李 兵

（中共北京市委黨校 北京 100044）

一、國(guó)家創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)的制度主義分析框架

20世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家們從各自學(xué)科的角度提出了解釋和分析經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的制度主義理論和主張。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前輩大師們的這些制度主義思想與見(jiàn)解為我們現(xiàn)在的努力奠定了良好的理論基礎(chǔ)，也為我們做出新的貢獻(xiàn)提供了思想平臺(tái)。然而，制度主義前輩們提出的思想、觀點(diǎn)與主張，既多樣又有些紛亂，各有各自的優(yōu)勢(shì)和局限。本文的主要任務(wù)不是梳理制度主義的歷史發(fā)展脈絡(luò)和評(píng)述已有的制度主義理論，而是通過(guò)對(duì)它們進(jìn)行精選與濃縮，找出其中可利用的范式，并以此為基礎(chǔ)，勾畫(huà)出一種以政策為導(dǎo)向的能夠闡釋國(guó)家創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)的制度主義分析框架。

從某種意義上講，政策制定領(lǐng)域的理念和發(fā)展推動(dòng)了制度主義思想的演進(jìn)（Midgley，2009）。反過(guò)來(lái)，制度主義理論又對(duì)政策制定提供理論依據(jù)。整合已有的制度主義理論、思想和主張，可以發(fā)現(xiàn)，制度主義注重探討政策產(chǎn)生的背景，政策是如何被建立的，使新的政策類型得以出現(xiàn)的因素是什么，政策建立的機(jī)制是什么，政策是如何變化的，政策的特點(diǎn)，以及政策的設(shè)計(jì)等等議題。據(jù)此，筆者認(rèn)為，可以從這些方面構(gòu)架國(guó)家創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)這一議題的分析框架。

第一，社會(huì)服務(wù)產(chǎn)生的背景。歷史制度主義認(rèn)為，要理解某一個(gè)國(guó)家現(xiàn)在正在做出的社會(huì)政策選擇時(shí)，認(rèn)識(shí)它的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量，同時(shí)研究它的政治體制和政策史是必要的。因此，研究社會(huì)服務(wù)，首先要探討它提出的政治和政策背景。

第二，社會(huì)服務(wù)是如何產(chǎn)生和變遷的，以及塑造新的政策類型的因素。就政策如何產(chǎn)生而言，制度主義關(guān)注新的政策類型得以出現(xiàn)的因素，認(rèn)為有幾個(gè)問(wèn)題特別要關(guān)注。一是促進(jìn)制度創(chuàng)造的動(dòng)力。二是政策是理性選擇的結(jié)果，還是由人為意志提出來(lái)的。三是誰(shuí)是政策倡導(dǎo)者，政府發(fā)動(dòng)的，還是社會(huì)呼吁的，還是個(gè)人偏好。四是政策是通過(guò)什么樣機(jī)制建立的。由此出發(fā)，我們需要圍繞著這四個(gè)問(wèn)題研究中國(guó)的社會(huì)服務(wù)是如何被提出來(lái)的。

就政策變遷而言，制度主義關(guān)注政策變遷及變遷路徑和模式是什么。歷史制度主義理論的基本觀念是，制度創(chuàng)設(shè)或政策最初發(fā)起時(shí)所選擇的政策，將持續(xù)和極大決定性地影響未來(lái)的政策。這說(shuō)明政策是有“路徑依賴”的，即當(dāng)一個(gè)政府項(xiàng)目開(kāi)始沿著某一條路徑發(fā)展下去，哪些最初的政策就會(huì)按照一種慣性趨勢(shì)一直持續(xù)下去（彼得斯，2011）。因此，中國(guó)既然提出要?jiǎng)?chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)，那么，起始的社會(huì)服務(wù)政策設(shè)計(jì)至關(guān)重要，它為以后的政策完善、實(shí)施等不偏離正確的軌道，如果起始設(shè)計(jì)偏差，以后很難糾正，實(shí)施也會(huì)出現(xiàn)棘手的問(wèn)題。社會(huì)服務(wù)同樣需要回答和重視這個(gè)問(wèn)題。由于中國(guó)的社會(huì)服務(wù)處于初創(chuàng)階段，還談不上變遷問(wèn)題，故下文不再贅述。

