秦冠英

（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

論檢察獨(dú)立
——兼論我國檢察機(jī)構(gòu)改革

秦冠英

（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

檢察獨(dú)立與檢察一體，是現(xiàn)代檢察制度創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵。檢察獨(dú)立既包括檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立，也包括檢察官獨(dú)立，歐陸國家大多數(shù)采用檢察一體下的檢察獨(dú)立，我國因國家組織體制的不同，檢察獨(dú)立制度尚未確立，面對司法獨(dú)立的緊迫性，改革并確立檢察獨(dú)立的現(xiàn)代檢察制度，是我國檢察機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。

檢察權(quán)；檢察一體；檢察獨(dú)立；改革

檢察官制的創(chuàng)立，被認(rèn)為是阻止法官擅斷，防止警察恣意的有力制度。近代以來，歐陸國家普遍確立該項(xiàng)制度，認(rèn)為檢察官是“世間最客觀公正之官署”，更是“一尚未完成的機(jī)關(guān)”。為此，大部分國家和地區(qū)都采行檢察官獨(dú)立與檢察一體的檢察制度[1]。我國蓋因國家組織體制不同于歐陸和日本。因而，檢察獨(dú)立仍未能確立，但面對司法獨(dú)立的緊迫性，改革并確立檢察獨(dú)立的現(xiàn)代檢察制度，是我國檢察機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。

一、檢察獨(dú)立：檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立與檢察官獨(dú)立的雙重性

作為法律之守護(hù)人，檢察官既要保護(hù)被告免于法官擅斷，亦要保護(hù)其免于警察之恣意。檢察官始終處于法官和警察兩大山谷的谷間帶，既制衡法官，又監(jiān)督警察，具有雙重控制的作用。檢察權(quán)因兼具行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性而始終搖擺不定，無法形成堅(jiān)定獨(dú)立之信念[2]。那么，基于檢察權(quán)基礎(chǔ)上的檢察獨(dú)立，將會受制于哪些因素。

檢察獨(dú)立，其實(shí)質(zhì)就是檢察權(quán)的運(yùn)行獨(dú)立，既指檢察機(jī)關(guān)外部獨(dú)立，又指檢察官內(nèi)部獨(dú)立。外部獨(dú)立涉及檢察機(jī)關(guān)同國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、社會組織及社會成員間的關(guān)系，內(nèi)部獨(dú)立指檢察官在檢察機(jī)關(guān)組織內(nèi)的地位。簡言之，就是檢察機(jī)關(guān)對外抗壓力和對內(nèi)耐受力。歐陸國家創(chuàng)設(shè)檢察官制度的肇因是制衡法官權(quán)力與控制警察濫權(quán)。因此，大陸法系國家的檢察機(jī)關(guān)不僅強(qiáng)調(diào)“檢察一體”，更注重“檢察 獨(dú)立”。

法國，檢察院代表權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)行審檢合署，但無論是相對預(yù)審法庭，還是審判法庭及當(dāng)事人，都具有獨(dú)立地位，檢察官也享有絕對的獨(dú)立地位，法官不得對檢察官進(jìn)行訓(xùn)斥與發(fā)出指令，即使在“上命下從”的狀況下，檢察官在審判過程中也具有言論自由，如傳統(tǒng)名言所說“筆桿上聽從上司，口頭上聽便自由?！倍覚z察官的升職，降職、調(diào)職，或者免職最終要經(jīng)過最高司法會議來提出意見[3]。

德國，檢察機(jī)關(guān)屬于“獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)”，實(shí)行審檢分立。檢察機(jī)關(guān)雖受司法部領(lǐng)導(dǎo)，接受司法部部長的指令，但司法部部長不得任意下達(dá)直接干涉處理具體案件的指令，不得侵犯檢察官的具體職權(quán)。曾有帝國司法部長悍然拒絕指示帝國檢察長修改刑法限縮叛亂罪范圍之慣例，嗣后聯(lián)邦和各邦司法部長皆遵循此一慣例，迄今不變[4]。檢察官遵從上級指令處于相對獨(dú)立地位，因檢察官在處理具體問題時(shí)，不論聽從上級指令與否，最終都要對自己的職務(wù)行為負(fù)全部責(zé)任，這也造成檢察官相對于法官、警察的獨(dú)立性地位[5]。

