賈建平

（河南警察學(xué)院　河南鄭州　450000）

行政強制行為之非獨立性思考

賈建平

（河南警察學(xué)院河南鄭州450000）

行政強制措施具有手段性、附隨性和保障性，與行政管理或行政調(diào)查密不可分，不具有法律價值的獨立性。行政強制執(zhí)行從本質(zhì)上講是獨立的執(zhí)行行為，而不是強制行為，其核心特征是執(zhí)行性而不是強制性。即時性行政強制是對特定違法、危險狀態(tài)的獨立處置行為，其個性特征是結(jié)果性與即時性，而不是手段性與臨時性。在剝離了以上三種行為后，行政強制行為已經(jīng)沒有任何實質(zhì)內(nèi)容，失去了獨立存在的必要性，不應(yīng)再作為獨立的一類行政行為。

行政強制；非獨立性

傳統(tǒng)行政法學(xué)將行政強制行為視為獨立的一類行政行為，并以《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）等法律規(guī)定為基礎(chǔ)，將其分為行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩部分，或者分為行政強制措施、行政強制執(zhí)行和行政即時強制三部分。但在理論和實踐中，對于行政強制行為的內(nèi)涵與外延、法律性質(zhì)、法律體系及其與其他行政行為的法律關(guān)系等問題一直存在認(rèn)識上的爭議。作為折衷平衡的產(chǎn)物，《行政強制法》的頒行也并未很好的解決這些爭議，反而增加了一些新的爭議，如人民法院對行政決定的強制執(zhí)行是否屬于行政強制行為等。筆者以為，之所以存在這些爭議，根本原因是行政強制行為的獨立性價值難以確立。進(jìn)一步講，行政強制行為不是一類獨立的行政行為。

為了論述的方便，筆者對行政強制行為暫時以三分法進(jìn)行分類，從行政強制措施、行政強制執(zhí)行和行政即時強制三個方面進(jìn)行拆分解析。

一、行政強制措施具有附隨性和保障性，與行政管理或行政調(diào)查密不可分，不具有法律價值的獨立性

行政強制措施是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第11條在規(guī)定行政訴訟受案范圍時，較早的作為法律術(shù)語正式使用的。但是在理論界對行政強制措施的基本法律含義一直存在爭議。通常所說的行政強制措施是指在行政管理或行政調(diào)查中，為了保證行政目的的順利實現(xiàn)而對行政相對人實施的臨時性限制措施。有人認(rèn)為，行政強制措施就是行政強制行為的具體措施，包括行政強制執(zhí)行的具體措施、即時強制的具體措施和一般性行政強制措施[1]。也有人認(rèn)為，行政強制措施是與即時強制、行政強制執(zhí)行并列的一類獨立行政強制行為[2]。目前，持后一種觀點的學(xué)者較多。筆者以為，“行政強制措施”一詞作為法律術(shù)語使用雖然有欠嚴(yán)謹(jǐn)，但是表述通俗易懂，只要外延界定明確，也未嘗不可。然而在法學(xué)理論上，“行政強制措施”作為法學(xué)術(shù)語則難以確立。除了其本身存在的語義模糊，難以表達(dá)出特定的專業(yè)含義外，其本身的法律特點也決定了它難以成為獨立的法學(xué)術(shù)語。

行政強制措施的特點可以概括為：行政性、強制性、手段性、保障性和附隨性。行政性和強制性是行政強制措施與其他行政行為的共性特點。手段性、保障性和附隨性是行政強制措施的個性特點。手段性是指行政強制措施只是行政管理或者行政調(diào)查中使用的一種手段，不是某一行政管理或某一案件調(diào)查的結(jié)果。保障性是指行政強制措施設(shè)立的目的就是為了保障行政管理或者行政調(diào)查目標(biāo)的順利實現(xiàn)，而不是為了強制本身而強制。附隨性是指行政強制措施與行政管理或行政調(diào)查不可分離，在脫離了行政管理或行政調(diào)查后不具有獨立存在的必要性。行政強制措施的這三大個性特點是內(nèi)在統(tǒng)一和相互關(guān)聯(lián)的。例如，道路交通管制是《中華人民共和國人民警察法》和《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的一種行政強制措施，其本身就是一種附隨于道路交通秩序管理的行政手段，實施的目的就是疏導(dǎo)和控制人流、車流，保障交通秩序。對違法嫌疑人的傳喚是《行政處罰法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定的一種行政強制措施，其本身就是一種行政調(diào)查手段，必須在傳喚到案后及時進(jìn)行詢問調(diào)查。對涉案財物的扣押本身也是一種行政調(diào)查手段，必須在扣押后及時查明該財物與違法行為的關(guān)系。如果脫離了行政管理和行政調(diào)查，這些行政強制措施的實施毫無意義。手段性、附隨性和保障性特點充分說明了行政強制措施的非獨立性。它完全可以歸并到行政管理行為和行政調(diào)查行為中去，不宜單獨列為一類具體行政行為。