就塑造新的政策類型的因素而言，制度主義認(rèn)為，有兩個(gè)關(guān)鍵因素值得研究，一是觀念在新政策塑造中扮演著關(guān)鍵性角色。二是政策學(xué)習(xí)起著什么樣的作用。以此類推，我們需要研究觀念在塑造社會(huì)服務(wù)中起著什么樣的作用，學(xué)習(xí)和總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)家創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)有哪些益處。

第三，制度主義視角下的社會(huì)服務(wù)應(yīng)具備哪些特征。制度主義認(rèn)為，與其他探討社會(huì)政策的規(guī)范方法一樣，制度主義方法反映關(guān)于人民福利如何可以被最好地提高的一系列價(jià)值和信仰。制度主義最基本思想是社會(huì)福利通過(guò)集體行動(dòng)和資源儲(chǔ)蓄得到最大促進(jìn)。制度主義指出，縱觀歷史，人民不僅依靠自己的努力及其家庭的支持，而且依靠地方、社區(qū)和組織，來(lái)增加個(gè)人和家庭資源來(lái)促進(jìn)整個(gè)社區(qū)的福利。20世紀(jì)，在人民的推動(dòng)下，政府被日益用于促進(jìn)福利目標(biāo)，積極的社會(huì)立法創(chuàng)造了新的社會(huì)服務(wù)，成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的新的集體手段。制度主義者相信社會(huì)福利可以通過(guò)政府來(lái)提高（Midgley，2009）。制度主義贊同廣泛的政府干預(yù)，力挺綜合的社會(huì)服務(wù)供給。因此，我們就需要研究國(guó)家創(chuàng)設(shè)的社會(huì)服務(wù)的特征是什么。

第四，社會(huì)服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。彼得斯（2011）認(rèn)為，理性選擇制度主義比其他任何制度理論都更容許，甚至鼓勵(lì)明確地思考有意識(shí)地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。從某些方面來(lái)說(shuō)，理性選擇制度主義理解制度的首要目的，就在于能夠控制以后的制度設(shè)計(jì)的結(jié)果?？赡艹死硇赃x擇制度主義外，制度設(shè)計(jì)對(duì)于經(jīng)驗(yàn)制度主義比對(duì)其他制度主義顯得更具中心地位。對(duì)于制度設(shè)計(jì)這一主題，為經(jīng)驗(yàn)制度主義研究作出貢獻(xiàn)的學(xué)者卻在知識(shí)和學(xué)術(shù)上都抱有非常真實(shí)的興趣。而且，對(duì)他們中的許多人而言，這也關(guān)系到能為政府提供有效政策建議的問(wèn)題。從這些觀點(diǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)探討國(guó)家創(chuàng)設(shè)的社會(huì)服務(wù)應(yīng)該是怎樣的。

二、社會(huì)服務(wù)產(chǎn)生背景

1.宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量分析

制度主義關(guān)注社會(huì)服務(wù)是在什么背景和時(shí)間下推出的。二戰(zhàn)以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)變化，社會(huì)問(wèn)題的大量涌現(xiàn)，人們對(duì)社會(huì)公正的預(yù)期不斷提高，同時(shí)，日益增加的經(jīng)濟(jì)財(cái)富為解決社會(huì)問(wèn)題提供了必要的條件。于是，世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家的政府紛紛成立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極制定社會(huì)服務(wù)政策法規(guī)，并依法開(kāi)展社會(huì)服務(wù)。20世紀(jì)50年代，美國(guó)聯(lián)邦政府首次向社會(huì)服務(wù)提供資金。英國(guó)、法國(guó)、丹麥、瑞典、德國(guó)、加拿大和日本在20世紀(jì)60、70年代，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，人均GNP超過(guò)3000美元，政府對(duì)社會(huì)服務(wù)投入迅速加大。此后，其中大部分國(guó)家出臺(tái)了社會(huì)服務(wù)立法，并幾經(jīng)修改，不斷完善（李兵，2011）。中國(guó)政府提出發(fā)展社會(huì)服務(wù)的時(shí)間雖然比西方發(fā)達(dá)國(guó)家晚了半個(gè)多世紀(jì)，但也是在經(jīng)濟(jì)財(cái)富增加、人口增長(zhǎng)、社會(huì)問(wèn)題日益凸顯的情況下提出的。

