曹 鎏

美國問責(zé)制的基本構(gòu)成

曹 鎏*

問責(zé)制是美國民主憲政體制的重要構(gòu)成部分。在聯(lián)邦層面，問責(zé)對象涵蓋所有聯(lián)邦行政部門及其所屬行政官員。所涉官員承擔(dān)責(zé)任可細(xì)分為個人責(zé)任和角色責(zé)任。人民是理所當(dāng)然的有權(quán)問責(zé)主體，但更多地是由垂直和水平關(guān)系中的專門性機(jī)構(gòu)和人員代表人民刑事問責(zé)權(quán)。問責(zé)的事由主要包括財(cái)政問責(zé)、公正問責(zé)和績效問責(zé)。問責(zé)的程序則主要包括報告和調(diào)查、說明理由與批評性爭論、以及制裁與救濟(jì)措施的實(shí)施等。

行政責(zé)任 行政問責(zé) 問責(zé)制 美國行政法

作為典型的民主憲政國家，美國自推行聯(lián)邦制以來，依托于憲法中所確立的三權(quán)分立以及分權(quán)制衡的基本原則，在聯(lián)邦政府層面形成了具有特色的問責(zé)發(fā)展軌跡。然而自問責(zé)產(chǎn)生之日起，問責(zé)的語義邊界以及內(nèi)部構(gòu)成就一直處于游離不定之中。一方面，問責(zé)承載了民主憲政體制下權(quán)力的所有者——人民持之以恒地期望對執(zhí)政者實(shí)施有效監(jiān)督和制約的意圖和決心;另一方面，從語義學(xué)上來看，問責(zé)本身的撲朔迷離又使其能夠不斷地接受現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)并做出相應(yīng)地調(diào)整，正是問責(zé)的這個特性成就了其得以與時俱進(jìn)地回應(yīng)人民所需的優(yōu)勢所在。因此，面對一個具有如此獨(dú)特時代魅力的概念，美國學(xué)者突破了單純從理論視角對問責(zé)內(nèi)涵和外延進(jìn)行解析的藩籬，通過剖析并回應(yīng)實(shí)踐中所發(fā)生的每一種問責(zé)關(guān)系背后所隱藏的共通性問題來解讀問責(zé)內(nèi)部構(gòu)成與運(yùn)行邊界的復(fù)雜度。而對于蘊(yùn)含在每一種問責(zé)關(guān)系中的共通性問題，美國學(xué)者稱之為問責(zé)的基本面向，具體包括以下四個方面:(1)問責(zé)對象(對誰問責(zé));(2)問責(zé)主體(誰來問責(zé));(3)問責(zé)事由;(4)如何問責(zé)?！?〕Richard Mulgan，Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies，Palgrave Macmillan，2003，p22.這些內(nèi)容是美國問責(zé)制的基本構(gòu)成。本文將通過對美國問責(zé)制基本構(gòu)成的審視，獲取最能貼近美國現(xiàn)實(shí)的、有關(guān)問責(zé)概念準(zhǔn)確內(nèi)涵，并提示其價值意蘊(yùn)。

一、問責(zé)對象

本文旨在研究美國聯(lián)邦政府層面的問責(zé)問題，問責(zé)對象應(yīng)當(dāng)涵蓋所有聯(lián)邦行政部門及其所屬行政官員。理論上，享有獨(dú)立法人資格的每一個聯(lián)邦行政部門，均應(yīng)對以該部門名義對外從事的組織行為承擔(dān)相應(yīng)的后果責(zé)任。實(shí)際上，任何一個組織的行為都是依靠組織內(nèi)部的個人來具體實(shí)施，而個人能夠代表組織從事具體活動的資格和能力又由其在組織中所享有的身份和地位所決定。正如美國學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的，“欲使問責(zé)有效，責(zé)任必須是個人的責(zé)任而非組織的責(zé)任”〔2〕Dennis F.Thompson，Political Ethics and Public Office，Harvard University Press，1987，p.65.，故此，問責(zé)視野下的政府責(zé)任不僅應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為行政部門的整體性責(zé)任，同時也必須將責(zé)任落實(shí)到享有行政職權(quán)、代表行政部門進(jìn)行決策并實(shí)施具體行為的行政官員。而根據(jù)產(chǎn)生方式的不同，美國聯(lián)邦政府的行政官員可以分為以下三類:(1)合眾國總統(tǒng)，作為美國最高行政長官，由選民選舉產(chǎn)生，并對選民負(fù)責(zé);(2)政務(wù)類官員，指高級的、非職業(yè)性的、具有政治地位、往往享有決策權(quán)的行政官員，根據(jù)任命方式的不同又可以分為高級官員和低級官員，前者是指由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院同意任命的行政官員，具體包括聯(lián)邦內(nèi)閣委員會成員、各部部長及其主要副手以及其他重要行政機(jī)關(guān)高級負(fù)責(zé)人員，后者是指由總統(tǒng)、法院或各行政部門首長任命(通常不須得到參議院同意)的行政官員，比如局長等; (3)事務(wù)類官員(employees)，是指輔助政務(wù)類官員決定政策并執(zhí)行政策的職業(yè)行政人員，是美國行政官員的主要組成部分，其地位受到法律保障，不能任意免職，又被稱為常任文官。