日本，繼承歐陸檢察制度之后，設(shè)立檢察官的“獨(dú)任制官廳”，雖然作為內(nèi)閣成員的法務(wù)大臣對檢察官擁有某種程度的監(jiān)督權(quán)，但在行使這一權(quán)力時(shí)，必須排除政治勢力對檢察官的不正當(dāng)壓制和干涉。日本嚴(yán)格規(guī)定檢察官身份待遇比一般國家公務(wù)人員優(yōu)厚，檢察官不得被隨意罷免官職、停止職務(wù)或降低薪俸，需經(jīng)過檢察官資格審查會審查決定。而“為擔(dān)保檢察官獨(dú)立，日本在法律層面主設(shè)兩項(xiàng)機(jī)制：（一）身份的保障。依檢察廳法第25條規(guī)定，檢察官除有因屈齡退官，依檢察官資格審查之決議經(jīng)罷免者以及檢察官之冗員外，不得違反意思予以去官、停止職務(wù)或減薪，但受懲戒處分者，不在此限。（二）對于法務(wù)大臣指揮監(jiān)督權(quán)的限制”[4]。

我國臺灣地區(qū)，仿行德、日檢察制度，采審檢分立。亦設(shè)立檢察官之“司法官署”的獨(dú)立身份。在其《中華民國憲法》第81條規(guī)定：“法官為終身制，非受刑事或懲戒處分或禁治產(chǎn)之宣告，不得免職，非依法律，不得停職、轉(zhuǎn)任或減俸”，并在《法院組織法》第61條規(guī)定：“檢察官對于法院，獨(dú)立行使職權(quán)”。檢察官除轉(zhuǎn)調(diào)外，與實(shí)任法官相同。賦予檢察官實(shí)施偵查、提起公訴（提起公訴的要件、不起訴裁量權(quán)、認(rèn)罪協(xié)商制度、緩起訴制度、支持公訴）、協(xié)助自訴、擔(dān)當(dāng)自訴、指揮刑事裁判的執(zhí)行，并執(zhí)行其他法令所定之職務(wù)的職權(quán)。來增強(qiáng)檢察官獨(dú)立性地位。當(dāng)然，還專門規(guī)定檢察官實(shí)施職務(wù)行為自我負(fù)責(zé)[6]。

1990年8月27日至9月7日，第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會通過《聯(lián)合國關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》，統(tǒng)一步調(diào)，供各會員國自行檢視，成為調(diào)整各會員國檢察官制度之國際性指標(biāo)。該《準(zhǔn)則》認(rèn)為：檢察官在司法工作中具有決定性作用，確保檢察官具備履行其職責(zé)所必需的專業(yè)資歷，向他們提供一切必要手段，使他們在打擊犯罪行為，特別是打擊新形式和新規(guī)模的犯罪行為方面得以克盡職守，從而有助于刑事司法公平而合理，并有效地保護(hù)公民免受犯罪行為的侵害，保障檢察官的地位獨(dú)立。

第一，資格保障。檢察官需正直、公正、精通法律。因此，《準(zhǔn)則》在“資格、甄選和培訓(xùn)”一節(jié)中明確規(guī)定兩點(diǎn)：一是檢察官資格條件，即“獲選擔(dān)任檢察官者，均應(yīng)為受過適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)并具備適當(dāng)資歷、為人正直而有能力的人。”二是各國政府的保證責(zé)任，各國政府甄選檢察官的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含保障措施，防止基于偏見或成見的任用，不得因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治見解或其它見解、種族、社會或族裔出身、財(cái)產(chǎn)、本人出身、經(jīng)濟(jì)地位或其它地位而對任何人實(shí)行歧視；檢察官應(yīng)受過適當(dāng)?shù)慕逃团嘤?xùn)，應(yīng)使其認(rèn)識到其職務(wù)所涉的理想和職業(yè)道德，憲法和其它法規(guī)中有關(guān)保護(hù)嫌疑犯和受害者的規(guī)定，以及由國家法律和國際法所承認(rèn)的各項(xiàng)人權(quán)和基本自由。