歸納起來(lái)，可以說(shuō)經(jīng)濟(jì)財(cái)富的積累、人口變遷和大量社會(huì)問(wèn)題涌現(xiàn)是國(guó)家創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)的三個(gè)必要條件。特別是人口變量多對(duì)制度創(chuàng)新具有重要作用（諾斯，1994）。但如果再深入研究，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)間、個(gè)人和家庭間貧富差異。中國(guó)的人口問(wèn)題無(wú)論從規(guī)模上，還是從結(jié)構(gòu)上講，都比發(fā)達(dá)國(guó)家復(fù)雜的多。比如，中國(guó)人口老齡化速度和“未老先富”的特點(diǎn)，老年人口的總量，困難老年人、殘疾人口和兒童的比例和數(shù)量等等都比西方發(fā)達(dá)國(guó)家問(wèn)題嚴(yán)重許多，而且解決起來(lái)更加棘手。由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口變遷引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題同樣如此，如流浪乞討問(wèn)題和家庭照料危機(jī)等等。如果把三個(gè)變量疊加起來(lái)分析，中國(guó)開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的緊迫性、必要性和難度就更加突出。所以，中國(guó)發(fā)展社會(huì)服務(wù)必須要立足國(guó)情，把握好發(fā)展的度。

2.政治體制和政策史分析

（1）政治分析。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府實(shí)行的是總統(tǒng)制和議會(huì)制，他們推動(dòng)社會(huì)服務(wù)創(chuàng)設(shè)的決策模式可能是漸進(jìn)式的，但政策制定過(guò)程較為復(fù)雜和繁瑣。社會(huì)服務(wù)政策通常由政府官員制定，并要經(jīng)過(guò)立法程序通過(guò)。當(dāng)然在社會(huì)服務(wù)決策過(guò)程中，利益集團(tuán)、地方政府和社區(qū)、智庫(kù)、專業(yè)人員、學(xué)者、工會(huì)、非營(yíng)利組織、媒體等等各種社會(huì)力量為了保護(hù)各自的利益，會(huì)通過(guò)各種方式，如選舉壓力、基金支持、游行示威等積極游說(shuō)政府，并對(duì)政治家施加壓力?？梢哉f(shuō)，一項(xiàng)政策的出臺(tái)，是多方博弈的結(jié)果。

中國(guó)實(shí)行的是中央統(tǒng)一的集權(quán)制，這就決定中國(guó)社會(huì)服務(wù)政策制定會(huì)有這么幾個(gè)特點(diǎn)。一是主要由政府部門(mén)作出，如果是部門(mén)政策，不是以立法形式出現(xiàn)，就不必經(jīng)過(guò)全國(guó)人大通過(guò)。這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的決策程序基本相同。二是近年來(lái)政府也開(kāi)始實(shí)行民主決策和科學(xué)決策，比較重視聽(tīng)取社會(huì)各界特別是專家的意見(jiàn)。但社會(huì)力量對(duì)決策的影響仍然很弱，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在很大差異。三是中國(guó)提出構(gòu)建社會(huì)服務(wù)體系有一個(gè)政策大背景，即是在黨和國(guó)家的大計(jì)方針確定以后提出的。在黨和國(guó)家的文件里提出要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，完善公共服務(wù)，改善民生。社會(huì)服務(wù)的提出實(shí)際上是在落實(shí)這些大計(jì)方針，是對(duì)上面精神的領(lǐng)會(huì)。這一點(diǎn)非常具有中國(guó)特色。

