張 明 白云生

(中國核科技信息與經(jīng)濟研究院，北京 100048)

核設(shè)施退役治理，是指對核設(shè)施運行及退役后所產(chǎn)生的具有高、中、低放射性的固體、液體、氣體三種狀態(tài)的廢物治理。國際原子能機構(gòu)(IAEA)對放射性廢物的定義:含有放射性核素或被放射性核素污染，其濃度(比活度)或總活度大于審管機構(gòu)確定的清潔解控水平，且預(yù)期無用的物質(zhì)。由于核電站產(chǎn)權(quán)明確，歸屬核電業(yè)主單位，運行過程中產(chǎn)生的低、中水平放射性廢物處理處置所需資金控制很靈活，但由于軍工核設(shè)施退役治理出資方為政府，其資金使用必須滿足國家相關(guān)財務(wù)制度，資金使用靈活度較差，這也帶來了不同程度的核設(shè)施退役治理效率的降低。

我國政府自“八五”期間開始設(shè)立軍工核設(shè)施退役治理專項計劃，專項走過了雖走過20余年，但取得的成效甚微。汶川地震期間，放射性廢液儲罐險些釀成險情，這引起了中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。此后，中央加大對退役治理的財政撥付力度，且要求各有關(guān)部門高效率、高質(zhì)量的進(jìn)行軍工核設(shè)施退役治理，盡快消除事故隱患，確保地方安全。

災(zāi)后汶川時期，雖軍工核設(shè)施退役治理資金供給充足，但由于多種因素影響而導(dǎo)致軍工核設(shè)施退役治理工作進(jìn)展緩慢。經(jīng)實踐研究發(fā)現(xiàn)，做好軍工核設(shè)施退役治理制度優(yōu)化及政策創(chuàng)新是提升退役治理工作動力，加快退役治理行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

1 我國退役治理專項存在的主要問題

1.1 退役治理專項責(zé)任主體不明確，責(zé)、權(quán)、利界限不清

據(jù)《中華人民共和國國防法》規(guī)定:“國家為武裝力量建設(shè)、國防科研生產(chǎn)和其他國防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國防資產(chǎn)。國防資產(chǎn)歸國家所有?！庇纱丝梢?，在服役期間生產(chǎn)產(chǎn)品的軍工核設(shè)施產(chǎn)權(quán)明確，屬于國防資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸屬國家所有。但自軍工核設(shè)施停止服役開始，該設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬問題尚無明確規(guī)定。迄今為止，停止服役的軍工核設(shè)施產(chǎn)權(quán)尚不清晰，退役治理責(zé)任主體也無明確規(guī)定。產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任主體不明確是退役治理工作推進(jìn)緩慢的根本原因。退役治理責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，導(dǎo)致項目管理不順，嚴(yán)重影響退役治理專項工作的順利開展。

1.2 項目管理模式、審批程序不適應(yīng)

退役治理專項涉及到環(huán)境和公眾安全，諸多項目十分急迫，而退役治理專項項目管理模式不適應(yīng)、項目審批程序繁瑣，導(dǎo)致項目進(jìn)展遲滯。

管理模式方面，國防科工局代表國家對退役治理專項主要負(fù)責(zé)項目規(guī)劃與審批的管理工作。科工局計劃司主要負(fù)責(zé)編制五年項目規(guī)劃、項目立項審批;系統(tǒng)二司主要負(fù)責(zé)項目可行性研究報告等后續(xù)階段的審批、項目竣工驗收等工作，并要求提交核安全分析報告。國家環(huán)保局負(fù)責(zé)項目環(huán)境影響報告(或環(huán)境影響報告表)的審批，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)工業(yè)安全審查，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)職業(yè)衛(wèi)生審查。同一項目需要多部門審查意見，而這些申報內(nèi)容有相當(dāng)部分是相同的。由于各政府管理部門都要進(jìn)行獨立審查，而如有一方提出顛覆性意見，就會產(chǎn)生重復(fù)性工作。該多頭管理模式必然造成審批程序繁瑣、待批時間長，影響治理工作的加快進(jìn)行。