關(guān)于高級官員與低級官員、以及低級官員與事務(wù)類官員之間的界限，無論是美國憲法還是其他議會立法，均未作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，借助最高法院一系列的判決，逐漸地對上述不同類型行政官員的分界點(diǎn)作出了闡釋與澄清:比如在1976年巴克利訴瓦萊奧一案中，〔3〕Buckley v.Valeo，424 U.S.1，127(1976).最高法院對政務(wù)類官員和事務(wù)類官員做了區(qū)分，并認(rèn)為政務(wù)類官員(officers)是指依據(jù)美國法律履行重要職能的、需經(jīng)任命程序而產(chǎn)生的官員，而事務(wù)官則是從事于政務(wù)類官員并履行次要職能的官員;在1997年的埃德蒙訴美國一案中，〔4〕Edmond v.United States，520 U.S.651，662(1997).最高法院則以低級官員和高級官員之間的隸屬關(guān)系為視角對低級官員的內(nèi)涵做了明確界定，并提出判斷所涉官員是否為低級官員，關(guān)鍵就看其是否存在高級官員擔(dān)任其上級，即只要所涉官員在實(shí)踐中被總統(tǒng)提名并被參議院任命的行政官員所領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督，那么就屬于低級官員的范疇;盡管監(jiān)督的來源和程度是區(qū)分高級官員和低級官員的主要標(biāo)準(zhǔn)，但任期因素也會有決定性影響，比如1879年的美國訴杰曼一案中，法院認(rèn)為與低級官員的任期相比，事務(wù)類官員并不具有持久性和長期性，而在1898年的美國訴伊頓一案中，法院則認(rèn)為低級官員與高級官員在任期因素上差異明顯，低級官員的任期更具暫時性。可見，高級官員、低級官員以及事務(wù)類官員之間的差異其實(shí)正是其不同職責(zé)和地位的最好詮釋和生動體現(xiàn)，美國學(xué)者對此總結(jié)道，“盡管我們無法找到一個一勞永逸的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但法院的判決其實(shí)已經(jīng)揭示出決定行政官員所涉類型的影響因素，具體可以被概括為以下三個方面:(1)所涉官員職權(quán)的本質(zhì)屬性及其范圍，以及是否包含決策權(quán)內(nèi)容;(2)所涉官員獨(dú)立的程度以及有權(quán)對其實(shí)施監(jiān)督的主體類型，即所涉官員是直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，還是向高級官員或者政府體系內(nèi)更低級別的官員負(fù)責(zé);(3)所涉官員履職的期限(任期)是持久性的、短期的還是間歇性的以及被免職的條件等?！薄?〕Christopher N.May and Allan Ides，Constitutional Law:National Power and Federalism，Aspen Publishers，2006，pp.304-305.

所涉行政官員承擔(dān)的后果責(zé)任實(shí)際上還可以被細(xì)分為個人責(zé)任以及角色責(zé)任兩種類型。前者是指行政官員因個人的違法失職行為被問責(zé)而承擔(dān)的后果責(zé)任，本質(zhì)上是一種“自己責(zé)任”;而后者則是由行政官員在所屬政府部門中的級別和身份所決定的、在組織行為中的功能定位所致，根據(jù)所涉行政官員在組織行為中所扮演的角色以及發(fā)揮的作用來判斷其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果責(zé)任，雖然這種責(zé)任在形式上也是由行政官員來承擔(dān)，但實(shí)為行政官員因其角色和身份而代替組織承擔(dān)的一種連帶責(zé)任。實(shí)際上，所涉行政官員是否應(yīng)當(dāng)代替所涉行政部門承擔(dān)后果責(zé)任，哪些行政官員應(yīng)當(dāng)代替所涉行政部門承擔(dān)后果責(zé)任以及具體責(zé)任在所涉行政官員之間如何劃分等問題，在實(shí)踐中是非常復(fù)雜的，往往需要結(jié)合個案具體分析。