（2）政策史分析。首先是政出多門(mén)。社會(huì)服務(wù)分屬多個(gè)部門(mén)管理。民政部門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作、老年人社會(huì)服務(wù)、家庭寄養(yǎng)服務(wù)、收養(yǎng)服務(wù)、孤兒監(jiān)護(hù)和孤兒安置、孤殘兒童福利、流浪未成年人解救保護(hù)、優(yōu)撫對(duì)象、無(wú)家可歸者和流浪乞討者等。殘聯(lián)負(fù)責(zé)殘疾人社會(huì)服務(wù)業(yè)務(wù)，民政部門(mén)也負(fù)責(zé)一部分，主要是設(shè)施建設(shè)和管理。教育部門(mén)負(fù)責(zé)兒童照料和學(xué)前教育。司法和公安部門(mén)負(fù)責(zé)收容教養(yǎng)、責(zé)吸毒者的戒毒服務(wù)。司法、公安和婦聯(lián)負(fù)責(zé)預(yù)防和制止針對(duì)婦女的家庭暴力、嚴(yán)厲打擊拐賣和強(qiáng)迫賣淫等庇護(hù)保護(hù)服務(wù)。

其次是政策欠規(guī)范。社會(huì)服務(wù)分散在法律、法規(guī)和臨時(shí)性文件中。涉及社會(huì)服務(wù)的法律包括老年法、殘疾人法、未成年人保護(hù)法、收養(yǎng)法等。法規(guī)包括《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》和《幼兒園管理?xiàng)l例》等。臨時(shí)性文件包括五年發(fā)展規(guī)劃和綱要、意見(jiàn)、通知等。實(shí)際執(zhí)行時(shí)，更多依靠法規(guī)和臨時(shí)性文件。

第三是政策缺失。目前，中國(guó)還缺少一些社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，比如中國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)照料社會(huì)服務(wù)對(duì)象的家人、親屬和親戚朋友等照料者的政策法規(guī)，沒(méi)有建立針對(duì)精神病老年人和癡呆老人等殘疾老年人建立專門(mén)的照料服務(wù)機(jī)構(gòu)，6-14歲學(xué)齡兒童的課外照料等。

總的來(lái)看，盡管大部分社會(huì)服務(wù)服務(wù)主要由民政部門(mén)負(fù)責(zé)管理，但社會(huì)服務(wù)分散在多個(gè)部門(mén)，存在部門(mén)利益，條塊分割，各自為戰(zhàn)，政策供給不足等癥結(jié)。重復(fù)建設(shè)、相互扯皮和效率低下等問(wèn)題難以有效解決。因此，社會(huì)服務(wù)需要以整合為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新。

三、社會(huì)服務(wù)的產(chǎn)生

1.社會(huì)服務(wù)如何提出的

（1）促進(jìn)制度創(chuàng)造的動(dòng)力。促進(jìn)制度創(chuàng)造的動(dòng)力機(jī)制是：一個(gè)重復(fù)發(fā)生的問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別和定名，而以前存在的制度又對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有提供滿意的應(yīng)對(duì)措施（斯科特，2010）。首先是政府已經(jīng)普遍意識(shí)到政出多門(mén)的政府管理格局存在弊端，已經(jīng)不利于解決社會(huì)照料問(wèn)題。其次是在現(xiàn)有行政管理體制下，社會(huì)服務(wù)對(duì)象的需求得不到滿足。最明顯的例子就是在人口老齡化的背景下，老年人的社會(huì)服務(wù)需求問(wèn)題。特別是殘疾老年人的照料問(wèn)題，處于民政、殘聯(lián)和老齡等各部門(mén)都不管地帶。社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到的問(wèn)題。因此，改革社會(huì)服務(wù)的管理方式和滿足社會(huì)服務(wù)需求兩方面合力促使創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)制度。

（2）政策是理性選擇的結(jié)果，還是由人為意志提出來(lái)的。中國(guó)創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)，既是理性選擇的結(jié)果，也存在人為意志選擇的因素，是兩個(gè)因素共同作用的結(jié)果。之所以說(shuō)是理性選擇的結(jié)果，是因?yàn)檎賳T通過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐和思考，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)原有制度的缺陷，意識(shí)到有建立社會(huì)服務(wù)制度的必要。之所以說(shuō)存在人為意志選擇的因素，是因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)行體制決定政府領(lǐng)導(dǎo)或者說(shuō)是一把手的想法和意見(jiàn)起著決定性的作用。如果領(lǐng)導(dǎo)或一把手想要建立一項(xiàng)新的制度，推出一項(xiàng)新的政策，是一件容易的事情，下屬按照領(lǐng)導(dǎo)的意思照辦就行。社會(huì)服務(wù)就是在這樣一種情形下提出來(lái)的，目的就在于落實(shí)中央精神，強(qiáng)化部門(mén)職能和突出部門(mén)政績(jī)。