在項目審批方面，一是缺乏整體規(guī)劃，沒有總體概念，對經(jīng)費的需求總量、項目的進(jìn)度安排、科研投入的方向等不十分清晰，因而給退役治理總體性和前瞻性的安排帶來困難。二是技術(shù)路線不明確。退役治理項目審批采用專家評審制。由于退役治理尚無固定的退役治理專家隊伍，每次參與項目評審的專家流動性很大，給出的意見有時也大相徑庭，導(dǎo)致重復(fù)申報工作常有發(fā)生，延誤前期準(zhǔn)備工作。三是目前的管理力量與所承擔(dān)的管理任務(wù)不匹配，有待增強管理力量。

1.3 套用基建管理程序和現(xiàn)行經(jīng)費使用管理不合理

目前，退役治理專項管理程序基本套用基建管理程序。但經(jīng)實踐發(fā)現(xiàn)，退役治理項目對該管理模式很不適應(yīng)。軍工遺留核設(shè)施和放射性廢物是歷史形成的，退役治理的過程猶如建設(shè)的反過程，兩者具體特點很不一致，更不同于核設(shè)施新建情形，因此在相應(yīng)的審管要求方面也應(yīng)有所不同。一是退役治理專項具有不可預(yù)測性，其環(huán)境(源項)、工程量與經(jīng)費都難以確定，經(jīng)常超概;二是某些工程還具有探索性質(zhì)，需要一定的經(jīng)費先期開展工程科研或前期調(diào)查。但這些卻都是《基建管理財務(wù)管理規(guī)定》中原則上不允許的。

根據(jù)目前的退役治理專項的經(jīng)費使用管理，退役治理專項不允許產(chǎn)生經(jīng)濟效益，不能形成固定資產(chǎn)，也不能用于人工費用。該規(guī)定造成在退役治理項目的決策和執(zhí)行過程中受到較多因素的制約，難以保持技術(shù)隊伍穩(wěn)定性，更不利于退役治理專業(yè)化、市場化運作。另外，從多獲取經(jīng)費的角度，將廢物量做得越大越有利，缺乏鼓勵廢物量最優(yōu)化的機制。

1.4 技術(shù)儲備不足，存在一些重大技術(shù)障礙，且缺少研發(fā)平臺

退役治理是一項技術(shù)含量高、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。大量工程項目沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，需要開發(fā)新技術(shù)，或?qū)σ延屑夹g(shù)進(jìn)行重大改造。我國退役治理科研缺乏長期規(guī)劃，在過去較長時間內(nèi)，科研經(jīng)費不足。我國退役技術(shù)、手段和設(shè)施較為落后。軍用后處理中試工程、天然蒸發(fā)池、廢液大罐等退役關(guān)鍵技術(shù)尚需突破，高水平放射性廢物回取、廢樹脂固化處理、石墨廢物處理等還需研究，需要大量科研支持。

目前，我國退役治理工作中缺少必要的研發(fā)平臺，科研、設(shè)計、工程建設(shè)配合不夠緊密，科研成果轉(zhuǎn)化不理想，影響了退役治理的進(jìn)程。

1.5 缺乏對承擔(dān)退役治理任務(wù)單位的激勵，退役治理人員待遇偏低且面臨長遠(yuǎn)發(fā)展問題，技術(shù)人員流失嚴(yán)重

我國的核軍工退役治理工作被定位為公益性事業(yè)，承擔(dān)重點治理任務(wù)的單位利潤很低，缺乏有效的激勵約束機制，難以激發(fā)有關(guān)方面的內(nèi)在活力。除此之外，退役治理業(yè)主單位實施人員未來職業(yè)規(guī)劃尚不明朗，諸多工作人員面臨專項任務(wù)完成后的長遠(yuǎn)發(fā)展問題。顧慮于此，退役治理技術(shù)人員流失嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了退役治理工作的健康穩(wěn)步發(fā)展。