二、問責(zé)主體

問責(zé)主體旨在解決“由誰問責(zé)”的問題，它是當(dāng)出現(xiàn)問責(zé)事由時，有權(quán)對聯(lián)邦政府及其行政官員展開問責(zé)的個人和組織的統(tǒng)稱。鑒于問責(zé)所獨(dú)具的民主性特質(zhì)，毋庸置疑，國家權(quán)力的終極所有者——人民構(gòu)成對聯(lián)邦政府及其行政官員實(shí)施問責(zé)的當(dāng)然主體。但要注意的是，這里的人民既包括邏輯意義上的作為一個整體而存在的人民，也可以指公民個人，前者主要通過選舉實(shí)現(xiàn)人民對政府的總體監(jiān)督與問責(zé)。而作為變動性很強(qiáng)的政治術(shù)語，人民內(nèi)部構(gòu)成的復(fù)雜性和多元化又決定了不同身份和地位的公民個人又可能會基于各自不同的期待和問責(zé)需求參與到具體的問責(zé)實(shí)踐之中。實(shí)際上，在美國代議制體制下，人民作為當(dāng)然的問責(zé)主體，更多地僅具有邏輯上的宣示意義，直接參與到具體問責(zé)事件之中的比率并不是很高，更多地則要委托一些專門性的機(jī)構(gòu)和人員來代表其行使問責(zé)權(quán)。

基于此，以問責(zé)主體與問責(zé)對象之間的關(guān)系為視角，美國憲政體制下的問責(zé)主體可以分為兩類。(1)垂直關(guān)系視角下的問責(zé)主體，即問責(zé)主體與問責(zé)對象之間往往具有隸屬關(guān)系，在這種模式下，強(qiáng)有力的“上級”往往對相對較弱的“下級”享有問責(zé)權(quán)，反之亦然?？梢姡陉P(guān)鍵性方向問題的選擇上，這種問責(zé)模式顯示出游離狀態(tài):“自上而下”以及“自下而上”在特定情境之下都是有可能的。在實(shí)踐中，自上而下模式最具典型的即為在政府官僚制體系鏈條中上級對下級的問責(zé)，比如美國總統(tǒng)對聯(lián)邦政府官員的免職權(quán)，聯(lián)邦政府內(nèi)部上級行政官員對下級行政官員的處分權(quán)等;公民社會(主要包括公民個人、社會組織以及大眾媒體等)對聯(lián)邦政府及其官員所享有的問責(zé)權(quán)以及政府官僚制體系內(nèi)下級對上級不利處分所享有的救濟(jì)權(quán)則構(gòu)成“自下而上”問責(zé)模式的主要內(nèi)容。公民通過定期選舉實(shí)現(xiàn)對特定政務(wù)類官員績效的評判則構(gòu)成美國代議制政體下公民直接參與問責(zé)的最為重要的形式。(2)水平關(guān)系視角下的問責(zé)主體，即問責(zé)主體與問責(zé)對象之間在地位上往往相互獨(dú)立、平等。在美國獨(dú)特的三權(quán)分立體制下，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間相互監(jiān)督和制衡的政治現(xiàn)實(shí)無疑構(gòu)成水平問責(zé)的邏輯基礎(chǔ)，故司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)分別對行政機(jī)關(guān)展開的監(jiān)督和制約則構(gòu)成美國問責(zé)體系中的主要方面，前者代表人民主要針對聯(lián)邦政府及其行政官員的違法行為實(shí)施問責(zé)，后者則主要通過建立專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)來行使監(jiān)督權(quán)，最有代表性的即為美國議會專門設(shè)立的政府問責(zé)辦公室(簡稱為GAO)以及議會預(yù)算辦公室(簡稱為CBO)。當(dāng)然，在行政系統(tǒng)內(nèi)，行政機(jī)關(guān)也專門建立了一些具有政府“看家狗”性質(zhì)的問責(zé)機(jī)構(gòu)和人員以實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督和控權(quán)，如總監(jiān)察長(簡稱為IG)、倫理道德辦公室(簡稱為OGE)、監(jiān)察專員(Obudsmen)以及“吹哨子的人”(whistle-blowers)等。盡管立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)三者在憲法地位上是平等的，但是一旦進(jìn)入具體問責(zé)事件中，問責(zé)主體在整個問責(zé)過程中都將發(fā)揮主導(dǎo)性作用，即問責(zé)主體依法享有對問責(zé)對象調(diào)查并制裁的權(quán)力，此時問責(zé)雙方的地位顯然又是不平等的，正如美國學(xué)者所揭示的:“我們不要僅僅在字面上去理解水平關(guān)系視角下問責(zé)主體與問責(zé)對象之間邏輯上的平等關(guān)系，更確切地說，如果我們能夠從雙方各自享有一定的自治權(quán)因而彼此獨(dú)立的視角去理解水平關(guān)系的涵義將更有說服力，因?yàn)樗揭暯窍碌膯栘?zé)是以美國獨(dú)特的三權(quán)分立憲政原則為先決條件的。”〔6〕Andreas Schedler(et al.)，The Self-restraining State:Power and Accountability in New Democracies，Lynne Rienner Publishers，1999，p.24.