二、行政強制執(zhí)行從本質(zhì)上講是獨立的執(zhí)行行為，而不是強制行為，其核心特征是執(zhí)行性而不是強制性

根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，行政強制執(zhí)行從廣義上理解是對行政決定的強制執(zhí)行，既包括行政主體對行政決定的強制執(zhí)行，也包括人民法院對行政決定的強制執(zhí)行。筆者以為，人民法院對行政決定的強制執(zhí)行，雖然是為了實現(xiàn)行政目標(biāo)而實施，但是因主體的司法性和程序的司法性而與行政主體對行政決定的強制執(zhí)行具有本質(zhì)的區(qū)別。相對人對人民法院的強制執(zhí)行不服也不能通過行政救濟(jì)方式獲得法律援助。所以，從行政行為的構(gòu)成要件上分析，人民法院對行政決定的強制執(zhí)行，不是行政行為，更談不上是行政行為法意義上的行政強制執(zhí)行了，行政行為法上的行政強制執(zhí)行只能是行政主體對行政決定的強制執(zhí)行。以此為進(jìn)路，行政強制執(zhí)行有三個要素構(gòu)成：一是“行政”，表現(xiàn)為行為目的的行政性、行為主體的行政性和行為程序的行政性；二是“強制”，表現(xiàn)為行為手段的強制性和行為效力的強制性；三是“執(zhí)行”，表現(xiàn)為行為性質(zhì)的執(zhí)行性和行為內(nèi)容的執(zhí)行性。在三者的關(guān)系中，“行政”和“強制”都是“執(zhí)行”的限定性要素，“執(zhí)行”要素才是行政強制執(zhí)行的核心要素，是前兩個要素的最終落腳點。所以，與其說行政強制執(zhí)行是所謂的行政強制行為的一種，不如說它是行政執(zhí)行行為的一種，而且是獨立的行政執(zhí)行行為。

梳理行政法的發(fā)展歷史不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于行政強制執(zhí)行行為是行政執(zhí)行行為而非行政強制行為的觀點，在我國較早期的老一輩行政法學(xué)家的學(xué)術(shù)思想中已有所體現(xiàn)。例如在上世紀(jì)八十年代，行政法學(xué)家王珉燦先生就認(rèn)為，行政法律關(guān)系中的行政強制執(zhí)行又叫做行政執(zhí)行，是一種具體的行政行為[3]。在上世紀(jì)九十年代，行政法學(xué)家應(yīng)松年先生也認(rèn)為，行政強制執(zhí)行是依法迫使相對人履行義務(wù)或者實現(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政執(zhí)行行為[4]。然而近年來，早期行政法學(xué)家們關(guān)于“行政強制執(zhí)行是行政執(zhí)行行為”的定位卻被“行政強制執(zhí)行是獨立的行政強制行為”的觀點所淹沒。事實上，早期行政法學(xué)家們的觀點抓住了行政強制行為的本質(zhì)特征——執(zhí)行性。這種思考透過現(xiàn)象考察了事物的本質(zhì)，充滿了辯證唯物主義的理性色彩。這樣一種將行政強制執(zhí)行作為執(zhí)行行為的研究進(jìn)路值得繼承和深入探究。循著這樣的思路，強制性只是這一類執(zhí)行行為的形式特征而不是本質(zhì)特征，以具有強制性作為依據(jù)而將行政強制執(zhí)行納入所謂的行政強制行為不足為據(jù)。進(jìn)而，作為行政強制行為的這一部分內(nèi)容也剝離出去，成為了另一種行政行為的重要組成部分。