2 退役治理政策制度優(yōu)化建議

軍工核三廢是國家核軍工產(chǎn)品生產(chǎn)過程產(chǎn)生的負(fù)外部性，屬于公共物品，退役治理只有依靠國家力量干預(yù)才會順利進(jìn)行。目前，該行業(yè)在技術(shù)、人才、管理等方面較其他行業(yè)有很大差距，為了充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，吸引市場力量參與退役治理行業(yè)，提升退役治理行業(yè)工作動力，中央政府需結(jié)合退役治理行業(yè)特殊性進(jìn)行行業(yè)政策創(chuàng)新，鼓勵優(yōu)質(zhì)資源更多配置到該行業(yè)，加快退役治理工作進(jìn)程。建議從以下幾個方面進(jìn)行退役治理行業(yè)政策制度創(chuàng)新:

2.1 退役治理宏觀戰(zhàn)略方面的政策制度創(chuàng)新建議

2.1.1 建議做好退役治理科研長期規(guī)劃，摒棄“現(xiàn)抓現(xiàn)用”模式

技術(shù)是推動退役治理的強大動力，其需要科研基礎(chǔ)做支撐。我國經(jīng)濟水平過去較為落后，財政對科研的支付能力較弱，缺乏退役治理科研長期規(guī)劃，導(dǎo)致現(xiàn)有退役治理技術(shù)應(yīng)用捉襟見肘?，F(xiàn)在，我國已是世界第二大經(jīng)濟體，財政支付能力很強，建議政府管理部門盡快做好退役治理長期科研規(guī)劃，進(jìn)行科研技術(shù)儲備，為退役治理行業(yè)強力發(fā)展打好基礎(chǔ)。

2.1.2 建議統(tǒng)籌考慮放射性廢物處理處置全過程，科學(xué)對待“放射性廢物最小化”原則

出于經(jīng)濟性考慮，我國退役治理行業(yè)規(guī)范要求:放射性廢物處理遵循“放射性廢物最小化”原則［1］。但對低、中放廢液的處理要求廢物產(chǎn)生量越小，其比活度可能會越高，越有可能成為高放廢物。而對高放廢物而言，廢物包的深地質(zhì)處置階段會產(chǎn)生大額工程量，統(tǒng)籌廢物處理處置全過程分析，放射性廢物包最小化時，整個廢物處理處置過程產(chǎn)生的工程量不一定最小，資金需求也不一定最小。建議科學(xué)考慮“放射性廢物最小化”原則，統(tǒng)籌廢物處理處置全過程分析，尋求經(jīng)濟性最好的“放射性廢物最優(yōu)化”方案。

2.2 退役治理技術(shù)方面的政策制度優(yōu)化建議

2.2.1 建議盡快完善、細(xì)化退役治理行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

退役治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是退役治理實施的風(fēng)向標(biāo)，對退役治理實施起規(guī)范作用。目前，退役治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚不健全，致使項目實施人員在實際操作過程中無完善標(biāo)準(zhǔn)可循，很多技術(shù)難題都是依靠實驗或經(jīng)驗做支撐來解決。依托實驗解決難題會增加退役治理成本，拖延工期;而依托從業(yè)經(jīng)驗只能解決常見技術(shù)難題，應(yīng)對難度系數(shù)較高的技術(shù)難題會產(chǎn)生很大的潛在風(fēng)險。退役治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全導(dǎo)致實施單位風(fēng)險預(yù)期很大，不敢貿(mào)然確定技術(shù)方案。建議政府管理部門對我國退役治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理、分類，盡快組織有關(guān)力量完善、細(xì)化我國退役治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為實施單位掃除技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)路障。

