王萍萍

(泉州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究所，福建泉州 362000)

1 引言

自上世紀(jì)90年代，生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題受到各國(guó)政府的普遍關(guān)注，我國(guó)在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，開始實(shí)行對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。然而，大量的項(xiàng)目評(píng)價(jià)沒(méi)有關(guān)注社會(huì)層面的影響，即使可能出現(xiàn)重大社會(huì)影響，也都會(huì)被“經(jīng)濟(jì)效益”所覆蓋或彌補(bǔ)。可以說(shuō)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)中社會(huì)影響機(jī)制的研究是非常不夠的。這種機(jī)制研究的不足，不僅制約了公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實(shí)作用的發(fā)揮，而且可能爆發(fā)一些嚴(yán)重的社會(huì)事件。如2007年的廈門PX項(xiàng)目、2011年的大連PX項(xiàng)目民眾“散步”以示抗議事件，四川什邡“警民沖突”事件，啟東市民沖擊市政大樓事件，一個(gè)重要的誘因是沒(méi)有做好項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)，沒(méi)有讓民眾參與到項(xiàng)目的決策中來(lái)。因此，揭示社會(huì)影響評(píng)價(jià)在環(huán)境保護(hù)中的重要性及應(yīng)用現(xiàn)狀，探討其解決的對(duì)策建議，勢(shì)在必行。

2 相關(guān)概念

2.1 社會(huì)影響

“社會(huì)影響”是指任何公共或私人行為的后果，帶來(lái)人們生活、工作、游憩活動(dòng)中相互關(guān)系和組織協(xié)作方式的改變，以及在文化層面的影響，如規(guī)范、價(jià)值觀、信仰的改變，從而指導(dǎo)他們對(duì)自我和社會(huì)認(rèn)知的形成，并使其合理化［1］。一般廣泛涉及對(duì)審美、考古、社區(qū)、文化、人口、經(jīng)濟(jì)、性別、健康、原住民、基礎(chǔ)設(shè)施、制度、政治、貧困、心理、資源等社會(huì)各個(gè)層面的影響［2］。

2.2 社會(huì)影響評(píng)價(jià)

“社會(huì)影響評(píng)價(jià)”簡(jiǎn)單概括地描述，是評(píng)價(jià)一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃實(shí)施后對(duì)相關(guān)居民、群體、社區(qū)、歷史文化等產(chǎn)生的社會(huì)效益以及可能隱含的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3 社會(huì)影響評(píng)價(jià)的重要性

“社會(huì)”是環(huán)境最重要的要素之一，社會(huì)影響評(píng)價(jià)在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度(體系)的補(bǔ)充和完善。社會(huì)影響評(píng)價(jià)的重要性顯而易見(jiàn):Ⅰ、把社會(huì)影響評(píng)價(jià)納入項(xiàng)目分析的框架，對(duì)所有利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)，利多弊少;Ⅱ、由于開展社會(huì)影響評(píng)價(jià)，可以糾正項(xiàng)目失誤，減少不必要費(fèi)用，這將會(huì)為政府節(jié)省大量開支;Ⅲ、通過(guò)公眾參與，社會(huì)影響評(píng)價(jià)可以提高決策的質(zhì)量，減少政治風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。

