是愿意根據(jù)政府的規(guī)劃搬遷至新的安置點(diǎn)的。

（2）住房安置方式。22.67%的農(nóng)民選擇在距離較近的村莊集聚點(diǎn)安置；30.47%的農(nóng)民選擇在規(guī)模較大的中心村、距承包田較近的安置點(diǎn)安置；20.69%的農(nóng)民選擇規(guī)模較大、設(shè)施配套的中心村安置，距現(xiàn)有承包田的距離對于他們來說關(guān)系并不大；15.52%的農(nóng)民選擇在鄰近的建制鎮(zhèn)；7.80%的農(nóng)民選擇進(jìn)入城市；還有2.85%的農(nóng)民愿意選擇其它的安置方式。從農(nóng)民的意愿來看，還是不愿意改變現(xiàn)在的農(nóng)村生活方式，絕大部分（73.83%）的農(nóng)民愿意選擇在農(nóng)村居住。

（3）住房安置類型。選擇城市公寓房的占13.83%，選擇建制鎮(zhèn)公寓房的占23.01%，選擇和現(xiàn)有住房類似的占58.38%，選擇其它的占4.78%。農(nóng)民更傾向于現(xiàn)有的住房方式，但也有一部分農(nóng)民愿意到城鎮(zhèn)去居住和生活。

（4）安置住房面積。100m2/戶以下的占1.55%，100～150m2/戶的占33.54%，150～200m2/戶的占21.45%，200～250m2/戶的占14.77%，250～300m2/戶的占4.85%，300～350m2/戶的占11.95%，350～400m2/戶的占5.14%，400m2以上的占6.75%。由此看來，只要選擇每戶100～200m2/戶的安置住戶面積的政策，大多數(shù)農(nóng)戶就能夠接受搬遷，對住房安置就會比較滿意。

2.4 承包地處置

（1）搬遷后對承包田的安排。自己耕種占37.42%；出租占35.54%；部分自己耕作，部分出租，占17.20%；股份合作占5.05%；其它占4.79%。這表明，有一半以上的農(nóng)民愿意搬遷后自己或部分自己耕種承包，有超過1/3的農(nóng)民愿意脫離農(nóng)村生產(chǎn)方式，把承包田出租給別人耕種，自己只從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

（2）搬遷后對承包田租金的期望。600元/畝以下占25.00%；600～800元/畝，占19.66%；800～1000元/畝，占21.22%；1000元/畝以上，占34.12%。與現(xiàn)狀承包田的租金情況相比，農(nóng)民對搬遷后的租金期望值還是高的?，F(xiàn)狀承包田的租金主要是在800元/畝以下的區(qū)間，占74.58%；而農(nóng)民對搬遷后的租金期望卻大部分在800元/畝以上的區(qū)間，占55.34%。

（3）搬遷安置點(diǎn)離承包田的時間距離。步行15分鐘以內(nèi)，占79.46%；步行30分鐘以內(nèi)，占7.02%；自行車15分鐘以內(nèi)，占6.51%；自行車30分鐘以內(nèi)，占1.72%；摩托車15分鐘以內(nèi)，占3.07%；摩托車30分鐘以內(nèi)，占2.22%。農(nóng)戶更愿意選擇距離較近的地方，這就要求在中心村布點(diǎn)時，要考慮合理耕作半徑。

2.5 調(diào)查結(jié)論分析

大部分農(nóng)民對目前的生活方式感到滿意，不愿意搬遷。絕大部分農(nóng)民對于政府的搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)寄予很高期望，目標(biāo)值一般在15萬元/戶。對于搬遷的后顧之憂，主要是原有住房的拆遷補(bǔ)償和是否有穩(wěn)定的社會保障，因此，住房賠償和社會保障是工作中的主要矛盾。大部分農(nóng)民搬遷后仍愿在農(nóng)村居住，并以現(xiàn)有住房方式建新房，因此，中心村的選址和規(guī)劃顯得非常重要[6]，只有其符合農(nóng)民心愿，設(shè)施配套，環(huán)境優(yōu)美，具有吸引力，才能把農(nóng)民聚居到中心村來。大部分農(nóng)民希望搬遷后承包田離住房較近，一半以上的農(nóng)民搬遷后仍然希望自己耕種或部分自己耕種承包田，約三分之一的農(nóng)民愿意把土地租給別人耕種，對于租金，期望在800元/畝以上。