2.2.2 建議加快退役治理技術(shù)引進(jìn)、消化、吸收、再創(chuàng)新的步伐

較長時間以來，我國缺乏退役治理科研長期規(guī)劃，退役治理整體科研布局零散、基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)已掌握的技術(shù)難滿足退役治理工程需要。對即將撲面而來的巨大退役治理市場，建議我國盡快啟動退役治理技術(shù)引進(jìn)工作，強化國際技術(shù)合作，爭取早日接受國際先進(jìn)退役治理技術(shù)輻射。在技術(shù)引進(jìn)同時，還需做好技術(shù)的消化、吸收、再創(chuàng)新，做好退役治理自主技術(shù)品牌戰(zhàn)略，為商業(yè)核電站退役治理打好基礎(chǔ)，為我國退役治理技術(shù)“走出去”做好鋪墊。

2.3 退役治理人才方面政策制度優(yōu)化建議

2.3.1 建議國家盡快出臺核化工優(yōu)秀人才引進(jìn)優(yōu)惠政策

人才是推動項目進(jìn)展的強大引擎。目前，退役治理項目科研、工程設(shè)計、工程建造、項目管理等領(lǐng)域均存在不同程度的人才供需矛盾。人才缺失帶來的負(fù)面效應(yīng)已較為顯著。建議國家盡快制定核化工優(yōu)秀人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，提升人才待遇，充分發(fā)揮市場對資源的基礎(chǔ)性配置作用，為核設(shè)施退役治理廣攬賢才。

2.3.2 建議政府管理部門加強退役治理項目評審專家隊伍科學(xué)化建設(shè)

目前，退役治理項目審批采用專家評審制。專家組在項目審批環(huán)節(jié)履行“法官”職能，是審批環(huán)節(jié)的核心，專家組意見對申報項目通過率幾乎起著決定性作用。目前，我國尚無固定的退役治理評審專家組，給項目方案申報帶來諸多不便，且可能帶來多次重復(fù)性申報工作。建議我國政府管理部門盡快優(yōu)化退役治理評審專家管理制度，制定科學(xué)的專家管理辦法，客觀高效的進(jìn)行項目評審。

2.4 退役治理項目稅收及取費方面政策制度優(yōu)化建議

2.4.1 建議國家優(yōu)化對退役治理實施企業(yè)稅收優(yōu)惠政策

由于核設(shè)施退役治理項目資金控制不靈活、退役治理存在特殊性等，導(dǎo)致退役治理項目成本很高，企業(yè)利潤空間狹小。建議國家優(yōu)化對退役治理實施企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，提升企業(yè)利潤空間，吸引優(yōu)質(zhì)資源更多配置到退役治理行業(yè)，加快退役治理工作進(jìn)展。

2.4.2 建議優(yōu)化退役治理項目取費標(biāo)準(zhǔn)

退役治理項目諸多取費標(biāo)準(zhǔn)過于陳舊，且多參照其他行業(yè)進(jìn)行取費，并未充分考慮退役治理特殊性，這就造成取費制度供需矛盾。市場化企業(yè)對效益有偏好，合理的取費標(biāo)準(zhǔn)直接決定著實施單位的效益預(yù)期，也決定著企業(yè)對退役治理項目的資源配置。建議結(jié)合行業(yè)特點，優(yōu)化并完善我國退役治理行業(yè)取費制度，盡快制定退役治理項目定額取費標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多企業(yè)參與到退役治理行業(yè)，借助市場力量提升行業(yè)發(fā)展動力。

2.4.3 建議優(yōu)化對國際先進(jìn)退役治理裝備進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策

我國退役治理裝備與國際水平差距很大，為加快退役治理進(jìn)程，我國做出了引進(jìn)國外先進(jìn)裝備，消化、吸收、再創(chuàng)新的決策，但進(jìn)口的高額稅收已成為引進(jìn)國外裝備的障礙。目前，我國僅引進(jìn)國外裝備，對國外退役治理技術(shù)尚未全面引進(jìn)。但隨著退役治理工作不斷推進(jìn)，我國還可能對國外退役治理技術(shù)有更大的需求。所以，盡快優(yōu)化退役治理成套技術(shù)裝備進(jìn)口稅收優(yōu)惠政策，是退役治理行業(yè)的內(nèi)在需求。

