□李曉郛，栗 瑤

（華東政法大學(xué)研究生院，上海 200042）

正如多數(shù)人預(yù)料的那樣，中國(guó)從2001年末加入WTO之后，逐漸成為WTO最重要的成員方之一。如何適用包括WTO及其附屬協(xié)議在內(nèi)的國(guó)際條約，是我們一直要面對(duì)的問題。

一、WTO及其附屬協(xié)議在中國(guó)國(guó)內(nèi)適用中存在的問題

實(shí)踐中，締約方適用國(guó)際條約的做法主要有兩種，即“采納”（adoption）和“轉(zhuǎn)化”（transformation）。前者是指通過憲法或者法律的規(guī)定，締約方把國(guó)際條約作為國(guó)家法律體系的一部分，法院、政府機(jī)關(guān)可以直接適用。后者是指通過專門的立法程序，締約方將國(guó)際條約的內(nèi)容吸收入國(guó)家法律體系之中，政府以適用國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的形式來遵守國(guó)際條約和義務(wù)。美國(guó)、日本、阿根廷是第一種情況的代表。比如《美國(guó)聯(lián)邦憲法》（Constitution of the United States）第6條規(guī)定，締結(jié)的國(guó)際條約同美國(guó)憲法以及依據(jù)美國(guó)憲法制定的法律一道，都是美國(guó)土地上的最高準(zhǔn)則。英國(guó)、意大利是第二種情況的代表，批準(zhǔn)條約和議會(huì)命令執(zhí)行條約是兩個(gè)不同的法律行為，前者是國(guó)際法上的行為，后者是將國(guó)際法轉(zhuǎn)化入國(guó)內(nèi)法的立法行為。［1］

WTO及其附屬協(xié)議在中國(guó)的法律適用存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（一）中國(guó)無專門立法或者條款定位國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系

美國(guó)國(guó)際法專家亨金（Louis Henkin）教授認(rèn)為，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系首先是一個(gè)國(guó)家的憲法問題。［2］但是中國(guó)憲法對(duì)這個(gè)問題的規(guī)定甚少，且不具有系統(tǒng)性，這些規(guī)定集中在《憲法》第67條、第81條和第89條。1990年的《締結(jié)條約程序法》除了對(duì)《憲法》相關(guān)內(nèi)容的重申，更多地規(guī)定涉及締結(jié)國(guó)際條約的程序，沒有完善或者細(xì)化國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系。在國(guó)際條約的適用上，中國(guó)政府傾向于采取“個(gè)案處理”的方式，主要有以下三種做法。

第一種，在某個(gè)領(lǐng)域?qū)?guó)際條約的適用作出原則性規(guī)定。比如，《民法通則》第142條第2款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同中華人民共和國(guó)的民事法律有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定，中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”又如，《海商法》第268條第1款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同本法有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定，中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外。”這些規(guī)定表明了在民事領(lǐng)域、海商領(lǐng)域，中國(guó)政府傾向于國(guó)際法優(yōu)于國(guó)內(nèi)法。

第二種是“加法”，即根據(jù)國(guó)際條約的要求，在國(guó)內(nèi)制定相應(yīng)的法律法規(guī)。比如，中國(guó)于1980年加入《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》后，全國(guó)人大常委會(huì)于1987年6月通過《關(guān)于對(duì)中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約所規(guī)定的罪行行使刑事管轄權(quán)的決定》，規(guī)定:“對(duì)于中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約所規(guī)定的罪行，中華人民共和國(guó)在所承擔(dān)條約義務(wù)的范圍內(nèi)，行使刑事管轄權(quán)?！贝_立管轄權(quán)后，中國(guó)政府將公約內(nèi)容補(bǔ)充入相關(guān)法律——全國(guó)人大常委會(huì)于1992年頒布《關(guān)于懲治劫持航空器犯罪分子的決定》，確立了新罪名，并將具體內(nèi)容補(bǔ)充入1997年《刑法》的第9條和第121條。又如，根據(jù)1984年《中英關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》和1987年《中葡關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明》，我國(guó)分別制定了1990年《香港特別行政區(qū)基本法》和1993年《澳門特別行政區(qū)基本法》。再如，根據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，我國(guó)分別制定了1986年《外交特權(quán)與豁免條例》和1990年《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》;根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，我國(guó)制定了1992年《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和1998年《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》。