4 社會(huì)影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用現(xiàn)狀

4.1 國(guó)外應(yīng)用現(xiàn)狀

美國(guó)于1969年開始實(shí)施《國(guó)家環(huán)境政策法案》(NEPA)，該法規(guī)定，環(huán)境影響不僅應(yīng)包括生態(tài)影響，而且還應(yīng)包括社會(huì)、健康、歷史、經(jīng)濟(jì)和景觀影響。由此，社會(huì)影響評(píng)價(jià)逐漸發(fā)展成為一個(gè)輔助決策工具和迅速崛起的科學(xué)研究課題。20世紀(jì)70年代后期，許多發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家將社會(huì)影響評(píng)價(jià)作為對(duì)由于開發(fā)導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行專門評(píng)價(jià)的一種方法［3］。如今在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，幾乎沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)或開發(fā)者不了解社會(huì)影響的重要性，尤其在大型的、具有爭(zhēng)議性的項(xiàng)目上更加重視社會(huì)影響評(píng)價(jià)。而且，目前國(guó)際上社會(huì)影響評(píng)價(jià)的發(fā)展重點(diǎn)已逐步向戰(zhàn)略評(píng)價(jià)環(huán)評(píng)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)從整個(gè)決策鏈(戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目)的源頭預(yù)防和解決社會(huì)問(wèn)題。

4.2 國(guó)內(nèi)應(yīng)用現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)法律體系尚無(wú)社會(huì)影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容，相關(guān)的要求為， 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》、《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》要求項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中要進(jìn)行社會(huì)效果評(píng)價(jià);同時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中有關(guān)社會(huì)部分的內(nèi)容也僅限于對(duì)公共參與的程序性要求。可以說(shuō)，社會(huì)影響評(píng)價(jià)在我國(guó)的發(fā)展尚處于起步階段，絕大部分的理論探索和實(shí)踐應(yīng)用都還集中于項(xiàng)目評(píng)價(jià)，社會(huì)影響評(píng)價(jià)相關(guān)的法律保障、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，以及專業(yè)化的管理、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)都較為缺乏［4-5］。

5 我國(guó)社會(huì)影響評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

5.1 公眾參與程度不夠

第一，被征求意見(jiàn)的公眾群體和時(shí)間受到限制，一般將參與的公眾限定為項(xiàng)目周圍受影響的單位和居民，而不是所有感興趣的民眾，參與時(shí)間主要為報(bào)告書編制過(guò)程，而不是項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程。第二，無(wú)論是公眾參與環(huán)評(píng)的原因還是現(xiàn)行參與方式都主要是以保護(hù)人或是相關(guān)團(tuán)體的利益，保證他們由于開發(fā)行為的進(jìn)行而損失的利益減小到最低程度，并給予相應(yīng)補(bǔ)償為目的;第三，現(xiàn)階段項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾調(diào)查內(nèi)容不僅過(guò)于形式，而且過(guò)于關(guān)注公眾自身利益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益;第四，公眾參與座談會(huì)時(shí)面對(duì)咨詢的問(wèn)題，有時(shí)由于不具備專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致反饋的意見(jiàn)不夠準(zhǔn)確，從而影響公眾意見(jiàn)的收集和分析，這有可能帶來(lái)很大的社會(huì)成本損失［6］。

5.2 缺乏理論和技術(shù)研究

首先，社會(huì)影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)所需要的專業(yè)理論和方法差異較大，雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)取得了巨大的發(fā)展，但我國(guó)法規(guī)層面上還沒(méi)有對(duì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)的概念、要求、內(nèi)容、方法等做出明確的規(guī)定。

其次，我國(guó)還沒(méi)有社會(huì)影響評(píng)價(jià)方面權(quán)威性的技術(shù)指南。社會(huì)因素的不確定性和難以量化的特點(diǎn)，帶來(lái)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難界定的問(wèn)題;社會(huì)影響的地方差異性較大也讓規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)難于設(shè)定;同時(shí)，環(huán)境與社會(huì)(甚至與經(jīng)濟(jì))層面的效益或影響之間的權(quán)重設(shè)定也是一個(gè)難題。

5.3 對(duì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)重視不夠

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)對(duì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)重視不夠，在環(huán)評(píng)報(bào)告中對(duì)此內(nèi)容有的是只字不題、有的只有只言片語(yǔ)、有的是淺嘗輒止，因此我國(guó)因項(xiàng)目開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境影響(甚至破壞)產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，促使一些地方的環(huán)境信訪件不斷遞增，特別是一些大型項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生了較嚴(yán)重的社會(huì)影響。