第二，身份保障?！稖?zhǔn)則》在“地位和服務(wù)條件”中明示檢察官的職業(yè)榮譽(yù)和尊嚴(yán)不容褻瀆，必須保持信仰和忠誠。在第6條規(guī)定：“檢察官的服務(wù)條件、充足的報(bào)酬，在適用的情況下其任期、退休金以及退休年齡均應(yīng)由法律或者頒布法規(guī)或條例加以規(guī)定?！苯又?條又規(guī)定：“如有檢察官晉升制度，則檢察官的晉升應(yīng)以各種客觀因素，特別是專業(yè)資歷、能力、品行和經(jīng)驗(yàn)為根據(jù)，并按照公平和公正的程序加以決定?！?/p>

檢察官獨(dú)立必須保障：第一，經(jīng)濟(jì)保障。檢察官待遇至少應(yīng)高于一般國家公務(wù)人員，如奧地利檢察官待遇高出其他國家公務(wù)員15%，日本則達(dá)到了30%；第二，人身安全保障。在檢察官履行職責(zé)過程中，應(yīng)保證消除檢察官所遭受的任何恐嚇、阻障、侵?jǐn)_、不正當(dāng)干預(yù)，不合理承擔(dān)民事、刑事或其他責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。因行使職權(quán)而給檢察官及其家屬安全造成威脅，各國政府應(yīng)提供保護(hù)；第三，晉升保障。檢察官晉升應(yīng)充分遵從客觀因素，特別應(yīng)當(dāng)以專業(yè)資歷、能力、品行和經(jīng)驗(yàn)為先決條件；第四，權(quán)利保障。《準(zhǔn)則》在“言論和結(jié)社的自由”一節(jié)中，充分明定“檢察官同其它公民一樣，享有言論、信仰、結(jié)社和集會的自由。”特別強(qiáng)調(diào)對公眾參與討論的有關(guān)法律、司法及促進(jìn)和人權(quán)保障應(yīng)有權(quán)參加，在行使權(quán)利時(shí)，應(yīng)始終根據(jù)法律以及公認(rèn)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和道德行事。還可自由組織和參加專業(yè)協(xié)會或代表其利益的其它組織，以促進(jìn)其專業(yè)培訓(xùn)和保護(hù)其地位[7]。

第三，人、財(cái)、物等資源的保障?！熬腿祟愄煨灾话闱闆r而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。在任何置司法人員的財(cái)源于立法機(jī)關(guān)的不時(shí)施舍下的制度中，司法權(quán)與立法權(quán)的分立將永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)。”[8]所以，保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立充足的人力、物力和財(cái)力，是保證檢察機(jī)關(guān)和檢察官獨(dú)立的前提。在德國，其檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)實(shí)行中央集權(quán)，統(tǒng)一由聯(lián)邦中央政府預(yù)算并撥付到各地，而不依靠各州自己負(fù)擔(dān)。意大利在《憲法》中規(guī)定，司法部門構(gòu)成獨(dú)立的、自主的關(guān)系，不從屬于任何權(quán)力機(jī)關(guān)；葡萄牙《檢察署組織法》規(guī)定，檢察署獨(dú)立于其他中央及地方政權(quán)，享有獨(dú)立地位，檢察官與其所在地政府不存在任何隸屬關(guān)系或指導(dǎo)關(guān)系。韓國也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)所有經(jīng)費(fèi)預(yù)算開支，均由中央財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，并且韓國檢察官不允許參與任何政治黨派，需保持中立立場[9]。