第三種是“變法”，即根據(jù)參加或者締結(jié)的國(guó)際條約以及有約束力的生效裁判，及時(shí)變通國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法不一致的地方。中國(guó)于1985年加入《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》，這也是WTO《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》明確要求成員方必須執(zhí)行和遵守的4個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)公約之一。中國(guó)于是對(duì)已經(jīng)生效的《商標(biāo)法》（1982年）和《專利法》（1985年）進(jìn)行了補(bǔ)充和修改。DSB裁決“美國(guó)訴中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案”（DS362）后，中國(guó)為完成裁決報(bào)告和專家組的建議，由第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)修改了《著作權(quán)法》及其他規(guī)范性文件。［3］

（二）《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書》的特殊情況造成WTO及其附屬協(xié)議的國(guó)內(nèi)效力不明

2000年8月25日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院簽署《中國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書》，由國(guó)家主席批準(zhǔn)生效，但是憲法并沒有允許全國(guó)人大常委會(huì)做出此類授權(quán)的條款。根據(jù)成文的憲法內(nèi)容，國(guó)際條約、重要協(xié)定的法律效力等同于全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，低于基本法律;條約、協(xié)定的法律效力等同于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。因此，WTO及其附屬協(xié)議的國(guó)內(nèi)法位階不明，是算作法律還是行政法規(guī)或者其他規(guī)范性文件?WTO及其附屬協(xié)議包含的內(nèi)容廣泛，法律效力不明將造成適用上的障礙，影響中國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。［4］

二、WTO及其附屬協(xié)議在成員方域內(nèi)法律適用的特點(diǎn)

首先，WTO及其附屬協(xié)議未明文規(guī)定履行條約義務(wù)的具體方式。由于WTO內(nèi)部對(duì)于成員方應(yīng)當(dāng)如何將WTO規(guī)則并入國(guó)內(nèi)法律體系以及DSB裁決的效力問題無法達(dá)成一致意見，因此WTO對(duì)此采取中立態(tài)度。WTO不強(qiáng)制規(guī)定締約方在國(guó)內(nèi)法層面履行WTO義務(wù)的具體方式，只是在《建立WTO協(xié)議》（Agreement Establishing The World Trade Organization）第16．4條中要求“每一成員方應(yīng)當(dāng)保證自身法律和行政規(guī)定與所附各協(xié)定對(duì)其規(guī)定的義務(wù)相一致”。與之相對(duì)應(yīng)，DSB專家組和上訴機(jī)構(gòu)不止一次地表達(dá)這一立場(chǎng)，認(rèn)為“無論是GATT還是WTO，從來沒有將自身規(guī)則解釋成具有直接效力的法律制度，也沒有在成員方與國(guó)內(nèi)私人之間創(chuàng)造出新的法律體系”。［5］

其次，在履行問題上，WTO成員方大多通過立法將承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)納入本國(guó)法律體系。對(duì)于WTO及其附屬協(xié)議的國(guó)內(nèi)法效力問題，大多數(shù)WTO成員方采取國(guó)家主義的做法，鼓勵(lì)法院在對(duì)本國(guó)有利時(shí)適用WTO規(guī)則，其中以美國(guó)和歐盟這兩個(gè)WTO最重要的成員方為代表。

對(duì)于國(guó)際條約的國(guó)內(nèi)適用，美國(guó)采取解釋一致的做法，即接受1804年聯(lián)邦最高法院在“Charming Betsy案”的意見，推定國(guó)內(nèi)法符合國(guó)際條約和義務(wù)。［6］這是解決國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的一種行之有效的辦法，因?yàn)榭梢岳@開固有的國(guó)內(nèi)法規(guī)對(duì)法院直接適用國(guó)際條約的限制。但是，對(duì)于具體的國(guó)際條約，比如WTO及其附屬協(xié)議，法理上的解釋一致并不意味著美國(guó)就會(huì)無條件遵從WTO規(guī)則。