三、問責(zé)事由

問責(zé)事由旨在解決“問什么”的問題。問責(zé)所獨(dú)具的以“公共利益和人民需求”為依歸的根本宗旨，決定了問責(zé)理由必須具有回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的靈活性與動態(tài)性的基本特征。鑒于人民內(nèi)部構(gòu)成的復(fù)雜性和多元化，人民對問責(zé)的期待并不可能實(shí)現(xiàn)精確地整合與詮釋，畢竟不同的民眾基于其自身的立場和需要可能會對不同的政府機(jī)構(gòu)及其行政官員產(chǎn)生不同的問責(zé)需求。因此期望在理論上實(shí)現(xiàn)對問責(zé)理由一勞永逸而又徹底地總結(jié)和梳理是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)人民有關(guān)問責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求隨著問責(zé)環(huán)境中所包涵的政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化等背景因素的變化而不斷改變，問責(zé)的事項(xiàng)范圍也必然要做出與時俱進(jìn)的調(diào)整。為了避免直接準(zhǔn)確界定問責(zé)理由的徒勞與尷尬，美國學(xué)者有關(guān)問責(zé)理由的論證與說明，采用了另一種思路，通過對不同的問責(zé)理由目標(biāo)化的類型審視，以探尋美國問責(zé)理由的基本構(gòu)成及其現(xiàn)實(shí)發(fā)展軌跡?；诖耍绹裰鲬椪w制之下的問責(zé)理由可以被概括為以下三個方面。

(一)財(cái)政問責(zé)

問責(zé)(accountability)一詞與審計(jì)(accounting)一詞有相同的詞源，所以問責(zé)的最直接形式側(cè)重于對政府有關(guān)公共資金花費(fèi)與使用情況的審計(jì)就一點(diǎn)都不足為奇了?？v觀美國歷史，人民對政府的不信任以及對政府花費(fèi)納稅人錢款方式的不信任貫穿始終?！?〕Frederick C.Mosher，The GAO:the Quest for Accountability in American Government，Westview Press，1979，introduction.事實(shí)上，在美國憲法制定與批準(zhǔn)時期，制憲者們就堅(jiān)信對政府的監(jiān)督和制約首先就要體現(xiàn)在對政府“錢袋子”的控制上，而這種控制則應(yīng)當(dāng)由人民選舉的、并對其享有直接問責(zé)權(quán)的議員來具體實(shí)施。故在強(qiáng)化議會對行政控制的過程中，一個必然的結(jié)果即表現(xiàn)為財(cái)政問責(zé)自然而然地發(fā)展成為美國民主問責(zé)概念所蘊(yùn)含的重要方面，問責(zé)承載了人民對政府及其官員有效管理并使用公共資金的期待。為了確保問責(zé)的運(yùn)轉(zhuǎn)能夠切實(shí)符合人民的利益和需求，首先就要將人民的期待具體化為一些規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)計(jì)出一系列的、有針對性的報告機(jī)制，依靠專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)對相關(guān)規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的審查和監(jiān)督，以確保財(cái)政資金管理和使用過程中做出任何錯誤、過失等違法失當(dāng)行為的責(zé)任人均受到相應(yīng)的制裁。

(二)公正問責(zé)

人類對正義的期盼和渴望是永不停歇的。美國人民希望政府能夠做到公正，而且是絕無例外、持之以恒的公正。而問責(zé)所獨(dú)具的整肅吏治、以儆效尤的基本功能，毫無疑問地成為人民得以敦促政府及其官員一切行為都要秉持公正這一現(xiàn)代民主社會最為根本的價值準(zhǔn)則的最為有效的手段。

為了確保公正問責(zé)的順利、有效開展，與財(cái)政問責(zé)一樣，首先要做的就是將人民對公正和平等的期待具體化為一系列的規(guī)則、程序與標(biāo)準(zhǔn)(公法)。這些規(guī)則、程序與標(biāo)準(zhǔn)就成為政府部門及其行政官員一切行為的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)，即將政府部門及其行政官員的使命和職責(zé)轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)定，并借助法律的強(qiáng)制力和權(quán)威性，當(dāng)政府部門及其官員未依法履行職責(zé)、違法法律規(guī)定時，人民依法享有對相關(guān)責(zé)任人問責(zé)并制裁的權(quán)力。