二、我國確立檢察獨(dú)立制度的障礙

在我國，《憲法》第131條、第132條分別規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”、“……最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作?！薄缎淌略V訟法》、《人民檢察院組織法》都作出了規(guī)定。《檢察官法》則在第1、3、4條分別規(guī)定檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，檢察官必須忠于憲法、法律以及依法履行職責(zé)時(shí)人身受法律保護(hù)等?？梢钥闯?，我國立法確立的檢察獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立，而不是檢察官獨(dú)立，是一種有限獨(dú)立，僅就檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)過程中排除外部的干涉，對檢察官獨(dú)立承辦案件的“獨(dú)立地位”沒有立法。如上所述，檢察獨(dú)立不僅要實(shí)現(xiàn)“檢察機(jī)關(guān)”獨(dú)立，也要實(shí)現(xiàn)“檢察官員”獨(dú)立，唯有此，才有助于推進(jìn)檢察一體原則，形成組織一體和心理一體，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能。然而，就實(shí)踐層面來看，確立檢察獨(dú)立仍存在實(shí)然上的障礙。

（一）檢察機(jī)關(guān)與人大監(jiān)督之間的關(guān)系。

依據(jù)《憲法》規(guī)定，全國人民代表大會選舉產(chǎn)生并有權(quán)罷免最高人民檢察院檢察長，地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生并有權(quán)罷免地方各級人民檢察院檢察長；最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)。決定了各級檢察機(jī)關(guān)受同級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上受雙重領(lǐng)導(dǎo)，而不是垂直領(lǐng)導(dǎo)。而且，地方各級人民代表大會主任都是由本地人民政府黨委書記來兼任，這種制度設(shè)計(jì)目的是把檢察機(jī)關(guān)置于權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)之下，保證了檢察工作的順利實(shí)現(xiàn)。但是，人大權(quán)利監(jiān)督是否會干涉檢察獨(dú)立，尚需考證。

核酸檢測（定性和定量）：屬于HIV檢測中的核酸補(bǔ)充實(shí)驗(yàn)，核酸定性檢測結(jié)果陽性報(bào)告HIV-1核酸陽性，結(jié)果陰性報(bào)告HIV-1核酸陰性。病毒載量檢測結(jié)果低于檢測線報(bào)告低于檢測線；>5 000拷貝/mL報(bào)告檢測值；檢測線以上但≤5 000拷貝/mL建議重新采樣檢測，臨床醫(yī)生可結(jié)合流行病學(xué)史、CD4+、CD8+T淋巴細(xì)胞計(jì)數(shù)或HIV抗體隨訪檢測結(jié)果等進(jìn)行診斷或排除診斷。

（二）檢察機(jī)關(guān)與人民政府之間的關(guān)系。

地方各級檢察機(jī)關(guān)的人力、財(cái)力和物力都依賴于地方各級人民政府，再則，地方各級人民檢察院的檢察長由地方立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，加上吃、喝、拉、撒又要全部求地方政府解決，因此，在實(shí)踐中，地方檢察院可以不理會上級檢察機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”，卻不能不服從地方政權(quán)的“領(lǐng)導(dǎo)”，必要時(shí)甚至?xí)詫股霞墮z察機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”，來服從地方政權(quán)的“領(lǐng)導(dǎo)”[5]。地方領(lǐng)導(dǎo)人若以某種籍口強(qiáng)行干預(yù)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立承辦的案件，檢察機(jī)關(guān)又當(dāng)如何來應(yīng)對，尤其是面對嚴(yán)重的“反腐”案件，地方保護(hù)主義的強(qiáng)行入侵，檢察獨(dú)立當(dāng)如何應(yīng)對。

