蔡科云，華中科技大學 法學院，湖北 武漢430074

引 言

改革開放30年來我國城市化發(fā)展碩果累累，“2011年城鎮(zhèn)化率由1978年的17．9%上升到51．3%，2010年我國城市數(shù)量由1978年的193 個增加到657 個，建制鎮(zhèn)由2 173個增加到19 410個。而問題是城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理。小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、功能有待提升。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與服務業(yè)的發(fā)展沒有形成良性循環(huán)，產(chǎn)業(yè)積聚帶動社會分工深化細化不夠”［1］。我國進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵時期，要克服漫延式城鎮(zhèn)化，應當充分重視城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)形態(tài)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間布局上的“龍頭作用”。

然而，長期以來我國城鄉(xiāng)發(fā)展的“規(guī)劃”往往被落實為政府的“計劃”，指令性、政策性、隨意性較強。即便近30年來我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制隨著社會政治、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的急劇變革而“急速進化”:制度建設經(jīng)歷了“從無到有”、“從單一到配套”，從“部門規(guī)章”②指1980年原國家建委頒布的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》和《城市規(guī)劃定額指標暫行規(guī)定》。到“行政法規(guī)”③指1984年國務院頒布的《城市規(guī)劃條例》，以及1993年國務院通過的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。再上升到“法律”④指1989年七屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》。尤其是2007年十屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。的逐步構(gòu)建過程。尤其是2008年1月正式實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標志著中國“城市規(guī)劃”與“村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃”從法律制度上開始從分立走向并軌。然而這種跳躍式、突破式的法制發(fā)展，反映的仍然是城鄉(xiāng)規(guī)劃形式法治與實質(zhì)法治的糾結(jié)。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的文本考察:制度與框架

1．城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本制度

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法從廣義上講，是一個“法團”，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年)、《城市房地產(chǎn)管理法》(2007年)、《土地管理法》(2004年)、《土地管理法實施條例》(1998年)、《城市綠線管理辦法》(2002年)、《城市紫線管理辦法》(2003年)、《城市黃線管理辦法》(2005年)、《城市藍線管理辦法》(2005年)、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法》(1995年)、《城市規(guī)劃編制辦法》(2005年)、《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》(1995年)。其調(diào)整對象異常復雜，內(nèi)容亦極具跳躍性。筆者對其進行歸納分析，認為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)文本主要包含以下六個方面的制度。

(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃歸口管理制度，即國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。任何單位和個人都有權向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理。

(2)城鄉(xiāng)規(guī)劃政府主導制度，即各級政府應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算。其中，縣級以上地方政府應當根據(jù)當?shù)貙嶋H，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設標準。同時，縣級以上地方政府應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。

(3)城鄉(xiāng)規(guī)劃聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，即制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

(4)城鄉(xiāng)規(guī)劃信息披露制度，即城鄉(xiāng)規(guī)劃組織、編制機關應當及時公布除法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開之外的經(jīng)過依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。任何單位和個人都應當遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。

(5)城鄉(xiāng)建設規(guī)劃許可證制度，即在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設活動，必須在符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的配套性法規(guī)的實質(zhì)條件和《行政許可法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的程序條件的基礎上，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的行政許可，取得其核發(fā)的“一書兩證”(即《建設項目選址意見書》、《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》)。

(6)城鄉(xiāng)規(guī)劃責任落實制度，即縣級以上人民政府、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位以及規(guī)劃行政相對人在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、修改以及貫徹落實過程中，因違法違規(guī)而產(chǎn)生民事責任、行政責任和刑事責任。

2．城鄉(xiāng)規(guī)劃法的主體框架

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法從狹義上講，則是指2007年通過，2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。其主體框架以第二章、第三章、第四章、第五章為主干，分別規(guī)范與控制城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改和監(jiān)督檢查四個重要領域。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定方面，分別列出“全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”的制定以及“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃”的編制，并明確這五種規(guī)劃之“內(nèi)容、期限的確定，基礎資料的準備，各級人大常委會的參與，公眾、專家、有關部門的參與，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的資質(zhì)與作用”的規(guī)定。