3 農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素分析

我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地分配制度是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員身份實行的福利性分配，農(nóng)民取得宅基地的成本極低。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村居民的住宅用地，具有無償性與保障性。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，宅基地本身發(fā)生了功能性改變，不再僅限于居住功能，而更多地突顯其財產(chǎn)功能和生產(chǎn)資料功能[7,8]。對于進(jìn)城務(wù)工或遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，由于在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面的權(quán)益得不到有效保障，只能退而依賴閑置在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，要鼓勵其退出，必須為其提供保障；另外，由于現(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，更多農(nóng)民期望通過拆遷獲得高額補(bǔ)償[9,10]。

根據(jù)對嘉興市農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果的計量分析，收入水平、搬遷社保需求、搬遷補(bǔ)貼需求對農(nóng)民退出宅基地的意愿為正向作用，房屋建造年份、住房面積、未來建房計劃、安置地點(diǎn)、預(yù)期承包地經(jīng)營方式、預(yù)期承包地租金、預(yù)期農(nóng)田距離等則為負(fù)向作用。因此，影響農(nóng)戶宅基地退出意愿主要有如下因素：住房及宅基地的補(bǔ)償或安置，承包地的補(bǔ)償或流轉(zhuǎn)，社會保障的解決，農(nóng)戶家庭收入情況。

3.1 宅基地及住房的補(bǔ)償或安置

宅基地及其附屬物住房所具有的保障和財產(chǎn)功能，使得農(nóng)戶在宅基地退出過程中，第一位關(guān)心的是宅基地及住房的補(bǔ)償或安置。居住在城鎮(zhèn)的進(jìn)城人員，關(guān)注的是補(bǔ)償，或者貨幣補(bǔ)償，或者實物補(bǔ)償；仍要居住在農(nóng)村的人員，關(guān)注的是安置方式及地點(diǎn)，安置點(diǎn)的居住環(huán)境。

3.2 承包地補(bǔ)償或流轉(zhuǎn)

承包地同樣具有保障、生產(chǎn)資料和財產(chǎn)的功能，因耕作半徑的影響，農(nóng)戶在宅基地退出過程中，自然要關(guān)切離開原居住地后，對其承包地的處置。居住在城鎮(zhèn)的進(jìn)城人員，關(guān)心的是承包地退出后的補(bǔ)償或租金水平；仍居住在農(nóng)村的人員，關(guān)心的是新宅基地安置點(diǎn)與承包地的空間距離。

3.3 社會保障

對于進(jìn)城務(wù)工人員或遷居城鎮(zhèn)人員，由于目前的戶籍制度等多方面體制原因，其合理的相關(guān)權(quán)益得不到保障，他們會在政府要求其退出農(nóng)村宅基地時提出相應(yīng)的權(quán)益保障，比如就業(yè)、居住、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等福利保障。

3.4 農(nóng)戶家庭收入

退出宅基地后，農(nóng)戶一般需要拿出一些資金來新購住房或新建住房。因此，農(nóng)戶家庭收入自然成為影響其退出宅基地意愿的重要影響因素。作者認(rèn)為，農(nóng)戶家庭收入與宅基地退出意愿呈“庫茲涅茨曲線”關(guān)系，即：家庭收入水平低，收入來源單一的農(nóng)戶，其退出宅基地的意愿相對較低；家庭收入水平高，收入來源多樣化的農(nóng)戶，其退出宅基地的意愿較高；家庭收入水平特別高的農(nóng)戶，對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償已經(jīng)不再敏感，而更在意農(nóng)村地區(qū)自由、適意和健康的生活方式。

4 結(jié)語

本文根據(jù)嘉興市農(nóng)戶基本情況及宅基地退出意愿的實地調(diào)研，認(rèn)為住房及宅基地的補(bǔ)償或安置、承包地的補(bǔ)償或流轉(zhuǎn)、社會保障、家庭收入等是影響農(nóng)戶退出現(xiàn)有宅基地的主要因素。要推動農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地供需矛盾，應(yīng)充分考慮和著力解決農(nóng)民的現(xiàn)實問題。

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