（三）檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。

我國檢察機(jī)關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級人民檢察院發(fā)出的指令，下級人民檢察院必須服從并執(zhí)行，上級院領(lǐng)導(dǎo)下級院的工作。下級院不能拒絕上級院的指令，即使指令嚴(yán)重侵害了具體案件的合法、公正，也要服從。2006年最高人民檢察院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見》中提出，“下級人民檢察院對上級人民檢察院的決定，必須堅(jiān)決執(zhí)行?！?007年又在《關(guān)于加強(qiáng)上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》中規(guī)定，上級檢察院作出的決定，下級檢察院必須執(zhí)行，不得擅自改變、故意拖延或者拒不執(zhí)行[10]。更是強(qiáng)化了這一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的絕對化。如若上級院以上級領(lǐng)導(dǎo)的身份，指揮下級院對具體案件的枉法處理，可能會發(fā)生與“造船疑獄案”、“上上級案”等相同的后果。

（三）檢察獨(dú)立實(shí)質(zhì)上的虛置化。

長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)形成了“檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的辦案體制[11]。在辦案過程中，承辦案件的檢察官時(shí)刻得向辦案部門負(fù)責(zé)人匯報(bào)案件辦理狀況，而且必須按照領(lǐng)導(dǎo)指示來辦理，充分體現(xiàn)“檢察一體”的原則，但實(shí)際上是對檢察一體原則的誤用，檢察官實(shí)際缺少應(yīng)有的獨(dú)立，影響案件辦理效率，雖然我國推出主訴檢察官制度，以期改變檢察官缺乏獨(dú)立自主辦案的獨(dú)立性，但檢察長和檢察官這種領(lǐng)導(dǎo)與下屬的關(guān)系始終不會改變，若檢察長強(qiáng)行干預(yù)具體案件，檢察獨(dú)立又該如何應(yīng)對。

三、我國檢察機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)然之策

當(dāng)前，就立法規(guī)定而言，我國《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》都沒有對檢察一體和檢察獨(dú)立做出具體規(guī)定。然而，檢察一體和檢察獨(dú)立是檢察體制改革的必然，在實(shí)踐中盡快建立，是解決檢察權(quán)良好運(yùn)作的關(guān)鍵。

我國憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”檢察機(jī)關(guān)具有“國家性”，代表國家意志和利益，“各級人民檢察院都是國家的檢察院，而非地方的檢察院，檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力代表了國家的意志，而非任何地方、團(tuán)體或個(gè)人的意志?！盵12]盡管地方各級人民檢察院檢察長都是由地方各級人大選舉產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)，但并不能說明檢察院行使檢察權(quán)必須要服從地方權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，畢竟各級檢察院履行維護(hù)國家法制統(tǒng)一的職責(zé)，一切都需服從國家利益和意志。

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以憲法為基礎(chǔ)，理性看待地方人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的合理性，其主要理由有：一是檢察機(jī)關(guān)的國家性；二是人大監(jiān)督的集體性、謙抑性和原則性；三是人大監(jiān)督只能對檢察機(jī)關(guān)的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而不能對其合目的性進(jìn)行監(jiān)督，即人大監(jiān)督是一種程序性監(jiān)督，而不是實(shí)體性監(jiān)督。因此，地方人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)，是實(shí)現(xiàn)檢察獨(dú)立的保障，人大通過監(jiān)督指令來干涉、阻礙檢察機(jī)關(guān)對具體案件的處理，既于法無據(jù)，也無可能[10]。筆者完全贊同該學(xué)者所持觀點(diǎn)，但需要補(bǔ)充一點(diǎn)：檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)請求權(quán)。一旦地方人大監(jiān)督突破界限，下級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告上級檢察機(jī)關(guān)，并請求上級檢察機(jī)關(guān)向上級人大及其常委會報(bào)告具體情況，以期糾正。