6 對(duì)策和建議

針對(duì)我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)中社會(huì)影響評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題和不足，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，可從如下方面不斷完善社會(huì)影響評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮其在環(huán)保方面的作用，充分預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

6.1 加強(qiáng)社會(huì)影響評(píng)價(jià)公眾參與

通過(guò)制定行政法規(guī)或者規(guī)章明確公眾參與的權(quán)利性質(zhì)、法律地位以及參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍，使得公眾參與真正有法可依;通過(guò)行政法規(guī)明確規(guī)定公眾獲取與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的信息資料的平臺(tái);明確規(guī)定編制單位應(yīng)對(duì)公眾參與意見(jiàn)采納與否的理由和依據(jù)進(jìn)行公開;在環(huán)境影響報(bào)告書編制技術(shù)規(guī)范中對(duì)公眾調(diào)查的各種方式等做出規(guī)定，防止不合理、不科學(xué)、流于形式的公眾參與調(diào)查。

6.2 社會(huì)影響評(píng)價(jià)貫穿項(xiàng)目全過(guò)程

建立重大決策和大型開發(fā)項(xiàng)目的前期就應(yīng)進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)。開展社會(huì)影響評(píng)價(jià)既有利項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展，又利于社會(huì)公平和穩(wěn)定，它能夠?qū)φ咧贫?、?xiàng)目規(guī)劃實(shí)施提供富有集體洞察力的建議，并成為公眾參與影響決策的途徑。

由于社會(huì)影響的長(zhǎng)期性，應(yīng)在項(xiàng)目的建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和運(yùn)營(yíng)后期進(jìn)行社會(huì)影響的跟蹤評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)。內(nèi)容包括:預(yù)測(cè)政策、規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目給社會(huì)造成的影響;提出制定和實(shí)施減緩影響的措施和對(duì)策，以控制和削減社會(huì)影響。

6.3 為社會(huì)影響評(píng)價(jià)立法并完善相關(guān)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍要擴(kuò)展到社會(huì)層面，離不開強(qiáng)有力的法律和法規(guī)體系的支持。有效途徑之一便是在“境影響評(píng)價(jià)法”中引入社會(huì)影響評(píng)價(jià)的相關(guān)要求。在建立社會(huì)影響評(píng)價(jià)制度后，還應(yīng)逐步建立和完善審查制度、司法監(jiān)督制度和行政公益訴訟制度等。

6.4 開展社會(huì)影響評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)研究

制定社會(huì)影響評(píng)價(jià)規(guī)范，規(guī)定如何進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，具體包括社會(huì)影響評(píng)價(jià)的概念、內(nèi)容、程序、方法和實(shí)例等。社會(huì)影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目或工程描述、社會(huì)現(xiàn)狀描述、社會(huì)影響因素識(shí)別、社會(huì)影響分析與評(píng)估、對(duì)策建議等。

開展相關(guān)技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)研究。社會(huì)影響評(píng)價(jià)需要把人類決策時(shí)關(guān)注的所有目標(biāo)整合到一個(gè)評(píng)價(jià)中，相關(guān)的基礎(chǔ)研究工作包括社會(huì)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立和完善、測(cè)度指標(biāo)評(píng)價(jià)方法體系的研究和完善、綜合評(píng)價(jià)方法決策支持系統(tǒng)的開發(fā)等。

6.5 加強(qiáng)社會(huì)影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)

國(guó)內(nèi)目前社會(huì)影響評(píng)價(jià)的專業(yè)人才有限，極大地阻礙了社會(huì)影響評(píng)價(jià)工作的開展和研究。解決途徑建議:首先國(guó)家在課題研究領(lǐng)域支持社會(huì)影響評(píng)價(jià)的開展，體現(xiàn)在制度傾向、專項(xiàng)資金補(bǔ)助等方面;其次是在大學(xué)本科專業(yè)中增設(shè)社會(huì)影響評(píng)價(jià)方向，可以在現(xiàn)有環(huán)境專業(yè)的基礎(chǔ)上聘請(qǐng)社會(huì)學(xué)、社會(huì)人類學(xué)、人類生態(tài)或者人文地理學(xué)等相關(guān)教授講課;再次加強(qiáng)現(xiàn)有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高他們的社會(huì)影響評(píng)價(jià)能力。