（3）誰(shuí)是政策倡導(dǎo)者，政府發(fā)動(dòng)的，還是社會(huì)呼吁的，還是個(gè)人偏好。一項(xiàng)制度的建立是各種利益相關(guān)者為了實(shí)現(xiàn)他們的目的所進(jìn)行的政治努力的產(chǎn)物。中國(guó)的社會(huì)服務(wù)無(wú)疑是由政府倡導(dǎo)的和發(fā)動(dòng)的。以往許多制度和政策的提出，專家意見(jiàn)、社會(huì)呼吁等社會(huì)力量起了很大作用，政府是被推著干的，政府是被動(dòng)的。但提出社會(huì)服務(wù)，政府的確走在了前面，是政府主動(dòng)要做的。一方面是因?yàn)檎翡J的洞察和積極的行動(dòng)，當(dāng)然其中也包含個(gè)人偏好的成分。另一方面是因?yàn)檎岢錾鐣?huì)服務(wù)的時(shí)候，社會(huì)各界很少有人了解社會(huì)服務(wù)是什么。當(dāng)然在社會(huì)服務(wù)提出后，專家論證和媒體宣傳等社會(huì)力量也會(huì)起推動(dòng)作用。

（4）社會(huì)服務(wù)制度是通過(guò)什么樣機(jī)制建立的。本文認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)應(yīng)通過(guò)兩種機(jī)制建立。首先，從層級(jí)上講，首先是搞好頂層設(shè)計(jì)，然后向下推動(dòng)逐級(jí)落實(shí)。其次，搞好頂層設(shè)計(jì)，需要有四個(gè)步驟。第一步是在部門(mén)提出社會(huì)服務(wù)理念，在部門(mén)內(nèi)統(tǒng)一思想，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。第二步是爭(zhēng)取相關(guān)部門(mén)理解和支持，在國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)中加入社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)，把社會(huì)服務(wù)寫(xiě)進(jìn)相關(guān)政策文件中。第三步是爭(zhēng)取國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可，并寫(xiě)進(jìn)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。第四步是主管部門(mén)創(chuàng)建社會(huì)服務(wù)制度。通過(guò)這種機(jī)制，社會(huì)服務(wù)得以確立。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管中國(guó)政府已經(jīng)提出了社會(huì)服務(wù)，但要真正建立社會(huì)服務(wù)制度還有一段路要走，其中肯定會(huì)遇到預(yù)想不到的、需要克服的難題。其中各方的利益博弈、特別是政府部門(mén)之間的權(quán)力博弈的作用更值得重視。社會(huì)服務(wù)制度能否建成取決于政府結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程，政府的實(shí)際行動(dòng)，學(xué)者的努力和社會(huì)的廣泛參與。