（二）限制地方政府黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。

地方政府對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督保證檢察機(jī)關(guān)工作方向的正確性，通過政治引領(lǐng)、思想引導(dǎo)、組織保障，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的政治方向和工作路線，保證檢察機(jī)關(guān)的國家性，不是干預(yù)憲法和法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使。因此，地方政府不能超越黨的監(jiān)督來直接指揮檢察機(jī)關(guān)的司法活動。然而，現(xiàn)行體制過分?jǐn)U大地方政府的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)過渡依賴地方政府，造成檢察機(jī)關(guān)“地方化”。一是人事任免權(quán)，二是經(jīng)費(fèi)審批權(quán)。地方政府控制檢察機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)和經(jīng)費(fèi)審批權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)若“不聽使喚”，則其“人與財(cái)”就成問題。故而，應(yīng)借鑒德、日等國的檢察制度設(shè)計(jì)，建立由中央人民政府集中預(yù)算，逐級下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)管理模式。人事任免權(quán)也當(dāng)由最高人民檢察院提請全國人民代表大會任免。唯有如此，才能保障地方各級人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國家機(jī)關(guān)的干涉，從根本上消除地方檢察機(jī)關(guān)的“軟骨病”。

（三）明確上下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

依檢察一體原則，上級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機(jī)關(guān)主要通過指揮監(jiān)督權(quán)、職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)和職務(wù)代理權(quán)來實(shí)現(xiàn)。就此而言，我國檢察機(jī)關(guān)上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)從法律上明確界定上級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。

一是明定指令權(quán)的主體。在我國常是上級檢察機(jī)關(guān)的檢察官以上級的名義發(fā)布指令給下級，容易造成上級檢察官濫用指揮監(jiān)督權(quán)。故應(yīng)將上級檢察機(jī)關(guān)發(fā)布指令權(quán)限定為上級檢察機(jī)關(guān)的檢察委員會，檢察委員會合議，檢察長發(fā)布，下級檢察機(jī)關(guān)檢察長接收并組織實(shí)施；二是發(fā)布指令的法定性與客觀性，檢察官必須依法履行職權(quán)，負(fù)有嚴(yán)格法定主義的義務(wù)，這也是立法者來控制檢察官自由裁量權(quán)的用意，也是為了防范上級檢察機(jī)關(guān)從行政上下手，將檢察官當(dāng)做行政干預(yù)司法的樞紐[13]。檢察官也應(yīng)當(dāng)遵守法律之“客觀性”誡命，不僅要追訴被告人的罪行，更應(yīng)當(dāng)站在客觀合理的立場，來關(guān)注被告人的利益，向法官提出合理判決被告定罪量刑的請求，而不局限于起訴意見所載明的觀點(diǎn)?！耙坏﹤€(gè)別檢察官以上命下從為理由，而不顧客觀性義務(wù)，則有可能因上命下從而擺脫法律仆人的角色，淪為政策跑腿政治紛爭的工具。更有甚者，如果上級的頂頭上司是行政首長，其行事的準(zhǔn)則是政策觀點(diǎn)與政治掛帥，而非法律的客觀性，上命下從將威脅到檢察官的客觀義務(wù)。因此，有德國學(xué)者認(rèn)為，上命下從要以客觀性義務(wù)為界限，求取兩者的折衷之道”[14]。三是明確發(fā)出指令的程序和內(nèi)容。上級檢察機(jī)關(guān)發(fā)布指令必須以書面形式作出，且檢察指令的內(nèi)容不得作出“阻礙公訴”的指令，檢察長不得發(fā)出阻礙公訴的指令，承辦檢察官有權(quán)就所公訴案件向有管轄權(quán)的法院提起公訴，而不受上級檢察機(jī)關(guān)的指令限制[15]。四是對上級檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)作出限制，也應(yīng)當(dāng)就實(shí)體內(nèi)容和程序作出規(guī)定，有效避免因檢察長指定檢察官接手案件時(shí)的定向操作，出現(xiàn)案件處理不公，有損檢察機(jī)關(guān)的威信和信任[16]。