(三)績效問責(zé)

績效問責(zé)關(guān)乎對政府及其官員行為結(jié)果的評估問題，即政府的決策、項(xiàng)目以及活動是否產(chǎn)生了預(yù)期的結(jié)果。為了確保政府及其官員能夠切實(shí)地對人民滿意的績效負(fù)責(zé)，首當(dāng)其沖就要解決將人民對政府行為結(jié)果的期待具體化的問題。顯然，財(cái)政問責(zé)與公正問責(zé)所依托的規(guī)則、程序與標(biāo)準(zhǔn)對于實(shí)現(xiàn)人民對政府績效期待的明確化是沒有直接效用的。為了能夠準(zhǔn)確地評估政府行為的績效，我們需要借助一些更有質(zhì)量、更為客觀的指標(biāo)和基準(zhǔn)，正如美國學(xué)者所揭示的，“政府績效問責(zé)強(qiáng)調(diào)‘以顧客為導(dǎo)向’、‘結(jié)果為本’，但政府提供的服務(wù)對于公眾期待的滿足程度不能僅僅立足于直接的行政相對人，而要覆蓋到所有公民，因?yàn)榭冃栘?zé)的真正含義在于它是一種對全體美國人民負(fù)責(zé)的問責(zé)機(jī)制”〔8〕Richard Mulgan，Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies，Palgrave Macmillan，2003，p.10.。

由此，依托于規(guī)則之治(法治)的財(cái)政問責(zé)和公正問責(zé)與注重結(jié)果評估的績效問責(zé)存在著天然的邏輯上的緊張對立關(guān)系，在實(shí)踐中，有關(guān)財(cái)政問責(zé)和公正問責(zé)的具體規(guī)則有時卻會阻礙績效。美國學(xué)者從不同視角和路徑對此進(jìn)行了闡釋:“即使是最有公德心的公務(wù)員，如果每天都被規(guī)則、規(guī)定以及程序所包圍，也是不可能成功的;最有天分的、認(rèn)真的、訓(xùn)練有素的、行為端正的公務(wù)員，如果總是要遭受不合常理的人事管理制度(懲罰創(chuàng)新、促進(jìn)平庸以及抵制靈活)，他們也無法很好地服務(wù)公眾;對公務(wù)員太為細(xì)致的管制與提高生產(chǎn)力、鼓舞士氣以及鼓勵創(chuàng)新的管理理念是無法兼容的”〔9〕Paul A.Volcker and William F.Winter，“Introduction:Democracy and Public Service”，in John J Dilulio，Deregulating the Public Service，Brookings Inst，1994，pp.xv-xvi.，“目前存在的最大問題就在于如何能夠確保政府及其官員對民負(fù)責(zé)的同時又不損害一個歷史上公認(rèn)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)所應(yīng)該具有的獨(dú)立性、獨(dú)創(chuàng)性以及創(chuàng)造性的品質(zhì)”〔10〕Elmer B.Staats，“Governmental Performance in Perspective:Achievements and Challenges”，in Smith，Improving the Accountability and Performance of Government，p.25.，“傳統(tǒng)公共管理理念(依規(guī)則行事)與公共管理的新形式(強(qiáng)調(diào)通過創(chuàng)新與冒險獲取績效)之間所存在的緊張關(guān)系正在凸顯，如果對行政有太多的法律控制，那我們將一無所得;但如果我們幾乎不去控制，又會出現(xiàn)太多的錯事”〔11〕Organisation for Economic Co-operation and Development，Public Management Service，Managing Government Ethics，PUMA Policy Brief(Washington，F(xiàn)ebruary 1997)(www.oecd.org//puma/ethics/symposium/polbrief.pdf［October 2000］)，“真正的問題就在于如何確保依托于官僚等級制和規(guī)則之治的法制體系能夠促進(jìn)聯(lián)邦政府以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理，而不是成為績效管理的障礙”〔12〕Edward P.Weber，“The Question of Accountability in Historical Perspective:From Jackson to Contemporary Grassroots Ecosystem Management”，Administration＆Society，vol.31，no.4(1999)，p.452.。