城鄉(xiāng)規(guī)劃實施方面，主要有三點:一是對“城市”的建設和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關系，統(tǒng)籌兼顧進城務工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要;二是對“鎮(zhèn)”的建設和發(fā)展，應當結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)先安排基礎設施和公共服務設施的建設，為周邊農(nóng)村提供服務;三是對“鄉(xiāng)、村莊”的建設和發(fā)展，應當因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，引導村民合理進行建設。

城鄉(xiāng)規(guī)劃修改方面，確立“修改前對規(guī)劃實施情況必須進行評估”、“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修改權限和程序”、“控制性詳細規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃修改的方式與步驟”以及“城市、縣、鎮(zhèn)人民政府修改近期建設規(guī)劃的備案要求”等內(nèi)容。

城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查方面，確立政府、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門以及各級人大的監(jiān)督主體地位，并明確了縣級以上政府規(guī)劃主管部門的檢查職權和行為規(guī)范、上級規(guī)劃主管部門的建議處罰權以及責令下級撤銷原許可的職權。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃法的現(xiàn)實運行:失衡與困境

1．城鄉(xiāng)規(guī)劃法治的應然

從本文第一部分分析城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本制度和城鄉(xiāng)規(guī)劃法的主體框架來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法制內(nèi)含了立法目的、權力配置、執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容等若干要素，并與經(jīng)濟、政治等客觀因素密切關聯(lián)，是分權型、回應型立法。該法對我國的城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃提出了新的要求。筆者總結(jié)為，區(qū)域規(guī)劃應該在遵循“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設”的原則基礎上，完成以下三個轉(zhuǎn)變，如下所述。

要從“分裂式”規(guī)劃走向“統(tǒng)籌式”規(guī)劃。改革開放以來，為了實現(xiàn)城市化與工業(yè)化，我國把城市與鄉(xiāng)村作為兩個發(fā)展體系，并且在“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的思路下，城市規(guī)劃發(fā)展頗受關注，鄉(xiāng)村規(guī)劃則明顯勢微，甚至各級政府和社會公眾在有形無形中對鄉(xiāng)村的規(guī)劃發(fā)展進行了“選擇性忽略”。而新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開宗明義就強調(diào)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”，倡導和落實“五個統(tǒng)籌”(即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌社會與經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放)，在規(guī)劃的制定制度上打破分列式格局，強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，在規(guī)劃的執(zhí)行制度上強調(diào)城鄉(xiāng)互動、互補規(guī)劃，通過依靠整體規(guī)劃力量，通過政策性傾斜或經(jīng)濟扶持，促進落后地區(qū)的發(fā)展，使地區(qū)發(fā)展的差距縮小到適度范圍內(nèi)，以實現(xiàn)我國社會整體的可持續(xù)發(fā)展，而這恰恰也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要旨之所在。

要從“粗放式”規(guī)劃走向“集約式”規(guī)劃。近30年我國經(jīng)濟的發(fā)展主要依靠的是增加資金、人力、物力等生產(chǎn)要素的投入量來提高產(chǎn)量或產(chǎn)值，與此相對應城市的發(fā)展規(guī)劃亦是常常出現(xiàn)“攤大餅”、“千城一面”的現(xiàn)象，尤其是土地的開發(fā)與利用過于粗放，導致耕地急劇減少，反映的正是粗放式規(guī)劃的積弊。新時期的城鄉(xiāng)規(guī)劃應當貫徹“集約型”增長理念，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)依據(jù)和參照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與我國的土地利用總體規(guī)劃相銜接，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性，漸進地走上“集約式”規(guī)劃之路。