2.塑造社會(huì)服務(wù)這一新的政策類型的因素分析

（1）觀念的作用。從一定意義上講，觀念（包括思想、概念和學(xué)說(shuō)等）引導(dǎo)制度的建立，觀念能夠確立制度的目標(biāo)和功能，而“結(jié)構(gòu)”體現(xiàn)制度思想并提供把這種思想付諸行動(dòng)的手段（Sumner,1906）。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，“福利國(guó)家”的主要理念深入人心，國(guó)家對(duì)公民的福祉承擔(dān)責(zé)任的觀念被普遍接受。所以，社會(huì)服務(wù)制度的建立有一套價(jià)值觀念做支撐。在法國(guó)，政府負(fù)責(zé)公民福利的理念深深植根于人們的頭腦中。從20世紀(jì)50年代、60年代起，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口結(jié)構(gòu)變化和文化變遷，社會(huì)服務(wù)興起。到了70年代，借助社會(huì)立法，社會(huì)服務(wù)得以鞏固（Fournier&Questiaux，1982）。以色列從1948年建國(guó)起，就接受“福利國(guó)家”的主要理念，致力于發(fā)展社會(huì)服務(wù)。1958年頒布《社會(huì)福利法》。社會(huì)事務(wù)和社會(huì)服務(wù)部成為以色列福利國(guó)家的基石。相比較而言，中國(guó)傳統(tǒng)上國(guó)家提供福利服務(wù)的觀念淡薄。所以在建立社會(huì)服務(wù)制度的同時(shí)，亟需借鑒福利國(guó)家思想中的合理成分，尋找中國(guó)傳統(tǒng)思想中的積極因素，構(gòu)建和宣傳作為支撐的一套核心價(jià)值觀念體系。

（2）政策學(xué)習(xí)。在政策科學(xué)領(lǐng)域，政策學(xué)習(xí)指政府在總結(jié)、參考已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)新的政策要求作出的反映。在理想的情況下，學(xué)習(xí)反映知識(shí)的積累和應(yīng)用，導(dǎo)致事實(shí)的和邏輯的正確結(jié)論。社會(huì)政策學(xué)習(xí)指學(xué)習(xí)關(guān)于“政策或項(xiàng)目的社會(huì)建構(gòu)”。這種學(xué)習(xí)超出了對(duì)核心問(wèn)題本身的項(xiàng)目管理的簡(jiǎn)單調(diào)整，包括對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的態(tài)度和政府行動(dòng)的性質(zhì)和恰當(dāng)性。如果成功應(yīng)用，社會(huì)政策工具可以導(dǎo)致對(duì)公共問(wèn)題的基本因果理論的更好的理解，導(dǎo)致更好的政策反映（Ingram&Mann，1980）。薩巴蒂爾（Sabatier,1988）認(rèn)為，政策定位的學(xué)習(xí)是由實(shí)現(xiàn)核心政策信仰激發(fā)的，學(xué)習(xí)可以提高自己對(duì)被某人的信仰體系定義為重要的變量的情況的理解。彼得斯（2011）認(rèn)為，政策學(xué)習(xí)比制度學(xué)習(xí)更能考察政策的重新塑造，并可能隨之對(duì)相關(guān)的制度進(jìn)行重新構(gòu)造。所以，中國(guó)在創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)過(guò)程中，學(xué)習(xí)國(guó)外社會(huì)服務(wù)政策制定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從中汲取合理養(yǎng)分，具有積極意義。

四、國(guó)家創(chuàng)設(shè)的社會(huì)服務(wù)的特點(diǎn)和制度設(shè)計(jì)

1.國(guó)家創(chuàng)設(shè)的社會(huì)服務(wù)的特點(diǎn)

（1）國(guó)家創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。人的一生存在生老病死等不確定性。當(dāng)人們面臨不測(cè)事件，而自身和家庭無(wú)力解決時(shí)，需要國(guó)家提供社會(huì)安全網(wǎng)，以幫助渡過(guò)難關(guān)。國(guó)家通過(guò)創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)，能夠保證人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，維護(hù)社會(huì)公正。瑞典社會(huì)服務(wù)法的目標(biāo)明確規(guī)定：第一，在民主和團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上，公共社會(huì)服務(wù)會(huì)增進(jìn)人們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全、生活條件的平等以及積極地參與社區(qū)生活。第二，考慮到個(gè)人對(duì)于他自己以及其他人社會(huì)處境所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)在于解放和發(fā)展個(gè)人和群體具備的與生俱來(lái)的資源。丹麥社會(huì)服務(wù)法的目標(biāo)是提高每個(gè)接受者的自力更生的能力，或便利他/她日常生活，提高他們生活質(zhì)量。