7 結(jié)束語(yǔ)

目前，社會(huì)影響評(píng)價(jià)機(jī)制還處在不斷的探索中，但其在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮的巨大作用卻已被世人所公認(rèn)。我們相信，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)和總結(jié)，社會(huì)影響評(píng)價(jià)的方法、指標(biāo)和評(píng)價(jià)主體將逐步發(fā)展成熟和完善，其在環(huán)境保護(hù)中的作用也將越來(lái)越重要明顯。

本文研究表明，“社會(huì)”是環(huán)境最重要的要素之一，社會(huì)影響評(píng)價(jià)在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度 (體系)的補(bǔ)充和完善。在環(huán)境保護(hù)中，加強(qiáng)社會(huì)影響評(píng)價(jià)的重要性主要體現(xiàn)在以下方面:首先，把社會(huì)影響評(píng)價(jià)納入項(xiàng)目分析的框架，對(duì)所有利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)，利多弊少;其次，由于開展社會(huì)影響評(píng)價(jià)，可以糾正項(xiàng)目失誤，減少不必要費(fèi)用，這將會(huì)為政府節(jié)省大量開支;再者，通過(guò)公眾參與，社會(huì)影響評(píng)價(jià)可以提高決策的質(zhì)量，減少政治風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

目前我國(guó)在環(huán)境保護(hù)中社會(huì)影響評(píng)價(jià)存在著以下問(wèn)題與不足:一是，公眾參與程度不夠;二是，缺乏理論和技術(shù)研究;三是，對(duì)社會(huì)影響評(píng)價(jià)重視不夠。

我國(guó)應(yīng)針對(duì)目前環(huán)境保護(hù)中社會(huì)影響評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題和不足，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，不斷完善社會(huì)影響評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮其在環(huán)保方面的作用，充分預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此，本文提出以下對(duì)策與建議:

第一，加強(qiáng)社會(huì)影響評(píng)價(jià)公眾參與。即通過(guò)制定行政法規(guī)或者規(guī)章明確公眾參與的權(quán)利性質(zhì)、法律地位以及參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍以及途經(jīng)與法律程序。

第二，社會(huì)影響評(píng)價(jià)貫穿項(xiàng)目全過(guò)程。即在項(xiàng)目的建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和運(yùn)營(yíng)后期進(jìn)行社會(huì)影響的跟蹤評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)。

第三，為社會(huì)影響評(píng)價(jià)立法并完善相關(guān)制度。即在“環(huán)境影響評(píng)價(jià)法”中引入社會(huì)影響評(píng)價(jià)的相關(guān)要求。在建立社會(huì)影響評(píng)價(jià)制度后，還應(yīng)逐步建立和完善審查制度、司法監(jiān)督制度和行政公益訴訟制度等。

第四，開展社會(huì)影響評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)研究。即制定社會(huì)影響評(píng)價(jià)規(guī)范，規(guī)定如何進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，具體包括社會(huì)影響評(píng)價(jià)的概念、內(nèi)容、程序、方法和實(shí)例等，并開展相關(guān)技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)研究。

第五，加強(qiáng)社會(huì)影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)。即首先國(guó)家在課題研究領(lǐng)域支持社會(huì)影響評(píng)價(jià)的開展;其次是在大學(xué)本科專業(yè)中增設(shè)社會(huì)影響評(píng)價(jià)方向;再次加強(qiáng)現(xiàn)有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)從業(yè)人員的培訓(xùn)。

［1］The Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment Guidelines and principles for social impact assessment，May 1994.

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