那么在具體問責(zé)實(shí)踐中，是更應(yīng)該側(cè)重于財(cái)政問責(zé)和公正問責(zé)所依托的程序，還是強(qiáng)調(diào)績效而產(chǎn)生的結(jié)果?當(dāng)人民對財(cái)政問責(zé)和公正問責(zé)的期待已經(jīng)被法典的一系列明確的規(guī)則和規(guī)定所確認(rèn)，而人民對政府行為的結(jié)果至今仍舊無法達(dá)至共識的背景之下，顯然，“前者的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)將比后者更為正式、更為具體、更為細(xì)致、更為客觀、更為固定以及更具可接受性”〔13〕Mark H.Moore and Margaret Jane Gates，Inspectors general:junkyard dogs or man＇s best friend，Russell Sage Foundation，1987，pp.19-22.。故對于受人民委托行使問責(zé)權(quán)的問責(zé)主體來說，在具體問責(zé)個案中，實(shí)施財(cái)政問責(zé)和公正問責(zé)顯然要比績效問責(zé)容易的多，這種“問責(zé)偏見”的必然性所帶來的直接結(jié)果必將表現(xiàn)為:盡管績效問責(zé)的重要性已經(jīng)不容忽視，但是當(dāng)我們欲對某個政府部門或者官員實(shí)施制裁時，我們本能的選擇仍然是更傾向于去判斷他們是否違反了有關(guān)財(cái)政管理和公正方面的法律規(guī)定，而不會過多地依賴于探尋是否存在有違公眾績效滿意度的錯誤。〔14〕Richard Mulgan，Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies，Palgrave Macmillan，2003，p14.

四、問責(zé)程序

所謂問責(zé)機(jī)制，是指問責(zé)全過程中各種制度化、程序化的問責(zé)手段和措施。正如美國學(xué)者所總結(jié)的，“我們已經(jīng)形成了民主問責(zé)所需的最為基本的‘建構(gòu)模塊’，當(dāng)我們不停地建立新的問責(zé)機(jī)制以回應(yīng)民眾所需時，我們也會讓舊的問責(zé)機(jī)制繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)”〔15〕O.P.Dwivedi and Joseph G.Jabbra，Public Service Accountability:A Comparative Perspecive，Kumarian Press，1988，p.19.，“我們總是在不停地找尋新的問責(zé)機(jī)制以確保能夠切實(shí)地代表人民利益，并實(shí)現(xiàn)更廣闊范圍內(nèi)的民眾問責(zé)之需求”〔16〕Richard Mulgan，Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies，Palgrave Macmillan，2003，p.54.。美國的問責(zé)機(jī)制更多地要依托于一些組織化程度比較高的專門性問責(zé)機(jī)構(gòu)和人員，借助一系列可以利用的方法和程序，實(shí)現(xiàn)對政府部門及其官員的全方位、多角度的監(jiān)督與制約。概括起來，完整意義上的問責(zé)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)過程可以劃分為以下三個階段:初期的報告與調(diào)查階段(即信息收集階段)、說明理由與批評性爭論階段(即討論階段)以及制裁以及救濟(jì)措施的實(shí)施階段(統(tǒng)稱為廣義的制裁階段)。但在具體問責(zé)實(shí)踐中，這三個階段往往無法截然分開，比如報告階段通常會涉及說理和爭論內(nèi)容，而調(diào)查的開展也很可能促使所涉政府或者官員迅速地做出調(diào)整并采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

在具體問責(zé)個案中，問責(zé)的過程往往很復(fù)雜，尤其在制裁階段。對于實(shí)踐中引發(fā)問責(zé)的“有害決策”、“有害結(jié)果”、“有害決定”、“已經(jīng)認(rèn)可的錯誤決策”或者“道德上有爭議的行為過程”，到底是應(yīng)當(dāng)追究組織責(zé)任還是個人責(zé)任?如果要追究個人責(zé)任的，是應(yīng)當(dāng)側(cè)重于某個人的責(zé)任，還是所有的參與者?在財(cái)政問責(zé)和公正問責(zé)領(lǐng)域中，問責(zé)通常是由行政官員個人濫用職權(quán)所引發(fā)，相應(yīng)地，因?yàn)E用職權(quán)而引發(fā)的后果責(zé)任理應(yīng)由濫用職權(quán)行為人自己承擔(dān)，然而，在績效問責(zé)領(lǐng)域，誰應(yīng)當(dāng)為政府績效承擔(dān)責(zé)任?在財(cái)政問責(zé)和公共問責(zé)領(lǐng)域中，判斷所涉具體責(zé)任人相對比較簡單，因?yàn)橥ㄟ^識別所涉行政官員是否違反了公法規(guī)范即可判斷是否存在濫用職權(quán)的行為。但對于所涉政府部門績效方面的失敗，到底應(yīng)當(dāng)由哪個級別的行政官員來承擔(dān)相應(yīng)后果責(zé)任的判定就變得非常棘手。因?yàn)橐浴邦櫩蜐M意度”、“結(jié)果為導(dǎo)向”的績效問責(zé)承載了人民希冀政府能夠解決(至少是緩和)涉及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境以及安全方面的各種復(fù)雜難題的美好愿景，因此，面對這種帶有諸多不確定性、而且主觀色彩比較濃厚的問責(zé)機(jī)制，我們又如何將組織績效方面的不足(或失敗)單純地歸結(jié)為是某位官員的個人責(zé)任?