作為WTO中被申訴次數(shù)最多的成員方，美國(guó)在WTO及其附屬協(xié)議的法律適用以及DSB“裁決報(bào)告”的執(zhí)行方面有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)互相配合，形成了一套完善的國(guó)內(nèi)體系。美國(guó)國(guó)會(huì)制定《烏拉圭回合協(xié)定法》（Uruguay Round AgreementsAct，以 下 簡(jiǎn) 稱“URAA”）專門處理WTO及其附屬協(xié)議以及WTO爭(zhēng)端解決結(jié)果在美國(guó)國(guó)內(nèi)法的效力問題。當(dāng)前者與美國(guó)國(guó)內(nèi)法出現(xiàn)沖突時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)法優(yōu)先，并且禁止任何基于WTO及其附屬協(xié)議的私人救濟(jì)請(qǐng)求。由于美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦法律和州法律同時(shí)存在，各自運(yùn)行。因此，除非美國(guó)國(guó)會(huì)或者行政機(jī)構(gòu)修改或者移除聯(lián)邦法律法規(guī)中與前者相沖突的規(guī)則，否則WTO及其附屬協(xié)議的條款以及專家組和上訴機(jī)構(gòu)的裁決報(bào)告不具有國(guó)內(nèi)法效力。如果出現(xiàn)與州法律相沖突的情況，主要由各州處理，在極少數(shù)的情況下，也可能出現(xiàn)聯(lián)邦政府宣布州法律無效的情況。URAA設(shè)計(jì)了在保證美國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)遵守WTO規(guī)則和現(xiàn)有法律法規(guī)的同時(shí)，修改有關(guān)規(guī)則的程序和要求。

雖然美國(guó)聯(lián)邦法院有時(shí)會(huì)因?yàn)閃TO規(guī)則或者DSB裁決報(bào)告具有一定說服力而適用，但是在更多時(shí)候，它們認(rèn)為，WTO規(guī)則以及DSB裁決報(bào)告對(duì)美國(guó)政府不具有約束力，URAA在設(shè)計(jì)執(zhí)行與美國(guó)國(guó)內(nèi)法相沖突的DSB裁決報(bào)告的制度時(shí)，美國(guó)是否執(zhí)行以及執(zhí)行的程度，已經(jīng)明確這屬于行政機(jī)構(gòu)的工作范疇。因此，即使行政機(jī)構(gòu)未依據(jù)國(guó)內(nèi)程序采取行動(dòng)，聯(lián)邦法院仍然拒絕單獨(dú)依據(jù)與美國(guó)國(guó)內(nèi)法相沖突的WTO規(guī)則或者DSB裁決報(bào)告去判斷行政機(jī)構(gòu)的行為是否合理。［7］