要從“功能性”規(guī)劃走向“生態(tài)性”規(guī)劃。在近年來的經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中，區(qū)域發(fā)展中追求城鄉(xiāng)“硬實力”(主要靠經(jīng)濟指標衡量)等功能性、功利性內(nèi)容較多，而區(qū)域“軟實力”(主要靠資源節(jié)約度指標、環(huán)境友好度指標衡量)等長期性、持續(xù)性發(fā)展內(nèi)容較少。生態(tài)文明是繼人類原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后，特別是面對工業(yè)文明帶來的嚴重生態(tài)環(huán)境問題、應對生態(tài)危機的惟一正確選擇。城鄉(xiāng)規(guī)劃從“功能性”規(guī)劃走向“生態(tài)性”規(guī)劃，是社會發(fā)展的大方向。編制并保證正確實施的生態(tài)性規(guī)劃，是對“城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域經(jīng)濟一體化、生態(tài)文明和人的發(fā)展”這些宏觀命題的回應，亦是引領地方政府、倡導公司企業(yè)以及社會民眾參與“美麗中國”建設的根本之道。

2．城鄉(xiāng)規(guī)劃法治的實然

鑒于“計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)分治、條塊分割的矛盾日益突出，經(jīng)濟的發(fā)展客觀上要求突破人為的分割和行政區(qū)的束縛，所以，20 世紀80年代中國大陸城市型政區(qū)開始向地域型政區(qū)演進。”［2］然而，由于長期以來形成的“城鄉(xiāng)規(guī)劃是實現(xiàn)政府經(jīng)濟目標的技術工具”的觀念并沒有得到根本轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)規(guī)劃的長期性和穩(wěn)定性屢屢讓位于城市建設短期的需求。以陜西西安為中心的西部地區(qū)為例，“規(guī)劃區(qū)外城鄉(xiāng)建設活動的規(guī)劃管理存在盲點，如新建氣象站、配氣站、危險品倉庫以及獨立工礦點等。對鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃編制技術方法尚不成熟，甚至缺失。鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的規(guī)劃管理力量十分薄弱。”［3］另外，不容忽視的是，“在實際操作層面，政府不太愿意借助城鄉(xiāng)規(guī)劃來表達城市經(jīng)營發(fā)展軌跡和前景，而是從現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系框架以外尋找更為合適的工具，如近年來興起的戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是地方政府自下而上的改革行動，具有極強的政策性，強調(diào)動態(tài)性、靈活性，通常一個工作周期不超過半年，短則只有兩三個月，可以不受城鄉(xiāng)規(guī)劃修改和審批的程序約束，根據(jù)城市發(fā)展形式和發(fā)展目標隨時編制和調(diào)整。”［4］

筆者認為前文所述我國城鄉(xiāng)規(guī)劃基本制度因為過于原則和抽象，而在現(xiàn)實運行中處于一種“虛化”狀態(tài)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃面臨的仍然是改革與發(fā)展過程中經(jīng)濟與社會的斷裂問題。由此，當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的法治化程度并不高。在實際的規(guī)劃落實上利益有傾斜，執(zhí)行有困境。其主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃在“指向性”上“逆中立”。城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃實質(zhì)是對資源的配置與利益的整合，而長期以來的“城市偏向”發(fā)展戰(zhàn)略，“以農(nóng)補工，以鄉(xiāng)帶城”的指向性本身就使得農(nóng)村的集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化囿于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制而速度緩慢。另外城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略性與政府任期政績顯化性之間的矛盾、城鄉(xiāng)規(guī)劃利益的整體性與利益集團利益的局部性之間的矛盾凸顯，加之省和地市(州)兩級政府對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能缺位，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施過程中有效的事前、事中的監(jiān)督職能缺位，對長官意志、亂指揮的制約缺位，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃在“遠期利益與近期利益、強勢群體利益與弱勢群體利益”之間的權衡上，產(chǎn)生了以強權、集權為基礎的逆中立傾向，甚至有濫用職權的尋租、創(chuàng)租和抽租的規(guī)劃行為。