事實(shí)上，關(guān)于績效問責(zé)中的責(zé)任分擔(dān)問題，美國學(xué)者從不同角度進(jìn)行了分析和闡釋:美國著名管理學(xué)專家Deming教授提出了著名的“85-15”規(guī)則，并認(rèn)為政府績效的失敗85%是由于具體執(zhí)法人員所在的組織自身的不足所導(dǎo)致，而僅僅有15%是由具體執(zhí)法人員自身原因所引起，隨后，Deming教授又將由組織自身不足所引發(fā)的比率從85%修正為接近94%?！?7〕Rafael Crowley，“Dr Deming:The American Who Taught the Japanese about Quality”，Carol Pub.Group，1990，p.59.馬薩諸塞州參議員Tucker認(rèn)為Deming教授有關(guān)數(shù)字部分的判斷是非常正確的，并在對該州有關(guān)摩托車登記事件的評論中指出，公眾所看到的政府機(jī)構(gòu)所存在的問題實(shí)際上95%都是行政官員并不享有控制權(quán)的事項(xiàng)，然而他們卻總是受到制裁;Osborne和Gaebler教授則認(rèn)為關(guān)于政府機(jī)構(gòu)績效的失敗，其癥結(jié)點(diǎn)并不在于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行政官員，而在于組織體制本身?！?8〕Michael Crowley，“Rage First in Line at Registry”，Boston Globe，Sep 20，1999，p.88.可見，與引發(fā)財(cái)政問責(zé)與公正問責(zé)的失敗通常是由所涉官員個人行為所致不同、所涉政府機(jī)構(gòu)在績效方面的不足或者失敗、在本質(zhì)上確是因未達(dá)成公眾期待的結(jié)果所致，而產(chǎn)生這種不足或者失敗的原因往往非常復(fù)雜，從最高行政長官到具體執(zhí)法人員，從議會監(jiān)督者到財(cái)政審計(jì)官乃至新聞媒體和公民等，顯然均與政府績效有著千絲萬縷的聯(lián)系。正如有學(xué)者所概括的，“如果所涉政府部門存在的績效不足或者失敗成立的話，這種不足以及失敗通常是由組織失敗而非個人失敗所致，故為了實(shí)現(xiàn)績效問責(zé)，當(dāng)務(wù)之急必須完善組織責(zé)任的相關(guān)理論”?！?9〕Richard Mulgan，Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies，Palgrave Macmillan，2003，p.69.

關(guān)于績效問責(zé)中有關(guān)組織責(zé)任的承擔(dān)問題，到底應(yīng)由所涉政府部門作為一個整體來承擔(dān)后果責(zé)任，還是將其移轉(zhuǎn)至政府部門內(nèi)一定級別的行政官員?當(dāng)我們在思考到底應(yīng)當(dāng)由誰來代替組織承擔(dān)后果責(zé)任時，我們其實(shí)是要判斷所涉官員角色責(zé)任的承擔(dān)問題，即到底誰有義務(wù)代表組織履行問責(zé)功能。由此，在問責(zé)實(shí)踐中，所涉政府官員承擔(dān)的后果責(zé)任實(shí)際上包含兩種類型:一種是因所涉行政官員濫用職權(quán)引發(fā)財(cái)政問責(zé)或者公正問責(zé)而要承擔(dān)的自己責(zé)任;另一種則是因其在政府機(jī)構(gòu)中的角色定位所決定的、根據(jù)其在具體個案中實(shí)際履行的角色義務(wù)而承擔(dān)的一種角色責(zé)任。然而，實(shí)踐中較為經(jīng)常的情況卻是，諸多不同級別的行政官員都會以不同方式參與到政府決策或者決定之中。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則的基本要求，最為公平的分?jǐn)傌?zé)任的方法應(yīng)當(dāng)就是根據(jù)所涉行政官員對造成政府決策(或者決定)錯誤的實(shí)際貢獻(xiàn)比例來承擔(dān)相應(yīng)后果責(zé)任。顯然，這種在理論上適用比例原則以確保所有參與政府決策(或決定)的行為人都受到相應(yīng)制裁的美好初衷是不切實(shí)際的，因?yàn)槿祟愃逃械内吚芎Φ谋拘运纬傻摹耙宰晕依妗睘橹行牡摹白晕冶Ｗo(hù)意識”，必然會使制裁的過程變得非常棘手，正如有學(xué)者所揭示的，“由多數(shù)人承擔(dān)共同責(zé)任的追責(zé)模式，其劣勢非常明顯:多數(shù)人負(fù)責(zé)其實(shí)意味著沒有人能夠真正地負(fù)責(zé)，因?yàn)槿魏稳硕紱]有明確的義務(wù)要給公眾一個滿意的交代，而且每個責(zé)任人都可以推卸責(zé)任并尋找替罪羊”?！?0〕Richard Mulgan，Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies，Palgrave Macmillan，2003，p.195.