歐盟則是另外一種情形。作為一個(gè)依靠國(guó)際條約建立起來的國(guó)際法主體，能否在加入WTO的同時(shí)否認(rèn)WTO規(guī)則的直接效力，這是擺在歐盟面前的難題。“歐盟司法法院”的法律顧問曾經(jīng)提出這樣一個(gè)問題:“國(guó)際條約作為歐盟法律體系的一部分，為何不能作為判斷歐盟行為合法性的依據(jù)?”“WTO之父”杰克遜（John Jackson）教授較早發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，他指出:“較為一致的觀點(diǎn)是DSB的裁決報(bào)告等于創(chuàng)造了需要遵守的國(guó)際義務(wù)。”［8］盡管承認(rèn)歐盟加入的國(guó)際條約具有約束力，但是歐盟司法法院還是很小心地把歐盟法與其他國(guó)際條約區(qū)分出來。1994年12月22日，歐盟理事會(huì)通過了94/800號(hào)決定（《關(guān)于實(shí)施烏拉圭回合協(xié)議的決定》），并在序言中對(duì)WTO規(guī)則在歐盟的效力做了闡釋:“由其性質(zhì)所決定，不能認(rèn)為可以在歐盟或者成員國(guó)法院中直接援用《建立WTO協(xié)議》及其附件。”從司法判例角度，除了GATT 時(shí)期的兩個(gè)特例，“Fediol案”［9］和“Nakajima案”，［10］只有在被審查的歐盟法或者措施旨在實(shí)施一項(xiàng)特定的WTO義務(wù)，抑或歐盟法明確提及WTO及其附屬協(xié)議的特定條款時(shí)，才能在歐盟司法法院援用WTO及其附屬協(xié)議主張歐盟法無效或者主張賠償。當(dāng)WTO規(guī)則或者DSB裁決報(bào)告對(duì)歐盟不利時(shí)，歐盟司法法院拒絕承認(rèn)WTO規(guī)則或者DSB裁決報(bào)告的直接效力和優(yōu)先效力。當(dāng)WTO及其附屬協(xié)議對(duì)歐盟一體化有利時(shí)，歐盟司法法院傾向于支持成員國(guó)法院援引WTO及其附屬協(xié)議解釋國(guó)內(nèi)法甚至是歐盟法。比如1998年，荷蘭法院在“Hems案”中要求歐盟司法法院對(duì)可否利用TRIPS解釋國(guó)內(nèi)法這一問題給出裁決。歐盟司法法院不僅對(duì)該案做出肯定性裁決，并在其后的一些案件中反復(fù)要求成員國(guó)法院按照 TRIPS 解釋國(guó)內(nèi)法。［11］

三、WTO及其附屬協(xié)議在中國(guó)國(guó)內(nèi)適用的建議

當(dāng)前，雖然中國(guó)法律體系中已有一些關(guān)于條約適用的內(nèi)容，司法實(shí)踐中也有不少適用國(guó)際條約的案例，但是國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間關(guān)系的定位還沒有形成通說，阻礙著法律適用。

適用國(guó)際條約時(shí)建議以實(shí)用主義為先導(dǎo)，以國(guó)家利益至上。我們應(yīng)去除“簽署的下一步就是立即、無條件適用國(guó)際條約”的觀念，同時(shí)放棄所謂的“中國(guó)的國(guó)家形象”等一些外在的、無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的東西。在中國(guó)法律體系內(nèi)賦予國(guó)際條約適當(dāng)?shù)姆晌浑A是首先要解決的問題，可以采用三個(gè)步驟:第一，修憲時(shí)加入概括性規(guī)定國(guó)際條約在中國(guó)法律位階的內(nèi)容。這是一個(gè)憲法層面的問題，既表明憲法是根本法的最高地位并發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)作用，又不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行國(guó)內(nèi)法律法規(guī)而被指責(zé)“因?yàn)檫`反國(guó)際義務(wù)而承擔(dān)國(guó)際責(zé)任”。第二，在《立法法》中具體規(guī)定不同類別的國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)法上的位階，主要包括:首先，明確憲法具有最高的法律效力，國(guó)際條約也必須服從于憲法;其次，明確全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)際條約的法律效力，高于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)際條約和其制定的行政法規(guī)，并高于政府部門對(duì)外締結(jié)的國(guó)際條約及其制定的部門規(guī)章;同時(shí)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)際條約效力高于政府部門對(duì)外締結(jié)的國(guó)際條約及其制定的部門規(guī)章;最后，明確當(dāng)具有統(tǒng)一法律位階的國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法內(nèi)容發(fā)生沖突時(shí)，前者效力優(yōu)先。第三，對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中關(guān)于國(guó)際條約位階的規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)修改。如前所述，在某些領(lǐng)域，中國(guó)政府傾向于國(guó)際法優(yōu)先的“一元論”，但是這些條文比較零散，缺乏協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。在憲法和《立法法》中確定各類國(guó)際法在中國(guó)國(guó)內(nèi)法律位階的總體框架后，對(duì)于涉及國(guó)際條約適用的單行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等出現(xiàn)特殊情形，可在權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)國(guó)際條約的法律位階制定例外規(guī)定。