(2)城鄉(xiāng)規(guī)劃在“聯(lián)動性”上“無統(tǒng)籌”。城市與鄉(xiāng)村是互動共生的社會生態(tài)單元，城鄉(xiāng)規(guī)劃的關鍵就是要進行全局資源整合。而城鄉(xiāng)分離、城際分離、地方保護，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃各自為政，不能實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃、城市設計、專項規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的全覆蓋，由此導致工農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)脆弱?！拔覈I(yè)經(jīng)濟發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化較快，但是農(nóng)業(yè)仍然以傳統(tǒng)作業(yè)方式為主，農(nóng)產(chǎn)品的商品性差，農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間的發(fā)展嚴重失調(diào)，農(nóng)業(yè)明顯滯后于工業(yè)?！保?］56其中最嚴重的是“城鄉(xiāng)土地利用缺乏統(tǒng)籌，其表現(xiàn)出來就是建設用地不斷擴張而占用大量優(yōu)質(zhì)耕地，農(nóng)村建設用地總體粗放?！保?］26此外，規(guī)劃管理的封閉運行，又使得總體規(guī)劃和專門規(guī)劃(產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、資源規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、歷史文化保護規(guī)劃等)之間產(chǎn)生“信息孤島”效應，“典型的癥狀就是城鄉(xiāng)基礎設施難以共享，城市基礎設施重復建設，鄉(xiāng)村基礎設施利用效率低下”［7］，從而導致城鄉(xiāng)規(guī)劃框架結(jié)構(gòu)零散而無法相互支撐的格局。

(3)城鄉(xiāng)規(guī)劃在“系統(tǒng)性”上“欠全面”。規(guī)劃的經(jīng)濟功能、社會功能是相互依存的，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須保障經(jīng)濟功能與社會功能的系統(tǒng)與全面。城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)濟功能體現(xiàn)為優(yōu)化空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并產(chǎn)出經(jīng)濟效益，而城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的社會功能則要從地理區(qū)位、周邊環(huán)境、歷史文化和發(fā)展基礎等因素關注其發(fā)展的可持續(xù)性。這種“可持續(xù)性”的忽略，一是生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性的忽略(基本農(nóng)田、綠地、濕地、湖泊、河流等的綠色空間管制)，二是自然景觀的可持續(xù)性的忽略(河、湖、江、山的自然景觀以及風景名勝區(qū)原貌的規(guī)劃指引)，三是歷史文化的可持續(xù)性忽略(城市特色、歷史名城、文化街區(qū)、特色村莊、建筑風貌的定向保護)。更多關注的是經(jīng)濟發(fā)展的功能性指標，生態(tài)文明建設的職能弱、力度小、比重低、地位不突出。自然景觀與歷史文化之間的持續(xù)性發(fā)展規(guī)劃問題則又表現(xiàn)為覆蓋面不夠、協(xié)調(diào)不力、支持不足，不能把利用與保護相結(jié)合、歷史遺存與現(xiàn)代生活相結(jié)合。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃法治的未來期待:從傾斜到平衡

城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅要遵守法律的形式約束力，而且必須具有實質(zhì)的正當性，其中的關鍵就是要消解形式法治主義下的利益傾斜與執(zhí)行困境。針對文章第二部分闡釋城鄉(xiāng)規(guī)劃的“逆中立”、“無統(tǒng)籌”、“欠全面”的現(xiàn)在時態(tài)，需要提煉出針對性的制度秉性和落實對策。

1．保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域利益中立:統(tǒng)籌

雖然在一定條件下區(qū)域間發(fā)展不平衡是必然的。但是城鄉(xiāng)規(guī)劃作為調(diào)整和分配城鄉(xiāng)空間利益的手段，必須在各方利益沖突中尋求利益中立，并最終以公共利益作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的衡量標準。公共利益不是脫離個體利益而先存在的，而是基于多元利益流變，在城市利益與鄉(xiāng)村利益、強者與弱者之間進行取舍、平衡而形成的一種規(guī)則和程序。