（四）限制檢察官獨(dú)立的權(quán)力行使。

一味強(qiáng)調(diào)檢察官的獨(dú)立，擴(kuò)大檢察官的獨(dú)立權(quán)，勢必破壞檢察一體的原則，因此，我國檢察官的獨(dú)立必須確立檢查一體之下的有限獨(dú)立。正如我國學(xué)者所指出的：“沒有檢察官獨(dú)立的檢察一體制是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體制的檢察官獨(dú)立是一種純粹的司法體制，而這兩者都不符合檢察工作的特點(diǎn)和要求。”就檢察官的權(quán)限來看，完全由檢察官獨(dú)立向具有管轄權(quán)的法院提起公訴，有可能因?yàn)闄z察官個(gè)人業(yè)務(wù)能力或者外界所施加壓力而出現(xiàn)檢察權(quán)濫用，造成檢察機(jī)關(guān)整體司法公信危機(jī)[17]。

因此，有必要限制檢察官的權(quán)力：一是明確限定檢察官接受上級指令和拒絕接受指令的程序、內(nèi)容、范圍。檢察官可自行選擇并附卷記錄，一切不利后果均由檢察官自己承擔(dān)，對重大案件，檢察官應(yīng)服從檢察委員會最終的意見；二是限制檢察官報(bào)告權(quán)。作為具體承辦案件的檢察官，應(yīng)當(dāng)向具體部門領(lǐng)導(dǎo)和分管檢察長定期匯報(bào)案件進(jìn)展情況，緊急情況下，檢察官應(yīng)向檢察委員會直接說明；三是建立檢察官的誡勉制度。當(dāng)下，我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部雖制定了相應(yīng)的檢察官考核制度，但這種考核往往都與案件的起訴率、勝訴率、錯案率相關(guān)，實(shí)際上，應(yīng)基于檢察一體來衡量檢察官的業(yè)績，以案件的處理質(zhì)量為核心，而不是以數(shù)量；四是盡快建立公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)監(jiān)督制約平臺，并向公眾開放接受監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的檢察一體和檢察獨(dú)立的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)司法正義[18]。

[注釋]：

①德國的克勞思·羅克信教授認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)不屬于行政體系，也不屬于第三種權(quán)力的體系，而為介于二者之間的獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)”；而托馬斯·魏根特教授則認(rèn)為“就憲法權(quán)力的分立而言，檢察官屬于政府的行政部門而非司法部門?！痹诘聡?，以羅克信教授的觀點(diǎn)為主。

②我國臺灣地區(qū)譯為《聯(lián)合國1990年檢察官角色指引》。

③1990年8月27日至9月7日在古巴哈瓦那召開的第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會，制定并通過《聯(lián)合國關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》中的相關(guān)規(guī)定。

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[13]Dünnebier,JZ 1958,417,419;vgl.Auch Roxin,Strafverfahrensrecht,1995,§14 Rndr.1.

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[17]謝鵬程.論檢察官獨(dú)立與檢察一體[J].法學(xué)雜志，2003，（5）：38.

[18]陳衛(wèi)東.李訓(xùn)虎.檢察一體與檢察官獨(dú)立[J].法學(xué)研究，2006，（3）：3-13.

Procuratorial Independence And Reform Of Procuratorial System In Our Country

QIN Guan-ying

Procuratorial independence and procuratorial integration is the key for the construction of modern procuratorial system.Procuratorial Independence includes procuratorial organs’independence and prosecutor independence.Most of countries adopt procuratorial independence in Europe.Because of the difference of our country system,procuratorial independence is still not completed.Face to the urgency of the judicialindependence.Reform and establishmentthe modern procuratorialsystem ofprocuratorial independence is the crucial factors for the reform of procuratorial system in our country.

Procuratorial Authority,Procuratorial Integration,Procuratorial Independence,Reform

DF83；D916.3

A

1674-5612（2013）06-0085-06

（責(zé)任編輯：禹竹蕊）

2013-06-25

秦冠英，（1978- ），男，甘肅正寧人，法學(xué)、管理學(xué)碩士，甘肅政法學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑法學(xué)博士生，研究方向：刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、公共管理。