至于WTO及其附屬協(xié)議的法律適用，根據(jù)WTO要求的“保證成員方國(guó)內(nèi)法與《建立WTO協(xié)議》相一致”的原則，WTO成員方的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)及司法機(jī)構(gòu)，需要秉承“善意履行”的精神來實(shí)現(xiàn)WTO的目標(biāo)和享受成員方的權(quán)益。法院總體上拒絕賦予WTO規(guī)則、DSB裁決以直接效力和優(yōu)先效力，是現(xiàn)有WTO成員方（以加、美、歐、日為代表）的習(xí)慣做法。外國(guó)司法機(jī)關(guān)在對(duì)與WTO及其附屬協(xié)議有關(guān)的國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)的決定或者對(duì)其行為行使司法審查時(shí)，通常采取謹(jǐn)慎、節(jié)制的態(tài)度。承認(rèn)DSB裁決報(bào)告的直接效力意味著增強(qiáng)了司法機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)的控制，這與中國(guó)現(xiàn)行體制不符。［12］總體上排除WTO規(guī)則和DSB裁決報(bào)告的直接效力和優(yōu)先效力并制定例外情況的處理規(guī)則是適宜中國(guó)目前的選擇。

對(duì)于DSB裁決所涉及的權(quán)利和義務(wù)，中國(guó)政府完全可以提出自己的理解和主張，必要的時(shí)候提交部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議或者理事會(huì)討論，不必拘泥于裁決。因?yàn)楦鶕?jù)規(guī)定，WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和總理事會(huì)擁有對(duì)WTO及其附屬協(xié)議作解釋的專有權(quán)力。從人員組成以及解釋的程序分析，不論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)，DSB裁決報(bào)告的作出具有“臨時(shí)性”，不具有終局性。而且WTO從來沒有明確DSB裁決報(bào)告具有先例作用，根據(jù)DSU第19條，裁決報(bào)告不能增減WTO成員方的權(quán)利和義務(wù)。因此，對(duì)于裁決報(bào)告中的具體問題，中國(guó)政府可以和WTO“討價(jià)還價(jià)”，最大限度地維護(hù)國(guó)家和公民利益。［13］

［1］李靖堃．議會(huì)法令至上還是歐共體法至上——試析英國(guó)議會(huì)主權(quán)原則與歐共體法最高效力原則之間的沖突［J］．歐洲研究，2006（5）:76－90．

［2］Louis Henkin．International Law:Politics and Values［M］．Kluwer Academic Publishers，1995:63．

［3］徐 昕，張 磊．中國(guó)執(zhí)行WTO爭(zhēng)端解決案件十年考［J］．理論探索，2011（6）:130－136．

［4］張乃根．國(guó)際法原理［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002:25．

［5］Panel Report．United States－ Section 301 －310 of the Trade Act of 1974［R］，WTO，1998:75．

［6］6 U．S．（2 Cranch）64，118（1804）．

［7］Grimmett Jeanne J．World Trade Organization（WTO）Decisions and Their Effect in U．S．Law［R］．Federal Publications，2011:12．

［8］Alberto Alemanno．Recent Development:Judicial Enforcement of the WTO Hormones Ruling Within the European Community:Toward EC Liability for the Non－Implementation of WTO Dispute Settlement Decisions?［J］．Havard International Law Journal，2004（3）:547 －560．

［9］Case 70/87，F(xiàn)ediol v．EC Commission，1989，E．C．R．1781．

［10］Case 69/89，Nakajima All Precision Co．v．Council，1991 E．C．R．I－2069．

［11］呂曉杰．WTO規(guī)則在歐盟法律體系中效力的新發(fā)展——統(tǒng)一解釋原則的確定與適用［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2008（1）:110－125．

［12］王玉瑋．歐共體對(duì)WTO爭(zhēng)端解決報(bào)告直接效力問題的處理及啟示［J］．人民司法，2005（11）:90－93．

［13］李曉郛．私人通過援引DSB裁決在ECJ獲得賠償?shù)目赡苄苑治觥运痉ㄅ欣秊橐暯牵跩］．國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊，2012（3）:15－40．