2.5 退役治理項目管理方面政策制度優(yōu)化建議

2.5.1 建議政府管理部門優(yōu)化項目審批程序

退役整治工程項目與科研項目申報時點不同，很難形成工程項目與科研項目審批的互動。無論是工程項目還是科研項目，任何一項方案的修改均可能會引起很大的申報工作量，不利于前期立項工作開展。由于工程項目與科研項目申報時點不同，導(dǎo)致審批程序鏈條加長，增加退役治理立項成本。建議退役整治工程項目申報與科研項目申報同時點進(jìn)行;且盡量壓縮待評審時間與待批復(fù)時間。

2.5.2 建議適度調(diào)整且明確退役治理項目變更上報權(quán)限

由于退役治理行業(yè)的市場化程度很低，市場對退役治理所需的設(shè)備等的供給能力不夠充分，往往會出現(xiàn)設(shè)計要求所需產(chǎn)品和該產(chǎn)品的市場供給難匹配，從而引發(fā)設(shè)備等的變更，這又會引起新一輪的審批程序，從而延誤工期，增加成本。建議政府管理部門基于退役治理特殊性考慮，適度調(diào)整退役治理項目變更上報權(quán)限，給予實施單位適度的自主決定權(quán)，降低實施企業(yè)及政府管理部門的管理成本，從而為軍工核設(shè)施退役治理節(jié)約治理成本。

2.5.3 建議盡快明確政府管理部門權(quán)責(zé)

退役治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的政府管理部門較多，由于部分政府管理部門的對退役治理項目的權(quán)責(zé)不清晰，導(dǎo)致實施單位同一項目可能須上報多家政府管理部門。尤其當(dāng)不同政府管理部門對同一項目給出的審批意見不同時，實施單位更是不知所措，找尋不到工作的方向。建議加快政治體制機制創(chuàng)新，理清政府管理部門對退役治理項目權(quán)責(zé)，明確各管理部門管理權(quán)限。

2.5.4 建議地方政府優(yōu)化退役治理項目的管理程序

我國軍工核設(shè)施退役治理項目分布在多個地區(qū)，每一退役治理項目既需要滿足國家主管部門要求，又需要遵守地方政府相關(guān)要求。以新建項目為例，實施單位需要經(jīng)過煩雜程序向地方政府申請許可證、開工證等，這均會拖延項目開工時間。建議地方政府基于退役治理項目特殊性考慮，可適度優(yōu)化退役治理項目各項審批程序，盡量壓縮項目審批時間，為項目盡早開工贏得時間。

2.5.5 建議優(yōu)化退役治理行業(yè)考核機制

有效的激勵機制是提升行業(yè)工作動力的重要手段。退役治理項目進(jìn)展受多因素影響，既有客觀因素也有主觀因素，并不是實施單位自主所能決定的，退役治理項目進(jìn)展并不能客觀反映實施單位的工作業(yè)績。建議考核部門對實施單位進(jìn)行考核時，只考慮企業(yè)在有效時間內(nèi)的項目完成量，不將實施單位的非主觀待工時間計入，為實施企業(yè)創(chuàng)造公平、公正、良好的考核環(huán)境。

3 研究小結(jié)

制度優(yōu)化為退役治理工作保駕護(hù)航，政策創(chuàng)新助推退役治理工作前行。退役治理項目具有不確定性大、風(fēng)險系數(shù)高、治理時間長、治理成本高等特點，只有在充分考慮退役治理項目自有特點的基礎(chǔ)上，進(jìn)行核設(shè)施退役治理的制度優(yōu)化及政策創(chuàng)新才是退役治理行業(yè)的內(nèi)在訴求。