面對城鄉(xiāng)發(fā)展的差距過大的問題，必須堅守統(tǒng)籌理念來貫徹公平機制。城鄉(xiāng)規(guī)劃“統(tǒng)籌”就內(nèi)容而言包括:①貫徹城鄉(xiāng)發(fā)展權利平等原則，實現(xiàn)城市與農(nóng)村的規(guī)劃全覆蓋，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域;②遏制城鄉(xiāng)差距過度擴大化的慣性需要在一定程度上發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃“抑富抑強”和“扶貧扶弱”的強制性制度變遷作用，以統(tǒng)籌發(fā)展差異;③協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整的總體層面和調(diào)控的具體層面，把“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”與“城市的控制性詳細規(guī)劃、鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃、重要地塊的修建性詳細規(guī)劃”對應起來，逐步形成城鄉(xiāng)發(fā)展利益的衡平機制。

當然，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃并不是要城鄉(xiāng)同質(zhì)化同等化，而是要糾正城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展上市場與政府的雙重失靈造成地區(qū)差距的過度擴大與區(qū)域之間的非法不公。對此的糾正，從目前來看，可以通過地方人大“立法先行”、“試錯先行”［8］來建立良性溝通，協(xié)調(diào)的地方區(qū)域法律機制，以保障、規(guī)范、引導和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。

2．實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的信息公開:民主

實踐中我國的“規(guī)劃”被落實為“計劃”，通常以政府指令性政策方針與行政命令為重要載體，以高度集中的行政權力為貫徹和執(zhí)行的保障。然而作為對政府一元管理不足的一種補充方式，多元化治理逐漸成為城鄉(xiāng)規(guī)劃領域重要的價值追求。在這種治理中，政府發(fā)揮著正式治理的作用，其他主體也發(fā)揮治理作用。正是這種官方治理形式與非官方治理形式之間的合作，才成就了社會的有序化。為了把計劃變身為規(guī)劃，基本的路徑就是圍繞規(guī)劃信息流，充分發(fā)揚民主。

落實分權式民主。區(qū)域發(fā)展過程中主體的多元以及利益的多源，使得規(guī)劃權力的協(xié)調(diào)非常必要:①在規(guī)劃垂直系統(tǒng)上，理順“中央、省級、市級、縣級”政府在區(qū)域規(guī)劃方面的財權、事權;②在規(guī)劃平行關系上，將“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門”內(nèi)部的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分立，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行局，以此來保證城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與規(guī)劃實施的對接與連貫，防范因職責不清、相互推諉或者為了部門利益、地區(qū)利益而實施“去中立”規(guī)劃行為;③在政府與人大關系上，確立政府規(guī)劃部門與人大的協(xié)調(diào)配合機制，明晰“城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會”與“地方人大”在審議城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展綱要方面的職責分工。筆者認為在體系規(guī)劃和總體規(guī)劃的審議上尤其要凸顯人大的監(jiān)督職能。

貫徹參與式民主，即在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》“公眾、專家參與”的原則性規(guī)定基礎上，在參與機會和表達渠道上予以具體化:①在城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會中設置公民代表、專家席位，采用聽證、論證會的形式，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃的多價值取向性;②在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、修改、執(zhí)行和監(jiān)督過程中讓普通公民表達意見，將走訪市民、公民咨詢會、公民座談會制度化。此外隨著信息技術的發(fā)展和普及，針對網(wǎng)絡的即時性、互動性等特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門還應重視建立互聯(lián)網(wǎng)的民意征求機制，促進官民互動，減少社會輿論對城鄉(xiāng)規(guī)劃的盲目性、對抗性。