三、即時性行政強制是對特定違法、危險狀態(tài)的獨立處置，其個性特征是結(jié)果性與即時性，而不是手段性與臨時性

即時性行政強制是指為了預(yù)防或制止即將發(fā)生或者正在發(fā)生的違法、危險狀態(tài)而對特定相對人人身或財產(chǎn)采取的即時性處置措施。與其他行政強制行為的內(nèi)容不同，即時性行政強制的法律依據(jù)比較寬泛，內(nèi)容也較為豐富。概括起來，即時性行政強制包括以下基本內(nèi)容：一是對人的強制，如對傳染病患者的強制隔離和治療、對醉酒人的強制約束、對非法集會游行者的強制帶離和強行驅(qū)散、對進(jìn)出海關(guān)口岸的走私犯罪嫌疑人的扣留等；二是對財產(chǎn)的強制，如對帶上列車的違禁物品的強制保管、對超速超載車輛的強制扣留、對影響撲救火災(zāi)的現(xiàn)場毗連物的強制拆除等。無論哪一部分內(nèi)容，都具有強制性、即時性與結(jié)果性的特征。強制性是這一類行政行為與其他行政強制內(nèi)容的共性特征，即時性和結(jié)果性是這一類行政行為的個性特征。對于即時性和結(jié)果性的理解是把握這一類行政行為的屬性定位的關(guān)鍵所在。即時是指“立即”的意思。即時性是指這一類行政行為具有適用上的時間緊迫性和必要性要求，對所面臨的法定情形必須快速高效的處置。在程序上，對即時性行政強制的要求相對簡便得多，否則難以實現(xiàn)快速高效。即時性既是行政強制行為與其他行政強制的顯著區(qū)別，也是它獨立法律價值的集中體現(xiàn)。需要說明的是，有學(xué)者將即時性行政強制行為的“即時性”錯誤的理解為“臨時性”，從而沒有把即時強制行為視為行政處分行為。如前所述，即時性只強調(diào)行為的緊迫性和必要性，并沒有臨時的意思，即時性不等同于臨時性。即時強制決定實施完畢后，并沒有在事后撤銷而是永久存在，所以，即時強制不是臨時措施。恰恰相反，即時強制行為是一種結(jié)果性行為。即時強制的結(jié)果性是指這一類行政行為雖然是對緊急情況的處理，但仍然是一種處置結(jié)果，這種結(jié)果的內(nèi)容是對即將發(fā)生的違法、危險狀態(tài)的預(yù)防或?qū)φ诎l(fā)生的違法、危險狀態(tài)的制止。至于造成實際后果后，行為人是否承擔(dān)相應(yīng)的處罰責(zé)任，是在該狀態(tài)得到預(yù)防和制止后另外一個行政法律關(guān)系的判斷和處理，這雖然也是一種行政處置行為，但是與違法、危害狀態(tài)的預(yù)防或制止本身形成的行政法律關(guān)系不同，它們是兩個各自獨立但又相互關(guān)聯(lián)的法律關(guān)系領(lǐng)域，只不過預(yù)防、制止行為針對的是違法、危險行為本身，處罰行為針對的是違法危害行為產(chǎn)生的后果。這進(jìn)一步說明了對違法危害行為的預(yù)防制止措施本身就是一種獨立的處置結(jié)果，不具有所謂的臨時性和手段性。行文至此，可以得出的結(jié)論是，即時強制行為是獨立的一類行政處置行為，以形式上的強制性而將其與其他行政行為一并歸為行政強制行為，錯誤的理解了其即時性，忽略了其結(jié)果性，應(yīng)當(dāng)予以澄清。

在行政強制措施歸屬行政管理或調(diào)查行為、行政強制執(zhí)行歸屬行政執(zhí)行為、即時強制歸屬行政處置行為的情況下，行政強制行為已經(jīng)不具有自身內(nèi)容，失去了獨立存在之必要性。實踐中有學(xué)者還將違法行為矯治措施也歸為行政強制行為，如勞動教養(yǎng)、少年收容教養(yǎng)、收容教育、強制戒毒、強制治療和社區(qū)矯正等。勞動教養(yǎng)的制裁性與結(jié)果性已勿容置疑，不論執(zhí)法實踐如何歸類，在理論上納入行政處罰當(dāng)無障礙。至于少年收容教養(yǎng)、收容教育、強制戒毒、強制治療和社區(qū)矯正等，雖然不能替代處罰責(zé)任，但也是對具有違法行為危險或者習(xí)慣的相對人實施的矯治措施，在本質(zhì)上也是一種對行為人的處置，歸入行政處置行為更為合適。

[1]胡錦光，劉飛宇．行政法與行政訴訟法（第四版）［M］．中國人民大學(xué)出版社，2008：104-105．

[2]應(yīng)松年．行政法學(xué)新論（第三版）［M］．中國方正出版社，2004：285．

[3]王珉燦．行政法概要［M］．法律出版社，1983：125．

[4]應(yīng)松年．行政行為法［M］．人民出版社，1992：52．

The administrative compulsory behavior of the independent thinking

JIA Jian-ping

Compulsory administrative measures have means sex,attached along with the gender and supportability,and administrative management or administrative investigation inseparable,do not have the legal value of independence.The enforcement of administrative essentially is the implementation of independent behavior,not compulsory behavior,its core characteristics of execution is not mandatory. Administrative enforcement of immediacy is specifically illegal and dangerous state independent disposal behavior,their individual characteristics is the outcome and immediacy,not means sex and temporary.In the stripping the above three kinds of behavior,compulsory administrative behavior has no substantial content, lost the necessity of independent existence,should not again as an independent kind of administrative behavior.

Compulsory administrative；Not independence

DF312

A

1674-5612（2013）05-0066-04

2013-03-11

賈建平，（1975-），女，河南長葛人，法學(xué)碩士，河南警察學(xué)院法律系講師，研究方向：行政法學(xué)、警察法學(xué)。

（責(zé)任編輯：賴方中）