以上研究表明，基于軍工核三廢是國家核軍工產(chǎn)品生產(chǎn)過程產(chǎn)生的負(fù)外部性，屬于公共物品，退役治理只有依靠國家力量干預(yù)才會順利進(jìn)行。目前該行業(yè)在技術(shù)、人才、管理等方面較其他行業(yè)有很大差距，為了充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，吸引市場力量參與退役治理行業(yè)，提升退役治理行業(yè)工作動力，中央政府需結(jié)合退役治理行業(yè)特殊性進(jìn)行行業(yè)政策創(chuàng)新，鼓勵優(yōu)質(zhì)資源更多配置到該行業(yè)，加快退役治理工作進(jìn)程。

為此，本文提出應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行退役治理行業(yè)政策制度創(chuàng)新與優(yōu)化:首先，創(chuàng)新退役治理宏觀戰(zhàn)略方面的政策制度:第一，做好退役治理科研長期規(guī)劃，摒棄“現(xiàn)抓現(xiàn)用”模式;第二，統(tǒng)籌考慮放射性廢物處理處置全過程，科學(xué)對待“放射性廢物最小化”原則。其次，優(yōu)化退役治理技術(shù)方面的政策制度:第一，盡快完善、細(xì)化退役治理行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);第二，加快退役治理技術(shù)引進(jìn)、消化、吸收、再創(chuàng)新的步伐。再者，創(chuàng)新退役治理人才方面政策制度:第一，國家盡快出臺核化工優(yōu)秀人才引進(jìn)優(yōu)惠政策;第二，政府管理部門加強退役治理項目評審專家隊伍科學(xué)化建設(shè)。同時，合理設(shè)計退役治理項目稅收及收費方面政策制度:第一，國家優(yōu)化對退役治理實施企業(yè)稅收優(yōu)惠政策;第二，優(yōu)化退役治理項目取費標(biāo)準(zhǔn);第三，優(yōu)化對國際先進(jìn)退役治理裝備進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策。最后，優(yōu)化設(shè)計退役治理項目管理方面政策制度:第一，政府管理部門優(yōu)化項目審批程序;第二，適度調(diào)整且明確退役治理項目變更上報權(quán)限;第三，盡快明確政府管理部門權(quán)責(zé);第四，地方政府優(yōu)化退役治理項目的管理程序;第五，優(yōu)化退役治理行業(yè)考核機制。

［1］羅上庚.放射性廢物處理與處置［M］.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2007.

［2］《中華人民共和國國防法》，1997.

［3］《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定(財建［2002］394號)，2002.

［4］《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目工程建設(shè)其他費用和預(yù)備費編制的規(guī)定》(科工法 ［2005］496號)，2005.

［5］鄭文博，李曉海，周連泉.放射性廢石墨的處理處置現(xiàn)狀［J］.輻射防護(hù)通訊，2012，32(3):32-37.

［6］潘自強，錢七虎.高放廢物地址處置戰(zhàn)略研究［M］.北京:原子能出版社，2009.

［7］劉建芬，倪士英.核電廠低中放射性廢物處置的管理體系.環(huán)境污染與防治，2000，22(6):4-6.

［8］國防科工局，財政部關(guān)于印發(fā)《軍工核設(shè)施退役與放射性廢物治理管理規(guī)定》的通知(科工二司［2010］670號)，2010.

［9］國防科工委關(guān)于印發(fā)《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目工程建設(shè)其他費用和預(yù)備費編制的規(guī)定》的通知(科工法［2005］496號)，2005.

［10］國防科工局關(guān)于印發(fā)《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目申報和審批若干規(guī)定》的通知(科工計［2012］198號)，2012.

［11］國防科工局關(guān)于印發(fā)《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目竣工驗收工作準(zhǔn)則》的通知(科工計［2011］1271號)，2011.

［12］國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目竣工驗收專家管理規(guī)定(科工計［2011］1337號)，2011.