實施透明式民主，即在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的“經(jīng)過依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃應當及時公布”和“單位和個人可以就涉及利害關系的建設活動是否符合規(guī)劃行使查詢權”的原則性規(guī)定基礎上，制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開細則》:①確立“批前公示、批后公布，規(guī)劃行政許可設定依據(jù)、實施過程和辦理結(jié)果全面公開”制度，真正將城鄉(xiāng)規(guī)劃權力置于“玻璃缸”當中。②把城鄉(xiāng)規(guī)劃信息公開的申請權界定為實體權利?；诖?，如果規(guī)劃信息公開之申請被城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門駁回，應界定為“行政處分”，申請人可以提起“拒絕申請之訴”，如果城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門逾法定期間沒有駁回申請又不予公布的，應界定為“行政不作為”，申請人可以提起“行政不作為之訴”，以此來破除城鄉(xiāng)規(guī)劃封閉運作的積弊。③公布建設項目選址、建設用地和建設工程嚴重違反“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃”的單位、個人名單;公布超出《建設項目選址意見書》、《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》進行建設的單位、個人名單;公布拒不執(zhí)行已生效的規(guī)劃行政處罰決定的單位、個人名單。

3．落實城鄉(xiāng)規(guī)劃的權責對等:救濟

法律是一個社會中評判權力與權力行使具有建設性或破壞性、合法或非法的標準。“法律法規(guī)可以確認權力，提供合法性并以此方式使其固定下來，同時限制或制止權力濫用?！保?］當權力濫用事實發(fā)生，并導致權利受損時，“實體法應當有程序法給予落實和保障。沒有公平合理的程序是難以保障法的實質(zhì)公平公正的。法程序包括本體法中的程序和訴訟法中的程序?！保?0］我國實質(zhì)意義上的城鄉(xiāng)規(guī)劃法治應當提供足夠的救濟途徑，來硬化規(guī)劃責任，落實權責公正。

行政救濟。從前文的困境分析來看，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》比較傾向于維護城鄉(xiāng)規(guī)劃中的行政權力行使，注重的是城鄉(xiāng)規(guī)劃制定與執(zhí)行，也關注城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施、修改的監(jiān)督檢查。由此看來城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心還是公共行政權力運行的問題?！靶姓ǖ木裨谟谄涔残?。授權行政主體實施公共管理或者提供公共服務，這些公共選擇屬于公務行為。行政法場域中的角色是人工設計的結(jié)果而非天然如此?！保?1］因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的公共行政行為應當進行“人為”的、矯正式的強制性制度構(gòu)建:①嚴格將“規(guī)劃許可”和“規(guī)劃處罰”這兩類具體行政行為納入現(xiàn)行《行政復議法》的復議范圍，即規(guī)劃行政相對人只要認為“具體規(guī)劃行政行為及作為具體規(guī)劃行政行為依據(jù)的少數(shù)抽象行政行為”侵害其合法權益的，即有權提請復議，從而啟動復議程序。②切實把城鄉(xiāng)規(guī)劃申訴程序制度化。通過前文的分析，我們知道《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》原則性確立了規(guī)劃歸口管理制度，確立了政府、規(guī)劃主管部門的監(jiān)管主體地位，尤其是明確了縣級以上規(guī)劃主管部門有權進行“規(guī)劃督察”:目前住房和城鄉(xiāng)建設部及省住房和城鄉(xiāng)建設廳都設立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察委員會，負責對城鄉(xiāng)規(guī)劃申訴案件的處理。然而，在實際運行中如何將督察與申訴進行對接還缺乏可操作性。因此可依據(jù)《憲法》第41 條規(guī)定:公民享有申訴、控告或者檢舉的權利，以及依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9 條規(guī)定:“任何單位和個人都有權向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理”的原則性規(guī)定基礎上，借鑒英國“把部分申訴移交給專業(yè)的規(guī)劃督察(Planning Inspector)，并編制《規(guī)劃申訴指引》”［12］的做法，由國務院制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃申訴條例》，進一步細化城鄉(xiāng)規(guī)劃申訴中的各主體的權利義務、規(guī)劃申訴的方式步驟等，以此來指引、保證規(guī)劃“申訴和督察”的有效運行。