（2）國(guó)家創(chuàng)設(shè)社會(huì)服務(wù)具有道德合法性。一方面是為了滿足人民的社會(huì)服務(wù)需求。另一方面是國(guó)家有保護(hù)人民生存和發(fā)展權(quán)利的職責(zé)。因此，國(guó)家通過(guò)使社會(huì)服務(wù)制度化來(lái)體現(xiàn)一種社會(huì)正義。挪威的社會(huì)服務(wù)法明確規(guī)定，第一，提升財(cái)政和社會(huì)安全，改善社會(huì)處境不利的人的生活條件，實(shí)現(xiàn)人類價(jià)值和社會(huì)地位的平等，預(yù)防社會(huì)問(wèn)題。第二，給予個(gè)人獨(dú)立生活和居住的機(jī)會(huì)，在與他人的交往中體現(xiàn)一種積極和有意義的存在。

（3）國(guó)家創(chuàng)設(shè)的社會(huì)服務(wù)本質(zhì)上是集體主義。制度主義觀點(diǎn)下的社會(huì)服務(wù)不是要取代或矯正家庭服務(wù)，而是對(duì)新的社會(huì)形勢(shì)做出的新的反應(yīng)。社會(huì)服務(wù)承擔(dān)的功能可以被概括為兩條，一是社會(huì)服務(wù)強(qiáng)化和修復(fù)家庭和個(gè)人正在承擔(dān)的功能和角色。二是社會(huì)服務(wù)提供新的機(jī)構(gòu)渠道和形式來(lái)承擔(dān)家庭、親屬網(wǎng)絡(luò)和鄰里不再履行的社會(huì)化、援助、角色確定等功能(Kahn，1979)。政府不僅僅要采取措施鞏固、增加而且要擴(kuò)大家庭和社區(qū)的傳統(tǒng)作用，更要承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的基本責(zé)任。英國(guó)的社會(huì)服務(wù)法就是基于這樣的原理：社會(huì)照料服務(wù)通過(guò)向人們提供幫助，使他們盡可能地在社區(qū)獨(dú)立生活，來(lái)促進(jìn)社會(huì)融合。服務(wù)模式適應(yīng)地方需要來(lái)滿足地方民眾的需求，并鼓勵(lì)在國(guó)家的框架內(nèi)，按照中央政府確定的責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的多樣化和創(chuàng)新。

（4）制度主義要求政府的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目具有普遍性和選擇性。制度主義者贊同采用普遍的社會(huì)服務(wù)，普遍性要求政府的社會(huì)服務(wù)應(yīng)當(dāng)是綜合的，針對(duì)所有公民，不管收入高低、等級(jí)差別。普遍的社會(huì)服務(wù)是每一個(gè)有都應(yīng)能夠得到的權(quán)利，或者至少某些類別的人群都能獲得社會(huì)服務(wù)，如老年人、兒童、殘疾人、無(wú)家可歸者和吸毒者等及其照料者。選擇性的社會(huì)服務(wù)針對(duì)有需求的人。當(dāng)然普遍性的社會(huì)服務(wù)需要大量的財(cái)政投入，存在成本高昂的問(wèn)題。選擇性的問(wèn)題在于管理復(fù)雜和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用大，服務(wù)對(duì)象難確定，有時(shí)候服務(wù)到達(dá)不到真正有需求的人（Spicker，2008）。

2.社會(huì)服務(wù)的制度設(shè)計(jì)

制度是支配和影響人類行為的決定因素（馬奇&奧爾森，2011），制度的作用恰恰在于它能夠通過(guò)規(guī)則來(lái)減少不確定性，制度設(shè)計(jì)就是要?jiǎng)?chuàng)造出一個(gè)行動(dòng)框架，通過(guò)制定規(guī)則規(guī)范恰當(dāng)?shù)男袨?，它有助于理解政治行為并提供其確定性。英國(guó)、瑞典、丹麥、捷克和挪威等國(guó)家的社會(huì)服務(wù)制度都以法的形式確定。他們的社會(huì)服務(wù)法都明確規(guī)定了社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)、政府職責(zé)、服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)施、監(jiān)督等任務(wù)。所以，可以說(shuō)，以法的形式體現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)是最理想的制度設(shè)計(jì)。本文認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)的制度設(shè)計(jì)可以從目標(biāo)、管理和服務(wù)三個(gè)方面著手。目標(biāo)是國(guó)家意識(shí)的體現(xiàn)，具有導(dǎo)向作用，它指導(dǎo)著管理和服務(wù)的設(shè)計(jì)。管理和服務(wù)是操作層面的設(shè)計(jì)，是對(duì)目標(biāo)的具體落實(shí)。需要說(shuō)明的是，將操作層面區(qū)分為管理和服務(wù)是為了論述的方便。實(shí)際上，管理是對(duì)服務(wù)的管理，而服務(wù)是社會(huì)服務(wù)制度設(shè)計(jì)的最終落腳點(diǎn)。