相比之下，將組織責(zé)任轉(zhuǎn)化為單一個體責(zé)任，無疑將使問責(zé)過程簡單的多。美國學(xué)者認(rèn)為，鑒于行政機(jī)構(gòu)所固有的官僚制等級結(jié)構(gòu)，如果一定要有一個政府官員來代表組織履行問責(zé)義務(wù)的話，最為公正的解決辦法顯然就是采用行政首長負(fù)責(zé)制。因?yàn)樵谛姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部，行政首長作為管理整個機(jī)構(gòu)的最高行政長官，構(gòu)成理論上唯一一個能夠?qū)λ跈C(jī)構(gòu)的所有行為實(shí)施監(jiān)督和控制的有權(quán)主體，而且也是能夠?qū)栘?zé)事件展開調(diào)查并實(shí)施制裁(包括救濟(jì))以回應(yīng)公眾需要的最具權(quán)威性的主體。這一點(diǎn)對選舉類官員尤其適用。但要注意的是，將績效問責(zé)的組織責(zé)任確定為行政首長負(fù)責(zé)制，并不意味著行政首長就要無限度地承擔(dān)問責(zé)義務(wù)。行政首長負(fù)責(zé)制其實(shí)隱含了一個最為基本的前提，即行政首長本人確實(shí)對引發(fā)問責(zé)的“失敗”做出了一定“貢獻(xiàn)”。當(dāng)然，這種“貢獻(xiàn)”可以體現(xiàn)為指明方向、提供資源以及做出具體安排等與引發(fā)問責(zé)的失敗具有相當(dāng)因果關(guān)系的任何方面;如果行政首長確實(shí)不存在前述任何顯然的“貢獻(xiàn)”，行政首長所負(fù)有的唯一義務(wù)就體現(xiàn)為要在其管理的組織內(nèi)部確定一個真正對引發(fā)問責(zé)的錯誤負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的行政官員。因此，在問責(zé)事件中，行政官員所擔(dān)負(fù)的個人責(zé)任與角色責(zé)任之間的區(qū)別是天然存在的，而行政首長的角色責(zé)任通常就包含了代表組織履行問責(zé)義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的后果責(zé)任的基本內(nèi)容，但這并非意味著所有的后果責(zé)任都要由行政首長承擔(dān)，而是除非行政首長確實(shí)對引發(fā)問責(zé)的“失敗”存在明顯的個人過失，或者至少在一定程度上對引發(fā)問責(zé)的“失敗”做出了些許“貢獻(xiàn)”。

五、結(jié)語

問責(zé)構(gòu)成美國民主憲政進(jìn)程中最具影響力的關(guān)鍵詞。問責(zé)承載了美國民眾對執(zhí)政者的諸多關(guān)注和期待，但與此同時，我們也必須承認(rèn)，任何期冀為問責(zé)明確化所做的努力必將永遠(yuǎn)也無法追趕問責(zé)內(nèi)涵必須與時俱進(jìn)以回應(yīng)民眾所需的基本態(tài)勢。從這個角度來說，本文有關(guān)美國問責(zé)視野下基本面向的闡釋與說明僅僅是對博大精深的問責(zé)理念展開探究的一種路徑而已。實(shí)際上，美國的問責(zé)機(jī)制總是在以不斷地解決權(quán)力合法性危機(jī)為契機(jī)的基礎(chǔ)上得到發(fā)展并壯大，每一種問責(zé)機(jī)制在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中展現(xiàn)出民主共通性而又別具獨(dú)特性和靈活度，這恰恰實(shí)現(xiàn)了對問責(zé)制基本構(gòu)成從理論到現(xiàn)實(shí)的生動詮釋。

(責(zé)任編輯:陳越峰)

*曹鎏，中國政法大學(xué)法治政府研究院講師，法學(xué)博士后。本文系北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“美國問責(zé)機(jī)制對中國的啟示與借鑒”(項(xiàng)目號12FXA003)的階段性研究成果。