司法救濟。行政救濟主要是針對城鄉(xiāng)規(guī)劃的中立性缺失、公正性不足這些宏觀、中觀的“合理性”爭議。這類爭議由政府的體制內(nèi)糾偏和專門的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察以“是否合理”標準進行評估，能夠有效發(fā)揮行政的寶塔權力結(jié)構(gòu)效應。然而針對城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中微觀的、具體的“合法性”爭議，筆者認為應該在堅持規(guī)劃行政行為效力先定原則的基礎上，以“是否合法”和專業(yè)性見解為評價標準，通過司法途徑實現(xiàn)對區(qū)域規(guī)劃利益主體的規(guī)范性救濟。也就是說，要適當拓展人民法院介入城鄉(xiāng)規(guī)劃糾紛的深度與廣度:①把具體規(guī)劃行政行為(如規(guī)劃許可、規(guī)劃處罰)涉及的利益主體(行政相對人)對規(guī)劃行政主體的訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟程序?qū)?。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第57 條對于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定作出行政許可的，只是規(guī)定撤銷該行政許可，賠償給當事人合法權益造成的損失，但卻沒有規(guī)定相關人員的法律責任。人民法院通過介入城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、處罰具體行政行為的“合法性”審查，能夠從訴訟程序上保障城鄉(xiāng)規(guī)劃行政相對人權利之救濟，更重要的是能夠增強規(guī)劃主管部門及其工作人員的責任意識。②探索、推動城鄉(xiāng)規(guī)劃公益訴訟。2012年8月31日新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。這一規(guī)定突破了傳統(tǒng)訴訟要求“原告必須與本案有直接利害關系”的要求。鑒于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及的是城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)大量的、不特定對象的共同利益，屬于大規(guī)模侵權行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃公益訴訟的提起主體是受違法規(guī)劃影響的“法律規(guī)定的機關(比如檢察院)和有關組織(比如社團等公民組織)”。人民檢察院依法支持城鄉(xiāng)規(guī)劃受害人和有關社會團體對違法單位、企業(yè)、個人提起城鄉(xiāng)規(guī)劃損害賠償訴訟。人民法院則在規(guī)劃公益訴訟中扮演積極角色，承擔起審查“違法規(guī)劃行為”及“規(guī)劃違法行為”的責任。城鄉(xiāng)規(guī)劃公益訴訟的判決結(jié)果往往影響廣泛，帶有形成公共政策、重塑社會價值的色彩。中國2012年十大公益訴訟案件中“蔡長海以貴陽公眾環(huán)境教育中心的環(huán)保志愿者身份提起環(huán)境公益訴訟案”為我國未來城鄉(xiāng)規(guī)劃公益訴訟提供了實際樣本。

社會第三方救濟。行政救濟、“仁慈的獨裁”可能會因其統(tǒng)治時間的漫長而能夠增強政治與社會的穩(wěn)定，但是它無法解決社會公眾對權力機構(gòu)和強勢群體的信任問題。而司法救濟，則由于“不告不理”的被動參與以及不可避免的訴訟成本，亦不能成為解決城鄉(xiāng)規(guī)劃糾紛的惟一?！胺ㄖ蔚暮诵囊x是規(guī)范權力。在嚴格規(guī)則主義模式下，主要通過詳細的規(guī)則實現(xiàn)法律對行政的控制”［13］根據(jù)黨的十八大的“讓人民監(jiān)督權力”的精神，筆者認為除了行政機關與司法機構(gòu)救濟之外，基于“公民能動性”的社會第三方的救濟能夠建立民眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃的新的信任?！靶碌男湃螜C制建立在傳統(tǒng)合理性基礎上的重新籌劃，使政府和組織通過制度供給和制度安排兌現(xiàn)承諾給人民的事項?！保?4］社會第三方救濟在城鄉(xiāng)規(guī)劃領域的具體落實途徑有:①加快公民的組織化進程，培育民主監(jiān)督的制度文化，松綁專業(yè)規(guī)劃協(xié)會，規(guī)劃NGO、群眾自治組織等社會組織。通過充分發(fā)揮這些社團的“聚光燈”作用，來提高城鄉(xiāng)規(guī)劃弱勢群體的博弈能力，并切實推動權力部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃的合法性、合理性、可行性和可控性進行社會風險評估。②疏通輿論監(jiān)督權力的渠道，進一步發(fā)揮社會第三權力——媒體權的“追光”效應。輿論監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中的特殊組成部分，也是新聞媒體的一項重要職能，更是憲法賦予人民群眾言論自由權利的重要體現(xiàn)。培育獨立而理性的社會輿論、新聞媒體的輿論監(jiān)督，即便此類社會救濟不具有強制性，卻因覆蓋面廣、參與者眾多而具有一種精神的、道德的力量，能夠在事實上對“城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改以及監(jiān)督檢查”發(fā)揮糾偏效用。