（1）目標(biāo)設(shè)計(jì)。形成一個(gè)制度的有用的起點(diǎn)是明確一套目標(biāo)。制度的目標(biāo)的變化取決于實(shí)際的應(yīng)用（Hahn，1988）。只有確定了目標(biāo)，管理設(shè)計(jì)和服務(wù)設(shè)計(jì)才能圍繞著它展開(kāi)。中國(guó)社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)應(yīng)包括三個(gè)層次：一是針對(duì)個(gè)人和家庭，要保持、改善和提高其社會(huì)生存能力。二是從社會(huì)層面而言，就是要預(yù)防社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)融合。三是從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，就要要保證社會(huì)公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

（2）管理設(shè)計(jì)。中國(guó)社會(huì)服務(wù)的管理應(yīng)從四個(gè)方面予以明確。一是政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其一般性的職責(zé)和權(quán)限。二是社會(huì)服務(wù)的資金來(lái)源，包括財(cái)政撥款和收費(fèi)等。三是監(jiān)督和評(píng)估任務(wù)。四是登記注冊(cè)、培訓(xùn)等其他相關(guān)的任務(wù)。其中，一般性的職責(zé)和權(quán)限規(guī)定的應(yīng)較為原則。而資金來(lái)源、是監(jiān)督和評(píng)估、登記注冊(cè)、培訓(xùn)等則應(yīng)是非常具體的。

（3）服務(wù)設(shè)計(jì)。主要包括四個(gè)方面。一是確定社會(huì)服務(wù)的對(duì)象。確定社會(huì)服務(wù)對(duì)象是采用“個(gè)人社會(huì)服務(wù)”概念下的服務(wù)對(duì)象（李兵，2012），還是有所擴(kuò)大，需要探索。二是社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。三是社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃。就社會(huì)服務(wù)的設(shè)施和項(xiàng)目而言，鑒于中國(guó)的實(shí)際，國(guó)際上“整合的服務(wù)”的觀點(diǎn)值得重視。四是社會(huì)服務(wù)的提供者，即政府、工商企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者、個(gè)人和家庭。

總結(jié)與展望

運(yùn)用制度主義視角分析社會(huì)服務(wù)的創(chuàng)設(shè)是有效的，但本文的研究知識(shí)初步的，未來(lái)的研究應(yīng)從理論本身研究和社會(huì)服務(wù)政策設(shè)計(jì)兩個(gè)方面予以加強(qiáng)。

（1）就發(fā)展制度主義理論來(lái)說(shuō)，一方面需要對(duì)它的一些基本觀點(diǎn)和思想進(jìn)行的系統(tǒng)歸納和闡述，另一方面需要發(fā)展定位于政策的制度主義新觀點(diǎn)，以保證它的長(zhǎng)期解釋力。

（2）就社會(huì)服務(wù)的政策設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，第一，需要采用更多元化的觀點(diǎn)，要承認(rèn)國(guó)家管理和提供社會(huì)服務(wù)存在的不足和缺陷，需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量參與，如投資和參與社會(huì)服務(wù)的提供等。第二，國(guó)家應(yīng)積極鼓勵(lì)公民、服務(wù)對(duì)象本人以及社會(huì)各界參與社會(huì)服務(wù)政策制定和實(shí)施。公民參與政策制定使政策過(guò)程更民主，有利于提高社會(huì)服務(wù)政策設(shè)計(jì)的質(zhì)量和實(shí)施的效果，增加對(duì)政府的信任，建立政府與公民的和諧關(guān)系。

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