當然，社會第三方救濟的本質(zhì)是多元利益主體以自身利益為基礎，以社會權力來競爭、博弈政府公共權力的機制。因此，作為體制外救濟途徑的社會第三方救濟需要制度呵護，更需要在法治框架下實現(xiàn)。適應城鄉(xiāng)規(guī)劃政府職能轉(zhuǎn)變和社會建設的需要，放大社會權力，法律與制度建設至關重要。否則又會走入另一個極端:變成無法無天、有法不依的革命性、對抗性、爆裂性的群眾運動。在加速公民組織化和發(fā)揮媒體的追光效應的過程中，我們還應重視程序性、規(guī)范性，把人民參與和城鄉(xiāng)規(guī)劃程序正義有機結(jié)合起來。

結(jié) 語

十八大報告指出國土開發(fā)要做“空間設計”，并強調(diào)以空間設計為基礎，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建合理的城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。2013年“兩會”提出要著力提高科學用地水平，提高土地的綜合效益。十八大和“兩會”為我國未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃進一步指明了方向。筆者認為:從傾斜到平衡、從形式主義城鄉(xiāng)規(guī)劃法治向?qū)嵸|(zhì)主義城鄉(xiāng)規(guī)劃法治的轉(zhuǎn)化，應當圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃信息流和利益鏈，科學確權、陽光示權、程序控權，構(gòu)建一個立體的、多元的救濟體系，以此來保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域利益中立，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的信息公開，落實城鄉(xiāng)規(guī)劃的權責對等。

［1］馬凱:《轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量》，載《國家行政學院學報》2012年第5 期。

［2］馬彥琳:《城鄉(xiāng)分治與城鄉(xiāng)合治》，載《華中科技大學學報(社會科學版)》2006年第3 期。

［3］王凱、李浩:《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施評估及政策建議》，載《國際城市規(guī)劃》2011年第5 期。

［4］吳志紅:《對“經(jīng)營城市”與“城市經(jīng)營”的再思考》，載《求是學刊》2012年第2 期。

［5］徐同文:《地市城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，北京:社會科學文獻出版社2008年版。

［6］鄭偉元:《土地資源約束條件下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究》，載顧朝林:《城市與區(qū)域規(guī)劃研究》，北京:商務印書館2008年版。

［7］葛廣宇:《區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的基礎設施建設規(guī)劃》，載《華中科技大學學報(城市科學版)》2006年第2 期。

［8］吳漢東、汪鋒、張忠民:《“先行先試”立法模式及其實踐——以“武漢城市圈”、“兩型”社會建設立法為中心》，載《法商研究》2009年第1 期。

［9］(德)托馬斯·萊塞爾，王亞飛譯:《論法律與權力的關系》，載《華中科技大學學報(社會科學版)》2011年第2 期。

［10］劉少軍:《論法程序的本質(zhì)與經(jīng)濟法程序》，載《法學家》2006年第3 期。

［11］羅豪才、宋功德:《行政法的治理邏輯》，載《中國法學》2011年第2 期。

［12］何明俊:《城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察中的申訴機制構(gòu)建探討》，載《規(guī)劃師》2009年第9 期。

［13］宋智敏:《論政府社會管理創(chuàng)新的法治化路徑》，載《湖南科技大學學報(社會科學版)》2012年第1 期。

［14］石作斌:《民主文化:當代中國民主政治建設的價值視閾》，載《湖北行政學院學報》2012年第3 期。